政府投資項(xiàng)目代建制管理模式探析

1、政府投資工程代建制管理形式探析摘要:建國(guó)60年來(lái),我國(guó)由方案經(jīng)濟(jì)體制逐步向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變。在我國(guó)傳統(tǒng)的方案經(jīng)濟(jì)體制下,單一投資主體的投資管理體制曾推動(dòng)著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的開(kāi)展。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立,傳統(tǒng)的政府投資管理形式開(kāi)場(chǎng)暴露出許多的弊端,代建制就是作為一項(xiàng)改革政府投資工程的建立施行方式而出現(xiàn)和開(kāi)展起來(lái)的。代建制在我國(guó)還是一個(gè)新惹事物,存在著許多的不完善,通過(guò)對(duì)代建制管理形式的研究成果進(jìn)展比照分析,討論完善代建制度的措施。關(guān)鍵詞:政府投資工程;代建制;管理形式1問(wèn)題的提出政府投資工程是為了適應(yīng)和推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的開(kāi)展,為了滿足社會(huì)的文化、生活的需要,以及出于政治、國(guó)防等因素的考慮,由政府通

2、過(guò)財(cái)政投資、發(fā)行國(guó)債或地方財(cái)政債券,向證券市場(chǎng)或資本市場(chǎng)融資,利用外國(guó)政府贈(zèng)款,以及行政事業(yè)性收入所興建的固定資產(chǎn)投資工程。在我國(guó)傳統(tǒng)的方案經(jīng)濟(jì)體制下,政府充當(dāng)著唯一的投資主體的角色,將投資高度集中在其行政控制之下,使政府成為推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)開(kāi)展的主要?jiǎng)恿Α?0世紀(jì)80年代初,我國(guó)開(kāi)場(chǎng)了以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體制改革,國(guó)家對(duì)方案經(jīng)濟(jì)體制沿襲下來(lái)的政府投資管理體制暴露出的許多弱點(diǎn)和弊端,如效率低下、資源浪費(fèi)嚴(yán)重、滋生腐敗現(xiàn)象等等,進(jìn)展了一系列改革,打破了傳統(tǒng)方案經(jīng)濟(jì)體制下高度集中的投資管理形式,初步形成了投資主體多元化、資金來(lái)源多渠道、投資方式多樣化、工程建立市場(chǎng)化的新格局。目前,受世界金融危機(jī)影響

3、,在外需疲軟不斷加劇,內(nèi)需潛力亟待挖掘的現(xiàn)狀下,我國(guó)出臺(tái)了一系列刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政策。國(guó)家施行積極的財(cái)政政策以擴(kuò)大內(nèi)需,政府投資數(shù)額急劇增大,今年中央政府投資總額達(dá)9080億元。所以如何解決代建制施行中存在的問(wèn)題,盡早對(duì)代建制這種建立管理新形式進(jìn)展系統(tǒng)的分析和研究有著非常重要的理論價(jià)值和理論指導(dǎo)意義。2傳統(tǒng)政府投資工程管理形式及其弊端2.1傳統(tǒng)政府投資工程管理形式(1)組建臨時(shí)機(jī)構(gòu)建立。這是一種最常用的傳統(tǒng)方式。即從政府有關(guān)部門臨時(shí)抽調(diào)人員設(shè)立工程指揮部或籌建處,負(fù)責(zé)人通常為政府部門的主管指導(dǎo),當(dāng)工程工程完成后,即宣布解散。目前,一些大型的公共建筑、市政工程以及環(huán)境治理工程等多采用這種方式。(2

4、)自行組織建立。即由建立單位的內(nèi)部處(科、室)自行負(fù)責(zé)組織工程建立,各行政部門(如教育、文化、衛(wèi)生、體育部門)或一些工程工程較多的單位,多采用這種方式。2.2傳統(tǒng)政府投資工程管理的主要弊端(1)工程超概算現(xiàn)象突出。我國(guó)政府投資工程的建立者、管理者、使用者都是國(guó)家同一機(jī)構(gòu),在建立施行過(guò)程中,往往從本部門利益出發(fā),擅自擴(kuò)大建立規(guī)模,進(jìn)步建立標(biāo)準(zhǔn),增加建立內(nèi)容,導(dǎo)致投資難以控制。三超現(xiàn)象極為嚴(yán)重,多數(shù)都超過(guò)預(yù)算20%-30%,超過(guò)一兩倍的現(xiàn)象也屢見(jiàn)不鮮。產(chǎn)生這一問(wèn)題的根源就在于所有者(政府)與使用者(有關(guān)建立單位)的責(zé)任與利益相別離。在這種關(guān)系中,政府投資并承當(dāng)風(fēng)險(xiǎn),使用者只收益無(wú)風(fēng)險(xiǎn),導(dǎo)致大量的建

5、立單位不標(biāo)準(zhǔn)行為和“三超現(xiàn)象存在。(2)機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置,管理程度低下。目前,大量政府投資工程是由建立單位組建工程管理班子。大部分建立單位(特別是行政事業(yè)單位)沒(méi)有裝備熟悉基建技術(shù)和經(jīng)濟(jì)管理的專業(yè)人員,為了某一工程臨時(shí)組建的基建班子,這種管理班子通常是“大而全、小而全,管理職位、人員設(shè)置復(fù)雜,管理人員的程度低下。工程建成后工程管理班子自行解散,導(dǎo)致業(yè)主的各項(xiàng)責(zé)任難以落實(shí)。工程建立中的經(jīng)歷和教訓(xùn)也難以總結(jié)和積累,只有“一次教訓(xùn),沒(méi)有“二次經(jīng)歷,造成社會(huì)資源的重復(fù)設(shè)置,浪費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)力,并引發(fā)了大量的質(zhì)量和平安問(wèn)題。(3)政府投資缺乏科學(xué)決策和監(jiān)視評(píng)估機(jī)制。我國(guó)傳統(tǒng)的政府投資工程體制以“審

6、批制為核心內(nèi)容,政府投資的無(wú)償性,和政府利益部門化及“長(zhǎng)官意志影響很大,政府投資工程的施行又能表達(dá)“政績(jī),再加上政府官員本身又是“經(jīng)濟(jì)人。因此無(wú)決策權(quán)利或者權(quán)利層級(jí)較低的地方政府或部門,將其主要精力用于“跑部錢進(jìn),花精力跑工程、跑資金,卻對(duì)爭(zhēng)取到手的政府投資疏于管理,對(duì)工程施行的決策缺乏科學(xué)性。另外,政府權(quán)利尋租現(xiàn)象嚴(yán)重,政府官員利用自己手中的權(quán)利收受賄賂、以權(quán)謀私,使得國(guó)家或者政府來(lái)承當(dāng)巨額的投資風(fēng)險(xiǎn),從而導(dǎo)致政府投資失敗,“釣魚工程、“胡子工程、“豆腐渣工程層出不窮,最終嚴(yán)重地?fù)p害了政府信譽(yù)和廣闊納稅人的利益。3代建制的源起和開(kāi)展3.1代建制產(chǎn)生的背景在特定的歷史條件下,單一投資主體的投資

7、管理體制對(duì)加快國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)開(kāi)展發(fā)揮了積極的作用。但是,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立,政府投資工程實(shí)行的“財(cái)政投資、政府管理的單一形式,即“投資、建立、管理、使用四位一體,開(kāi)場(chǎng)暴露出許多的弊端,如“三超現(xiàn)象,權(quán)利尋租現(xiàn)象,政府官員腐敗問(wèn)題等層出不窮,使得傳統(tǒng)的政府投資工程管理形式到了非改不可的時(shí)候。對(duì)政府投資工程的建立施行方式進(jìn)展體制創(chuàng)新,代建制就是在這種背景下作為一種新型的政府投資工程管理形式而出現(xiàn)和開(kāi)展起來(lái)的。3.2代建制的開(kāi)展代建制管理形式在中國(guó)源于廈門。從1993年開(kāi)場(chǎng),廈門市在深化工程建立管理體制改革的過(guò)程中,通過(guò)采用招標(biāo)或直接委托等方式,將一些根底設(shè)施和社會(huì)公益性的政府投資工程委托給一些

8、有實(shí)力的專業(yè)公司,由這些公司代替業(yè)主對(duì)政府投資工程施行建立,并在改革中不斷對(duì)這種方法加以完善,逐步開(kāi)展成為如今的工程代建制度。2001年7月,廈門市開(kāi)場(chǎng)在重點(diǎn)工程建立工程上全面施行工程代建制。2002年3月開(kāi)場(chǎng)在土建投資總額1500萬(wàn)元以上的市級(jí)財(cái)政性投資建立的社會(huì)公益性工程工程中施行工程代建制度。上海從2002年起實(shí)行代建制,其核心為:實(shí)行政府投資職能與投資管理職能別離,投資管理職能與工程管理職能別離,從而實(shí)在轉(zhuǎn)變政府職能,最大可能地發(fā)揮投資效益,進(jìn)步建立管理程度。深圳市借鑒我國(guó)香港地區(qū)的做法,于2002年7月18日成立了深圳市建筑工務(wù)局,作為負(fù)責(zé)政府投資的市政工程和其他重要公共工程建立管理

9、的專門機(jī)構(gòu),代表政府行使業(yè)主職能。其改革的總體思路為:按照“相對(duì)集中,區(qū)別對(duì)待的原那么。2002年北京市第一個(gè)代建制工程試點(diǎn)是回龍觀醫(yī)院工程,之后又陸續(xù)推出了北京市殘疾人職業(yè)培訓(xùn)和體育訓(xùn)練中心、北京市疾病預(yù)防控制中心等建立試點(diǎn)工程。國(guó)家開(kāi)展改革委于2022年9月決定以中國(guó)殘疾人體育綜合訓(xùn)練基地建立工程為試點(diǎn),實(shí)行中央政府投資工程代建制。3.3代建制的管理形式代建制在我國(guó)的出現(xiàn)已有十余年,目前全國(guó)有二十多個(gè)省市開(kāi)場(chǎng)了代建制的試行和推廣工作。到目前為止,已形成了三種不同的管理形式:以政府為主導(dǎo)、以社會(huì)為主導(dǎo)和介于二者之間的形式。(1)形式一:政府專業(yè)代建公司形式,由政府組建或指定假設(shè)干具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)

10、和技術(shù)實(shí)力的國(guó)有建立公司、投資公司或工程管理公司,對(duì)指定工程施行代建,按企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理。(2)形式二:政府專業(yè)管理機(jī)構(gòu)形式,由政府成立具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)實(shí)力的代理機(jī)構(gòu),按事業(yè)單位管理,對(duì)所有政府投資工程施行代建。(3)形式三:工程管理公司競(jìng)爭(zhēng)代建形式,政府設(shè)立準(zhǔn)入條件,核準(zhǔn)假設(shè)干具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)實(shí)力,有良好建立管理業(yè)績(jī)并能承當(dāng)投資風(fēng)險(xiǎn)的工程管理公司參與工程代建競(jìng)爭(zhēng),由政府招標(biāo)選擇較好條件的公司承當(dāng)代建任務(wù)。比擬而言,形式一政府意愿雖然可以較好的實(shí)現(xiàn),但由于代建單位事實(shí)上與政府還是一種行政隸屬關(guān)系,市場(chǎng)化不夠徹底,難以防止政府尋租行為的存在。形式二中代建事業(yè)單位以政府的身份出現(xiàn),便于協(xié)調(diào)建立中的各

11、種問(wèn)題,代建事業(yè)單位是新設(shè)機(jī)構(gòu),本質(zhì)上是政府機(jī)構(gòu)的一種職能延伸,是一種變相的行政性壟斷。不僅增加了財(cái)政支出,而且使得其它市場(chǎng)主體失去了競(jìng)爭(zhēng)工程管理的時(shí)機(jī)。一旦工程多,任務(wù)重,會(huì)導(dǎo)致管理力度和程度的降低,會(huì)降低政府投資工程的效率。形式三由政府設(shè)立準(zhǔn)入條件,引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,通過(guò)招標(biāo)選擇代建單位,可以防止制定做法的不科學(xué)性,也可以較好地防止“三超的弊端。但是由于代建單位屬于贏利性企業(yè),在委托問(wèn)題中由于信息不對(duì)稱,會(huì)使得政府主管部門和代建單位之間存在道德風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題。4代建制的完善措施4.1制定完善代建制的法規(guī)政策目前我國(guó)地方出臺(tái)了一些代建制管理的暫行規(guī)定,各自為政,比擬混亂,全國(guó)缺少統(tǒng)一指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。建議我

12、國(guó)相關(guān)部門積極組織力量,盡快出臺(tái)?政府投資工程代建制管理方法?,將代建制的根本框架建立起來(lái)。該方法主要內(nèi)容應(yīng)該涉及代建工程類型、代建工程工作程序、工程代建單位條件與選擇、代建工作內(nèi)容、代建單位的權(quán)利與責(zé)任、代建工程執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、代建工程報(bào)告制度、代建工程執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、代建工程報(bào)告制度、代建工程的驗(yàn)收與移交、代建工程咨詢管理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)與支付、代建工程中止與終止、防止腐敗條款等眾多內(nèi)容。從而為代建制的施行與開(kāi)展指明方向。4.2建立簡(jiǎn)單可行的承包商準(zhǔn)入制度為了有效地遏制承包商的舞弊行為,可以要求承包商在參與政府投資工程時(shí),必須提供有關(guān)資料來(lái)證明自己沒(méi)有偷稅漏稅、違法、違約、行賄的前科。也可借鑒英國(guó)承包商資質(zhì)管理形式,建立政府投資工程認(rèn)可承包商名冊(cè),這樣就可以減少業(yè)主對(duì)公司審查的工作,簡(jiǎn)化工作,節(jié)約費(fèi)用。4.3建立全面的績(jī)效評(píng)估體系為了更好地對(duì)工程建立進(jìn)展全過(guò)程監(jiān)控,施行評(píng)估代建單位的工作績(jī)效、誠(chéng)信行為,不僅對(duì)工程施行的前期、工程施行中進(jìn)展有效地評(píng)估,更重要的是對(duì)工程完工后進(jìn)展評(píng)估,并將評(píng)估結(jié)果作為今后代建單位招投標(biāo)的重要衡量指標(biāo),建立起全面的績(jī)效評(píng)估