淺談地方部門預算改革的編制方法

1、淺談地方部門預算改革的編制方法摘要伴隨著中央預算編制改革的步伐,地方在這方面的改革也同時開始啟動,并很快獲得了較好的效果。本文闡述了地方部門預算改革的進展情況,分析了地方部門預算編制中存在的困難與問題,提出了地方部門預算編制改革的措施,對進一步標準地方部門預算編制方法,進步預算編制程度起到了良好的促進作用。關鍵詞地方部門預算編制管理一、地方部門預算編制進展情況2000年4月,為總結交流各地預算改革經歷,進步對預算編制改革重要性和緊迫性的認識,進一步明確預算改革的根本方針、根本內容和根本方法,財政部在河北省召開了全國預算編制改革座談會。這次會議以后,全國各級地方財政系統(tǒng)積極借鑒中央和試點省份部門

2、預算編制的經歷做法,結合本地實際,不斷研究,使地方財政預算編制改革的步伐明顯加快,出現了全面啟動、穩(wěn)步推進、不斷深化的良好場面,各地在部門預算編制改革方面獲得了明顯的成效。截止到2002年,全國36個盛自治區(qū)、直轄市和方案單列市本級財政都已全部實行部門預算。實行部門預算或正在進展試點的地(市)級財政共269個,占地級區(qū)劃數的81%。其中,183個地(市)本級財政已實行部門預算,86個地(市)本級財政正在進展部門預算試點;實行部門預算或正在實行部門預算的試點的縣(市、縣級區(qū))本級財政已實行部門預算,267個縣(市、縣級區(qū))本級財政正在進展部門預算試點。二、關于地方部門預算編制的存在的問題當然,與

3、各項重大的改革措施一樣,各地在施行預算編制改革的過程中也不可能一蹴而就,出現了一些困難和問題,集中的反映在以下幾個方面:1.預算編制周期過短,工作量大,制約了預算編制的科學性按照?預算法?的規(guī)定,從國務院下達預算草案指示到次年全國人大審議批準,預算編制只有4個月時間,各地預算編制部門普遍感到預算編制時間過短,工作量大,沒有充分時間對預算工程進展周密的論證。2.一些部門的既得利益,影響了編制部門預算的積極性。在傳統(tǒng)的單一功能預算編制方式下,從中央到地方,主管部門具有二次預算的分配權。實行部門預算后,預算由下級單位自己編制,主管部門不再代編,失去了二次分配的權利。另外,過去為了管理的方便曾將部分財

4、政性資金作為預算外資金,未納入預算進展統(tǒng)一管理,使地方上很多部門在資金使用上擁有較大的自主權。此次預算編制改革,觸及了一些部門的既得利益,使原來支出本錢較高的部門,經費下降幅度較大。3.經費缺乏科學統(tǒng)一的定額標準,需進一步完善。在各地的理論中,對人員、公用經費定額標準的制定普遍感到很困難,原因是:一方面,各地綜合財力程度難預測,特別是非稅收人不確定,對支出標準的制定產生影響。另一方面,公共資源配置和日常辦公耗用缺乏科學統(tǒng)一的標準,造成同樣性質的單位,經費程度上下不一,有的可以滿足需要,有的卻相差甚遠。因此,如何在今后的改革中加以創(chuàng)新、完善,是各級財政部門必須認識研究的問題。4.工程支出預算編制

5、和施行缺乏經歷,操作存在一定的難度。如今,各地在推行預算編制改革時,財政和工程主管部門管理的角度發(fā)生了變化,財政不僅要審核細編的預算而且要審核詳細的工程。這樣一來,由于經歷缺乏,且缺乏一定的操作程序,各地財政部門在工程支出管理方面存在諸多困難:(1)按照部門預算改革的要求,各部門應建立工程庫,在工程支出預算中依輕重緩急進展安排,但由于不同工程之間缺乏可比性,各部門普遍感到在排序上有一定難度。從各地反映的情況看,目前列入預算編制的“工程是一個大雜燴,小至會議和修繕,大至事業(yè)支出、公共工程工程和各種專項撥款都屬于這一范圍。而且,不同支出工程的目的不同,所表達的政府職能和效率的方式也不同。因此,不同

6、工程間橫向比較是困難的。為解決這一問題,部分省市借鑒中央財政的經歷,也設計了針對工程投資的申報、評審等一系列表格,同財政部下發(fā)的部門預算編制表格一并使用,并出臺了相應的管理方法,可以說做了大量的根底性工作。但不同工程之間如何設計合理的工程排隊規(guī)那么,做到公正、透明仍是一大難題。(2)在參與工程管理方面,各地財政部要做的是如何在編制工程預算之初,就工程投資的評價和績效考核采取實在可行的方法。目前來看,各地財政部門對這方面的管理缺少實在可行的方法。究其原因,一是沒有建立起獨立于財政和部門之外的、公正、自律性高的工程可行性評價機構,無法對各部門上報的工程有一個全面的評價,使得工程上報、審核時隨意性很

7、大,主觀因素較多。二是沒有完善的財政資金績效考核指標,對跨年度、階段性的工程預算,不能根據指標考核提出改進措施,這在某種意義上失去了財政監(jiān)視的作用。三、地方部門預算編制改革的措施按照財政部關于深化財政預算管理體制改革的總體部署和要求,各地認真遵循預算改革的根本方法和原那么,勇于探究,大膽理論,已初步建立了一個以部門預算為主體的公平、公正、科學的部門預算編制體系。1.建立專職機構,在組織形式上保證預算編制改革的順利進展建立職能專一、高效、健全的預算編制組織機構是編好部門預算的關鍵,也是各地財政系統(tǒng)進展機構改革的重點方向。隨著各地機構改革的大規(guī)模展開,包括盛市(地)、縣(市)的財政系統(tǒng)積極參照財政

8、部機構改革的形式,剝離了以前綜合業(yè)務過多的預算部門的部分職能,重新對財政內部各機構涉及預算職責的部分進展了調整,相對集中到新設立的預算部門,從而保證了部門預算編制的權威性和獨立性。2.摸清家底,統(tǒng)配資源,科學合理地安排公共支出在部門預算形式中,公共支出被分解為“根本支出和“工程支出,它們是編制預算的核心。為了科學合理的編制這兩項支出,財政部門必須清楚各部門的“家底,即收入來源、人員和資產情況。為此,各地普遍采用下發(fā)統(tǒng)計表格統(tǒng)計人員和資產結存情況;通過會計報表和采取其他措施摸清部門預算內、外資金及其它資金來源渠道;徹底清理專項資金;建立以計算機儲存、應用為主的根底資料和信息數據庫等形式,較好的解

9、決了財政部門編制和審核部門預算時根底資料缺乏的難題。在詳細編制部門預算的過程中,為貫徹“一要吃飯,二要建立和“有所為,有所不為的方針,各地按照建立公共財政體系和部門預算編制的原那么,大力調整和優(yōu)化支出構造,清理壓縮一般支出,集中財力優(yōu)先保人員工資、保機構正常運轉和政府確定的重點工程建立資金。要做好這一點,首先要保障各部門根本支出的合理需要,以維持行政事業(yè)單位日常工作的正常運轉。根本支出的內容包括人員支出和公用支出兩部分,編制的核心是制定公正、透明的定員定額標準,它涉及到人、物和工作任務。各地在開展這項工作時,參照中央財政的經歷,既根據國家方針政策和財政制度的有關規(guī)定,又考慮了實際支出因素的變化

10、。對人員經費定額標準的制定,嚴格按照國家工資制度和有關政策規(guī)定的開支范圍、開支標準核定;日常公用經費額標準的制定,一般以文件規(guī)定為準,沒有文件規(guī)定的,按照試行方法的有關規(guī)定核定。其次,做好工程支出預算的編制工作。工程支出預算是部門預算的一個重要組成部分,它包括根本建立工程支出、行政事業(yè)性工程支出和其他工程支出三類。由于工程預算是部門預算編審的難點,資金占用量大,因此各地對此項資金的安排非常重視。一方面要求各基層部門提早開展工程的論證、研究和方案編制工作,對工程的初癬可行性研究嚴格把關,并積極探究建立工程庫,把備選工程納入工程庫管理。另一方面,通過制定工程預算管理方法,明確工程的申報、審查程序和

11、不同部門對工程的管理權限、職能,逐步進步工程評審論證機構的評審才能,確保工程預算的科學、可行。3.改進預算編制,推行科學的預算編制方法在預算編制中取消“基數加增長的方法,實行“零基預算,是本次預算編制改革的重點和打破。在收入方面,各地運用“標準收入測算法編制收入預算。-在支出方面,各地根本上都在嚴格界定財政供給的范圍上下功夫。其特點是根據部門的職能和任務要求以及現有公共資源的配置情況,將各預算單位進展分檔,分別確定支出定額。在此根底上,逐項重新確定支出需要,按照有保有壓、確保重點的原那么,分別輕重緩急,統(tǒng)籌安排。在這方面,各地探究出不少的經歷。以上海市為例,上海是試行“零基預算較早的直轄市,為

12、改變“一年預算,預算一年的被動場面,他們采取的作法是:人員經費按實際,公用經費按定額,專項經費按方案,部門預算一次核定,支出控制按總額,資金撥款按進度,即納入財政供給范圍的行政、事業(yè)單位經費分為三類,第一類是人員經費,嚴格按照單位在編實際職工數和國家、地方規(guī)定的工資標準及有關補貼標準確定,對不屬于財政負擔的人員和工程加以清理,使各預算單位的人員經費統(tǒng)一執(zhí)行國家和地方政策;第二類是公用經費,根據全市此類經費的平均程度制定根本定額,對一些日常經費開支較大的部門,視財力情況適時調整;第三類是專項經費,按照需要與可能的原那么安排。4.在預算編制內容上進展創(chuàng)新,實行以部門預算為根底的綜合財政預算形式統(tǒng)一

13、編制、統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌安排單位預算內外資金和其他財力,推行綜合預算,是地方財政部門預算改革的根本內容。各地努力做到預算內外資金統(tǒng)籌安排、綜合平衡,改變以往財政資金按性質歸口管理的做法,將各類不同性質的財政資金統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門,同時將部門所有的各項資金,包括財政預算內撥款,財政專戶核撥資金和其他收入統(tǒng)一作為部門和單位的預算收入,統(tǒng)一由財政核定支出需求。5.操作程序上實行標準周期管理部門預算編制的時間應該提倡實行標準周期預算管理。所謂“標準周期預算,就是將一個預算周期定為30個月,并從時間序列上劃分為三個標準階段,即“預算編制階段、預算執(zhí)行與調整階段、“決算階段。提早預算編制的起草工作和

14、延長預算編制時間,是進步預算的科學性、增加預算效用的根底,可以在很大程度上進步政府預算應有的法律約束作用、方案指導作用和對社會經濟的宏觀調控作用。正基于此認識,為了給細化預算編制、進步預算編制的科學合理性提供充足的時間,各地大都按照中央部門預算改革的方法,提早著手編制預算。在詳細編制過程中,在已經施行標準周期預算的地方,一般是從預算編制階段開始的,即從每年年初著手,在對上一年預算執(zhí)行結果進展分析總結和績效評價的根底上,結合本年度預算執(zhí)行情況,測算下一年度預算收支規(guī)模和增長速度,據此編制下一年度本級預算草案。通過“兩上兩下匯總各部門預算,形本錢地區(qū)總預算草案,并按規(guī)定程序報批,期限為12個月。其

15、次,從每年年初開始,進入預算執(zhí)行與調整階段。主要是組織執(zhí)行預算,分析預算執(zhí)行情況,辦理預算調整變更手續(xù),期限約為12個月。第三階段即決算階段。從第三年年初開始,組織編制本級決算草案,匯總下一級決算,形本錢省或地區(qū)總決算草案,并按規(guī)定程序報批,在決算的根底上,對該預算執(zhí)行結果進展分析、總結和績效評價,作為下一年度預算的根據,期限為6個月。實行標準周期制度,使預算的時間從傳統(tǒng)的34個月,延長至12個月,這就為細化預算編制,進步預算編制的科學性,提供了較充足的時間。6.細化預算編制,強化預算管理各地部門預算根本上細化到基層預算單位,預算科目細化到類、款、項、目,工程支出細化到詳細事項。按此編制的部門預算,全面反映人員支出、公用支