社會(huì)保障概論(第三版)第08章社會(huì)救助

1、第8章 社會(huì)救助8.1 社會(huì)救助概述8.2 外國(guó)社會(huì)救助8.3 我國(guó)的社會(huì)救助學(xué)習(xí)目標(biāo)1把握各種社會(huì)救助項(xiàng)目的主要內(nèi)容、資金來(lái)源及救助形式；2掌握社會(huì)救助相對(duì)于其他社會(huì)保障項(xiàng)目所具有的基本特性；3列舉社會(huì)救助保障標(biāo)準(zhǔn)的確定方法的具體內(nèi)容4熟悉外國(guó)社會(huì)救助模式的主要特征并對(duì)其優(yōu)劣勢(shì)做出比較；5認(rèn)識(shí)我國(guó)社會(huì)救助的發(fā)展歷程及改革內(nèi)容，并就改革發(fā)表自己的觀點(diǎn)。8.1 社會(huì)救助概述基本內(nèi)涵主要內(nèi)容救助對(duì)象和責(zé)任主體資金來(lái)源和主要形式基本特性功能和作用保障標(biāo)準(zhǔn)的確定方法8.1.1 基本內(nèi)涵 通過(guò)立法由政府對(duì)由于失業(yè)，疾病，災(zāi)害等原因所造成收入中斷或者收入降低并陷入貧困的人員或者家庭實(shí)行補(bǔ)償?shù)囊环N社會(huì)保障制

2、度 可以看出： 社會(huì)救助的實(shí)施主體是國(guó)家 社會(huì)救助的對(duì)象是貧困人員 享受社會(huì)救助的條件不是繳費(fèi)而是低于貧困線8.1.2 主要內(nèi)容 生活社會(huì)救助醫(yī)療社會(huì)救助生產(chǎn)社會(huì)救助住房社會(huì)救助教育社會(huì)救助災(zāi)害社會(huì)救助另外有些國(guó)家還實(shí)行喪葬社會(huì)救助和護(hù)理社會(huì)救助 8.1.3 救助對(duì)象和責(zé)任主體 1、救助對(duì)象第一類是無(wú)依無(wú)靠又沒(méi)有生活來(lái)源的居民第二類是有收入來(lái)源但生活水平低于國(guó)家法定的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的個(gè)人和家庭第三類是指在享受失業(yè)保險(xiǎn)金期滿后，仍未找到工作，無(wú)收入來(lái)源的居民8.1.3 救助對(duì)象和責(zé)任主體2、責(zé)任主體責(zé)任主體主要是國(guó)家 在我國(guó)，國(guó)家對(duì)社會(huì)救助事務(wù)的主管部門是民政部，各級(jí)民政部門均設(shè)立了相應(yīng)的管理

3、社會(huì)救助事務(wù)的職能機(jī)構(gòu)，各職能機(jī)構(gòu)依法行使職能，確保相關(guān)法律、法規(guī)、政策的貫徹實(shí)施。 8.1.4 資金來(lái)源和主要形式 1、資金來(lái)源社會(huì)救助的資金來(lái)源在各個(gè)國(guó)家存在不同程度的差異，但是，一般來(lái)說(shuō)，都比較強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任，主要由政府出資，只有少數(shù)幾個(gè)國(guó)家的資金主要來(lái)源于社會(huì)。 8.1.4 資金來(lái)源和主要形式2、主要形式 現(xiàn)金救助 實(shí)物救助 服務(wù)救助 各國(guó)主要采取現(xiàn)金救助和實(shí)物救助的形式，而且一般把實(shí)物救助作為一種輔助的救助手段。8.1.5 基本特性 權(quán)利與義務(wù)的不對(duì)等性資金來(lái)源的單一性享受對(duì)象的有限性保障水平的最低性資格審查的嚴(yán)格性8.1.6 功能和作用 社會(huì)救助對(duì)社會(huì)，經(jīng)濟(jì)和政治都會(huì)產(chǎn)生重大影響，

4、具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面 ： （1）對(duì)貧困人員的影響 解決貧困人員的生存問(wèn)題提高貧困人員的生存能力 8.1.6 功能和作用（2）對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響第一，貧困導(dǎo)致資金運(yùn)行間斷的惡性循環(huán)第二，貧困導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在低水平上的惡性循環(huán)，在維持生存需求的壓力下，并受到各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的限制 因此，通過(guò)社會(huì)救助可以幫助貧困人員克服生存困難問(wèn)題，提高他們的收入水平和消費(fèi)水平，從而使得整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)在一定程度上處于良性循環(huán)。 8.1.6 功能和作用（3）對(duì)社會(huì)的影響 社會(huì)救助幫助貧困人員擺脫生活困難，不僅可以提高他們的消費(fèi)水平，而且還可以消除他們對(duì)社會(huì)甚至政府的不滿，對(duì)社會(huì)產(chǎn)生重大影響。第一，可以穩(wěn)定社會(huì)。第二，社會(huì)救助

5、可以提高人口質(zhì)量。8.1.7 保障標(biāo)準(zhǔn)的確定方法 國(guó)際上常用的確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的方法有四種：市場(chǎng)菜籃子法、恩格爾系數(shù)法、收入比例法和生活形態(tài)法。 8.1.7 保障標(biāo)準(zhǔn)的確定方法1、市場(chǎng)菜籃子法 首先要求按照營(yíng)養(yǎng)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)確定一張能夠使人維持體力恢復(fù)的生活必需品清單，內(nèi)容包括維持最起碼生活水準(zhǔn)的必需品的種類和數(shù)量，然后根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格來(lái)計(jì)算擁有這些生活必需品需要多少現(xiàn)金，以此確定的現(xiàn)金金額就是貧困線。一般包括食物、穿著、居住、燃料、文化娛樂(lè)、交通、衛(wèi)生保健等等。 8.1.7 保障標(biāo)準(zhǔn)的確定方法2、恩格爾系數(shù)法恩格爾系數(shù)法表明：一個(gè)家庭用于食物支出的比例越大，表明這個(gè)家庭生活水平越低首先可確定飲食基本

6、項(xiàng)目及必需消費(fèi)量，然后根據(jù)當(dāng)時(shí)的價(jià)格計(jì)算出最低飲食費(fèi)用，最后用該費(fèi)用去除以恩格爾系數(shù)0.6，則可得出最低生活水平的標(biāo)準(zhǔn)。 8.1.7 保障標(biāo)準(zhǔn)的確定方法3、收入比例法 從城市貧困居民的收入低于其他大多數(shù)居民收入這個(gè)相對(duì)概念出發(fā)，把一定比例的最低收入居民定義為需要救濟(jì)的貧困居民，并把他們的收入水平定為貧困標(biāo)準(zhǔn)。 一般以一個(gè)國(guó)家或地區(qū)社會(huì)中位收入或平均收入5060作為這個(gè)國(guó)家或地區(qū)的貧困線，德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)等國(guó)家使用的都是這一種方法。 8.1.7 保障標(biāo)準(zhǔn)的確定方法4、生活形態(tài)法 生活形態(tài)法又稱為“指標(biāo)剝奪法”，由英國(guó)人湯森首創(chuàng)。他認(rèn)為每個(gè)社會(huì)都有為人們所普遍認(rèn)同的生活需求，這些需求都有一個(gè)“剝奪

7、門檻”，當(dāng)人們的需求項(xiàng)目減少到這個(gè)“剝奪門檻”時(shí)，該家庭就很難維持原有的基本生活方式，這個(gè)“剝奪門檻”就是最低生活保障線。8.2 外國(guó)社會(huì)救助美國(guó)的生活社會(huì)救助孟加拉國(guó)的生產(chǎn)社會(huì)救助英國(guó)的醫(yī)療社會(huì)救助澳大利亞的住房社會(huì)救助法國(guó)的教育社會(huì)救助日本災(zāi)害社會(huì)救助8.2.1 美國(guó)的生活社會(huì)救助 美國(guó)的生活社會(huì)救助項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)“針對(duì)性”，為確保生活社會(huì)救助確實(shí)提供給了最需要幫助的人群，美國(guó)采取了比較嚴(yán)格的條件限制和資格審查制度。1、食品券計(jì)劃（FSP）食品券費(fèi)用全部從聯(lián)邦總稅收收入中支出食品券通常用于在指定的商店或貨架上免費(fèi)或低價(jià)購(gòu)買基本食品有資格接受食品券的人，必須是其家庭毛收入低于聯(lián)邦貧困線的130；或

8、者凈收入低于貧困線；或者不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值不足2000美元8.2.1 美國(guó)的生活社會(huì)救助2、補(bǔ)充性保障收入（SSI）是為盲人、殘疾人和65歲以上的老人等低收入者提供最低收入保障，是一項(xiàng)聯(lián)邦資助（州補(bǔ)充）的救助計(jì)劃。 3、對(duì)有需要的家庭的臨時(shí)援助（TANT） 全稱是“撫養(yǎng)未成年子女家庭援助計(jì)劃（AFDC）”，于1935年立法。旨在幫助“父母一方喪失勞動(dòng)能力、死亡、長(zhǎng)期離家出走或失業(yè)的家庭”里的孩子，通常救助到18歲，如果是全日制學(xué)校的學(xué)生，可以補(bǔ)助到19歲。 8.2.1 美國(guó)的生活社會(huì)救助4、低收入家庭能源補(bǔ)助計(jì)劃（LIHEAP）5、一般援助（GA）6、三個(gè)營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃：全國(guó)學(xué)校午餐計(jì)劃、全國(guó)學(xué)校早餐計(jì)劃

9、和暑期食品服務(wù)計(jì)劃8.2.2 孟加拉國(guó)的生產(chǎn)社會(huì)救助 1、GB模式的理論基礎(chǔ)與目標(biāo)1983年10月，孟加拉開始實(shí)施鄉(xiāng)村銀行又稱作“Grameen Bank”，簡(jiǎn)稱“GB模式”。理論基礎(chǔ)是：“相信窮人的能力，挖掘和發(fā)揮他們的潛力?！?2 孟加拉國(guó)的生產(chǎn)社會(huì)救助GB模式的目標(biāo)：第一，向貧困者貸款無(wú)需擔(dān)保第二，消除高利貸剝削第三，將窮人以他們能夠理解和運(yùn)作的方式組織起來(lái)，并使他們相互支持第四，將長(zhǎng)期的“低收入一低儲(chǔ)蓄一低投資一低收入”惡性循環(huán)轉(zhuǎn)變成良性的發(fā)展循環(huán)，即“低收入一貸款一投資一更多收入一更多投資一更多收入?！?.2.2 孟加拉國(guó)的生產(chǎn)社會(huì)救助2、GB模式的主要特征GB是貧窮農(nóng)民的股份制銀行

10、 GB只向貧困戶貸款，尤其是貧窮婦女，貸款無(wú)需抵押擔(dān)保 GB提供小額度、短期貸款，貸款回收實(shí)行分期償還 提供連續(xù)貸款服務(wù) 聯(lián)戶貸款，聯(lián)戶擔(dān)保8.2.2 孟加拉國(guó)的生產(chǎn)社會(huì)救助2、GB模式的主要特征 每周中心會(huì)議制度。 建立必要的小組儲(chǔ)蓄基金。 市場(chǎng)利率化。 程序簡(jiǎn)單化、活動(dòng)公開化。 GB特別重視培訓(xùn)，強(qiáng)調(diào)自愿、互助、信任和平等8.2.2 孟加拉國(guó)的生產(chǎn)社會(huì)救助3、GB模式的優(yōu)勢(shì)GB模式瞄準(zhǔn)的是真正的窮人群體，能夠有效地達(dá)到“救助到戶”的目標(biāo)。第一，GB模式的建立與運(yùn)行是超越政府的，帶有自下而上的性質(zhì)，區(qū)別于傳統(tǒng)救助的自上而下方式，所以貧困戶的積極性與參與程度是非常高的。第二，其具有良好的組織和

11、運(yùn)作系統(tǒng)，以小額信貸為突破口，以救助項(xiàng)目為切入點(diǎn)，來(lái)打破貧困的惡性循環(huán)鏈條，效果明顯優(yōu)于傳統(tǒng)的救助方式。 8.2.3 英國(guó)的醫(yī)療社會(huì)救助在英國(guó)的社會(huì)保障補(bǔ)貼的規(guī)定中，“疾病和殘疾”通常被視為一個(gè)群體。 1、法定病假工資 向因病不能工作的全職或兼職的雇員支付最多28個(gè)星期病假工資的非繳費(fèi)型、不需要財(cái)產(chǎn)調(diào)查的補(bǔ)貼 2、重殘津貼 通常向由于殘疾或疾病而在工作年齡階段至少連續(xù)周不能工作，但又因?yàn)闆](méi)有繳納足夠的國(guó)家保險(xiǎn)費(fèi)而無(wú)權(quán)領(lǐng)取“喪失工作能力補(bǔ)貼”（繳費(fèi)型的一種國(guó)民保險(xiǎn)）的人支付 8.2.3 英國(guó)的醫(yī)療社會(huì)救助3、殘疾生活津貼(Disability Living Allowance) 屬于非繳費(fèi)型、不

12、需要財(cái)產(chǎn)調(diào)查型的補(bǔ)貼，是對(duì)殘疾人補(bǔ)貼支出的擴(kuò)展，由行動(dòng)部分和照管不分組成。4、護(hù)理津貼（Attendance Allowance） 為年滿65周歲，因精神或身體嚴(yán)重殘疾而需要其他人照顧或監(jiān)護(hù)而又沒(méi)有資格領(lǐng)取殘疾生活津貼的人設(shè)立的補(bǔ)貼項(xiàng)目，也是免稅、不需要財(cái)產(chǎn)調(diào)查、非繳費(fèi)型的補(bǔ)貼。8.2.4 澳大利亞的住房社會(huì)救助1、公共住房計(jì)劃(Public housing ) 公共出租住房是指由政府興建和管理的公有住房，這些住房受聯(lián)邦與州住房協(xié)議(CSHA) 資助，用于向無(wú)力在市場(chǎng)購(gòu)買住房的中低收入者及其家庭或其他需要住房的人士提供適宜的、他們負(fù)擔(dān)得起的居所。 2、社區(qū)住房計(jì)劃(Community hous

13、ing) 社區(qū)住宅是提供給那些低收入者和有特殊需要的住戶的出租住宅，它由基于社區(qū)的非盈利性組織來(lái)管理 8.2.4 澳大利亞的住房社會(huì)救助3、土著住房計(jì)劃( Indigenous housing) 和所有澳大利亞人一樣，澳大利亞土著人和托雷斯海峽島民(Torres Strait Islander) 能通過(guò)多種途徑獲得住房資助，這些資助包括聯(lián)邦與州住房協(xié)議規(guī)定的公共住房、社區(qū)住房、私人租用資助計(jì)劃、自購(gòu)住宅資助計(jì)劃、緊急收容計(jì)劃、聯(lián)邦租金資助計(jì)劃以及一些州和區(qū)的計(jì)劃等。8.2.4 澳大利亞的住房社會(huì)救助4、私人租金資助計(jì)劃私人租金資助計(jì)劃提供給在私人租賃市場(chǎng)租住住宅的低收入人士，采用以下兩種方式：

14、聯(lián)邦租金資助(Commonwealth Rent Assistance ，CRA) 計(jì)劃私人租用資助(Private Rental Assistance ，PRA) 計(jì)劃8.2.5 法國(guó)的教育社會(huì)救助國(guó)家助學(xué)金制度開學(xué)補(bǔ)貼制度上學(xué)交通補(bǔ)貼制度教科書免費(fèi)提供制度午餐補(bǔ)貼制度8.2.6 日本災(zāi)害社會(huì)救助 1、概要 1947年日本制定出臺(tái)了災(zāi)害社會(huì)救助法。該法經(jīng)過(guò)數(shù)次修改,一直延續(xù)到今天 該法的救助的實(shí)施主體是都道府縣最高領(lǐng)導(dǎo),但把實(shí)施救助的一部分權(quán)力下放到市町村,并且市町村最高領(lǐng)導(dǎo)輔助都道府縣最高領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施救助。救助所需費(fèi)用由都道府縣承擔(dān),但當(dāng)該年度超過(guò)100萬(wàn)日元時(shí),國(guó)家根據(jù)該都道府縣的財(cái)力,負(fù)擔(dān)

15、5090%的費(fèi)用。8.2.6 日本災(zāi)害社會(huì)救助2、救災(zāi)金的支付災(zāi)害慰問(wèn)金災(zāi)害殘疾慰問(wèn)金災(zāi)害支援資金8.3 我國(guó)的社會(huì)救助1 、發(fā)展過(guò)程（至1977年）（1）萌芽階段（1949年以前）1943年的社會(huì)救濟(jì)法是我國(guó)歷史上第一部社會(huì)救助法律。這部法律及其1944年的社會(huì)救濟(jì)法施行細(xì)則對(duì)社會(huì)救助的實(shí)施范圍，實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容作出了具體而明確的規(guī)定。 （2）形成階段(19491952年) 在這一時(shí)期，我國(guó)把社會(huì)救助的目標(biāo)主要定位于：醫(yī)治戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷,安定人民生活,穩(wěn)定社會(huì)秩序,促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)。 1、發(fā)展過(guò)程（至1977年）（3）發(fā)展階段(19531956年)經(jīng)過(guò)三年的恢復(fù)和發(fā)展，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)有了較大的發(fā)展，

16、這種狀況為社會(huì)救助的發(fā)展創(chuàng)造了良好的物質(zhì)基礎(chǔ)和社會(huì)環(huán)境。（4）調(diào)整階段(19571965年)社會(huì)救助不再是一種簡(jiǎn)單的救助手段,而且成為改造社會(huì)成員的思想意識(shí)的措施。政治思想教育直接掛鉤是該時(shí)期社會(huì)救助的一大特征 （5）蕭條階段(19661976年)文化大革命的影響，國(guó)民經(jīng)濟(jì)遭到了很大的破壞，國(guó)家財(cái)力大為削弱，社會(huì)救助的資金來(lái)源無(wú)法得到保證 2、改革過(guò)程(1978年至今)（1）改革背景（2）改革的主要內(nèi)容（1）改革背景傳統(tǒng)制度的弊端社會(huì)救助范圍窄社會(huì)救助水平低社會(huì)救助管理的不規(guī)范社會(huì)救助經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足（1）改革背景新貧困問(wèn)題的出現(xiàn) 隨著國(guó)有企業(yè)改革的不斷深化等形勢(shì)的變化，城鎮(zhèn)居民中出現(xiàn)了新貧困問(wèn)題

17、。而且，城市新貧困問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，不僅影響到他們的基本生活問(wèn)題，并且已經(jīng)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生了負(fù)面作用。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)付經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整而導(dǎo)致的較大規(guī)模的貧困問(wèn)題，最有效的社會(huì)保障制度是社會(huì)救助而不是社會(huì)保險(xiǎn)。（2）改革的主要內(nèi)容社會(huì)救助基本理念的調(diào)整農(nóng)村：依靠群眾,依靠集體,生產(chǎn)自救,互助互濟(jì),輔之以國(guó)家必要的救濟(jì)和扶持。城市：依靠基層,生產(chǎn)自救,群眾互濟(jì),輔之以政府必要的救濟(jì)。（2）改革的主要內(nèi)容生活社會(huì)救助1993年6月1日，上海市率先建立了城市居民最低生活保障制度 目前，所有城市都建立起了居民最低生活保障制度。另外，傳統(tǒng)社會(huì)救助制度已經(jīng)無(wú)法解決農(nóng)村的貧困問(wèn)題。在這種情況下，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的

18、農(nóng)村地區(qū)開始為農(nóng)民建立最低生活保障制度 （2）改革的主要內(nèi)容生產(chǎn)社會(huì)救助 我國(guó)的生產(chǎn)救助主要有生產(chǎn)自救和扶貧這兩種形式。生產(chǎn)自救和扶貧在我國(guó)是早已存在的兩種社會(huì)救助項(xiàng)目，但改革開放以后，各級(jí)政府加大力度發(fā)展和完善這兩種社會(huì)救助。 （2）改革的主要內(nèi)容住房社會(huì)救助1990年代末我國(guó)完全停止福利分房，全面開始實(shí)行貨幣分房制度正是在這種背景下，我國(guó)開始對(duì)低收入者和貧困家庭實(shí)行住房救助政策從而來(lái)解決他們的住房困難問(wèn)題，改善他們的住房條件。目前，住房救助制度主要包括廉租房和經(jīng)濟(jì)適用住房。（2）改革的主要內(nèi)容醫(yī)療社會(huì)救助 為了使得醫(yī)療制度適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立的要求，我國(guó)從改革開放初期就開始對(duì)公費(fèi)醫(yī)

19、療制度和勞保醫(yī)療制度進(jìn)行改革 到了1990年代末我國(guó)對(duì)城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度作了根本性改革，改革的目的是為了讓職工更好地享受醫(yī)療服務(wù)，進(jìn)一步保證他們預(yù)防，治療和康復(fù)方面的權(quán)益；但同時(shí)，為了提高醫(yī)療服務(wù)的效率，引進(jìn)個(gè)人繳費(fèi)制度和支付制度，防止醫(yī)療浪費(fèi)。（2）改革的主要內(nèi)容教育社會(huì)救助目前，我國(guó)中小學(xué)教育社會(huì)救助政策主要有生活困難補(bǔ)助，雜費(fèi)等學(xué)習(xí)費(fèi)用的減免，助學(xué)金；而高等教育的社會(huì)救助政策主要有“五大”幫困措施，即助學(xué)貸款，獎(jiǎng)學(xué)金，補(bǔ)助金，勤工儉學(xué)和學(xué)費(fèi)減免。（2）改革的主要內(nèi)容 除了上述社會(huì)救助內(nèi)容以外，我國(guó)最近又開始實(shí)行了法律社會(huì)救助。具體來(lái)說(shuō)，當(dāng)?shù)褪杖胝呋蛘哓毨Ъ彝ビ捎诶U不起一定的費(fèi)用而上法庭申訴難時(shí)，國(guó)家給予一定的法律援助，從經(jīng)濟(jì)上幫助他們，以便維護(hù)和保證他們的法律權(quán)益。案例：上海市的居民最低生活保障制度（1）保障范圍目前，上海城鎮(zhèn)低保對(duì)象主要包括：一是“三無(wú)”人員；二是領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金或失業(yè)保險(xiǎn)期滿仍未能重新就業(yè)，家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的居民；三是在職人員在領(lǐng)取最低工資、下崗人員領(lǐng)取基本生活費(fèi)、離退休人員領(lǐng)取養(yǎng)老金后，其家庭收入仍低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的居民；四是原民政部門管理的特殊救濟(jì)對(duì)象。農(nóng)村最低生活保障主要對(duì)象是：一是家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)