我國(guó)行政復(fù)議制度的發(fā)展軌跡、現(xiàn)實(shí)弊端與未來(lái)展望

1、.PAGE ：.；我國(guó)行政復(fù)議制度的開(kāi)展軌跡、現(xiàn)實(shí)弊端與未來(lái)展望一、改革開(kāi)放多年我國(guó)行政復(fù)議制度的開(kāi)展軌跡改革開(kāi)放以來(lái), 隨著民主與法制建立的不斷開(kāi)展，我國(guó)行政法制建立也獲得了長(zhǎng)足的開(kāi)展。同其他法律制度一樣，行政復(fù)議制度也閱歷了一個(gè)不斷開(kāi)展與完善的過(guò)程。其每一個(gè)開(kāi)展階段，都標(biāo)志著我國(guó)行政復(fù)議制度的日益健全與完善，在依法治國(guó)和行政法治化的進(jìn)程中發(fā)揚(yáng)著重要的作用。(一)行政復(fù)議制度的恢復(fù)階段世紀(jì)年代，我國(guó)已有了行政復(fù)議制度，但沒(méi)有專門的立法。年代至年代后期，由于左傾冒進(jìn)和法律虛無(wú)主義影響，加之“文化大革命給我國(guó)社會(huì)主義法制建立呵斥的破壞，行政復(fù)議制度與新中國(guó)成立以來(lái)逐漸建立并正在開(kāi)展中的其他制度一

2、樣，幾乎夭折。年底，黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，總結(jié)了新中國(guó)建立以來(lái)正反兩方面的閱歷教訓(xùn)，在我國(guó)社會(huì)主義法制建立的歷史上第一次確認(rèn)了法制在社會(huì)生活中的作用，提出了加強(qiáng)社會(huì)主義法制建立的戰(zhàn)略義務(wù)。 滕明榮.對(duì)我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議制度的新開(kāi)展J.寧夏大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，()：.行政復(fù)議制度作為社會(huì)主義法制建立的一項(xiàng)重要內(nèi)容重新被提到議事日程上來(lái)， 并得到迅速開(kāi)展，行政復(fù)議制度由此進(jìn)入復(fù)興時(shí)期。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至年月日公布以前，我國(guó)當(dāng)時(shí)已有近百部法律、法規(guī)和規(guī)章對(duì)行政復(fù)議作了規(guī)定，其內(nèi)容涉及公安、工商管理等多種行政管理活動(dòng)。行政復(fù)議作為一種制度具有的普遍性曾經(jīng)展如今人們面前。行政復(fù)議制度對(duì)維護(hù)公民、法人和其

3、他社會(huì)組織的合法權(quán)益，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)本身的監(jiān)視，樹(shù)立政府的籠統(tǒng)，發(fā)揚(yáng)了積極作用。但是，這一時(shí)期的行政復(fù)議具有以下缺陷：第一，大多是原那么性的規(guī)定，操作性差，而且每一部規(guī)范性文件只針對(duì)某一類型的行政行為規(guī)定不服可以懇求行政復(fù)議，缺乏一部對(duì)行政復(fù)議的根本原那么、范圍、管轄、程序等作出一致規(guī)定的行政復(fù)議根本法。第二，行政復(fù)議的稱號(hào)不一致，有的稱申訴，有的稱復(fù)議，還有一些其他的稱謂。第三，規(guī)定行政復(fù)議制度的規(guī)范性文件的效能層級(jí)高低不同，有的是法律，有的是行政法規(guī)，還有的是部門規(guī)章。第四，各個(gè)規(guī)范性文件對(duì)各種行政行為不服懇求復(fù)議的期限規(guī)定也不盡一致。第五，在行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系上，沒(méi)有一個(gè)概括和明確的

4、一致規(guī)定，大部分采用復(fù)議前置的方式，極少數(shù)采用的是復(fù)議與訴訟選擇方式，而且對(duì)復(fù)議后可否行政訴訟，除了、兩個(gè)出入境管理法明確規(guī)定不得再行提起行政訴訟外，其他規(guī)范性文件很少提及此問(wèn)題。(二)行政復(fù)議制度的規(guī)范開(kāi)展階段年的公布，對(duì)依法行政有很大的促進(jìn)作用。為了配合的實(shí)施，國(guó)務(wù)院于年公布了。這個(gè)條例的公布，標(biāo)志著行政復(fù)議制度日趨成熟，改動(dòng)了行政復(fù)議分散不協(xié)調(diào)的立法形狀，在行政法規(guī)的層面上實(shí)現(xiàn)了行政復(fù)議制度的系統(tǒng)化，行政復(fù)議的準(zhǔn)司法功能特性已被認(rèn)識(shí)和接受，行政復(fù)議制度開(kāi)場(chǎng)向大一統(tǒng)方向邁進(jìn)。雖然向建立獨(dú)立一致的行政復(fù)議制度邁出了艱苦一步，對(duì)維護(hù)和監(jiān)視行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，發(fā)揚(yáng)了積

5、極作用。但是畢竟是的配套制度，短少獨(dú)創(chuàng)性和獨(dú)立性，在詳細(xì)的實(shí)際過(guò)程中存在不少問(wèn)題，如受案范圍窄;懇求復(fù)議的限制較多，公民、法人或其他組織懇求復(fù)議不方便;由于法律責(zé)任不明確，有的行政機(jī)關(guān)該當(dāng)受理而不予受理，甚至官官相護(hù)，對(duì)違法的詳細(xì)行政行為該撤銷的不撤銷，對(duì)不正當(dāng)?shù)脑敿?xì)行政行為該變卦的不變卦;機(jī)構(gòu)的不健全，人員的不到位，經(jīng)費(fèi)的不落實(shí)，難以保證復(fù)議制度的落實(shí)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在實(shí)施初期，各地的行政復(fù)議案件數(shù)量大增，不少地方甚至超越了行政訴訟案件。但是自年以后各地的行政復(fù)議案件就開(kāi)場(chǎng)下降，在公布以前，再也沒(méi)有到達(dá)實(shí)施初期的程度。內(nèi)中緣由，除了行政機(jī)關(guān)的法治認(rèn)識(shí)加強(qiáng)和其他客觀要素以外，行政復(fù)議制度的行政性過(guò)強(qiáng)

6、，在制度設(shè)計(jì)上過(guò)于強(qiáng)調(diào)內(nèi)部的自我監(jiān)視，忽視糾紛的處理和相對(duì)人權(quán)益的維護(hù)無(wú)疑是最重要的要素。(三)行政復(fù)議制度的進(jìn)一步完善階段在實(shí)施年實(shí)際閱歷的根底上，為了進(jìn)一步開(kāi)展和完善行政復(fù)議制度，全國(guó)人大于年月日經(jīng)過(guò)并公布了，并于年月日施行。這部法律在立法目的上突出了對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的維護(hù)，也強(qiáng)化了對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的監(jiān)視。它的公布實(shí)施對(duì)于完善我國(guó)的行政復(fù)議制度具有重要的法律意義，標(biāo)志著我國(guó)的行政復(fù)議制度正式擺脫了配套位置，提高了立法層次，以法律的方式實(shí)現(xiàn)了獨(dú)立和一致，成為與行政訴訟并列的行政救援制度。這是我國(guó)民主與法制建立的又一重要成果，是我國(guó)政府在依法治國(guó)，依法行政方面邁出的有力步伐。與相比，

7、擴(kuò)展了行政復(fù)議的受案范圍，進(jìn)一步加強(qiáng)了行政復(fù)議制度在處理行政爭(zhēng)議方面的作用;拓寬了權(quán)益救援的范圍;提高了行政復(fù)議主體的級(jí)別，加強(qiáng)了懇求復(fù)議的選擇性;完善了行政復(fù)議的操作程序，更充分地表達(dá)了便民、高效原那么;嚴(yán)厲了行政機(jī)關(guān)不履行行政復(fù)議職責(zé)的法律責(zé)任，加大了監(jiān)視力度。行政復(fù)議案件的辦理質(zhì)量也得到了大幅度的提高，絕大多數(shù)的行政復(fù)議案件實(shí)現(xiàn)了“案結(jié)事了，懇求人不再向人民法院起訴，從而及時(shí)化解了一大批復(fù)雜的行政爭(zhēng)議，有效地維護(hù)了人民群眾的合法權(quán)益。然而，從詳細(xì)的制度運(yùn)作來(lái)看，行政復(fù)議的實(shí)施情況并不是很好。從總體上看，行政復(fù)議案件的懇求數(shù)量并未象人們所等待的那樣增長(zhǎng)，年全國(guó)行政復(fù)議懇求數(shù)量較前幾年有所下

8、降。值得留意的是，同期的行政訴訟案件增長(zhǎng)明顯，信訪中行政糾紛方面的案件也節(jié)節(jié)攀升。這在一定程度上反映出行政相對(duì)人對(duì)行政復(fù)議制度缺乏信任。同時(shí)，行政復(fù)議決議維持率極高，行政復(fù)議的公正性遭到質(zhì)疑。全國(guó)行政復(fù)議機(jī)關(guān)維持率大約不斷在%以上。另外，向人民法院提起行政訴訟的案件中，%以上是沒(méi)有經(jīng)過(guò)復(fù)議直接起訴的，這也從一個(gè)側(cè)面反映出行政復(fù)議的公正性是不被認(rèn)同的。還有，行政復(fù)議效率低下、救援效果相對(duì)滯后。由于受“行政化指點(diǎn)思想的影響，很多地方用辦文的方式辦理復(fù)議案件，復(fù)議案件往往要經(jīng)過(guò)多道程序的審批，等到最后的指示下發(fā)給承辦人，至少要白白花去半個(gè)多月的時(shí)間。為了進(jìn)一步完善行政爭(zhēng)議處理機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)行政復(fù)議

9、制度的可操作性，修補(bǔ)復(fù)議制度在糾紛處理機(jī)制方面的缺乏，年月日國(guó)務(wù)院公布了(以下簡(jiǎn)稱)，自年月日起施行。共章條，以充分發(fā)揚(yáng)行政復(fù)議制度在構(gòu)建調(diào)和社會(huì)中的作用為取向，其體系與我國(guó)根本國(guó)情相結(jié)合，表達(dá)了落實(shí)國(guó)家根本行政救援制度和維護(hù)人民利益并重的精神。王雅麗.的制度創(chuàng)新J.河南教育學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版) ， ()：.的制度設(shè)計(jì)，在許多方面表達(dá)了適用和創(chuàng)新的鮮明特點(diǎn)，對(duì)我國(guó)行政救援制度的開(kāi)展以及民生的維護(hù)將會(huì)產(chǎn)生艱苦的作用。其創(chuàng)新集中表如今強(qiáng)化行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的建立，從組織上保證行政復(fù)議制度的有效運(yùn)作;經(jīng)過(guò)相關(guān)制度的健全和創(chuàng)新，暢通行政復(fù)議渠道;引入聽(tīng)證制度，健全行政復(fù)議的審查方式;確立了行政復(fù)議權(quán)益

10、告知制度;規(guī)定了復(fù)議中的調(diào)解和和解制度，行政機(jī)關(guān)的“有錯(cuò)快改制度等方面。二、我國(guó)行政復(fù)議制度的現(xiàn)實(shí)弊端雖然對(duì)行政復(fù)議制度作了深度完善，但囿于下位法無(wú)法根本彌補(bǔ)上位法的缺乏，我國(guó)的行政復(fù)議制度依然存在以下弊端：第一，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。行政復(fù)議的本質(zhì)內(nèi)涵決議了其必需由一個(gè)一致的具有高度獨(dú)立性的機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施復(fù)議行為。我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)由政府法制機(jī)構(gòu)或政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)充任，缺乏一套一致和獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)體系。這樣既不利于公正地進(jìn)展行政復(fù)議，也不利于機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)。同時(shí)產(chǎn)生了各種缺陷：首先，不能公正地進(jìn)展行政復(fù)議判決。主持復(fù)議的行政機(jī)構(gòu)完全聽(tīng)命于所屬的行政首長(zhǎng)，沒(méi)有自主決議權(quán)。其次，國(guó)家行政追求的最

11、終目的就是提高行政效率，但是在行政復(fù)議這一體系中，由于沒(méi)有一致的復(fù)議機(jī)構(gòu)體系，違背了行政機(jī)關(guān)的精簡(jiǎn)效能原那么，呵斥機(jī)構(gòu)臃腫，加重了各級(jí)各類行政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，呵斥了人員一定程度的浪費(fèi)，不利于行政機(jī)關(guān)任務(wù)效率的提高。復(fù)議組織的超然、獨(dú)立是作出公正復(fù)議決議的重要保證。第二，行政復(fù)議人員缺乏應(yīng)有的專業(yè)性。行政復(fù)議人員以行政復(fù)議機(jī)關(guān)的名義詳細(xì)審查復(fù)議案件并做出復(fù)議決議，應(yīng)具有與其職責(zé)相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)和任務(wù)閱歷，法律應(yīng)嚴(yán)厲規(guī)定行政復(fù)議人員的任職資歷，保證復(fù)議人員盡職盡責(zé)，真正發(fā)揚(yáng)行政復(fù)議制度的作用。實(shí)際中行政復(fù)議案件種類繁多，牽涉面廣，行政復(fù)議人員假設(shè)缺乏對(duì)法律精神、制度的宏觀把握，不熟識(shí)各種法律法規(guī)，很難擔(dān)

12、此重?fù)?dān)。各國(guó)均對(duì)行政復(fù)議人員任用資歷作出嚴(yán)厲規(guī)定，普通均要求知曉法律，國(guó)外行政復(fù)議人員不少都是執(zhí)業(yè)律師出身，有較高的專業(yè)程度和福利保證。但我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)復(fù)議人員任用資歷無(wú)明文規(guī)定，許多復(fù)議人員都是半路出家，沒(méi)有接受過(guò)專門法律教育，同時(shí)具有一定專業(yè)程度的人員又感到無(wú)用武之地，有的甚至因堅(jiān)持依法辦事而被調(diào)離，復(fù)議人員穩(wěn)定性差，復(fù)議任務(wù)缺乏必要延續(xù)性。第三，行政復(fù)議范圍依然不夠廣泛，內(nèi)部行政行為不能懇求復(fù)議，公務(wù)員合法權(quán)益遭到進(jìn)犯不能得到及時(shí)、有效的救援。對(duì)可以懇求復(fù)議的規(guī)范性文件只能同詳細(xì)行政行為一同懇求復(fù)議，不能單獨(dú)提起等。其實(shí)行政復(fù)議既然是行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)展復(fù)查復(fù)審，對(duì)復(fù)議范圍的規(guī)定該當(dāng)比行政訴

13、訟廣泛，不宜于人民法院審理的案件，都該當(dāng)納入到行政復(fù)議范圍內(nèi)。第四，在審查方式上過(guò)于強(qiáng)調(diào)書面審查，存在不可防止的缺陷。省略了各方當(dāng)事人對(duì)對(duì)方陳說(shuō)現(xiàn)實(shí)與根據(jù)進(jìn)展據(jù)實(shí)據(jù)理反駁的程序;忽視了糾紛各方程序上的權(quán)益，使復(fù)議結(jié)果的可信任度降低。三、我國(guó)行政復(fù)議制度的未來(lái)展望為了更好地發(fā)揚(yáng)行政復(fù)議制度促使行政機(jī)關(guān)依法行政，維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的艱苦作用，充分實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議制度立法目的，鑒于上述行政復(fù)議制度中的弊端，筆者對(duì)未來(lái)我國(guó)行政復(fù)議制度作如下展望：第一，逐漸設(shè)立獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立設(shè)置，不僅是各國(guó)行政行為審查機(jī)制的共同開(kāi)展趨勢(shì)，也是我國(guó)參與WTO后面臨的現(xiàn)實(shí)要求。WTO規(guī)那么所涉及的司法審

14、查，只需求審查機(jī)構(gòu)堅(jiān)持充分獨(dú)立性，并不排除審查機(jī)構(gòu)具有方式上的某種行政屬性。加強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，可以參考美國(guó)的行政法官制度和韓國(guó)的行政審問(wèn)委員會(huì)制度，思索在縣級(jí)以上各級(jí)地方政府和國(guó)務(wù)院各部門設(shè)立獨(dú)立的不受本級(jí)政府和部門控制的行政復(fù)議委員會(huì)。復(fù)議委員會(huì)聘請(qǐng)約占復(fù)議委員會(huì)人員總數(shù)的/以上的專家擔(dān)任委員;讓專家委員參與一切“開(kāi)庭審理的案件。第二，建立行政復(fù)議人員任職資歷制度，確保行政復(fù)議人員的專業(yè)程度。毫無(wú)疑問(wèn)，沒(méi)有復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立位置，很難吸引有才干有志向的專業(yè)人員進(jìn)入行政復(fù)議隊(duì)伍，但假設(shè)不能確保復(fù)議人員具有與職責(zé)相順應(yīng)的專業(yè)程度，即使設(shè)立獨(dú)立的復(fù)議機(jī)構(gòu)，也無(wú)法到達(dá)設(shè)立復(fù)議制度的本來(lái)目的。因此

15、，對(duì)復(fù)議人員提出相應(yīng)的專業(yè)要求與復(fù)議機(jī)構(gòu)享有獨(dú)立位置同等重要。國(guó)外行政復(fù)議人員，普通都有相當(dāng)法律水準(zhǔn)，不少都是執(zhí)業(yè)律師出身。 美國(guó)的行政法官就是為理處理行政爭(zhēng)端的繁瑣而產(chǎn)生的，并且行政法官都是從具有律師資歷和有行政閱歷的人員中選擇的。見(jiàn)王名揚(yáng).美國(guó)行政法M.北京：中國(guó)法制，：-.我國(guó)在設(shè)置相對(duì)獨(dú)立的復(fù)議機(jī)構(gòu)的同時(shí)，應(yīng)建立行政復(fù)議人員任職資歷制度，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)一致組織全國(guó)的復(fù)議人員資歷考試，提高復(fù)議人員的專業(yè)素質(zhì)。同時(shí)在國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)設(shè)立復(fù)議人員管理機(jī)構(gòu)，一致任免全國(guó)各省級(jí)行政復(fù)議委員會(huì)和國(guó)務(wù)院各部門的復(fù)議人員;在省級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)設(shè)立全省一致的行政復(fù)議人員管理機(jī)構(gòu)，一致任免和管理全省各級(jí)行政復(fù)議委員會(huì)的復(fù)議人員。第三，擴(kuò)展行政復(fù)議的范圍。采用正面概括規(guī)定和反面列舉排除的方式界定行政復(fù)議的范圍，除其他法律有特殊規(guī)定以外，行政相對(duì)人和行政主體之間的一切行政爭(zhēng)議都可以懇求行政復(fù)議，確立當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)的大多數(shù)行為均可以懇求行政復(fù)議的原那么。同時(shí)把規(guī)章以下的規(guī)范性文件納入可以單獨(dú)懇求行政復(fù)議的范圍。第四，改革審查方式，修正以書面審查為原那么，聽(tīng)證審理為例外的規(guī)定，確立書面審查和聽(tīng)證審理相結(jié)合的方式，采用概括規(guī)定和詳細(xì)列舉相結(jié)合的方式明確聽(tīng)證審理的范圍。完善聽(tīng)證程序，對(duì)復(fù)議懇求人的懇求聽(tīng)證權(quán)、法定聽(tīng)證范圍以及聽(tīng)證的詳細(xì)程序作出明確的規(guī)定，確立行政復(fù)議聽(tīng)證中的裁審分