我國行政復(fù)議制度的發(fā)展軌跡、現(xiàn)實弊端與未來展望

1、.PAGE ：.；我國行政復(fù)議制度的開展軌跡、現(xiàn)實弊端與未來展望一、改革開放多年我國行政復(fù)議制度的開展軌跡改革開放以來, 隨著民主與法制建立的不斷開展，我國行政法制建立也獲得了長足的開展。同其他法律制度一樣，行政復(fù)議制度也閱歷了一個不斷開展與完善的過程。其每一個開展階段，都標(biāo)志著我國行政復(fù)議制度的日益健全與完善，在依法治國和行政法治化的進(jìn)程中發(fā)揚著重要的作用。(一)行政復(fù)議制度的恢復(fù)階段世紀(jì)年代，我國已有了行政復(fù)議制度，但沒有專門的立法。年代至年代后期，由于左傾冒進(jìn)和法律虛無主義影響，加之“文化大革命給我國社會主義法制建立呵斥的破壞，行政復(fù)議制度與新中國成立以來逐漸建立并正在開展中的其他制度一

2、樣，幾乎夭折。年底，黨的十一屆三中全會召開，總結(jié)了新中國建立以來正反兩方面的閱歷教訓(xùn)，在我國社會主義法制建立的歷史上第一次確認(rèn)了法制在社會生活中的作用，提出了加強社會主義法制建立的戰(zhàn)略義務(wù)。 滕明榮.對我國現(xiàn)行行政復(fù)議制度的新開展J.寧夏大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，()：.行政復(fù)議制度作為社會主義法制建立的一項重要內(nèi)容重新被提到議事日程上來， 并得到迅速開展，行政復(fù)議制度由此進(jìn)入復(fù)興時期。據(jù)統(tǒng)計，至年月日公布以前，我國當(dāng)時已有近百部法律、法規(guī)和規(guī)章對行政復(fù)議作了規(guī)定，其內(nèi)容涉及公安、工商管理等多種行政管理活動。行政復(fù)議作為一種制度具有的普遍性曾經(jīng)展如今人們面前。行政復(fù)議制度對維護(hù)公民、法人和其

3、他社會組織的合法權(quán)益，加強行政機關(guān)本身的監(jiān)視，樹立政府的籠統(tǒng)，發(fā)揚了積極作用。但是，這一時期的行政復(fù)議具有以下缺陷：第一，大多是原那么性的規(guī)定，操作性差，而且每一部規(guī)范性文件只針對某一類型的行政行為規(guī)定不服可以懇求行政復(fù)議，缺乏一部對行政復(fù)議的根本原那么、范圍、管轄、程序等作出一致規(guī)定的行政復(fù)議根本法。第二，行政復(fù)議的稱號不一致，有的稱申訴，有的稱復(fù)議，還有一些其他的稱謂。第三，規(guī)定行政復(fù)議制度的規(guī)范性文件的效能層級高低不同，有的是法律，有的是行政法規(guī)，還有的是部門規(guī)章。第四，各個規(guī)范性文件對各種行政行為不服懇求復(fù)議的期限規(guī)定也不盡一致。第五，在行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系上，沒有一個概括和明確的

4、一致規(guī)定，大部分采用復(fù)議前置的方式，極少數(shù)采用的是復(fù)議與訴訟選擇方式，而且對復(fù)議后可否行政訴訟，除了、兩個出入境管理法明確規(guī)定不得再行提起行政訴訟外，其他規(guī)范性文件很少提及此問題。(二)行政復(fù)議制度的規(guī)范開展階段年的公布，對依法行政有很大的促進(jìn)作用。為了配合的實施，國務(wù)院于年公布了。這個條例的公布，標(biāo)志著行政復(fù)議制度日趨成熟，改動了行政復(fù)議分散不協(xié)調(diào)的立法形狀，在行政法規(guī)的層面上實現(xiàn)了行政復(fù)議制度的系統(tǒng)化，行政復(fù)議的準(zhǔn)司法功能特性已被認(rèn)識和接受，行政復(fù)議制度開場向大一統(tǒng)方向邁進(jìn)。雖然向建立獨立一致的行政復(fù)議制度邁出了艱苦一步，對維護(hù)和監(jiān)視行政機關(guān)依法行使職權(quán)，維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，發(fā)揚了積

5、極作用。但是畢竟是的配套制度，短少獨創(chuàng)性和獨立性，在詳細(xì)的實際過程中存在不少問題，如受案范圍窄;懇求復(fù)議的限制較多，公民、法人或其他組織懇求復(fù)議不方便;由于法律責(zé)任不明確，有的行政機關(guān)該當(dāng)受理而不予受理，甚至官官相護(hù)，對違法的詳細(xì)行政行為該撤銷的不撤銷，對不正當(dāng)?shù)脑敿?xì)行政行為該變卦的不變卦;機構(gòu)的不健全，人員的不到位，經(jīng)費的不落實，難以保證復(fù)議制度的落實。據(jù)統(tǒng)計，在實施初期，各地的行政復(fù)議案件數(shù)量大增，不少地方甚至超越了行政訴訟案件。但是自年以后各地的行政復(fù)議案件就開場下降，在公布以前，再也沒有到達(dá)實施初期的程度。內(nèi)中緣由，除了行政機關(guān)的法治認(rèn)識加強和其他客觀要素以外，行政復(fù)議制度的行政性過強

6、，在制度設(shè)計上過于強調(diào)內(nèi)部的自我監(jiān)視，忽視糾紛的處理和相對人權(quán)益的維護(hù)無疑是最重要的要素。(三)行政復(fù)議制度的進(jìn)一步完善階段在實施年實際閱歷的根底上，為了進(jìn)一步開展和完善行政復(fù)議制度，全國人大于年月日經(jīng)過并公布了，并于年月日施行。這部法律在立法目的上突出了對行政相對人合法權(quán)益的維護(hù)，也強化了對行政機關(guān)依法行使職權(quán)的監(jiān)視。它的公布實施對于完善我國的行政復(fù)議制度具有重要的法律意義，標(biāo)志著我國的行政復(fù)議制度正式擺脫了配套位置，提高了立法層次，以法律的方式實現(xiàn)了獨立和一致，成為與行政訴訟并列的行政救援制度。這是我國民主與法制建立的又一重要成果，是我國政府在依法治國，依法行政方面邁出的有力步伐。與相比，

7、擴展了行政復(fù)議的受案范圍，進(jìn)一步加強了行政復(fù)議制度在處理行政爭議方面的作用;拓寬了權(quán)益救援的范圍;提高了行政復(fù)議主體的級別，加強了懇求復(fù)議的選擇性;完善了行政復(fù)議的操作程序，更充分地表達(dá)了便民、高效原那么;嚴(yán)厲了行政機關(guān)不履行行政復(fù)議職責(zé)的法律責(zé)任，加大了監(jiān)視力度。行政復(fù)議案件的辦理質(zhì)量也得到了大幅度的提高，絕大多數(shù)的行政復(fù)議案件實現(xiàn)了“案結(jié)事了，懇求人不再向人民法院起訴，從而及時化解了一大批復(fù)雜的行政爭議，有效地維護(hù)了人民群眾的合法權(quán)益。然而，從詳細(xì)的制度運作來看，行政復(fù)議的實施情況并不是很好。從總體上看，行政復(fù)議案件的懇求數(shù)量并未象人們所等待的那樣增長，年全國行政復(fù)議懇求數(shù)量較前幾年有所下

8、降。值得留意的是，同期的行政訴訟案件增長明顯，信訪中行政糾紛方面的案件也節(jié)節(jié)攀升。這在一定程度上反映出行政相對人對行政復(fù)議制度缺乏信任。同時，行政復(fù)議決議維持率極高，行政復(fù)議的公正性遭到質(zhì)疑。全國行政復(fù)議機關(guān)維持率大約不斷在%以上。另外，向人民法院提起行政訴訟的案件中，%以上是沒有經(jīng)過復(fù)議直接起訴的，這也從一個側(cè)面反映出行政復(fù)議的公正性是不被認(rèn)同的。還有，行政復(fù)議效率低下、救援效果相對滯后。由于受“行政化指點思想的影響，很多地方用辦文的方式辦理復(fù)議案件，復(fù)議案件往往要經(jīng)過多道程序的審批，等到最后的指示下發(fā)給承辦人，至少要白白花去半個多月的時間。為了進(jìn)一步完善行政爭議處理機制，進(jìn)一步加強行政復(fù)議

9、制度的可操作性，修補復(fù)議制度在糾紛處理機制方面的缺乏，年月日國務(wù)院公布了(以下簡稱)，自年月日起施行。共章條，以充分發(fā)揚行政復(fù)議制度在構(gòu)建調(diào)和社會中的作用為取向，其體系與我國根本國情相結(jié)合，表達(dá)了落實國家根本行政救援制度和維護(hù)人民利益并重的精神。王雅麗.的制度創(chuàng)新J.河南教育學(xué)院學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版) ， ()：.的制度設(shè)計，在許多方面表達(dá)了適用和創(chuàng)新的鮮明特點，對我國行政救援制度的開展以及民生的維護(hù)將會產(chǎn)生艱苦的作用。其創(chuàng)新集中表如今強化行政復(fù)議機構(gòu)的建立，從組織上保證行政復(fù)議制度的有效運作;經(jīng)過相關(guān)制度的健全和創(chuàng)新，暢通行政復(fù)議渠道;引入聽證制度，健全行政復(fù)議的審查方式;確立了行政復(fù)議權(quán)益

10、告知制度;規(guī)定了復(fù)議中的調(diào)解和和解制度，行政機關(guān)的“有錯快改制度等方面。二、我國行政復(fù)議制度的現(xiàn)實弊端雖然對行政復(fù)議制度作了深度完善，但囿于下位法無法根本彌補上位法的缺乏，我國的行政復(fù)議制度依然存在以下弊端：第一，行政復(fù)議機構(gòu)缺乏應(yīng)有的獨立性。行政復(fù)議的本質(zhì)內(nèi)涵決議了其必需由一個一致的具有高度獨立性的機構(gòu)來實施復(fù)議行為。我國行政復(fù)議機構(gòu)由政府法制機構(gòu)或政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)充任，缺乏一套一致和獨立的行政復(fù)議機構(gòu)體系。這樣既不利于公正地進(jìn)展行政復(fù)議，也不利于機構(gòu)精簡。同時產(chǎn)生了各種缺陷：首先，不能公正地進(jìn)展行政復(fù)議判決。主持復(fù)議的行政機構(gòu)完全聽命于所屬的行政首長，沒有自主決議權(quán)。其次，國家行政追求的最

11、終目的就是提高行政效率，但是在行政復(fù)議這一體系中，由于沒有一致的復(fù)議機構(gòu)體系，違背了行政機關(guān)的精簡效能原那么，呵斥機構(gòu)臃腫，加重了各級各類行政機關(guān)的負(fù)擔(dān)，呵斥了人員一定程度的浪費，不利于行政機關(guān)任務(wù)效率的提高。復(fù)議組織的超然、獨立是作出公正復(fù)議決議的重要保證。第二，行政復(fù)議人員缺乏應(yīng)有的專業(yè)性。行政復(fù)議人員以行政復(fù)議機關(guān)的名義詳細(xì)審查復(fù)議案件并做出復(fù)議決議，應(yīng)具有與其職責(zé)相應(yīng)的專業(yè)知識和任務(wù)閱歷，法律應(yīng)嚴(yán)厲規(guī)定行政復(fù)議人員的任職資歷，保證復(fù)議人員盡職盡責(zé)，真正發(fā)揚行政復(fù)議制度的作用。實際中行政復(fù)議案件種類繁多，牽涉面廣，行政復(fù)議人員假設(shè)缺乏對法律精神、制度的宏觀把握，不熟識各種法律法規(guī)，很難擔(dān)

12、此重?fù)?dān)。各國均對行政復(fù)議人員任用資歷作出嚴(yán)厲規(guī)定，普通均要求知曉法律，國外行政復(fù)議人員不少都是執(zhí)業(yè)律師出身，有較高的專業(yè)程度和福利保證。但我國現(xiàn)行法律對復(fù)議人員任用資歷無明文規(guī)定，許多復(fù)議人員都是半路出家，沒有接受過專門法律教育，同時具有一定專業(yè)程度的人員又感到無用武之地，有的甚至因堅持依法辦事而被調(diào)離，復(fù)議人員穩(wěn)定性差，復(fù)議任務(wù)缺乏必要延續(xù)性。第三，行政復(fù)議范圍依然不夠廣泛，內(nèi)部行政行為不能懇求復(fù)議，公務(wù)員合法權(quán)益遭到進(jìn)犯不能得到及時、有效的救援。對可以懇求復(fù)議的規(guī)范性文件只能同詳細(xì)行政行為一同懇求復(fù)議，不能單獨提起等。其實行政復(fù)議既然是行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)展復(fù)查復(fù)審，對復(fù)議范圍的規(guī)定該當(dāng)比行政訴

13、訟廣泛，不宜于人民法院審理的案件，都該當(dāng)納入到行政復(fù)議范圍內(nèi)。第四，在審查方式上過于強調(diào)書面審查，存在不可防止的缺陷。省略了各方當(dāng)事人對對方陳說現(xiàn)實與根據(jù)進(jìn)展據(jù)實據(jù)理反駁的程序;忽視了糾紛各方程序上的權(quán)益，使復(fù)議結(jié)果的可信任度降低。三、我國行政復(fù)議制度的未來展望為了更好地發(fā)揚行政復(fù)議制度促使行政機關(guān)依法行政，維護(hù)行政相對人合法權(quán)益的艱苦作用，充分實現(xiàn)行政復(fù)議制度立法目的，鑒于上述行政復(fù)議制度中的弊端，筆者對未來我國行政復(fù)議制度作如下展望：第一，逐漸設(shè)立獨立的行政復(fù)議機構(gòu)。復(fù)議機構(gòu)的獨立設(shè)置，不僅是各國行政行為審查機制的共同開展趨勢，也是我國參與WTO后面臨的現(xiàn)實要求。WTO規(guī)那么所涉及的司法審

14、查，只需求審查機構(gòu)堅持充分獨立性，并不排除審查機構(gòu)具有方式上的某種行政屬性。加強行政復(fù)議機構(gòu)的獨立性，可以參考美國的行政法官制度和韓國的行政審問委員會制度，思索在縣級以上各級地方政府和國務(wù)院各部門設(shè)立獨立的不受本級政府和部門控制的行政復(fù)議委員會。復(fù)議委員會聘請約占復(fù)議委員會人員總數(shù)的/以上的專家擔(dān)任委員;讓專家委員參與一切“開庭審理的案件。第二，建立行政復(fù)議人員任職資歷制度，確保行政復(fù)議人員的專業(yè)程度。毫無疑問，沒有復(fù)議機構(gòu)的獨立位置，很難吸引有才干有志向的專業(yè)人員進(jìn)入行政復(fù)議隊伍，但假設(shè)不能確保復(fù)議人員具有與職責(zé)相順應(yīng)的專業(yè)程度，即使設(shè)立獨立的復(fù)議機構(gòu)，也無法到達(dá)設(shè)立復(fù)議制度的本來目的。因此

15、，對復(fù)議人員提出相應(yīng)的專業(yè)要求與復(fù)議機構(gòu)享有獨立位置同等重要。國外行政復(fù)議人員，普通都有相當(dāng)法律水準(zhǔn)，不少都是執(zhí)業(yè)律師出身。 美國的行政法官就是為理處理行政爭端的繁瑣而產(chǎn)生的，并且行政法官都是從具有律師資歷和有行政閱歷的人員中選擇的。見王名揚.美國行政法M.北京：中國法制，：-.我國在設(shè)置相對獨立的復(fù)議機構(gòu)的同時，應(yīng)建立行政復(fù)議人員任職資歷制度，由國務(wù)院法制機構(gòu)一致組織全國的復(fù)議人員資歷考試，提高復(fù)議人員的專業(yè)素質(zhì)。同時在國務(wù)院法制機構(gòu)設(shè)立復(fù)議人員管理機構(gòu)，一致任免全國各省級行政復(fù)議委員會和國務(wù)院各部門的復(fù)議人員;在省級政府法制機構(gòu)設(shè)立全省一致的行政復(fù)議人員管理機構(gòu)，一致任免和管理全省各級行政復(fù)議委員會的復(fù)議人員。第三，擴展行政復(fù)議的范圍。采用正面概括規(guī)定和反面列舉排除的方式界定行政復(fù)議的范圍，除其他法律有特殊規(guī)定以外，行政相對人和行政主體之間的一切行政爭議都可以懇求行政復(fù)議，確立當(dāng)事人對行政機關(guān)的大多數(shù)行為均可以懇求行政復(fù)議的原那么。同時把規(guī)章以下的規(guī)范性文件納入可以單獨懇求行政復(fù)議的范圍。第四，改革審查方式，修正以書面審查為原那么，聽證審理為例外的規(guī)定，確立書面審查和聽證審理相結(jié)合的方式，采用概括規(guī)定和詳細(xì)列舉相結(jié)合的方式明確聽證審理的范圍。完善聽證程序，對復(fù)議懇求人的懇求聽證權(quán)、法定聽證范圍以及聽證的詳細(xì)程序作出明確的規(guī)定，確立行政復(fù)議聽證中的裁審分