五章社會(huì)保障管理剖析課件

1、五章社會(huì)保障管理剖析課件第五章 社會(huì)保障管理主要內(nèi)容：第一節(jié) 社會(huì)保障管理概述 第二節(jié)社會(huì)保障管理體制第三節(jié) 政府間社會(huì)保障管理權(quán)責(zé)劃分的歷史經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展趨勢(shì)第四節(jié)中國(guó)社會(huì)保障管理體制改革第一節(jié) 社會(huì)保障管理概述一、 社會(huì)保障管理的含義二、 社會(huì)保障管理的內(nèi)容一、 社會(huì)保障管理的含義 社會(huì)保障管理是指為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障目標(biāo)，由國(guó)家和政府成立專門的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)，組織社會(huì)保障的專業(yè)人員，對(duì)各項(xiàng)社會(huì)保障事務(wù)進(jìn)行計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制和監(jiān)督的過(guò)程。我們可以從以下幾個(gè)方面理解社會(huì)保障管理的內(nèi)涵： (1)社會(huì)保障管理是政府的一項(xiàng)基本社會(huì)管理職責(zé)，是政府提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的一種社會(huì)事務(wù)和社會(huì)政策管理； (2

2、)社會(huì)保障管理是國(guó)家上層建筑的重要組成部分，必須要由國(guó)家和政府成立專門的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)，由社會(huì)保障專業(yè)人員進(jìn)行管理； (3)社會(huì)保障管理包括計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制和監(jiān)督等過(guò)程，在具體手段上則包括制度、法律和行政三大手段。特性： 1政治性 一國(guó)當(dāng)前的政治體制決定社會(huì)保障管理體制。如新加坡集權(quán)體制下的公積金管理、德國(guó)自治體制下的政府勞工社團(tuán)混合管理、瑞典民主體制下的社會(huì)管理等。2社會(huì)性 社會(huì)保障管理涉及政府行政和社會(huì)服務(wù)的方方面面，現(xiàn)代社會(huì)保障管理體制必須建立在政府多部門和民問(wèn)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)之上。如社會(huì)保障待遇的發(fā)放與銀行、郵局的分布和服務(wù)質(zhì)量有密切關(guān)系，養(yǎng)老和醫(yī)療保障的社會(huì)化服務(wù)與城市社區(qū)規(guī)劃

3、與發(fā)展有密切關(guān)系等。很多歐盟國(guó)家有60的公共部門工作人員從事社會(huì)保障服務(wù)工作。3經(jīng)濟(jì)性 社會(huì)保障正常運(yùn)行的基本要求是收支平衡。社會(huì)保障管理工作涉及資金籌集、保障費(fèi)征繳、基金管理與運(yùn)營(yíng)、待遇發(fā)放等，與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和各經(jīng)濟(jì)部門的實(shí)際操作密切關(guān)聯(lián)，涉及很多財(cái)政部門和金融機(jī)構(gòu)。4規(guī)范性社會(huì)保障管理的性質(zhì)要求其規(guī)范管理和全程監(jiān)督。5層次性 社會(huì)保障基金的統(tǒng)籌程度必須與一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和當(dāng)前行政結(jié)構(gòu)(中央、地方和基層)相適應(yīng)，并根據(jù)統(tǒng)籌基金的水平建立管理體系和信息平臺(tái)。6服務(wù)性 社會(huì)保障管理的核心問(wèn)題是保護(hù)參與人(繳費(fèi)人和受益人)的合法權(quán)益，如數(shù)據(jù)管理與信息交流，待遇及時(shí)足額發(fā)放等。二、 社會(huì)保障管理

4、的內(nèi)容1、社會(huì)保障政策法規(guī)管理 社會(huì)保障政策法規(guī)管理是指政府制定社會(huì)保障的政策法規(guī)和運(yùn)用政策法規(guī)實(shí)行管理和監(jiān)督的過(guò)程，這是社會(huì)保障管理的第一個(gè)環(huán)節(jié)。這些法律、法規(guī)和政策對(duì)社會(huì)保障的實(shí)施范圍與對(duì)象、享受保障的基本條件、資金來(lái)源、待遇支付標(biāo)準(zhǔn)與方式以及國(guó)家、單位、個(gè)人的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)等方面作出規(guī)定，規(guī)范社會(huì)保障活動(dòng)，保證社會(huì)保障事業(yè)的順利開(kāi)展。社會(huì)保障的法律、法規(guī)和政策屬于行政立法和制定政策的工作過(guò)程。其中，基本法律由國(guó)家直接頒布，具體法規(guī)和政策由政府主管部門頒布。在立法過(guò)程中，一般的做法是由國(guó)家或中央政府統(tǒng)一立法，但是由于一個(gè)國(guó)家內(nèi)各地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，國(guó)家或中央政府的立法行為逐漸集中于

5、一些基本法律、法規(guī)的制定，具體法規(guī)和政策細(xì)則、辦法則更多地由地方政權(quán)或政府行政機(jī)構(gòu)來(lái)制定。2、社會(huì)保障資金管理 社會(huì)保障資金管理的內(nèi)容包括：籌集社會(huì)保障資金。資金來(lái)源一般為國(guó)家、單位、個(gè)人按一定比例繳納以及私人和社會(huì)團(tuán)體捐助等。支付社會(huì)保障待遇，即對(duì)享受者支付養(yǎng)老保險(xiǎn)金、醫(yī)療補(bǔ)助、工傷保險(xiǎn)金、失業(yè)期間社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)助、各種救濟(jì)金和困難補(bǔ)助金等。管理、運(yùn)用社會(huì)保障資金，即妥善地保管社會(huì)保障基金，安全可靠地運(yùn)用這筆資金，使其保值并增值。社會(huì)保障資金一般由專門的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。社會(huì)保障資金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)由國(guó)家、單位、享受者的代表組成，保障資金一般由政府、單位、享受者承擔(dān)，管理作為資金所有權(quán)的自然延

6、伸，三方均具有當(dāng)然的管理權(quán)。理由如下：社會(huì)保障作為現(xiàn)代文明國(guó)家的一項(xiàng)社會(huì)制度，政府具有不可推卸的管理責(zé)任和義務(wù)；享受者所在單位是社會(huì)保障管理過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)，承擔(dān)主要的資金來(lái)源和上繳資金的任務(wù)；享受者不僅擁有享受社會(huì)保障的權(quán)利，而且具有繳納社會(huì)保障基金的義務(wù)和管理監(jiān)督資金的責(zé)任，保障對(duì)象參與社會(huì)保障管理工作，有利于公民樹(shù)立社會(huì)保障意識(shí)，也有利于社會(huì)保障資金的安全運(yùn)行。因此，應(yīng)該將社會(huì)保障資金管理組織區(qū)別于政府行政機(jī)構(gòu)和以贏利為目的的企業(yè)或商業(yè)組織，將其建設(shè)成為一個(gè)由三方代表組成的具有法律效力的事業(yè)性公共機(jī)構(gòu)。3、社會(huì)保障對(duì)象管理 社會(huì)保障對(duì)象的管理也就是對(duì)社會(huì)保障的享受對(duì)象進(jìn)行一系列日常性的服

7、務(wù)。 在職的社會(huì)保障對(duì)象，一般由所在單位提供一系列日常服務(wù)，對(duì)他們的管理多由各單位進(jìn)行。對(duì)于已經(jīng)離開(kāi)工作崗位或者未曾參加工作的社會(huì)保障對(duì)象，則須要進(jìn)行社會(huì)化的管理。這些特殊社會(huì)保障對(duì)象包括退休、退職的老年人，照寡孤獨(dú)者，失業(yè)者和殘疾人等。對(duì)于這些社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)象，須要在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)社會(huì)組織開(kāi)展管理和服務(wù)工作。對(duì)于這些社會(huì)保障對(duì)象的各種要求，須要按照不同情況采取不同辦法，包括組織殘疾人參加福利企業(yè)、事業(yè)工作，組織貧困戶發(fā)展生產(chǎn)使其脫貧致富，對(duì)失業(yè)人員進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，組織他們積極進(jìn)行生產(chǎn)自救，為離退休人員發(fā)放離退休金，報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)等。對(duì)于這些特殊對(duì)象的日常生活要求，如對(duì)喪失勞動(dòng)能力又無(wú)親屬者提供衣食

8、住行的幫助；對(duì)老年人的生活困難問(wèn)題，由社會(huì)組織包括社區(qū)組織給予細(xì)致的安排，提供必要的照顧。 社會(huì)保障對(duì)象的管理工作，從總體上說(shuō)。屬于社會(huì)性服務(wù)工作。一方面，由于這項(xiàng)工作涉及社會(huì)的各個(gè)方面，所以須要由政府制定政策和出面協(xié)調(diào)各方面關(guān)系；另一方面，由于社會(huì)保障涉及的工作煩瑣復(fù)雜，其具體問(wèn)題須要發(fā)動(dòng)社會(huì)力量來(lái)解決，應(yīng)特別注意發(fā)揮工會(huì)、社會(huì)組織等方面的作用，使專職人員和普通公民相結(jié)合。從社會(huì)各界聘請(qǐng)義務(wù)工作者參與社會(huì)保障事業(yè)，是很多國(guó)家的一條成功經(jīng)驗(yàn)。這些義務(wù)工作者也包括身體健康、有一定工作能力的社會(huì)保障對(duì)象。社會(huì)保障對(duì)象直接參與社會(huì)保障工作，有利于改進(jìn)社會(huì)保障管理，加強(qiáng)社會(huì)保障工作的針對(duì)性，提高工作效

9、率。4、社會(huì)保障機(jī)構(gòu)管理 社會(huì)保障的機(jī)構(gòu)管理包括建立、完善和改進(jìn)社會(huì)保障的工作機(jī)構(gòu)，確定工作機(jī)構(gòu)的體制、職責(zé)、權(quán)限、分工，實(shí)行對(duì)機(jī)構(gòu)工作的監(jiān)督、評(píng)價(jià)等?，F(xiàn)代各國(guó)的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)一般都是根據(jù)各自的國(guó)情和行政體制，按照現(xiàn)代國(guó)家行政管理的基本原則建立起來(lái)的，其要求是分工明確、職責(zé)清楚和效率優(yōu)先。在機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和制度執(zhí)行過(guò)程中，特別是在經(jīng)歷了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變動(dòng)之后，當(dāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)條件發(fā)生了較大的改變，社會(huì)保障制度的改革也就包括了管理機(jī)構(gòu)的改變。 在實(shí)行社會(huì)保障的各個(gè)國(guó)家中，社會(huì)保障系統(tǒng)一般由中央和地方機(jī)構(gòu)組成，但在不同制度體系的國(guó)家，中央和地方權(quán)限的分配有所不同。在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家，社會(huì)保障的基本法規(guī)和政策

10、由國(guó)家和中央政府確定，更多的實(shí)施方式和細(xì)則一般由地方政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。在中央集權(quán)制的國(guó)家，社會(huì)保障權(quán)限更多地集中在中央一級(jí)。 現(xiàn)代社會(huì)保障管理的四個(gè)方面社會(huì)保障政策法規(guī)管理、社會(huì)保障資金管理、社會(huì)保障對(duì)象管理和社會(huì)保障機(jī)構(gòu)管理是緊密相連和不可分割的。國(guó)家和政府部門履行立法和制定政策的職能，開(kāi)展行政執(zhí)法工作，并對(duì)業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督；社會(huì)保障資金管理是社會(huì)保障管理工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)；社會(huì)保障對(duì)象管理是社會(huì)保障管理不可分割的服務(wù)系統(tǒng)；社會(huì)保障機(jī)構(gòu)管理是社會(huì)保障管理的實(shí)體運(yùn)行和組織保證。這幾個(gè)方面有機(jī)結(jié)合，形成完備的社會(huì)保障管理體系。第二節(jié) 社會(huì)保障管理體制與管理方式社會(huì)保障管理體制是社會(huì)保障管理工作

11、的一個(gè)重要組成部分，它通過(guò)明確不同社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限，使社會(huì)保障制度得以順利實(shí)施。一國(guó)社會(huì)保障管理體制往往受到該國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)制度以及政治制度的影響，管理方式也要隨著特定的社會(huì)保障制度發(fā)生變化。 社會(huì)保障管理體制的概念有廣義與狹義之分。廣義的社會(huì)保障管理體制是指國(guó)家為了管理社會(huì)保障事業(yè)而規(guī)定的各類社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)、管理內(nèi)容以及管理方法的總稱，包括社會(huì)保障立法、社會(huì)保障的各項(xiàng)規(guī)章制度和方法、社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及職能權(quán)限的劃分、社會(huì)保障基金的管理監(jiān)督和社會(huì)保障業(yè)務(wù)的經(jīng)辦等。狹義的社會(huì)保障管理體制主要指社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職能權(quán)限的劃分。本節(jié)社會(huì)保障管理體制是狹義概念，考察社會(huì)保

12、障管理機(jī)構(gòu)的類型和設(shè)置模式。一、社會(huì)保障管理體制基本原則二、社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)的類型三、社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式四、社會(huì)保障管理方式一、社會(huì)保障管理體制基本原則 建立一個(gè)完善的社會(huì)保障體制，使社會(huì)保障的管理運(yùn)營(yíng)始終通暢和規(guī)范，必須遵循一些重要的基本原則。 (一)社會(huì)化管理原則 現(xiàn)代社會(huì)保障是一種高度社會(huì)化的再分配形式。它不是任何個(gè)人意志的產(chǎn)物，而是生產(chǎn)社會(huì)化的客觀要求。作為社會(huì)化分配形式的社會(huì)保障必然要求社會(huì)保障基金在全社會(huì)范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌使用，實(shí)行集中統(tǒng)一的社會(huì)化管理。 這種社會(huì)化管理就是由中央政府的社會(huì)保障職能部門統(tǒng)一制定社會(huì)保障基本制度，并由各級(jí)政府的社會(huì)保障主管和專管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理社會(huì)保

13、障對(duì)象和社會(huì)保障基金。實(shí)行社會(huì)化管理的原因如下： 第一，現(xiàn)代社會(huì)保障是面向全體社會(huì)成員的，廣泛涉及社會(huì)各集團(tuán)、各階層的經(jīng)濟(jì)利益，只有國(guó)家直接出面進(jìn)行管理，通過(guò)政府的收入分配政策，調(diào)節(jié)各方面的利益關(guān)系，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平目標(biāo)。 第二，國(guó)家社會(huì)保障政策的制定，受到諸如國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃目標(biāo)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況、經(jīng)濟(jì)管理體制以及勞動(dòng)、工資制度等諸多因素的制約，必須通盤籌劃，才能保證社會(huì)保障政策綜合體現(xiàn)各制約因素的要求。 第三，現(xiàn)代社會(huì)保障的核心是社會(huì)保險(xiǎn)，它遵循的“大數(shù)法則”，要求在盡可能大的社會(huì)范圍內(nèi)統(tǒng)一籌集和調(diào)劑保險(xiǎn)基金，統(tǒng)籌和調(diào)劑的范圍越大，就越能分散風(fēng)險(xiǎn)損失，社會(huì)承受風(fēng)險(xiǎn)的能力也就越強(qiáng)。 第四，

14、生產(chǎn)專業(yè)化程度的提高，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)趨向單一化，要求社會(huì)保障工作從企業(yè)管理中分離出來(lái)，由社會(huì)承擔(dān)，使企業(yè)集中精力于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。建立起由政府統(tǒng)一組織和統(tǒng)一管理的社會(huì)化管理體制，已成為世界各國(guó)社會(huì)保障發(fā)展的必然趨勢(shì)。(二)統(tǒng)一管理原則 統(tǒng)一管理原則就是對(duì)社會(huì)保障體系中的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)互助和個(gè)人儲(chǔ)蓄積累等六個(gè)子系統(tǒng)，實(shí)行相對(duì)集中而又統(tǒng)一的管理，防止“多頭管理，各自為政”的局面出現(xiàn)。同時(shí)，根據(jù)社會(huì)保障體系的總體要求，使政策制定、資金運(yùn)營(yíng)和監(jiān)督管理三位一體。 由政府的職能機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)保障實(shí)行統(tǒng)一管理，是由社會(huì)保障作為社會(huì)化分配形式的性質(zhì)決定的，

15、是社會(huì)保障管理發(fā)展的必然趨勢(shì)。只有實(shí)行集中統(tǒng)一管理，才能從全局上正確處理社會(huì)保障與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的各種關(guān)系，才能確保社會(huì)保障制度的有效運(yùn)行，發(fā)揮其“安全網(wǎng)”和“減振器”作用。只有實(shí)行集中統(tǒng)一管理，才能有利于統(tǒng)籌包括城鄉(xiāng)居民、企業(yè)職工和公務(wù)人員在內(nèi)的全體社會(huì)成員的社會(huì)保障事務(wù)，促進(jìn)勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，為建立統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)創(chuàng)造條件。 (三)法制化管理原則 法制化管理原則是指社會(huì)保障的管理工作必須受到法律法規(guī)的約束和調(diào)適，以法律為依據(jù)，以法規(guī)規(guī)范管理行為，并且以法規(guī)作為處理各種關(guān)系的難繩。在立法上，強(qiáng)調(diào)中央立法與地方立法相結(jié)合，社會(huì)保障總體立法和分項(xiàng)立法并舉；在執(zhí)法上，強(qiáng)調(diào)在相互依托和彼此促進(jìn)的

16、法制網(wǎng)絡(luò)下，認(rèn)真按照法律程序和法律要求辦事，對(duì)違法違規(guī)的行為決不姑息，依法處置。 (四)科學(xué)化管理原則 科學(xué)化管理原則是指社會(huì)保障管理部門的職責(zé)和權(quán)限必須科學(xué)劃分，層次分明，特別是對(duì)以下四個(gè)方面應(yīng)分開(kāi)管理：執(zhí)資分開(kāi)，即管理部門不直接介入資金運(yùn)作；執(zhí)政分開(kāi)，即管理部門只執(zhí)行政策而不制定政策；執(zhí)法分開(kāi)，即管理部門不能以政代法，分清執(zhí)法和立法的界限；執(zhí)監(jiān)分開(kāi)，即管理部門要接受獨(dú)立的監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，而不僅僅是自我監(jiān)督。 二、社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)的類型 社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)指社會(huì)保障事業(yè)的組織者、實(shí)施者和管理者，按照不同的標(biāo)準(zhǔn)劃分出不同的類型。 (一)按照權(quán)限劃分 1高層管理機(jī)構(gòu) 這是中央一級(jí)管理

17、層次，主要負(fù)責(zé)參與社會(huì)保障的全面立法，對(duì)社會(huì)保障各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)劃、領(lǐng)導(dǎo)，保障社會(huì)保障基金的全國(guó)性統(tǒng)籌和調(diào)劑使用，并對(duì)實(shí)施效果進(jìn)行監(jiān)督控制。在我國(guó)，勞動(dòng)和社會(huì)保障部是社會(huì)保障管理的高層管理機(jī)構(gòu)。 2中層管理機(jī)構(gòu) 是省級(jí)政府的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)貫徹社會(huì)保障立法政策，制定地方性實(shí)施細(xì)則和補(bǔ)充規(guī)定，對(duì)地區(qū)范圍內(nèi)的社會(huì)保障基金進(jìn)行調(diào)劑，并將社會(huì)保障法令實(shí)施中存在的問(wèn)題向高層管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行反饋。 3基層管理機(jī)構(gòu) 是地(市)、縣(市)級(jí)地方社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)社會(huì)保障基金的籌集、給付，提供社會(huì)保障事務(wù)的信息咨詢，接受高層、中層管理機(jī)構(gòu)下達(dá)的任務(wù)，實(shí)施日常社會(huì)保障工作，是社會(huì)保障制度的具體實(shí)施機(jī)構(gòu)

18、。(二)按照職責(zé)和業(yè)務(wù)范圍劃分 1決策機(jī)構(gòu) 這一層次的機(jī)構(gòu)主要是由政府機(jī)關(guān)充當(dāng)。主要任務(wù)是為立法機(jī)關(guān)提供必要的依據(jù)，幫助立法機(jī)關(guān)制定相關(guān)的法律，并可依法制定相應(yīng)的法規(guī)、政策和規(guī)劃，在對(duì)社會(huì)保障事務(wù)的管理和協(xié)調(diào)中擁有決策權(quán)。在我國(guó)，勞動(dòng)和社會(huì)保障部是社會(huì)保障的最高決策機(jī)構(gòu)，各省、市、自治區(qū)的社會(huì)保障部門是各省、市、自治區(qū)社會(huì)保障管理體系中的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定本地區(qū)社會(huì)保障發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)行重大事項(xiàng)的決策，審議社會(huì)保障收支的預(yù)決算，向同級(jí)人大提交有關(guān)的決策，對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的運(yùn)作實(shí)施監(jiān)督，并對(duì)社會(huì)保障工作中的重大事項(xiàng)予以協(xié)調(diào)處理。 2執(zhí)行機(jī)構(gòu) 這一層次的機(jī)構(gòu)主要由政府職能部門或社會(huì)組織擔(dān)任，其主要任務(wù)在

19、于執(zhí)行國(guó)家社會(huì)保障的方針政策，落實(shí)方案規(guī)劃，通常要受到上級(jí)主管部門和當(dāng)?shù)卣碾p重領(lǐng)導(dǎo)。我國(guó)在各省、市、自治區(qū)社會(huì)保障部門下設(shè)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理中心，接受中央主管部門和地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)經(jīng)辦各社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的征集、核算、發(fā)放和轉(zhuǎn)賬等業(yè)務(wù)。 3社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu) 這一層次機(jī)構(gòu)由社會(huì)保障基金會(huì)獨(dú)立運(yùn)作，也可由專門的基金公司運(yùn)作。我國(guó)各省、市、自治區(qū)設(shè)立了社會(huì)保險(xiǎn)基金管理中心，負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理和經(jīng)營(yíng)各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)資金，它接受社會(huì)保障委員會(huì)的監(jiān)督，但與社會(huì)保險(xiǎn)執(zhí)行機(jī)構(gòu)是平行關(guān)系，具有相對(duì)獨(dú)立性，對(duì)基金的運(yùn)作有嚴(yán)格的限制。隨著社會(huì)保險(xiǎn)基金管理水平的提高以及金融市場(chǎng)的完善和發(fā)展，我國(guó)將開(kāi)展多種完全的基金投資

20、和運(yùn)營(yíng)方式。 4監(jiān)督機(jī)構(gòu) 這一層次機(jī)構(gòu)由社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì)擔(dān)任，其主要職責(zé)是監(jiān)督檢查社會(huì)保障法規(guī)、政策的實(shí)施情況以及社會(huì)保障基金的投資、運(yùn)營(yíng)和管理睛況。監(jiān)察機(jī)構(gòu)由政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)人和社會(huì)團(tuán)體等人士組成。 三、社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式 由于各國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和歷史背景等因素的不同，各國(guó)在社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上有較大的差異。一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置大致可以分為以下幾種類型： (一)政府直接管理的社會(huì)保障 這種模式是由政府設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一集中管理全國(guó)的社會(huì)保障事務(wù)。在這種模式下，政府的職能是：一是負(fù)責(zé)制定社會(huì)保障的政策和法令，對(duì)社會(huì)保障實(shí)施的范圍與對(duì)象、享受保障的基本條件、基金

21、來(lái)源、待遇支付標(biāo)準(zhǔn)與支付的方式、管理辦法等等做出具體規(guī)定，并負(fù)責(zé)檢查和監(jiān)督這些政策和法令的實(shí)施情況；二是負(fù)責(zé)受理有關(guān)社會(huì)保障的申訴、調(diào)解和裁決發(fā)生的糾紛；三是負(fù)責(zé)社會(huì)保障的業(yè)務(wù)管理，包括受保人的登記與審查，保障基金的籌集、計(jì)算和支付，保障基金的使用、調(diào)劑和運(yùn)營(yíng)等。 政府直接管理的社會(huì)保障又可分為三類： 1僅設(shè)置中央政府主管部門。塞舌爾(人力和社會(huì)服務(wù)部)、泰國(guó)(內(nèi)務(wù)部)、津巴布韋(勞工、人力計(jì)劃和社會(huì)福利部)、蘇里南(社會(huì)和住房部)、太平洋群島托管地(社會(huì)保障局)5個(gè)國(guó)家采用這種模式。中央政府主管部門的高度集中管理，往往是與這些國(guó)家集權(quán)的政治體制相適應(yīng)。 2政府內(nèi)設(shè)立一個(gè)專門的部或委員會(huì)，下設(shè)

22、各分支機(jī)構(gòu)，實(shí)行自上而下的統(tǒng)一管理。如英國(guó)社會(huì)保障部是全國(guó)社會(huì)保障的最高行政主管部門，各地設(shè)立社會(huì)保障局，縣市設(shè)立社會(huì)保障處，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)全國(guó)的社會(huì)保障事務(wù)。 3由政府的幾個(gè)部門多頭管理。這種模式由中央政府授權(quán)有關(guān)的部門，對(duì)社會(huì)保障制度的實(shí)施進(jìn)行一般監(jiān)督和總的協(xié)調(diào)籌劃，具體事務(wù)則由有關(guān)部門的下屬機(jī)構(gòu)分項(xiàng)目多頭管理。如在日本，中央設(shè)立厚生省管理全國(guó)養(yǎng)老、遺屬、殘疾、醫(yī)療等保障項(xiàng)目，職業(yè)保障局管理失業(yè)、工傷等保障項(xiàng)目。 (二)政府和公法機(jī)構(gòu)共同管理的社會(huì)保障 這是一種半官方自治管理的模式，是由政府成立一個(gè)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)全國(guó)社會(huì)保障事務(wù)，并指定一個(gè)或若干個(gè)中央政府部門實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督，具體的管理工

23、作則由半官方、半獨(dú)立的行業(yè)或地區(qū)社會(huì)保障管理公法機(jī)構(gòu)予以實(shí)施。這里的公法機(jī)構(gòu)是區(qū)別于政府機(jī)構(gòu)和私人企業(yè)的具有自治性的公共團(tuán)體，一般由勞資雙方代表組成各種社會(huì)保障委員會(huì)或基金會(huì)，有時(shí)政府也派代表參加。公法機(jī)構(gòu)下設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，在國(guó)家法律規(guī)定的范圍內(nèi)，開(kāi)展多項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)。政府主管部門雖無(wú)權(quán)干涉其正常業(yè)務(wù)，但是有權(quán)對(duì)它進(jìn)行檢查和監(jiān)督。 實(shí)行這種機(jī)構(gòu)設(shè)立和管理模式的國(guó)家最多，在全球?qū)嵭猩鐣?huì)保障制度的國(guó)家和地區(qū)中占近70。由于這種模式遵循德國(guó)社會(huì)保障制度管理原則，即社會(huì)保險(xiǎn)主要由受保人及其雇主的代表進(jìn)行自主管理，政府部門只對(duì)社會(huì)保障進(jìn)行一般的管理，因而又被稱為“歐陸型”或“俾斯麥?zhǔn)健?。這種模式又可按政府參與的

24、程度分為五類： 1由政府多個(gè)部門連同非自治機(jī)構(gòu)或自治機(jī)構(gòu)實(shí)行多頭管理。如意大利政府設(shè)立勞動(dòng)與社會(huì)福利部、財(cái)政部，連同全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)協(xié)會(huì)、國(guó)民社會(huì)保險(xiǎn)協(xié)會(huì)、全國(guó)事故保險(xiǎn)協(xié)會(huì)、全國(guó)家屬津貼基金會(huì)等半自治或自治機(jī)構(gòu)，對(duì)養(yǎng)老、疾病、生育、工傷、失業(yè)、家屬津貼實(shí)行共同管理。 2政府部門全面監(jiān)督，各協(xié)會(huì)(理事會(huì))管理各項(xiàng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。這種模式政府并不直接參與社會(huì)保障事務(wù)的具體管理，而是成立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面監(jiān) 督，具體管理則由各有關(guān)協(xié)會(huì)(理事會(huì))完成。如法國(guó)的社會(huì)保障制度由社會(huì)和 國(guó)家全面監(jiān)督和頒布法規(guī)，全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金會(huì)管理養(yǎng)老金，全國(guó)疾病保險(xiǎn)基金會(huì)管理傷殘撫恤金，并協(xié)調(diào)地區(qū)基金會(huì)工作，其理事會(huì)由勞資雙方

25、組成，就業(yè)組 織基金會(huì)協(xié)助基金會(huì)做好家屬津貼工作。 3以企業(yè)主及勞動(dòng)者為主體，由政府派代表參與組成管理委員會(huì)進(jìn)行管理。如德國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)主要由受保人及其雇主的代表進(jìn)行自主管理，政府部門只對(duì)社會(huì)保障進(jìn)行一般的社會(huì)監(jiān)督，具體實(shí)施和管理則由受保人與雇主的代表進(jìn)行。 4社會(huì)保障由中央政府主管部門領(lǐng)導(dǎo)下的工會(huì)組織進(jìn)行管理。采用這種機(jī) 構(gòu)設(shè)置方法的主要是前蘇聯(lián)及東歐國(guó)家。如前捷克斯洛伐克，由中央工會(huì)理事會(huì)和地方工會(huì)理事會(huì)下設(shè)社會(huì)保險(xiǎn)管理委員會(huì)，在國(guó)家社會(huì)保障局的領(lǐng)導(dǎo)下，制定具體的規(guī)章制度，管理各種社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。5政府不介入，社會(huì)保障完全由半自治或非官方組織管理。采用這種模式 的只有約旦、巴拉圭等少數(shù)國(guó)家。(

26、三)商業(yè)保險(xiǎn)管理的社會(huì)保障 這種模式是在政府社會(huì)保障主管部門的監(jiān)督下，實(shí)施的一種強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)，按照固定繳費(fèi)率征繳保險(xiǎn)基金，基金的管理、投資和運(yùn)營(yíng)則由獨(dú)立的具有半官方性質(zhì)的基金會(huì)負(fù)責(zé)。如新加坡，在國(guó)家勞工局的監(jiān)督下，實(shí)行社會(huì)保障中央公積金制度，由半官方性質(zhì)的中央公積金局負(fù)責(zé)管理和組織實(shí)施養(yǎng)老、醫(yī)療和住房等社會(huì)保障項(xiàng)目。又如智利，1980年后，社會(huì)保險(xiǎn)制度改革為完全個(gè)人繳費(fèi)、強(qiáng)制個(gè)人儲(chǔ)蓄、以個(gè)人賬戶為中心，并且由私營(yíng)機(jī)構(gòu)管理經(jīng)營(yíng)。 各國(guó)在設(shè)立社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)之初，往往受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的影響，同時(shí)還要受到政治體制的影響。對(duì)于社會(huì)保障是統(tǒng)一管理還是分散管理，各國(guó)都表現(xiàn)得十分謹(jǐn)慎。國(guó)際勞

27、工局展望二十一世紀(jì)：社會(huì)保障的發(fā)展報(bào)告中指出：合適的方式應(yīng)該是對(duì)社會(huì)保障實(shí)行統(tǒng)一的管理體制，并在各個(gè)地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)以處理各種具體的社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題。但這種傾向往往受到政治因素的阻礙，主要是職業(yè)或產(chǎn)業(yè)組織總想擁有和控制本系統(tǒng)內(nèi)的社會(huì)保障基金組織，抵制把各種保險(xiǎn)項(xiàng)目集中起來(lái)的做法。這種做法也有其一定的理由，主要是以行業(yè)為基礎(chǔ)，比以國(guó)家為基礎(chǔ)更有吸引力，更容易收繳保險(xiǎn)費(fèi)，并且人們會(huì)認(rèn)為社會(huì)保障工作更具有公平性、簡(jiǎn)潔性和透明性，但是這種行業(yè)性保險(xiǎn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的國(guó)家或地區(qū)，往往難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)互濟(jì)。因此，目前一些國(guó)家的做法是，在行業(yè)性保險(xiǎn)以外，輔之以最低限度的國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃。 四、社會(huì)保障管理方式 (一

28、)集權(quán)制管理 集權(quán)制管理亦稱集中管理，就是在建立統(tǒng)一的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，把各個(gè)社會(huì)保障項(xiàng)目全部統(tǒng)一在一個(gè)管理體系中，集中對(duì)社會(huì)保障各項(xiàng)目基金的籌集、待遇給付以及運(yùn)營(yíng)監(jiān)管等實(shí)施統(tǒng)一的管理。在集權(quán)制管理方式的國(guó)家里，一般從中央到地方都設(shè)立了專門的社會(huì)保障行政管理機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，配備了專職的工作人員。其特點(diǎn)表現(xiàn)為：一是中央集中統(tǒng)一社會(huì)保障決策權(quán)；二是集中統(tǒng)一社會(huì)保障預(yù)算權(quán)，即編制和執(zhí)行全國(guó)范圍內(nèi)的社會(huì)保障預(yù)算；三是政府間的社會(huì)保障聯(lián)系是直接的雙重聯(lián)系，即地方各級(jí)政府不僅要在橫向上對(duì)同級(jí)政府負(fù)責(zé)，還要在縱向上服從中央政府的指令；四是地方社會(huì)保障收支規(guī)模與基本結(jié)構(gòu)要由中央政府決定。 集權(quán)制管理的

29、優(yōu)點(diǎn)在于：第一，有利于進(jìn)行統(tǒng)一的社會(huì)保障管理規(guī)劃與實(shí)施，有利于統(tǒng)一監(jiān)督與日常管理，避免由于多頭管理帶來(lái)的諸多矛盾與沖突；第二，有利于社會(huì)保障基金的集中管理；第三，有利于社會(huì)保障各項(xiàng)目和環(huán)節(jié)之間的協(xié)調(diào)；第四，有利于降低管理成本，提高管理效率。但是，集權(quán)制管理也有一些缺陷，這種管理往往以國(guó)家行政管理為主，受行政干預(yù)較多，并且集權(quán)制使中央與地方之間信息傳遞層次多，影響做出正確決策，也易滋生官僚主義和腐敗。 集權(quán)制管理的代表有新加坡和英國(guó)。新加坡的中央公積金制度最初僅僅提供職工退休后的基本生活需求保障，以后逐步發(fā)展為提供養(yǎng)老、住房、醫(yī)療、教育等綜合性的保障制度。英國(guó)的社會(huì)保障事業(yè)有一個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理

30、，在內(nèi)閣設(shè)有社會(huì)保障部，負(fù)責(zé)全國(guó)性的社會(huì)保障項(xiàng)目的管理工作。 (二)分權(quán)制管理 分權(quán)制管理亦稱分散管理，就是不同的社會(huì)保障項(xiàng)目由不同的政府主管部門負(fù)責(zé)管理，各自建立起一套執(zhí)行機(jī)構(gòu)、資金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并且各機(jī)構(gòu)問(wèn)相互獨(dú)立，資金不能相互融通。其特點(diǎn)表現(xiàn)為：一是各級(jí)政府及社會(huì)保障部門事權(quán)獨(dú)立；二是各級(jí)政府社會(huì)保障部門預(yù)算獨(dú)立；三是政府間的社會(huì)保障聯(lián)系是間接的關(guān)系，政府只對(duì)社會(huì)保障進(jìn)行監(jiān)督，并根據(jù)各類保險(xiǎn)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行必要的平衡，但社會(huì)保障事務(wù)則委托給社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。 分權(quán)制管理的優(yōu)點(diǎn)在于：第一，管理機(jī)構(gòu)擁有較大的自主權(quán)，可以根據(jù)發(fā)展需要靈活地制訂詳細(xì)的規(guī)劃與計(jì)劃；第二，可以在規(guī)定

31、的權(quán)限范圍內(nèi)自主決策和行使職能以及調(diào)整社會(huì)保障項(xiàng)目。但是，分權(quán)制管理也有缺陷，表現(xiàn)在：管理機(jī)構(gòu)重復(fù)，人員臃腫，工作重復(fù)，管理成本居高不下；各部門的利益難以協(xié)調(diào)，難以對(duì)社會(huì)保障進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃；容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用。 分權(quán)制管理最典型的是德國(guó)的社會(huì)保障管理體制，其社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，實(shí)行以行業(yè)組織管理與地區(qū)管理相結(jié)合，社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)由勞資雙方共同參與，自治管理。除個(gè)別特殊行業(yè)外，養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是按地區(qū)設(shè)置的。法定醫(yī)療機(jī)構(gòu)既有地區(qū)性的，也有行業(yè)性的。養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的法人，實(shí)行自治管理，不隸屬于政府機(jī)構(gòu)，政府不對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)進(jìn)行直接管理，只是設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)對(duì)不同情況進(jìn)行必要的財(cái)政平衡。 (三)統(tǒng)

32、分結(jié)合的管理 統(tǒng)分結(jié)合的管理亦稱集散結(jié)合管理，就是將相關(guān)性較強(qiáng)的社會(huì)保障項(xiàng)目集中起來(lái)，實(shí)行統(tǒng)一管理，而將特殊性較強(qiáng)的項(xiàng)目單列出來(lái)，由專門的部門進(jìn)行分散管理。這種管理方式最普遍的形式就是把養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和遺屬補(bǔ)助等集中起來(lái)，而把失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)交與勞動(dòng)部門進(jìn)行管理。統(tǒng)分結(jié)合的管理兼具上面兩種方式的優(yōu)點(diǎn)，也在一定程度上避免了兩者的缺點(diǎn)，其優(yōu)勢(shì)在于：第一，既可體現(xiàn)社會(huì)保障社會(huì)化、規(guī)?；陌l(fā)展要求，又可兼顧個(gè)別項(xiàng)目的特殊要求；第二，有利于降低管理成本，提高管理效率。 美國(guó)和日本都采取了統(tǒng)分結(jié)合的管理方式。如美國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)由勞動(dòng)部門管理，老年和遺屬保險(xiǎn)、殘疾保險(xiǎn)、住院保險(xiǎn)則由聯(lián)邦政府衛(wèi)生與人類服務(wù)

33、部門下的社會(huì)保險(xiǎn)署實(shí)行統(tǒng)一管理，并在全國(guó)各地設(shè)置了1 400多個(gè)社會(huì)保障辦事機(jī)構(gòu)。日本的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)由厚生省負(fù)責(zé)，失業(yè)保險(xiǎn)由勞動(dòng)省負(fù)責(zé)，各個(gè)政府部門對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)行分別管理、相互獨(dú)立的原則。第三節(jié) 政府間社會(huì)保障管理權(quán)責(zé)劃分的歷史 經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展趨勢(shì)所謂管理責(zé)權(quán)是指各級(jí)政府從事經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理的責(zé)任和權(quán)利，規(guī)定了各級(jí)政府承擔(dān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的性質(zhì)和具體范圍。合理劃分各級(jí)政府間的社會(huì)保障管理責(zé)權(quán)是社會(huì)保障制度順利實(shí)施的重要保障，有利于保障廣大群眾的社會(huì)保障權(quán)益，有利于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。長(zhǎng)期以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家不但建立了完善的社會(huì)保障體系，而又根據(jù)具體國(guó)情明確了各級(jí)政府的社會(huì)保障管理責(zé)權(quán)。一、發(fā)達(dá)國(guó)家政

34、府間社會(huì)保障管理權(quán)責(zé)劃分實(shí)踐 二、發(fā)達(dá)國(guó)家政府間社會(huì)保障管理權(quán)責(zé)劃分初探 三、對(duì)我國(guó)合理劃分政府間社會(huì)保障管理權(quán)責(zé)的啟示一、發(fā)達(dá)國(guó)家政府間社會(huì)保障管理權(quán)責(zé)劃分實(shí)踐 (一)美國(guó) 美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，實(shí)行聯(lián)邦、州和地方三級(jí)相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政體制，各級(jí)政府間的管理責(zé)權(quán)劃分在聯(lián)邦憲法中有明確規(guī)定。 老年、遺屬和傷殘保險(xiǎn)由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)，對(duì)享受條件和標(biāo)準(zhǔn)都有詳細(xì)、嚴(yán)格的規(guī)定。失業(yè)保險(xiǎn)由聯(lián)邦政府和州政府共同負(fù)責(zé)，以州政府為主，聯(lián)邦政府給予適當(dāng)補(bǔ)助。醫(yī)療保險(xiǎn)以私人保險(xiǎn)為核心，以政府舉辦的醫(yī)療照顧計(jì)劃和醫(yī)療救助計(jì)劃為補(bǔ)充。為老年人和部分殘疾人提供健康保險(xiǎn)的醫(yī)療照顧計(jì)劃由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)。為貧困人群提供衛(wèi)生保健服務(wù)的醫(yī)療救

35、助計(jì)劃由聯(lián)邦政府制訂總體原則，州政府具體舉辦，聯(lián)邦政府根據(jù)各州與全國(guó)人均收入水平的差異對(duì)各州進(jìn)行補(bǔ)助。 社會(huì)救濟(jì)由聯(lián)邦政府和州政府共同負(fù)責(zé)，聯(lián)邦政府對(duì)一些社會(huì)救濟(jì)項(xiàng)目作全國(guó)性規(guī)定，大部分項(xiàng)目由州政府負(fù)責(zé)具體管理，資金主要由地方政府負(fù)責(zé)解決，全國(guó)統(tǒng)一的項(xiàng)目，聯(lián)邦政府給予一定補(bǔ)助。公共衛(wèi)生以州和地方政府為主進(jìn)行管理，資金也主要由地方政府負(fù)責(zé)解決，聯(lián)邦政府給予一定補(bǔ)助。 (二)加拿大 加拿大是聯(lián)邦制國(guó)家，政府分為聯(lián)邦、省和地方三級(jí)。雖然加拿大在政治上實(shí)行高度分權(quán)和自治，但其社會(huì)保障制度的一個(gè)重要特點(diǎn)是全國(guó)實(shí)行統(tǒng)一政策。 除了財(cái)政上自成體系的魁北克省外，全國(guó)其他地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)均由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)

36、管理，各項(xiàng)政策全國(guó)統(tǒng)一。醫(yī)療保險(xiǎn)屬于省政府管理的保險(xiǎn)項(xiàng)目，由各省自行制定法規(guī)。聯(lián)邦政府雖不直接經(jīng)辦醫(yī)療保險(xiǎn)，但通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)保證各省實(shí)行全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)大體一致的醫(yī)療保險(xiǎn)福利政策。社會(huì)救濟(jì)計(jì)劃的制定和實(shí)施由各省負(fù)責(zé)，在經(jīng)費(fèi)方面聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)50的費(fèi)用，其余50由省、地方兩級(jí)政府分擔(dān)。省和地方政府負(fù)責(zé)公共衛(wèi)生，聯(lián)邦政府給予地方適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助，以平衡各地的福利水平。 (三)德國(guó) 德國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，政府分為聯(lián)邦、州和市鎮(zhèn)三級(jí)。社會(huì)保障管理體制表現(xiàn)為國(guó)家立法和社會(huì)自治管理相結(jié)合，各項(xiàng)社會(huì)保障政策由聯(lián)邦政府制定，全國(guó)高度統(tǒng)一，但社會(huì)自治管理則表現(xiàn)出分散性和多樣化。 養(yǎng)老保險(xiǎn)由聯(lián)邦政府立法并制定政策，由社會(huì)自治

37、管理。統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)要保證地區(qū)間的平衡，全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)協(xié)會(huì)統(tǒng)一調(diào)劑結(jié)余基金，不足部分由聯(lián)邦財(cái)政兜底。失業(yè)保險(xiǎn)由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)，聯(lián)邦勞動(dòng)部是具體承辦機(jī)構(gòu)。就醫(yī)療保險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，聯(lián)邦衛(wèi)生部負(fù)責(zé)制定政策和監(jiān)督檢查，但具體事務(wù)則由分布于全國(guó)各地的600個(gè)醫(yī)療保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)管理。 社會(huì)救濟(jì)由州和市鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，主動(dòng)向被救濟(jì)者提供救濟(jì)。社會(huì)救濟(jì)的資金來(lái)源于國(guó)家稅收，由政府財(cái)政提供，75來(lái)自市、縣，25來(lái)自州政府。德國(guó)的公共衛(wèi)生由州和市鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，經(jīng)費(fèi)主要由聯(lián)邦和州政府在稅收中按比例支付。（四）澳大利亞 澳大利亞是聯(lián)邦制國(guó)家，政府分為聯(lián)邦、州和地方三級(jí)。澳大利亞的社會(huì)保障制度屬社會(huì)救助模式，社會(huì)保障管理責(zé)權(quán)主要集中在

38、聯(lián)邦政府，各主要社會(huì)保障項(xiàng)目所需經(jīng)費(fèi)基本都由聯(lián)邦政府預(yù)算列支。 養(yǎng)老保障和失業(yè)保障的管理責(zé)權(quán)集中在中央，由社會(huì)保障部通過(guò)20個(gè)區(qū)域性和216個(gè)地區(qū)性機(jī)構(gòu)執(zhí)行具體項(xiàng)目。就業(yè)、教育與培訓(xùn)部地方分支機(jī)構(gòu)及其代理機(jī)構(gòu)接受失業(yè)救助申請(qǐng)。醫(yī)療保障由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)資金的籌集和支付，州政府負(fù)責(zé)組織衛(wèi)生服務(wù)提供，并從聯(lián)邦政府得到醫(yī)院經(jīng)費(fèi)。 州及州以下政府主要提供聯(lián)邦政府無(wú)法提供的社區(qū)服務(wù)，如殘疾人事務(wù)、老年人照顧和兒童護(hù)理等。雖然公共衛(wèi)生的具體管理工作由地方政府負(fù)責(zé)，但大部分資金還是來(lái)自于聯(lián)邦政府財(cái)政。(五)英國(guó) 英國(guó)是中央集權(quán)的單一制國(guó)家，實(shí)行高度集權(quán)的社會(huì)保障管理體制。中央負(fù)責(zé)統(tǒng)一制定重大的全國(guó)性社會(huì)保障政策

39、，具體事務(wù)絕大部分由中央政府在各地的派出機(jī)構(gòu)承擔(dān)，地方政府只是根據(jù)自身財(cái)力大小提供一些補(bǔ)充性的、地方性的社會(huì)服務(wù)，中央政府對(duì)其中許多項(xiàng)目提供資全支持。 就養(yǎng)老保障來(lái)說(shuō)，社會(huì)保障部待遇機(jī)構(gòu)通過(guò)其中央、地區(qū)和地方辦事機(jī)構(gòu)，管理年金和收入調(diào)查津貼的支付。社會(huì)保障部征費(fèi)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收和記錄國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)。失業(yè)保障由中央政府集中統(tǒng)一管理，社會(huì)保障部征費(fèi)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收費(fèi)用，就業(yè)部就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理待遇。與其他發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家有著很大的不同，英國(guó)醫(yī)療保障的管理責(zé)權(quán)高度集中。在具體管理時(shí)，社會(huì)保障部通過(guò)其區(qū)域或地方辦事處管理保險(xiǎn)費(fèi)和現(xiàn)金補(bǔ)助；衛(wèi)生部通過(guò)國(guó)民健康服務(wù)機(jī)構(gòu)管理醫(yī)療服務(wù)。 英國(guó)社會(huì)救濟(jì)制度是以1948年國(guó)民救

40、濟(jì)法為基礎(chǔ)建立起來(lái)的，由專門成立的國(guó)民救濟(jì)署負(fù)責(zé)執(zhí)行。英國(guó)實(shí)行的是國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)保障制度模式，中央政府高度集權(quán)，其公共衛(wèi)生事宜也由中央政府統(tǒng)一管理。(六)法國(guó) 法國(guó)是單一制國(guó)家，政府分為中央、省和地方三級(jí)，是集權(quán)程度較高的國(guó)家。自1967年以來(lái)，法國(guó)創(chuàng)立了四個(gè)國(guó)家級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)及其地區(qū)分支機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)基本社會(huì)保險(xiǎn)資金的籌集、支付和管理。 養(yǎng)老保險(xiǎn)由中央負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一政策，具體事務(wù)由四個(gè)國(guó)家級(jí)的獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)及其地區(qū)分支機(jī)構(gòu)經(jīng)辦。法國(guó)政府把“反失業(yè)”列為經(jīng)濟(jì)政策的首要任務(wù)，其失業(yè)保險(xiǎn)相應(yīng)由中央直接管理。醫(yī)療保險(xiǎn)的管理類似于養(yǎng)老保險(xiǎn)，一方面中央負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一政策，另一方面具體業(yè)務(wù)也是由國(guó)家級(jí)獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)

41、及其地區(qū)分支機(jī)構(gòu)經(jīng)辦。 中央確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行管理，省級(jí)政府負(fù)責(zé)非現(xiàn)金救助等社會(huì)救濟(jì)。市鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)管理各地醫(yī)院，提供公共衛(wèi)生服務(wù)。 (七)日本 日本屬于單一制中央集權(quán)國(guó)家，政府分為中央、都道府縣和市盯村三級(jí)。在社會(huì)保障方面，中央負(fù)責(zé)全面規(guī)劃和政策制定，管理各種保險(xiǎn)基金并進(jìn)行補(bǔ)貼。都道府縣側(cè)重經(jīng)濟(jì)服務(wù)，負(fù)責(zé)生活保障、傷殘保險(xiǎn)等事務(wù)，而基層的市盯村側(cè)重居民生活服務(wù)，負(fù)責(zé)醫(yī)療保險(xiǎn)、國(guó)民養(yǎng)老金征收。 養(yǎng)老保險(xiǎn)由中央政府負(fù)責(zé)管理，地方政府進(jìn)行養(yǎng)老金的具體征收工作。失業(yè)保險(xiǎn)由中央政府負(fù)責(zé)管理，各都道府勞動(dòng)部門的就業(yè)保險(xiǎn)處和公共職業(yè)安定所負(fù)責(zé)征收費(fèi)用。醫(yī)療保險(xiǎn)由中央政府負(fù)責(zé)管理、監(jiān)督，通過(guò)地方政府的

42、相應(yīng)機(jī)構(gòu)執(zhí)行保險(xiǎn)項(xiàng)目。 社會(huì)救濟(jì)和公共衛(wèi)生由中央和地方政府共同負(fù)責(zé)。社會(huì)救濟(jì)的資金全部由財(cái)政承擔(dān)，公共衛(wèi)生和醫(yī)療經(jīng)費(fèi)的51也由財(cái)政負(fù)擔(dān)。另外，從國(guó)家財(cái)政支出情況來(lái)看，中央政府社會(huì)保障支出占中央支出約11(1996年)，其中大部分是轉(zhuǎn)移給地方直接支出的。地方支出民生費(fèi)、勞動(dòng)費(fèi)、衛(wèi)生費(fèi)等，占地方支出近19(1993年)。二、發(fā)達(dá)國(guó)家政府間社會(huì)保障管理權(quán)責(zé)劃分初探 盡管各發(fā)達(dá)國(guó)家政府間社會(huì)保障管理責(zé)權(quán)劃分差異明顯，但總的來(lái)說(shuō)，各國(guó)都充分調(diào)動(dòng)了中央政府與地方政府的積極性和主動(dòng)性，養(yǎng)老保險(xiǎn)多為中央統(tǒng)一集中管理；失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)多由中央制定政策，地方進(jìn)行具體管理，且省級(jí)政府通常發(fā)揮重要作用；社會(huì)救濟(jì)和公

43、共衛(wèi)生等帶有明顯地域性的事務(wù)，多數(shù)國(guó)家均從效率的角度考慮主要讓地方政府分散管理。 (一)充分發(fā)揮集中優(yōu)勢(shì)，中央政府負(fù)責(zé)實(shí)施基本養(yǎng)老保險(xiǎn) 隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，人員在各地之間的流動(dòng)將日趨頻繁，如果讓地方政府自行決定收入再分配，就社會(huì)保障來(lái)說(shuō)，容易導(dǎo)致人們流向社會(huì)保障負(fù)擔(dān)較輕，而待遇又較好的地區(qū)，致力于實(shí)現(xiàn)縱向公平的分配政策可能會(huì)因此而失效。所以，在收入再分配政策上，中央政府的統(tǒng)一決策才是最適宜的。一般來(lái)說(shuō)，各國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)具有較強(qiáng)的收入再分配效應(yīng)，除了在職職工與退休職工之間發(fā)生收入再分配外，高收入職工與低收入職工之間也會(huì)發(fā)生收入再分配，需要中央政府進(jìn)行統(tǒng)一決策。而且，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)

44、中的養(yǎng)老金待遇給付是以嚴(yán)格的規(guī)定，特別是準(zhǔn)予領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡規(guī)定為基礎(chǔ)，有一定的客觀標(biāo)準(zhǔn)可循，因此，相對(duì)來(lái)說(shuō)養(yǎng)老保險(xiǎn)比較容易實(shí)施，為中央政府進(jìn)行集中管理創(chuàng)造了條件。 從社會(huì)保障各組成項(xiàng)目來(lái)看，各國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)收支規(guī)模在社會(huì)保障收支總規(guī)模中占比最高。由表1可知，在上述發(fā)達(dá)國(guó)家政府社會(huì)保障和福利支出中，中央政府所占比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于地方政府，這在一定程度上是因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目由中央政府負(fù)責(zé)造成的。另外，上述再分配效應(yīng)受制于養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資模式，基金積累式的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃對(duì)收入再分配的影響通常不及現(xiàn)收現(xiàn)付式。目前，多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付式的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，并由中央政府進(jìn)行集中管理，發(fā)揮了較強(qiáng)的公平收入分配功能。近年

45、來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家掀起了由現(xiàn)收現(xiàn)付式向基金積累式轉(zhuǎn)軌的趨勢(shì)，對(duì)原先養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃的收人再分配功能可能起到了弱化作用。于是，是否隨著上述轉(zhuǎn)軌的發(fā)生而削弱中央政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)上的管理責(zé)權(quán)也就成為一個(gè)問(wèn)題。由于從工作到養(yǎng)老要經(jīng)歷一段較長(zhǎng)時(shí)期，基金積累式的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃勢(shì)必將積累起一筆規(guī)模龐大的基金，對(duì)資本市場(chǎng)發(fā)展和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定都有重要影響，中央政府必然要以多種方式管理調(diào)控養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。（二）集中和分散相結(jié)合，積極推進(jìn)失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn) 失業(yè)反映了宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況，屬于宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的范疇。根據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)，當(dāng)發(fā)生周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)，政府可以實(shí)施自動(dòng)穩(wěn)定或相機(jī)抉擇的財(cái)政政策，失業(yè)保險(xiǎn)是政府自動(dòng)穩(wěn)定財(cái)政政策發(fā)揮作用的重要

46、制度基礎(chǔ)。宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定是中央政府的重要職能。由于存在著地區(qū)間的“政策性外溢”，地方政府層次上的穩(wěn)定政策可能根本就是無(wú)效的。關(guān)于這一點(diǎn)，哈維S羅森認(rèn)為，“實(shí)際上，人們普遍同意，旨在影響就業(yè)水平和通貨膨脹率的收支政策，應(yīng)由聯(lián)邦政府進(jìn)行。沒(méi)有一個(gè)州或地方政府大到可以影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的程度?！?然而，由于一方面就業(yè)形式多樣化導(dǎo)致失業(yè)狀態(tài)的認(rèn)定十分復(fù)雜，另一方面各國(guó)逐步傾向于實(shí)施積極的就業(yè)政策，把促進(jìn)就業(yè)的積極措施融合在失業(yè)保險(xiǎn)制度里，加大了失業(yè)保險(xiǎn)管理的實(shí)際困難，信息不完全挑戰(zhàn)各級(jí)政府的行政管理能力，也給地方政府發(fā)揮積極作用留下了空間。嚴(yán)格地講，失業(yè)保險(xiǎn)在我國(guó)首先體現(xiàn)在下崗職工基本生活保障上，從制度建

47、立之日起，中央政府就肩負(fù)起了重要職責(zé)，不但制定頒布了相關(guān)制度法規(guī)，還從財(cái)力上給予大力支持，2005年中央財(cái)政用于下崗職工基本生活保障和再就業(yè)的補(bǔ)助資金達(dá)209億元。但在具體管理過(guò)程中，省級(jí)和縣市級(jí)政府卻又往往發(fā)揮著十分重要的作用。 當(dāng)面臨疾病風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，窮人富人同樣需要醫(yī)療服務(wù)，醫(yī)療保險(xiǎn)面臨的一個(gè)主要挑戰(zhàn)是保證最低收入群體獲得醫(yī)療服務(wù)。風(fēng)險(xiǎn)分組和互濟(jì)的水平取決于所覆蓋的人群規(guī)模大小。全國(guó)統(tǒng)一的保險(xiǎn)計(jì)劃通常擁有有效的風(fēng)險(xiǎn)分散和互濟(jì)機(jī)制。收入公平分配和更為有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)均需要集中予以保障。然而，實(shí)施醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃所涉及的復(fù)雜性和信息不完全性、不對(duì)稱性，既限制了集中的潛在功能的發(fā)揮，也使得單憑集中難以保障

48、廣大群眾醫(yī)療衛(wèi)生需求的滿足及社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。許多國(guó)家醫(yī)療籌資的主要部分被下放到地方政府，以期促進(jìn)其責(zé)任性、積極參與和適應(yīng)地方需要及優(yōu)先目標(biāo)的靈活性。(三)充分發(fā)揮分散優(yōu)勢(shì)，確保群眾的社會(huì)救助和公共衛(wèi)生需求 一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)救濟(jì)和公共衛(wèi)生的受益范圍僅限于某個(gè)特定地方，屬于較為典型的地方性公共產(chǎn)品。地方性公共產(chǎn)品是指受益范圍僅僅局限于某一特定區(qū)域的公共產(chǎn)品，如由地方政府提供的高速公路、消防設(shè)施、地方治安力量等。從理論上講，地方性公共產(chǎn)品既可以由地方政府提供，也可以由中央政府提供，但兩種提供方式的效率是有差別的。社會(huì)救濟(jì)直接為低收入者提供現(xiàn)金或?qū)嵨飵椭诖龠M(jìn)公平收入分配上發(fā)揮著重要作用。社會(huì)救濟(jì)主要

49、由財(cái)政籌資，地方政府在安排財(cái)政支出時(shí)在各項(xiàng)目之間難免有優(yōu)先次序考慮，而就是與醫(yī)療、教育等其他社會(huì)事業(yè)相比，社會(huì)救濟(jì)通常也不被優(yōu)先安排。從國(guó)家確保每個(gè)公民的基本人權(quán)生存權(quán)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展的角度來(lái)看，中央政府應(yīng)在社會(huì)救濟(jì)籌資上發(fā)揮兜底作用。20世紀(jì)90年代中后期以來(lái)，我國(guó)中央財(cái)政對(duì)發(fā)展城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的有力支持就較為典型。總的來(lái)說(shuō)，多數(shù)公共衛(wèi)生項(xiàng)目具有很強(qiáng)的地域性，與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展休戚相關(guān)。除了英國(guó)等少數(shù)國(guó)家之外，多數(shù)國(guó)家的公共衛(wèi)生均由地方政府負(fù)責(zé)。當(dāng)然，作為地方性公共產(chǎn)品，公共衛(wèi)生本身也具有層次性，有些傳染病防治并不局限于某一特定地區(qū)。比如2003年我國(guó)的“非典”疫情就具有很強(qiáng)的跨

50、地區(qū)性，需要中央政府的廣泛介入及財(cái)力支持。(四)完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共產(chǎn)品供給均等化 通過(guò)政府問(wèn)轉(zhuǎn)移支付制度的有效實(shí)施，不但有利于解決由于“收入集權(quán)、支出分權(quán)”而引起的管理責(zé)權(quán)不統(tǒng)一的矛盾，而且也有利于實(shí)現(xiàn)各地公共產(chǎn)品供給的均等化。 縱觀世界各國(guó)，不論是聯(lián)邦制國(guó)家，還是單一制國(guó)家，中央政府均集中了國(guó)家財(cái)政收入的絕大部分，這反映了中央的集權(quán)需要，有利于保障整個(gè)國(guó)家的統(tǒng)一和穩(wěn)定。但為了發(fā)揮地方政府的信息和效率優(yōu)勢(shì)，通過(guò)中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，地方政府實(shí)際安排的支出一般占財(cái)政總支出的一半以上，實(shí)現(xiàn)了地方政府管理責(zé)權(quán)的統(tǒng)一。 如果從公共產(chǎn)品供給的角度來(lái)思考，則會(huì)對(duì)政府間轉(zhuǎn)移支付有不同的認(rèn)

51、識(shí)。就中央政府提供的全國(guó)性公共產(chǎn)品來(lái)說(shuō)，全國(guó)居民都可以無(wú)差別地享受，地區(qū)間公共產(chǎn)品均等化自然是轉(zhuǎn)移支付的應(yīng)有之意。就中央政府對(duì)地方性公共產(chǎn)品或跨地區(qū)的地方性公共產(chǎn)品的供給給予地方財(cái)力支持來(lái)說(shuō)，其主要目的恐怕是為了讓財(cái)政能力有限的地區(qū)的居民也可以無(wú)差別或盡可能大體一致地享受應(yīng)該由地方政府提供的公共產(chǎn)品，這實(shí)際上就是地區(qū)間公共產(chǎn)品供給均等化問(wèn)題。 因此，從公共財(cái)政的角度來(lái)看，中央政府集中財(cái)政收入的絕大部分的關(guān)鍵目的在于實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共產(chǎn)品供給均等化，完善的政府間轉(zhuǎn)移支付制度則在其間發(fā)揮了關(guān)鍵作用。發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障管理實(shí)踐也表明了這一點(diǎn)，比如在加拿大，省和地方政府負(fù)責(zé)公共衛(wèi)生，聯(lián)邦政府給予地方適當(dāng)?shù)难a(bǔ)

52、助，以平衡各地的福利水平。再如，美國(guó)的醫(yī)療救助計(jì)劃在實(shí)施過(guò)程中，聯(lián)邦政府將根據(jù)各州與全國(guó)人均收入水平的差異對(duì)各州進(jìn)行補(bǔ)助。三、對(duì)我國(guó)合理劃分政府間社會(huì)保障管理權(quán)責(zé)的啟示 (一)進(jìn)一步明確各級(jí)政府的管理表權(quán)，確保社會(huì)保障制度有效實(shí)施 隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和對(duì)外開(kāi)放的進(jìn)一步發(fā)展，各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)不斷積累，給社會(huì)和諧發(fā)展造成一定的負(fù)面影響。完善的社會(huì)保障體系能夠較為有效地化解上述社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，而社會(huì)保障管理責(zé)權(quán)在各級(jí)政府之間的合理劃分既是社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容，也是社會(huì)保障制度有效實(shí)施的重要保證。 為了促進(jìn)和諧社會(huì)的發(fā)展，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合上述分析，進(jìn)一步明確我國(guó)各級(jí)政府的社會(huì)保障管理責(zé)權(quán)應(yīng)遵循如下

53、原則：中央政府加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的集中管理，在逐步實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌；失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)要讓省級(jí)政府發(fā)揮更為積極的作用；社會(huì)救濟(jì)和公共衛(wèi)生則應(yīng)更加突出地方政府的責(zé)任，并將其視為地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要體現(xiàn)。（二）集中與分散相結(jié)合，保證群眾的基本社會(huì)保障權(quán)利 目前全國(guó)已有12個(gè)省份實(shí)現(xiàn)或基本實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，但總的來(lái)看，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌范圍仍主要限于市縣一級(jí)，層次明顯偏低。失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的統(tǒng)籌范圍主要也限于市縣一級(jí)，和發(fā)達(dá)國(guó)家相比，統(tǒng)籌層次也不高。偏低的統(tǒng)籌層次不利于發(fā)揮集中管理的優(yōu)勢(shì)，當(dāng)前社會(huì)保障管理上存在的種種問(wèn)題或多或少都與此有關(guān)，比如社會(huì)保障待遇地區(qū)間

54、差別較大，對(duì)公平收入分配帶來(lái)消極影響等。因此，今后我國(guó)在調(diào)整各級(jí)政府社會(huì)保障管理權(quán)責(zé)時(shí)，應(yīng)側(cè)重于逐步提高統(tǒng)籌層次，使集中的優(yōu)勢(shì)得以充分發(fā)揮。 改革以來(lái)，我國(guó)把經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為考核地方政府的關(guān)鍵指標(biāo)，導(dǎo)致了多數(shù)地方重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)象。另一方面，我國(guó)社會(huì)保障制度的現(xiàn)代化主要是從20世紀(jì)90年代中后期開(kāi)始，地方政府對(duì)如何定位自己在社會(huì)保障管理體系中的責(zé)任，也存在一定的認(rèn)識(shí)模糊。上述現(xiàn)象的存在，影響了地方政府參與社會(huì)保障管理的主動(dòng)性和積極性，不利于群眾基本社會(huì)保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，不利于社會(huì)和諧發(fā)展。所以，要讓地方政府充分負(fù)起責(zé)任，發(fā)揮分散的優(yōu)勢(shì)，特別是在對(duì)信息要求較高的社會(huì)救濟(jì)和公共衛(wèi)生領(lǐng)域。從發(fā)展趨

55、勢(shì)看，基層社區(qū)服務(wù)在提供服務(wù)和加強(qiáng)社會(huì)保障管理方面將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，而公共衛(wèi)生和社會(huì)救濟(jì)與社區(qū)服務(wù)又有著天然的聯(lián)系，因此，今后我國(guó)應(yīng)重視發(fā)揮社區(qū)服務(wù)的積極作用。 (三)進(jìn)一步完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度，推進(jìn)地區(qū)間公共產(chǎn)品供給均等化 作為中央集權(quán)的單一制國(guó)家，我國(guó)財(cái)政收人傾向于向中央集中，而財(cái)政支出則地方占較大比重。2005年，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的比重為5454，地方財(cái)政支出占財(cái)政總支出的比重則為7608。中央和地方收支矛盾的存在，主要通過(guò)政府間轉(zhuǎn)移支付制度予以解決。另外，我國(guó)公共產(chǎn)品供給的地區(qū)差別較大，比如2002年底，人均司法費(fèi)用與行政費(fèi)用之比，東部地區(qū)為0.89，而西部地區(qū)只有

56、0.55。就城市居民最低生活保障來(lái)說(shuō)，2004年，北京市低保標(biāo)準(zhǔn)是月人均290元，石家莊市低保標(biāo)準(zhǔn)是月人均220元。根據(jù)民政部的資料，2004年11月，北京市人均補(bǔ)差水平達(dá)到231元，石家莊市人均補(bǔ)差水平卻僅為71元。北京市和石家莊市的低保標(biāo)準(zhǔn)只相差70元，可人均補(bǔ)差水平卻相差了160元，兩者的不對(duì)稱性充分表明，我國(guó)各地由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力的不同，公共產(chǎn)品供給的水平也相應(yīng)隨之不均等。因此，我國(guó)需要通過(guò)進(jìn)一步完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度，逐步實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共產(chǎn)品供給均等化。 需要強(qiáng)調(diào)指出的是，我國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)既有利益格局突破的力度不大，很難從地區(qū)間公共產(chǎn)品供給均等化的角度發(fā)揮作用。表現(xiàn)在中央對(duì)各

57、地社會(huì)保障事業(yè)的支持上，一方面是力度非常有限，另一方面并沒(méi)有統(tǒng)一客觀的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定應(yīng)得到中央支持的地方及其支持程度。今后，我國(guó)應(yīng)在完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度和明確各級(jí)政府社會(huì)保障管理責(zé)權(quán)的基礎(chǔ)上，通過(guò)有效的轉(zhuǎn)移支付逐步實(shí)現(xiàn)各地居民相對(duì)公平地享有社會(huì)保障權(quán)利。第四節(jié) 中國(guó)社會(huì)保障管理體制改革一、中國(guó)社會(huì)保障管理體制的歷史沿革二、中國(guó)社會(huì)保障管理體制的問(wèn)題三、中國(guó)社會(huì)保障管理體制的改革一、中國(guó)社會(huì)保障管理體制的歷史沿革 (一)中國(guó)社會(huì)保障管理體制的四個(gè)階段及其基本格局 119511966年的創(chuàng)新發(fā)展階段 這一時(shí)期的基本結(jié)構(gòu)是：中央設(shè)政務(wù)院，下設(shè)內(nèi)務(wù)部、勞動(dòng)部，內(nèi)務(wù)部主管民政工作，包括社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、

58、社會(huì)優(yōu)撫，而勞動(dòng)部是全國(guó)企業(yè)勞動(dòng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的最高監(jiān)督機(jī)關(guān)，其職能包括法律的實(shí)施、檢查執(zhí)行、審批、監(jiān)督以及處理申訴等。另外，還設(shè)有中華全國(guó)總工會(huì)，它是全國(guó)企業(yè)勞保事業(yè)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，全面負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)的勞保事業(yè)方面的工作，并由各級(jí)工會(huì)管理企業(yè)勞動(dòng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。 1951年，政務(wù)院發(fā)布的中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例規(guī)定，中華全國(guó)總工會(huì)為全國(guó)企業(yè)勞動(dòng)保險(xiǎn)事業(yè)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，統(tǒng)籌管理全國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)工作；各地工會(huì)組織為執(zhí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的基層單位。勞動(dòng)部為全國(guó)企業(yè)勞動(dòng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的最高監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查全國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)制度的執(zhí)行情況，并處理有關(guān)勞動(dòng)保險(xiǎn)爭(zhēng)議。由此形成了在企業(yè)職工勞動(dòng)保險(xiǎn)方面由政府和工會(huì)分工合作、各司其職的

59、管理體制。219661976年的停滯階段 在“文化大革命”期間，社會(huì)保障管理體制遭到嚴(yán)重沖擊和破壞，表現(xiàn)為：內(nèi)務(wù)部被撤銷，許多民政機(jī)構(gòu)、社會(huì)福利事iLk都被相繼撤銷和移交，民政工作被分配到財(cái)政、衛(wèi)生等部門分別管理，許多事務(wù)無(wú)人間津，工會(huì)各級(jí)組織陷于癱瘓狀態(tài)，一切活動(dòng)被迫停止，勞動(dòng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)處于無(wú)政府狀態(tài)。 首先是各級(jí)工會(huì)組織陷于癱瘓狀態(tài)，：會(huì)組織從此不再擔(dān)當(dāng)社會(huì)保障業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)。1968年，國(guó)家計(jì)委勞動(dòng)局發(fā)出通知，要求各地勞動(dòng)部門把勞動(dòng)保險(xiǎn)工作統(tǒng)管起來(lái)，各地勞動(dòng)部門逐步建立起了勞動(dòng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的工作機(jī)構(gòu)。這種做法對(duì)于扭轉(zhuǎn)勞動(dòng)保險(xiǎn)工作的癱瘓局面起到了一定作用，但也由此確定了出政府部門獨(dú)攬勞動(dòng)保險(xiǎn)

60、事務(wù)，勞動(dòng)部門集政策制定、業(yè)務(wù)管理和監(jiān)督檢查多種職能于一身的管理格局。 其次是社會(huì)保障的社會(huì)化調(diào)節(jié)功能受到削弱。1969年2月，財(cái)政部頒發(fā)的關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)財(cái)務(wù)工作中幾項(xiàng)制度的改革意見(jiàn)(草案)規(guī)定：國(guó)有企業(yè)一律停止提取勞動(dòng)保險(xiǎn)金，企業(yè)的退休職工、長(zhǎng)期病號(hào)工資和其他勞保開(kāi)支在營(yíng)業(yè)外列支。這一決定改變了過(guò)去企業(yè)職：勞動(dòng)保險(xiǎn)金按職工工資總額一定比例提取后，由各級(jí)工會(huì)統(tǒng)籌調(diào)節(jié)使用的做法，職工的勞保福利改由各自企業(yè)自行負(fù)責(zé)，社會(huì)保障實(shí)質(zhì)上變成了“單位保障”。同年，各地勞動(dòng)部門才在中央的示意下逐漸建立管理勞動(dòng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的工作機(jī)構(gòu)，開(kāi)展勞動(dòng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。從1969年起，內(nèi)務(wù)部撤銷，原內(nèi)務(wù)部負(fù)責(zé)的社會(huì)保障管理職責(zé)，分別