公共管理視角下的政府信任問題研究

1、 公共管理視角下的政府信任問題研究摘要：信任是社會秩序的基礎(chǔ)之一。隨著公共管理理論的發(fā)展，政府信任逐漸成為重要議題。政府信任是整個社會最大的信任，整個社會信任基于政府信任來推動和發(fā)展政府的權(quán)力,必須受到立法和司法的監(jiān)督與制約，以確保行政責(zé)任的忠實(shí)履行。如何認(rèn)識和化解中國政府信任問題，是當(dāng)前研究的重點(diǎn)。 關(guān)鍵詞：公共危機(jī)；政府信任；誠信 西方哲學(xué)家史里斯博克曾指出，“信任是我們必須保護(hù)的東西，因?yàn)樗拖窨諝夂退匆粯?，一旦受損，我們所居住的社會就會土崩瓦解”1。信任的存在有助于增強(qiáng)社會成員的凝聚力，降低社會運(yùn)行的成本，提高社會運(yùn)行的效率。 一、政府信任的理論闡釋 1.作為政權(quán)合法性來源的基礎(chǔ)。民

2、眾對政府的支持與信任，是任何政權(quán)合法性來源的重要基礎(chǔ)，當(dāng)然也是任何政體順利運(yùn)作的重要保障。當(dāng)政治權(quán)威的能力以及操守得到民眾相當(dāng)程度的信任時，民眾就會相信權(quán)威當(dāng)局會了解其需要，能夠?yàn)槠渲\福利并且依法行政而無貪污腐敗之事。 2.促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。市場經(jīng)濟(jì)的道德基礎(chǔ)最重要的就是信譽(yù)或信任。目前中國的經(jīng)濟(jì)還是政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟(jì)，公眾對政府信任度的高低對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也就有著較大的影響。信任作為市場經(jīng)濟(jì)的潤滑劑，其運(yùn)作效果如何，與政府的誠信直接相關(guān)。 3.降低行政過程的交易成本。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，信任的經(jīng)濟(jì)意義在于它能夠降低交易成本。合作的雙方必須相互信任，否則達(dá)成合作協(xié)議及監(jiān)督合作協(xié)議實(shí)施的交易

3、成本太高，合作行動就難以發(fā)生。LOCALHOSt合作者之間是否相互信任以及相互信任程度的高低，直接關(guān)系到合作效率的高低。 二、中國政府信任問題的現(xiàn)狀 1.社會政策缺乏穩(wěn)定性與連續(xù)性。當(dāng)前中國個別地區(qū)的政策制定卻缺乏嚴(yán)肅性和連續(xù)性，導(dǎo)致現(xiàn)有的利益分配格局陷入混亂的狀態(tài)，減損既得利益者現(xiàn)有的合法利益，也對政策的目標(biāo)群體心理產(chǎn)生許多不良影響。 2.個別官員缺乏基本的行政道德。個別官員的這種行為不僅導(dǎo)致干群關(guān)系緊張，而且惡化了政府在民眾心目中的威信和形象，導(dǎo)致民眾對政府不滿，加劇了政府的信任危機(jī)。 3.地方保護(hù)主義仍然存在。個別地區(qū)政府官員從本地和本人之私出發(fā)，對國家制定的宏觀調(diào)控政策扭曲執(zhí)行，變相處

4、理，影響了地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，敗壞了政府信譽(yù)。 4.人浮于事，在其位不謀其政。當(dāng)前中國一些地方政府部門機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，而且在其位不謀其政，嚴(yán)重背離了公務(wù)員應(yīng)有的職責(zé)。 5.法律意識淡薄，權(quán)大于法。法律法規(guī)具有普遍性、強(qiáng)制性和權(quán)威性，當(dāng)前中國部分地區(qū)政府卻無視這一準(zhǔn)則，權(quán)大于法，目無法紀(jì)。 另外，群體性事件和上訪活動的增加也是公眾對政府信任缺失的突出表現(xiàn)。群體性事件往往事發(fā)突然，演變迅速。當(dāng)弱勢群體訴求壓抑已久，在極端情況下不滿情緒被引發(fā)時，由于信息不公開，促成了群眾與基層政府的對抗，最終失控，產(chǎn)生巨大的社會危害。與群體性事件增多相隨的是上訪的大量增加。政府危機(jī)處理機(jī)制的匱乏，以及在處理危機(jī)過

5、程中缺乏誠信和封鎖信息的行為，使公眾對政府的能力產(chǎn)生了懷疑，進(jìn)一步加深了公眾對政府的不信任，對社會的和諧穩(wěn)定造成了不良影響。 三、中國政府信任問題產(chǎn)生的原因探析 1.社會轉(zhuǎn)型所引起的各種矛盾是產(chǎn)生政府信任問題的社會背景。中國目前處于轉(zhuǎn)型的特定歷史時期，由于新舊體制的摩擦沖突，社會利益分化，價值取向多元化和外來文化沖擊等諸多因素的影響，特別是公民民主法制意識提高，對政府的社會管理能力和社會服務(wù)水平提出了更高的要求，致使政府行政能力和決策水平與社會和公眾的價值期待產(chǎn)生了一定的差距。 2.官僚作風(fēng)和行政權(quán)力缺乏制約是產(chǎn)生政府信任問題的根本原因。官僚制是一種縱向管理、等級森嚴(yán)的官本位行政體制，層級過多

6、、機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下是其主要特點(diǎn)。在官僚體制下，根深蒂固的封建專制思想自覺不自覺的影響某些官員，最終造成在公共政策決策和執(zhí)行中出現(xiàn)不道德行為，也直接影響了政策的有效執(zhí)行，導(dǎo)致政府形象受損、公信力下降。 3.行政道德匱乏和行政文化缺失，是產(chǎn)生政府信任問題的直接原因。行政道德是指國家公務(wù)員行使公共權(quán)利、管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)過程中所必須遵守的行為規(guī)范。它不僅直接影響行政效率，還直接影響著政府形象和威信。另外，各級行政組織和行政人員在履行國家職能的過程中，還存在一個構(gòu)建以政府信任為核心的行政文化氛圍的問題。政府往往由于忽視了行政文化氛圍的構(gòu)筑，行政組織及其成員的信用觀念在非信用的行政文

7、化氛圍里難以確立，無疑就成為構(gòu)建政府信任的瓶頸。 4.決策能力和執(zhí)政能力不強(qiáng)是產(chǎn)生政府信任問題的重要原因。在傳統(tǒng)體制中，政府決策往往表現(xiàn)為“家長制”和個人專斷，很少考慮公共利益和公共目標(biāo)。尤其是缺乏前瞻性構(gòu)想和預(yù)防能力，政府決策朝令夕改，缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性，決策的透明度不高、暗箱操作過多。政府行政效能與社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求之間存在一定差距，行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部約束機(jī)制不健全，外部制約機(jī)制缺乏力度，行政腐敗、行政侵權(quán)和非法行政現(xiàn)象普遍存在，政府的信任度下降成為必然。 5.誠信立法不足是造成政府信任危機(jī)的關(guān)鍵原因。守法是建立政府信用的前提。中國雖然已經(jīng)建立了以憲法為核心的法律體系，但有關(guān)政權(quán)機(jī)構(gòu)彼此之間以及

8、政府與公眾之間確保誠信的法律制度安排，存在許多空缺，政府誠信還沒有成為法律所認(rèn)可和保障的道德規(guī)則。 四、重塑中國政府信任的路徑 明確定位政府角色 有效政府與有限政府是新世紀(jì)政府改革的基本觀念與模式，這是化解政府信任危機(jī)的基本前提。因此，首先要科學(xué)界定各級政府職權(quán)，理性確立其管理幅度和層次，繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府管理職能。避免直接干預(yù)，精簡行政審批，提高管理和服務(wù)水平。其次減少政府的交易活動特別是贏利性交易行為。 構(gòu)建信任互動關(guān)系 從公共關(guān)系的角度看，良好的政府信任關(guān)系的構(gòu)建過程是一個倫理互動的過程3。根據(jù)正確的原則去構(gòu)建政府與公民信任互動關(guān)系，對于增進(jìn)政府信任有至關(guān)重要的意義。第一，利益一致性原則。就是

9、政府在行使行政權(quán)利過程中要堅(jiān)持公民利益至上，公民在參與社會事務(wù)活動時也應(yīng)考慮到政府所代表的長遠(yuǎn)利益和個局利益。第二，客觀求實(shí)原則。必須是建立在對事實(shí)真實(shí)把握的基礎(chǔ)上，在組織決策時要根據(jù)客觀情況的變化不斷調(diào)整自身政策和價值取向。第三，公開性原則。包括行政決策活動及其過程公開；有關(guān)文件、資料、信息情報公開。第四，整體性原則。強(qiáng)調(diào)政府與公民之間的團(tuán)結(jié)、合作、互動的良性循環(huán)，從而使兩者能相互信任、共同發(fā)展。 建立積極回應(yīng)機(jī)制 這是有效溝通、形成政府信任的重要手段。積極的回應(yīng)機(jī)制能夠促進(jìn)政府與公民的有效溝通、相互信任。建立政府的積極回應(yīng)機(jī)制，包含有以下幾個方面： 1.政府信息公開制度。建立信息公開制度，

10、從制度的角度要求政府必須定期公開有關(guān)信息，打破政府對信息資源的壟斷，盡可能實(shí)現(xiàn)公民與政府的信息資源對等，使公眾更加充分地了解政府的運(yùn)作和功能,從而在政府與公眾之間形成良性的溝通。 2.擴(kuò)大公民參與，完善政府決策機(jī)制。決策參與制度主要就是要參與或影響政府公共政策的制定。公共政策必須體現(xiàn)最優(yōu)化原則，具有穩(wěn)定性、長效性、連續(xù)性特點(diǎn)。只有通過完善參與機(jī)制，讓廣大公民參與其中，才能有利于公共決策的民主化、科學(xué)化，增強(qiáng)公民對政府的信心和信任。參與理論的先驅(qū)sherry r. arnstein也認(rèn)為“公民參與是一種公民權(quán)力的運(yùn)用，是一種權(quán)力的再分配，使目前在政治、經(jīng)濟(jì)等活動中無法掌握權(quán)力的公眾，其意見在未來

11、能有機(jī)會被列入考量。”garson和williams則提出，“公民參與”是在方案的執(zhí)行和管理方面，政府提供更多施政反饋渠道來回應(yīng)民意，并使公眾能以更直接的方式參與公共事務(wù)，接觸服務(wù)公眾的公務(wù)機(jī)關(guān)的行動。 3.建立健全政府信用監(jiān)督機(jī)制。政府的權(quán)力必須受到立法和司法的監(jiān)督與制約，以確保行政責(zé)任的忠實(shí)履行，具體可從四方面著手：一是黨政監(jiān)督。主要監(jiān)督政府誠信制度的合法與合理性。二是司法監(jiān)督。司法監(jiān)督包括事前通過法律手段對政府失信的運(yùn)行程序展開合法性監(jiān)督和事后的懲罰性監(jiān)督，對違法行為、尤其是造成重大后果的政府失信行為予以法律追究。三是群眾監(jiān)督。健全群眾監(jiān)督機(jī)制，保證群眾的監(jiān)督權(quán)力，強(qiáng)化政府信用。四是媒體

12、監(jiān)督。新聞媒體具有廣泛、高效、經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督優(yōu)勢，實(shí)施有效的媒體監(jiān)督能夠取得很好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。 4.充分發(fā)揮非政府組織的積極作用。非政府組織是介于市民、市場、國家之間的社會自治組織。它主要關(guān)注的是公民、社會團(tuán)體、政府三者關(guān)系，應(yīng)成為公民與政府之間的傳話筒，避免公民與政府的沖突，協(xié)調(diào)兩者關(guān)系，培育兩者互信的因素和氛圍，積極構(gòu)筑社會信任體系。 保證政府誠信制度供給 政府信任關(guān)系的建構(gòu)最終還是要依靠制度，因?yàn)椋瑢τ诠妬碚f，所能信任的只能是制度3。從中國當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)來看，化解政府信任危機(jī)，建構(gòu)和保障政府信任關(guān)系的制度安排主要包括：一是建設(shè)誠信法律責(zé)任制度。政府的權(quán)力運(yùn)行應(yīng)納入法制軌道，將道德誠信變?yōu)橹贫日\信。弗里德曼指出，“感到程序上的合法性最終導(dǎo)致實(shí)質(zhì)上的贊同規(guī)則和我們所謂的信任”4。二是完善公務(wù)員管理。公務(wù)員是政府行為實(shí)施的主體，建立公務(wù)員守信規(guī)則，有利于維護(hù)政府誠信。 參考文獻(xiàn)： 1nicholson，encyclopedic dictionary of or