淺析新加坡組屋政策與我國(guó)保障性住房屋建設(shè)設(shè)政策差異

1、15/15新加坡組屋與中國(guó)保障性住房建設(shè)差異淺析摘要：本文主要從公積金制度、保障性住房空間選址、保障性住房配套設(shè)施三個(gè)方面對(duì)新加坡組屋政策和我國(guó)保障性住房政策建設(shè)進(jìn)行對(duì)比淺析，分析我國(guó)目前保障性住房建設(shè)存在問(wèn)題以與新加坡組屋政策給我國(guó)保障性住房建設(shè)的啟示。關(guān)鍵詞：新加坡組屋政策； 中國(guó)保障性住房；保障房空間選址Abstract: This article mainly from the provident fund system, the protection of housing space location, affordable housing facilities in Singapo

2、re three aspects of housing policy and the construction of affordable housing policy in China compared to analysis of Chinas current security housing construction problems and the Singapore group Enlightenment of Housing Policy to the Construction of Social Housing in China.Key words: Singapore s HD

3、 policy; China s affordable housing; Protection of room space location1. 新加坡組屋和中國(guó)保障房建設(shè)歷程簡(jiǎn)析1.1新加坡組屋歷程概述新加坡是一個(gè)多種族的移民國(guó)家,華人占75.2%,馬來(lái)人占13.6%,印度人占8.8%,其他種族占2.4%。國(guó)土面積僅有699.4平方公里,卻居住著448萬(wàn)常住人口,人口密度很大。在建國(guó)初期1959年自治時(shí)面臨著嚴(yán)重的房荒,住房形勢(shì)十分嚴(yán)峻:當(dāng)時(shí)200萬(wàn)人口中有40%的人居住在貧民窟和窩棚,大多數(shù)居民只能棲身于用木板和鐵皮搭建的棚屋之中,能夠住上像樣住房的人口僅占居民總數(shù)的9%,人均住房面積只有

4、3.3平方米。惡劣的住房條件導(dǎo)致公共衛(wèi)生狀況惡化和一系列社會(huì)問(wèn)題,成為社會(huì)不穩(wěn)定的重要因素,以至于政府將解決住房問(wèn)題作為一項(xiàng)基本國(guó)策,在立國(guó)之初就提出了“居者有其屋”的口號(hào),“我們的新社會(huì),居者有其屋是關(guān)鍵”。時(shí)任新加坡總理光耀指出:“我們將全力以赴去達(dá)致我們的目標(biāo):使每一個(gè)公民的家庭都擁有自己的家?！?面對(duì)嚴(yán)重的屋荒,為解決居住與其引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題,1960年,新加坡政府宣布成立建屋發(fā)展局。1964年又推出“居者有其屋”的政府組屋計(jì)劃,正式開(kāi)啟新加坡的組屋年代。該計(jì)劃主要是由政府撥出國(guó)有土地和適當(dāng)征用私有土地作為建房之用, 同時(shí)由銀行和中央公積金局提供建房所需資金。在政府組屋計(jì)劃的實(shí)施中,建屋

5、發(fā)展局、中央公積金局和銀行部門相互配合、同運(yùn)作、相得益彰。其具體做法是:政府主導(dǎo)組屋的開(kāi)發(fā)與建設(shè),由建屋發(fā)展具體圖1：新加坡組屋變遷示意實(shí)施。新加坡是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,但住房的建設(shè)與分配并不完全通過(guò)市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn),而是由政府主導(dǎo)公共住宅的開(kāi)發(fā)與建設(shè)。俞永學(xué).新加坡的住房政策與其對(duì)中國(guó)的啟示D.XX交通大學(xué),2008.在住房保障方面,新加坡政府一直都是其國(guó)人出色的管家和掌舵人,政府干預(yù)和介入很有本國(guó)特色。新加坡政府十分明確自身在解決住房問(wèn)題上的責(zé)任,制定了符合其國(guó)情特點(diǎn)的住房政策和分階段建房計(jì)劃(每五年制定一個(gè)計(jì)劃),采取了一系列行政、法律、金融、財(cái)政的手段,大規(guī)模興建公共住房。1.2中國(guó)保障性住房建設(shè)

6、進(jìn)程概述1998年中央政府推行的住房商品化改革促進(jìn)了從福利分房制度到商品住房制度的根本性轉(zhuǎn)變。自2002年國(guó)有土地招拍掛制度實(shí)施以來(lái)，商品住房的價(jià)格急劇飆升，越來(lái)越多的市民難以負(fù)擔(dān)高額的購(gòu)房支出，對(duì)保障性住房的需求激增，迫切需要政府的積極干預(yù)。2011年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告明確提出年要開(kāi)工建設(shè)1000萬(wàn)套保障性住房，這導(dǎo)致了保障性住房在全國(guó)各地如雨后春筍般出現(xiàn)。 在我國(guó)，由于歷史原因，保障性住房管理渠道十分分散，這導(dǎo)致了住房多頭管理的現(xiàn)象：一般來(lái)說(shuō)，保障性住房的用地出讓由國(guó)土部門每年按照計(jì)劃推出，保障性住房的建設(shè)由建設(shè)部門執(zhí)行，而房屋的管理則由房屋管理部門負(fù)責(zé)，中低收入家庭的資格審查又由民政部門

7、以與街道辦事處（居委會(huì)）等來(lái)完成，另外還需要稅務(wù)等其他部門支持與合作。圖2：新加坡組屋與中國(guó)保障性住房體系示意因此，對(duì)保障性住房進(jìn)行管理的權(quán)利與義務(wù)其實(shí)是掌握在不同的政府職能部門中的，需要經(jīng)過(guò)多部門的協(xié)調(diào)與合作。在目前的政府機(jī)構(gòu)職能中，即使在大部制改革之后，無(wú)論是“住房和城鄉(xiāng)建設(shè)”部門或者“住房保障和房屋管理”部門或者政府其他部門中都沒(méi)有設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)對(duì)保障性住房這一房地產(chǎn)市場(chǎng)的重要組成部分進(jìn)行管理，因此保障性住房容易處于“多人管理”，卻又“無(wú)人管理”的局面。馬建平.中國(guó)保障性住房制度建設(shè)研究D.吉林大學(xué),2011.對(duì)比新加坡和我國(guó)保障性住房政策建設(shè)進(jìn)程可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)保障性住房建設(shè)目前仍存在較

8、大問(wèn)題并和新加坡有一定差距，這一方面基于不同國(guó)情，不同市場(chǎng)機(jī)制與實(shí)施政策。也與國(guó)家的扶持力度，政策的可實(shí)施性以與具體的實(shí)施效果有著莫大的關(guān)系。本文主要從兩國(guó)住房公積金政策，保障房空間選址、配套設(shè)施建設(shè)三個(gè)方面，對(duì)新加坡和中國(guó)保障性住房建設(shè)進(jìn)行對(duì)比分析。2新加坡和中國(guó)公積金制度對(duì)比淺析2.1新加坡中央公積金制度簡(jiǎn)析1955年,新加坡建立了中央公積金制度。這是一項(xiàng)全面的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄制度,規(guī)定雇主(不論是私人機(jī)構(gòu)還是國(guó)家機(jī)關(guān))和雇員都必須以雇員的薪金為基數(shù),按照法定的公積金繳納率將個(gè)人月薪的一部分存入中央公積金局的個(gè)人賬戶,用于退休、住房、醫(yī)療、教育、投資增值等諸多方面。在新加坡,中央公積金制度與公共住

9、房建設(shè)有著十分密切的關(guān)系,為保證“居者有其屋”計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮了重大作用,在興建政府組屋、解決住房問(wèn)題方面成績(jī)最為顯著。中央公積金制度在“組屋”建設(shè)中發(fā)揮著雙重作用。首先,完備的公積金制度成功地運(yùn)用了人們的儲(chǔ)蓄積累,為國(guó)家提供了取之不盡的住宅建設(shè)資金。雇主和雇員按照一定繳納比率將公積金儲(chǔ)蓄存放在中央公積金局,中央公積金局把公積金歸集起來(lái)后,除留足會(huì)員提款外,其余全部用于購(gòu)買政府債券;公積金會(huì)員動(dòng)用公積金儲(chǔ)蓄購(gòu)買建屋發(fā)展局的政府組屋,以現(xiàn)金支付或抵押支付房款,這又促使更多的款項(xiàng)轉(zhuǎn)入國(guó)家手中,為政府建立了強(qiáng)大的資金儲(chǔ)備。政府利用部分公積金儲(chǔ)備,以貸款和補(bǔ)貼的形式注入建屋發(fā)展局的組屋建設(shè),從而使建屋發(fā)

10、展局有能力大規(guī)模地進(jìn)行公共住房建設(shè)。陳志剛.新加坡組屋與中央公積金政策分析J.國(guó)土資源情報(bào),2014,01:2-11.自1968年新加坡大力推行公共住宅出售政策以來(lái),購(gòu)房者日益增多,如何搞好公房合理配售,保障低收入家庭的合法權(quán)益,實(shí)現(xiàn)公平、有序的市場(chǎng)分配原則,成為建屋發(fā)展局的重要課題。為此,新加坡政府制定了縝密而嚴(yán)格的法律法規(guī),對(duì)購(gòu)買人條件、購(gòu)買程序、住宅補(bǔ)貼等均作出嚴(yán)格規(guī)定,按照公平原則進(jìn)行合理分配。政府制定了不同收入水平居民的購(gòu)屋準(zhǔn)入政策,并隨著生活水平的提高調(diào)整收入頂限。在20世紀(jì)70年代,規(guī)定只有月收入在1500新元(1新元約合5元人民幣)以下者才可申請(qǐng)購(gòu)買組屋,80年代提高到2500

11、新元,隨后又放寬到3500新元,目前,組屋政策已逐漸放開(kāi)至8000新元。這樣基本保證了80%以上的中等收入家庭能夠購(gòu)買到廉價(jià)的組屋。而對(duì)高收入水平的家庭(家庭月總收入超過(guò)8000新元),建屋發(fā)展局不負(fù)責(zé)提供組屋,而是通過(guò)住房商品化方式解決,從房地產(chǎn)市場(chǎng)直接購(gòu)買私宅。在購(gòu)買程序方面,一般來(lái)說(shuō),符合政府配房條件的住戶,一律排隊(duì)等候政府分配住房。依購(gòu)房者的經(jīng)濟(jì)收入水平區(qū)分層次,低收投入者可以廉價(jià)租房,中等收入者可以廉價(jià)購(gòu)房,其首付款和還款額以與還款方式都有所不同,能夠適應(yīng)不同收入水平居民的需要,確保他們買得起房。此外,政府還以各種形式向國(guó)民提供大量的住房補(bǔ)貼,從而使組屋價(jià)格保持在普通居民能夠承受的圍

12、。政府嚴(yán)格按照家庭收入情況來(lái)確定享受住房保障補(bǔ)圖3：新加坡住房供應(yīng)體系示意貼的級(jí)別。在住房運(yùn)作過(guò)程中,設(shè)計(jì)出高收入者的住房福利少、低收入者的住房福利多的分配方案,體現(xiàn)出國(guó)家富裕了,老百姓也能分享利益的理念。2.2中國(guó)住房公積金制度簡(jiǎn)析住房公積金制度是指國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)與其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體與其在職職工繳存的長(zhǎng)期住房?jī)?chǔ)金。它作為中國(guó)房地產(chǎn)金融政策的主體，開(kāi)辟了除原有的國(guó)家、企業(yè)投資之外的一條長(zhǎng)期、穩(wěn)定地解決城鎮(zhèn)居民住房問(wèn)題的資金來(lái)源渠道。住房公積金制度的實(shí)施不僅推進(jìn)了住房制度改革,拉動(dòng)了房地產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展,同時(shí)保障了居民的基

13、本住房需求。中國(guó)住房公積金制度建立發(fā)展的過(guò)程也十分曲折。在1949至1978 年間, 中國(guó)對(duì)城鎮(zhèn)職工實(shí)行“低房租、高補(bǔ)貼、福利制、實(shí)物分配” 的住房制度。城鎮(zhèn)住房基本上全部由政府建造, 建設(shè)資金來(lái)源于財(cái)政基金。城鎮(zhèn)住房被看作是職工的福利品而近乎免費(fèi)居住, 租金不以成本而是以承擔(dān)能力來(lái)確定。到1978年這種計(jì)劃投融資方式連住房的簡(jiǎn)單再生產(chǎn)都無(wú)法維持, 同時(shí)也扭曲了城鎮(zhèn)住房的供需機(jī)制。為了應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的住房危機(jī), 以1978年提出“出售公房,調(diào)整租金, 提倡個(gè)人建房買房” 的設(shè)想為標(biāo)志中國(guó)啟動(dòng)了城鎮(zhèn)住房體制改革。盡管1980年代有公房出售和公房提租等住房商品化的諸多改革嘗試, 但總體上在住房投資資金來(lái)

14、源上, 依然沿襲傳統(tǒng)依靠國(guó)家與單位的積累資金來(lái)籌資, 這對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)是很大的負(fù)擔(dān), 嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面, 由于長(zhǎng)期實(shí)行城鎮(zhèn)職工低工資制度,城市居民對(duì)住房的積蓄匱乏, 住房消費(fèi)資金來(lái)源不足, 即使想大搞公房出售或提租改革, 都受阻重重。住房投資和消費(fèi)的融資問(wèn)題, 越來(lái)越成為住房體制進(jìn)一步改革的主要障礙。就在這個(gè)改革遇到瓶頸的時(shí)候, 市政府在總結(jié)前一階段房改失敗的主要教訓(xùn)時(shí)認(rèn)識(shí)到, 解決住房投資與消費(fèi)的融資來(lái)源是繼續(xù)推進(jìn)福利住房制度改革的要害所在。時(shí)任市長(zhǎng)朱镕基主持下的1991年房改方案, 抓住了如何為職工住房投資與消費(fèi)資金提供一個(gè)穩(wěn)定、長(zhǎng)期和廉價(jià)的來(lái)源這一改革的核心難題, 借鑒新加坡的經(jīng)

15、驗(yàn)推出了住房公積金制度, 這很快就在全國(guó)流行起來(lái), 并與時(shí)為中央政府所采納, 成為全國(guó)性政策并延續(xù)至今。張永釗.我國(guó)住房公積金支持保障性住房建設(shè)研究D.山西財(cái)經(jīng)大學(xué),2014.通過(guò)對(duì)比分析可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)住房公積金制是在新加坡中央公積金制度的基礎(chǔ)上建立發(fā)展的。但是由于多種原因仍存在一些問(wèn)題，與新加坡中央公積金實(shí)施情況有較大差距。究其緣由，本文認(rèn)為有以下幾點(diǎn)原因：1.強(qiáng)制性參與的成本與效率。有學(xué)者提出, 強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄相當(dāng)于政府剝奪職工部分收入的資金運(yùn)用自主權(quán), 然后以公權(quán)設(shè)立的行政組織來(lái)代理運(yùn)用這部分資金。但行政化委托代理加大了社會(huì)交易成本, 也降低了資金配置效率。2.繳存制度設(shè)計(jì)有缺陷, 拉大貧富

16、收入差距。社會(huì)上有不少人提出, 在現(xiàn)有住房公積金繳存制度設(shè)計(jì)下, 住房公積金成了“第二工資”, 而單位配比的繳存又跟著個(gè)人收入走,這樣人為加大了收入差距, 并存在“馬太效應(yīng)”。不同地區(qū)、不同行業(yè)和不同單位在繳存比例和基數(shù)上都有差別, 越是富有的企業(yè)越是政策寬松, 原來(lái)就很巨大的行業(yè)和單位收入差距被拉大了。如國(guó)家審計(jì)署2006年的審計(jì)報(bào)告指出, 在對(duì)1 986萬(wàn)人的繳存情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)后發(fā)現(xiàn), 其中10%繳納較多公積金的人, 每個(gè)月交1 572元, 10%繳納較少公積金的人只交54元。同時(shí)不少人提出, 由于繳存免稅的政策, 住房公積金正越來(lái)越成為壟斷行業(yè)、國(guó)有企業(yè)的變相福利和避稅天堂。3. 存款利率

17、過(guò)低, 損害了職工的資金收益權(quán)。作為住房公積金貸款運(yùn)行基礎(chǔ)的“低存低貸” 利率政策, “低存” 是“低貸” 的前提, 為此存款利率只比照一年期商業(yè)銀行存款利率。但不少學(xué)者提出, 這對(duì)沒(méi)有機(jī)會(huì)利用貸款的繳存人十分不利, 并被認(rèn)為是不同收入階層在住房公積金利益問(wèn)題上沖突的主要根源。4. 資金運(yùn)用和使用率低, 資金閑置嚴(yán)重?，F(xiàn)有體制下, 住房公積金僅限于購(gòu)房、自建、大修、付房租等有限的資金使用方向和因?yàn)殡x退休、喪失勞動(dòng)能力而不再就業(yè)、出國(guó)定居等極少數(shù)特定情況下的提取, 運(yùn)用途徑狹窄。近幾年來(lái), 全國(guó)住房公積金運(yùn)用率一直徘徊在50%左右, 即使加上提取, 資金使用率也僅有70%左右, 數(shù)以千億的資金處

18、于“閑置” 狀態(tài), 很多學(xué)者認(rèn)為, 這是嚴(yán)重的資金浪費(fèi)。5. 貸款運(yùn)用人數(shù)少, 尤其中低收入家庭, 存在劫貧濟(jì)富的嫌疑。能享受到優(yōu)惠利率的個(gè)貸是參加住房公積金最大的吸引力所在。但根據(jù)住建部2008年住房公積金管理情況通報(bào)的數(shù)據(jù),到2008年底累計(jì)住房公積金個(gè)貸戶數(shù)才961 萬(wàn)戶, 無(wú)論是參照2008年7 700萬(wàn)實(shí)際繳存人, 還是參照累計(jì)繳存人數(shù), 即使假設(shè)按照每個(gè)貸款戶都是雙職工, 公積金繳存人中曾經(jīng)使用過(guò)個(gè)貸的比例也不會(huì)超過(guò)20%, 個(gè)貸受益比例低下。更嚴(yán)重的, 這意味著住房公積金個(gè)貸的制度設(shè)計(jì)在性造成不同收入階層資產(chǎn)積累分化加速。越是高收入者越有機(jī)會(huì)因使用優(yōu)惠貸款而受益, 加快資產(chǎn)積累;

19、購(gòu)房承受能力差的中低收入者卻基本沒(méi)有使用的機(jī)會(huì)。6. 資金投資出路少, 效率低下, 損害繳存人的資金收益率?，F(xiàn)有制度安排下, 除了個(gè)貸, 住房公積金的投資渠道十分匱乏, 實(shí)際唯一可以做的投資就是購(gòu)買國(guó)債。有學(xué)者認(rèn)為, 這樣不僅資金收益率低下, 給繳存人利益和社會(huì)福利都帶來(lái)巨大損失, 而且是變相讓社會(huì)公眾包括單位為政府財(cái)政部廉價(jià)融資, 是一種資金用途屬性的異化。除此之外在組織管理體制方面也存在一些問(wèn)題。比如管理主體性質(zhì)不當(dāng), 責(zé)權(quán)失衡。決策和監(jiān)督管理體制存在較大缺陷, 資金安全風(fēng)險(xiǎn)大。地區(qū)割裂的管理體制導(dǎo)致資金不流通, 資金配置效率低,抗系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)能力差。出現(xiàn)以上問(wèn)題的原因多種多樣，與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、

20、政治體制，基本國(guó)情都有很大的關(guān)系。新加坡雖然為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，但是中央公積金制度由國(guó)家進(jìn)行管理控制，在實(shí)施過(guò)程中嚴(yán)格按照政策實(shí)施，盡力做到公平公正。而我國(guó)在住房公積金制度實(shí)施過(guò)程中政策實(shí)施管控不甚到位，往往過(guò)于注重經(jīng)濟(jì)利益，原本為了方便中低收入者購(gòu)房，為普通大眾購(gòu)房提供資金保障卻變?yōu)橹饕菖c中高收入者的工資政策，進(jìn)一步拉大了貧富差距。3.新加坡組屋和中國(guó)保障房建設(shè)空間選址比較3.1新加坡租屋選址分析新加坡在進(jìn)行保障房空間選址時(shí)主因地制宜,精心設(shè)計(jì)與管理,制定科學(xué)合理的住宅建設(shè)發(fā)展規(guī)劃。公共住房的選址和布局關(guān)系到城市總體規(guī)劃的和諧。為此,建屋發(fā)展局的住宅發(fā)展計(jì)劃建立在綜合研究與分析的基礎(chǔ)上。首先要

21、詳細(xì)分析歷年住宅建設(shè)的數(shù)量和銷售情況,核實(shí)申請(qǐng)購(gòu)買組屋的家庭數(shù)量與其對(duì)戶型、地點(diǎn)的要求以與各不同地區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施狀況、社會(huì)服務(wù)設(shè)施狀況和就業(yè)機(jī)會(huì),并預(yù)測(cè)今后五年的需求量,選擇最佳開(kāi)發(fā)地點(diǎn)。根據(jù)預(yù)購(gòu)組屋制度(Build-to-order),建屋發(fā)展局只有在認(rèn)購(gòu)率達(dá)到70%后,才會(huì)興建有關(guān)組屋。根據(jù)新加坡人多地少的國(guó)情特點(diǎn),建屋發(fā)展局在城市住宅建設(shè)的整體規(guī)劃上,始終堅(jiān)持“避開(kāi)大道,直取兩廂”的建設(shè)方針,避開(kāi)房屋密集的市中心區(qū),選擇城市邊緣地帶起步。這樣規(guī)劃不僅有利于居民的疏散,而且由于這些地區(qū)拆遷量少,地圖5：豐富精致的建筑立面圖4：順應(yīng)地形環(huán)境優(yōu)美價(jià)與基地處理費(fèi)用比較便宜,從而大大降低了組屋建設(shè)

22、的開(kāi)發(fā)成本。只有在市區(qū)人口減少到一定程度、新區(qū)住宅充足的情況下,建屋局才會(huì)考慮集中力量進(jìn)行舊城改造。在規(guī)劃設(shè)計(jì)小區(qū)和新建組屋時(shí),既考慮建筑體形的高低錯(cuò)落、色彩變化,又能充分利用室面積合理布局,同時(shí)盡可能保存城市中的綠地,組屋小區(qū)綠樹(shù)成蔭,布局相對(duì)合理。郭菂,楊靖,張嵩.新加坡組屋規(guī)劃設(shè)計(jì)的分析與啟示J.華中建筑,2008,07:4-8.3.2中國(guó)保障房空間選址分析目前我國(guó)在進(jìn)行保障房建設(shè)空間選址時(shí)，往往選擇地價(jià)較低，較為偏遠(yuǎn)的地段進(jìn)行建設(shè)。由于城市中心城區(qū)土地稀缺、地價(jià)較高，且地方政府在土地財(cái)政的模式下，不愿放棄出讓區(qū)位優(yōu)越、可達(dá)性好的住宅用地以換取土地出讓收益，紛紛選擇壓縮保障性住房的用地成

23、本，將保障性住房粗放地布局在地價(jià)低廉且遠(yuǎn)離中心的城市邊緣或近郊區(qū)。因此，位置偏遠(yuǎn)、出行不便成為了各大、中、小城市已建保障性住房的共有特征，給居住其中的中低收入家庭造成了很大困擾。圖6：中國(guó)保障性住房空間選址布局示意圖以市2012 年24 個(gè)保障性住房項(xiàng)目( 包括經(jīng)適房、廉租房和公租房項(xiàng)目) 的分布情況為例，其中僅有2 個(gè)位于主城區(qū)之，其余22 個(gè)都建于二環(huán)，即主城區(qū)之外，且多布局在偏遠(yuǎn)郊區(qū)或開(kāi)發(fā)中的西部、東部新城區(qū)，距離市中心8 20k m。相當(dāng)一部分的保障性住房既不臨近主干路，又無(wú)軌道站點(diǎn)，因位置偏遠(yuǎn)，公交車線路也較為稀少出行十分困難，居民至城市中心的通勤時(shí)間單程達(dá)1.5 2.0 小時(shí)。這種

24、現(xiàn)象在大城市表現(xiàn)得更為突出。保障房選址較為偏遠(yuǎn)造成就業(yè)與居住分離，大量潮汐交通流出現(xiàn)。居住與就業(yè)的空間平衡是一個(gè)城市空間結(jié)構(gòu)的核心組成要素。然而，目前絕大多數(shù)新建保障性住房社區(qū)僅具有單一的居住功能，且遠(yuǎn)離就業(yè)中心，因周圍地段荒涼，就業(yè)機(jī)會(huì)稀少，以致于居住、生活與工作被完全割裂。對(duì)中低收入人群而言，其從事的行業(yè)多為不需要較高教育水平和勞動(dòng)技能的服務(wù)業(yè)，因而多選擇前往市中心人口稠密的繁華地區(qū)工作，工作結(jié)束后再返回居住地休息，由此形成了明顯的早晚高峰潮汐交通流。職住分離所導(dǎo)致的通勤時(shí)間過(guò)長(zhǎng)、通勤距離過(guò)遠(yuǎn)的弊端，不僅降低了保障群體的生活質(zhì)量，也是引起交通擁堵、空氣質(zhì)量惡化等“城市病”的主要原因，并可能

25、加劇中低收入人群失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前有不少國(guó)學(xué)者以市昌平區(qū)的天通苑為例進(jìn)行了調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)這個(gè)擁有30 萬(wàn)居民的大型經(jīng)濟(jì)適用居住區(qū)、“亞洲第一大社區(qū)”除了居住功能之外，沒(méi)有任何其他職能，就業(yè)機(jī)會(huì)極度缺乏，本地就業(yè)人數(shù)僅占總?cè)藬?shù)的3.8%，方圓10k m 沒(méi)有一個(gè)企業(yè)園區(qū)，甚至沒(méi)有一家成規(guī)模的寫字樓，成為了純粹的“臥城”，并因其潮汐交通異常擁堵而被稱為“天堵”。集中連片建設(shè)易形成社會(huì)隔離，導(dǎo)致多種社會(huì)問(wèn)題出現(xiàn)在空間布局上，我國(guó)保障性住房不僅選址偏遠(yuǎn)，而且往往呈現(xiàn)住區(qū)規(guī)模大、集中連片建設(shè)的特征。曉冬等人指出，這種建設(shè)方式極易帶來(lái)聚眾空間的分異，即不同特性的居民聚居在不同的空間圍，易使整個(gè)城市形成一種居

26、住分化。許多經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目都被規(guī)劃在偏遠(yuǎn)的郊區(qū)，盡管房?jī)r(jià)相對(duì)較低，但周邊的就業(yè)機(jī)會(huì)和城市基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足。其次是保障性住房項(xiàng)目集中建設(shè)的現(xiàn)象比較突出，導(dǎo)致低收入群體的空間聚集，凸顯了不同社會(huì)階層的居住分異。而且越是特大型城市，以上空間特征表現(xiàn)得越是明顯。保障性社區(qū)如果僅是缺乏配套基礎(chǔ)設(shè)施還可以通過(guò)后期建設(shè)來(lái)彌補(bǔ)，但空間選址偏僻和規(guī)模過(guò)大則無(wú)法改變。我國(guó)政府推出保障性住房的目標(biāo)是促進(jìn)低收入者實(shí)現(xiàn)安居樂(lè)業(yè)，但是以目前的保障性住房布局來(lái)看，保障的重點(diǎn)仍停留在“安居”，而欠缺對(duì)低收入階層“樂(lè)業(yè)”需求的考慮。馮宇超.我國(guó)保障房建設(shè)規(guī)劃選址研究D.河南大學(xué),2014.4.新加坡和中國(guó)保障房建設(shè)配套設(shè)施建設(shè)

27、情況對(duì)比淺析新加坡政府規(guī)定,不同規(guī)模的居住區(qū)要配套建設(shè)不同規(guī)模的福利設(shè)施。在建屋局進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)后,由各職能部門負(fù)責(zé)建設(shè)。因此,所有的居住小區(qū)都建有完善的配套設(shè)施,包括商業(yè)中心、銀行、學(xué)校、圖書館劇院、診所等,在組屋小鎮(zhèn)周邊設(shè)有地鐵站、公交站。隨著地鐵等交通設(shè)施的發(fā)展,組屋建設(shè)呈現(xiàn)出由近與遠(yuǎn)向外延伸的發(fā)展態(tài)勢(shì)。應(yīng)當(dāng)指出的是,新加坡政府雖然主通過(guò)國(guó)家的力量給予低收入階層一些照顧,以縮小社會(huì)的貧富差距,但卻反對(duì)實(shí)行歐洲福利國(guó)家的社會(huì)福利制度。它認(rèn)為,過(guò)分的社會(huì)福利不利于競(jìng)爭(zhēng),會(huì)使人民產(chǎn)生對(duì)政府的過(guò)分依賴性;政府的主要責(zé)任是授人以“漁”,而不是送人以“魚”。因此,新加坡的住房福利政策不是搞“平均主義”

28、,不是人人享受同樣的福利、買到同樣的房子,而是根據(jù)自己的能力來(lái)選擇購(gòu)買大小、檔次、舒適程度不同因而造價(jià)也不同的住房。新加坡政府集中了大量人力、物力和財(cái)力,經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期不懈的努力,最終使住房問(wèn)題得到根本解決。其組屋建設(shè)的發(fā)展過(guò)程經(jīng)歷了一個(gè)由解決住房困難到增加住房面積,再到提高住房質(zhì)量的發(fā)展階段,成功完成了由量到質(zhì)的提升,跨越了“有房住”,開(kāi)始進(jìn)入“住得更好”的階段。制定“組屋更新計(jì)劃”，以系統(tǒng)化的方式重新改造發(fā)展屋齡較久的市鎮(zhèn)或社區(qū)鄰里 ；制定“鄰里重建計(jì)劃”，推行鄰里概念，促進(jìn)居民對(duì)鄰里的歸屬感和人際交往 ；鼓勵(lì)居民積極參與社區(qū)的公共論壇，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力等，從多方面改善居民生活環(huán)境，提高生活質(zhì)量和

29、社區(qū)關(guān)懷。但在我國(guó)，保障性住房周邊公共配套不完善已成為一種普遍現(xiàn)象，其形成原因是多樣的：被分散安排在城市邊緣和郊區(qū)的保障性住房小區(qū)，本身市政配套設(shè)施落后；政府委托開(kāi)發(fā)商建設(shè)保障性住房后，開(kāi)發(fā)商對(duì)不能帶來(lái)收益的公共設(shè)施的建設(shè)能拖則拖、能推則推，使許多保障性住房社區(qū)所需的文化、教育和醫(yī)療等設(shè)施長(zhǎng)期得不到實(shí)質(zhì)性解決；加之中低收入居民的消費(fèi)能力有限，大型商業(yè)和購(gòu)物中心進(jìn)駐服務(wù)的意愿不強(qiáng)，導(dǎo)致居民生活更為不便，保障性住房的吸引力進(jìn)一步降低。圖7：組屋配套設(shè)施示意圖例如，市最大的保障性住房片區(qū)岱山新城，在鱗次櫛比的高層住宅樓背后，配套設(shè)施卻嚴(yán)重匱乏，交通、醫(yī)院、銀行、派出所、超市、公園、廣場(chǎng)甚至公廁都未配

30、套到位，居民遷入后飽受苦惱，不僅遠(yuǎn)離了原就業(yè)地和生活圈，難以進(jìn)行公共活動(dòng)，社交圈縮小，就連基本的購(gòu)物、就醫(yī)和上學(xué)等也要費(fèi)盡周折，與入住之前相比懸殊巨大。因此，在建設(shè)保障性住房時(shí)應(yīng)該考慮到，選擇保障性住房的居民很大一部分是弱勢(shì)群體，孤、老、病、殘的比例較大，更需要就近配套便利的公共服務(wù)設(shè)施。魏宗財(cái),陳婷婷,李郇,錢前.新加坡公共住房政策可以移植到中國(guó)嗎?以廣州為例J.城市規(guī)劃,2015,10:91-97.5.結(jié)語(yǔ)基于住房公積金制度、空間選址、配套設(shè)施三個(gè)方面的對(duì)比分析，我國(guó)保障性住房建設(shè)同新加坡組屋建設(shè)相比仍有較大差距。本文認(rèn)為新加坡組屋建設(shè)對(duì)我國(guó)保障性住房建設(shè)有以下幾點(diǎn)啟示：1.強(qiáng)化政府宏觀調(diào)

31、控職能,健全以政府為主體的住房保障體系。新加坡組屋政策的成功之處表現(xiàn)在政府主導(dǎo)、干預(yù)和介入,牢牢掌握了房地產(chǎn)市場(chǎng)的主動(dòng)權(quán),充分調(diào)動(dòng)各種資源,通過(guò)合理組織有效地解決了大部分國(guó)民的住房問(wèn)題。它給我們帶來(lái)的啟示是:政府作為一國(guó)的宏觀調(diào)控者,擔(dān)負(fù)著促進(jìn)社會(huì)全面發(fā)展和保障全體居民的基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的職責(zé)。建立和完善住房保障制度是政府履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)的重要體現(xiàn),是政府社會(huì)政策的重要組成部分,因此,政府應(yīng)當(dāng)成為構(gòu)建住房保障體系的主體。住房是一種特殊的商品,許多家庭尤其是低收入家庭僅通過(guò)市場(chǎng)無(wú)力解決自身的住房問(wèn)題。因此,全面解決住房問(wèn)題不能完全依賴市場(chǎng),政府應(yīng)該介入,用各種方法進(jìn)行干預(yù)。為此,政府作為公

32、共住房保障制度的主體,應(yīng)承擔(dān)起為中低收入家庭提供住房保障的責(zé)任,充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控職能,以管理監(jiān)督者和直接參與者的雙重身份干預(yù)住房市場(chǎng),控制土地過(guò)量開(kāi)發(fā),遏制商品房?jī)r(jià)過(guò)快增長(zhǎng),通過(guò)政府的調(diào)控來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈,以滿足低收入住房困難家庭的基本居住需求。李俊夫,李瑋,李志剛,薛德升.新加坡保障性住房政策研究與借鑒J.國(guó)際城市規(guī)劃,2012,04:36-42.2.進(jìn)一步完善住房公積金制度,提高住房公積金的功效。如上所述,新加坡的中央公積金制度對(duì)解決老百姓住房、實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”發(fā)揮了重要作用。這一資金運(yùn)作模式為我們提供了寶貴思路。盡管我國(guó)于1999年頒布了住房公積金管理?xiàng)l例,2002年進(jìn)行了修改,但

33、我國(guó)的住房公積金制度還很不成熟,在許多方面有待于進(jìn)一步完善。最突出的問(wèn)題是住房公積金覆蓋率低,其受益者主要是中高收入人群,沒(méi)有覆蓋到所有城鎮(zhèn)職工特別是低收入人群,因而未能充分發(fā)揮住房公積金的功效。為此,我國(guó)住房公積金制度應(yīng)借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn),從多方面加以完善。要進(jìn)一步擴(kuò)大住房公積金的社會(huì)覆蓋面,使其真正惠與低收入人群,切實(shí)提高住房公積金的功效;要強(qiáng)化公積金的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄制度,適度提高公積金的繳存比例,擴(kuò)大公積金的積累總量,解決公共住房建設(shè)的資金瓶頸問(wèn)題,使政府可以利用這些資金建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房;同時(shí)還應(yīng)積極發(fā)展住房?jī)?chǔ)蓄和政策性住房抵押貸款,完善貸款擔(dān)保機(jī)制,降低中低收入居民申請(qǐng)貸款的門檻,提高其

34、購(gòu)房能力,真正解決低收入家庭的住房困難。此外,還要拓寬各級(jí)財(cái)政預(yù)算和社會(huì)捐贈(zèng)等渠道,開(kāi)拓多元化的住房融資渠道,形成多元化和較合理的籌資機(jī)制,通過(guò)多種途徑加快解決低收入家庭的住房問(wèn)題。3.立足國(guó)情發(fā)展住房保障,注意住房保障的漸進(jìn)性、層次性,構(gòu)建多層次的住房保障體系。住房保障體系的建立是一個(gè)涉與面廣、難度大、周期長(zhǎng)的系統(tǒng)工程,同時(shí)也是一個(gè)長(zhǎng)期規(guī)劃、循序漸進(jìn)、不斷完善的過(guò)程?？v觀新加坡住房保障的發(fā)展歷程,其“居者有其屋”計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程,首先重點(diǎn)解決低收入家庭的住房問(wèn)題,然后再逐步解決中等收入家庭的住房問(wèn)題。我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家,總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高,中央和地方政府能用于住房保障的財(cái)力、物

35、力有限,不可能在短期大圍地解決居民的住房問(wèn)題。面對(duì)這么大比重的中低收入家庭,建立多層次的住房保障體系顯得尤為必要。因此,必須立足國(guó)情發(fā)展住房保障,遵循“適宜保障”的原則,注意住房保障的漸進(jìn)性、層次性,有步驟地解決中低收入家庭的住房問(wèn)題。為此,要認(rèn)真界定住房保障的圍,認(rèn)定住房保障對(duì)象,只為那些沒(méi)有能力解決住房問(wèn)題的最低收入和低收入家庭提供住房保障。要適應(yīng)不同保障對(duì)象的具體需求,從住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)和供應(yīng)方式方面建立適應(yīng)不同收入水平居民住房支付能力的、分層次的住房保障體系,對(duì)不同收入家庭實(shí)行不同標(biāo)準(zhǔn)的住房保障政策。具體來(lái)說(shuō),就是向最低生活保障線以下的住房困難家庭提供廉租住房。為此,應(yīng)當(dāng)健全廉租住房制度,

36、確定廉租住房保障對(duì)象和保障標(biāo)準(zhǔn),明確廉租住房保障方式,保障廉租住房保障資金來(lái)源,建立廉租住房保障進(jìn)退機(jī)制。 同時(shí)向有經(jīng)濟(jì)能力的中低收入家庭以與特定對(duì)象中的住房困難戶提供保障性商品住房。要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用住房的建設(shè)和管理,增加房源供給。此外,還應(yīng)按照“動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)”的原則,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步擴(kuò)大保障圍,保障重點(diǎn)從最低收入者逐步擴(kuò)大到中低收入群體。4.結(jié)合現(xiàn)有公共交通選址，發(fā)展以公共交通為主導(dǎo)的住區(qū)模式。一種方式是在地鐵沿線，距離地鐵站點(diǎn)步行 10 15 分鐘之的地段選址，建設(shè)高層高密度的住宅社區(qū)，在兼顧地價(jià)的同時(shí)，方便居民的交通出行。這種做法的優(yōu)勢(shì)在于，一般新建地鐵首末端附近的幾個(gè)站點(diǎn)相對(duì)較為偏僻，發(fā)展尚

37、不成熟，地價(jià)相對(duì)便宜，比較適宜建設(shè)保障性住房；同時(shí)，保障性住房建設(shè)量大、入住速度快，也利于周邊地段的快速成熟，長(zhǎng)期將有利于區(qū)域的整體發(fā)展。另一種方式是借鑒和新加坡的經(jīng)驗(yàn)，以地鐵為軸，通過(guò)短途小巴或輕軌連接居住社區(qū)中心和地鐵站點(diǎn)相連。居民的出行需求可以首先乘作巴士從居住社區(qū)到達(dá)軌道站點(diǎn)（或公交樞紐），然后從軌道站點(diǎn)（或公交樞紐）前往城市中心。在提高其出行的便利程度的同時(shí)，也提高了城市中心優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)設(shè)施的可達(dá)性。5.結(jié)合現(xiàn)有公共交通選址，發(fā)展以公共交通為主導(dǎo)的住區(qū)模式。一種方式是在地鐵沿線，距離地鐵站點(diǎn)步行 10 15 分鐘之的地段選址，建設(shè)高層高密度的住宅社區(qū)，在兼顧地價(jià)的同時(shí)，方便居民的交通

38、出行。這種做法的優(yōu)勢(shì)在于，一般新建地鐵首末端附近的幾個(gè)站點(diǎn)相對(duì)較為偏僻，發(fā)展尚不成熟，地價(jià)相對(duì)便宜，比較適宜建設(shè)保障性住房；同時(shí)，保障性住房建設(shè)量大、入住速度快，也利于周邊地段的快速成熟，長(zhǎng)期將有利于區(qū)域的整體發(fā)展。另一種方式是借鑒和新加坡的經(jīng)驗(yàn)，以地鐵為軸，通過(guò)短途小巴或輕軌連接居住社區(qū)中心和地鐵站點(diǎn)相連。居民的出行需求可以首先乘作巴士從居住社區(qū)到達(dá)軌道站點(diǎn)（或公交樞紐），然后從軌道站點(diǎn)（或公交樞紐）前往城市中心。在提高其出行的便利程度的同時(shí)，也提高了城市中心優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)設(shè)施的可達(dá)性。6.鼓勵(lì)適度混合居住，推行各種類型的配建方式。在城區(qū)規(guī)劃中盡量避免保障性住房大面積連片發(fā)展的情況，而是在普通

39、商品住宅小區(qū)中按比例配建保障性住房，使得不同階層的居民更加公平地享受城市的各種公共服務(wù)?！按蠡炀樱【劬印蹦Ｊ街档锰岢?。在社區(qū)層面鼓勵(lì)適度混合居住，以促進(jìn)各社會(huì)群體間的接觸和交往，避免居住分異所可能導(dǎo)致的各類社會(huì)問(wèn)題。在鄰里層面，各社會(huì)群體仍保持一定的聚集程度，這是因?yàn)椴煌鐣?huì)群體對(duì)于住房與其住宅區(qū)配套設(shè)施和管理服務(wù)的需求與支付能力差異較大，鄰里層面的小聚居能夠更有針對(duì)性地提供各種服務(wù)，提高公共品的利用效率并避免鄰里沖突。7. 建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施完備、職住適度混合的城市新區(qū)。將保障性住房建設(shè)納入新區(qū)發(fā)展的總體規(guī)劃，可以在保障性住房周邊為其預(yù)留就業(yè)、交通和公共服務(wù)可達(dá)性較好的區(qū)位一方面，新區(qū)的開(kāi)發(fā)為保障性住房建設(shè)提供了較為低廉的土地資源；另一方面，保障性住房建設(shè)憑借其入住規(guī)模也能夠?qū)⒅苓叺貕K迅速“養(yǎng)熟”，提升新區(qū)的人氣，進(jìn)而獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)收益。這方面可以充分借鑒和新加坡的經(jīng)驗(yàn)以保障性住房建設(shè)帶動(dòng)新區(qū)開(kāi)發(fā)。在新區(qū)規(guī)劃的同時(shí)就為保障性住房小區(qū)建設(shè)完備的基礎(chǔ)設(shè)施（各種公共服務(wù)設(shè)施和便捷的公共交通系統(tǒng)），并預(yù)留相應(yīng)比例的土地作為工業(yè)用地，在區(qū)域?qū)崿F(xiàn)適度的職住混合，這樣可以解決就業(yè)問(wèn)題的同時(shí)減少跨區(qū)域的遠(yuǎn)距離出行。但這種方式