村級債務(wù)和農(nóng)村稅費改革-湖北J市調(diào)查

1、 村級債務(wù)和農(nóng)村稅費改革-湖北J市調(diào)查【關(guān)鍵詞】村級債務(wù) 農(nóng)村稅費改革 財政支農(nóng)資金 早在1999年初中央就已經(jīng)意識到了鄉(xiāng)村債務(wù)的嚴重性，把鄉(xiāng)村兩級不良債務(wù)的清理作為1999年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的一項重要內(nèi)容。i后來國務(wù)院辦公廳又發(fā)了專門的通知ii。各級政府隨后開展了清理化解鄉(xiāng)村兩級不良債務(wù)的工作，但是大多數(shù)地區(qū)特別是以湖北為代表的中部農(nóng)業(yè)地區(qū)的鄉(xiāng)村債務(wù)仍然在增長。到2001年底，全國鄉(xiāng)村債務(wù)已高達6000億元左右iii。凈債務(wù)3259億元，其中鄉(xiāng)級債務(wù)1776億元，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債400萬元；村級債務(wù)1483億元，平均每個村負債20萬元iv。湖北省在2002年進行了農(nóng)村稅費改革試點，但由于沒有處理鄉(xiāng)

2、村債務(wù)問題，村級債務(wù)仍在增長。目前，全省村級債務(wù)總額億元，村平萬元，凈負債億元，村平凈負債萬元v。其中j市，1999年6月市經(jīng)管局公布的村級債務(wù)總額為億元，2002年底的總債務(wù)為96871萬元，比稅改前2001年底的總債務(wù)76191萬元多了2億多元vi。這說明村級債務(wù)形成有其內(nèi)在的必然規(guī)律，它雖然不是農(nóng)村稅費改革中新出現(xiàn)的問題，但如果不及時妥善處理，就很可能使農(nóng)村稅費改革達不到預期的目標。而要妥善處理，就必須首先弄清村級債務(wù)形成的原因，認識其危害特別是對農(nóng)村稅費改革的不利影響。本文試圖以j市為個案，從財稅體制上來分析村級債務(wù)形成的原因及其與農(nóng)村稅費改革的關(guān)系并提出相應(yīng)的對策.。一、村級債務(wù)形成

3、的原因是稅改前財稅制度不合理 j市是一個以生產(chǎn)水稻為主的農(nóng)業(yè)市，也是有名的魚米之鄉(xiāng)。LocaLhoSt1999年6月市經(jīng)管局公布的村級債務(wù)總額為億元，村均債務(wù)為萬元市所轄縣中縣村均債務(wù)最少，只有34萬元；縣村均債務(wù)最高，達到萬元，是縣的倍多這正好與農(nóng)業(yè)稅收占縣級財政收入的比例相類似，1999年縣財政收入為億元,其中農(nóng)業(yè)稅農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅屠宰稅等面向農(nóng)戶的三稅合計億元,占14%;s縣財政收入(含上級財政補助億元和調(diào)入其他資金億元)為億元,其中三稅收入為億元,占%,也是g縣的2倍多這絕對不是巧合，說明村級債務(wù)的多少與農(nóng)業(yè)稅收占縣級財政收入的比例有關(guān) 從村級債務(wù)形成的時間來看，j市在1989年前大多數(shù)村莊

4、沒有債務(wù)，到1994年村級債務(wù)已有一定普遍性，但大多數(shù)村只有數(shù)萬元，之后，村級債務(wù)激增。這正好對應(yīng)了j市1989年開始實行縣鄉(xiāng)兩級“定收定支，收支包干，超支不補，結(jié)余留用，一定三年”財政體制和1994年開始實行分稅制。湖北省乃至全國的統(tǒng)計數(shù)據(jù)也證明了這。湖北省鄉(xiāng)村兩級不適當舉債在1998年之前的幾年內(nèi)非常嚴重，其中村級債務(wù)1998年就比1996年增長倍vii。20世紀90年代中期以來，我國縣級財政赤字面一度高達40%。viii1999年中央和各級政府在作了化債部署后，市村級債務(wù)增長的勢頭仍沒有得到有效控制，2000年4月s縣經(jīng)管局統(tǒng)計的村級債務(wù)總額為億元,村均為萬元，2001年縣內(nèi)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)為

5、.億元，2002年稅改前統(tǒng)計數(shù)字已超過億元，村均債務(wù)已超過100萬元了這說明不改變財稅體制，僅僅靠行政命令是難以化解村級債務(wù)的，或者是上報的數(shù)字降了而實際上在增長。市2002年底的村級債務(wù)總額比2001年底增長了2億多元，就是因為以前存在虛報，湖北省農(nóng)村工作會議決定2003年重點化解集體欠農(nóng)民的債務(wù)ix，一些干部誤認為政府會出錢來還債，怕少報了吃虧，于是在2003年春節(jié)后統(tǒng)計2002年底的村級債務(wù)總額時將以前虛報的數(shù)字改了過來。從村級債務(wù)的構(gòu)成來看，市1999年的億元債務(wù)中建校、修路、辦電、辦企業(yè)、農(nóng)田水利建設(shè)、借款利息、墊付農(nóng)戶上繳款、彌補管理費所占的百分比分別為、，這從根本上說都是稅改前農(nóng)

6、村財稅體制的不合理導致的。村干部借貸辦企業(yè)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，是為了培植稅源。在j市這樣的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占國民生產(chǎn)總值比例高的農(nóng)業(yè)地區(qū)，一方面工商業(yè)不發(fā)達，另一方面由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)品在1990年前后價格較高，農(nóng)民溫飽已經(jīng)解決，相對于西部和貧困地區(qū)來說，還是較富裕的，不可能得到中央和省財政轉(zhuǎn)移支付，縣鄉(xiāng)兩級財政只能依靠本地資源，要么提高農(nóng)業(yè)稅收，加重農(nóng)民負擔，要么辦企業(yè)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培植新的稅源。在中央三令五申減輕農(nóng)民負擔、農(nóng)業(yè)稅一定三年不變、向農(nóng)民收稅越來越難的情況下，必然優(yōu)先選擇后者，試圖發(fā)展能夠帶來高稅收的種養(yǎng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)來增加稅收。但由于技術(shù)和市場的原因，借錢或集資興辦的企業(yè)大多倒閉，所挖的漁池和所

7、開發(fā)的林果基地效益還不如種水稻和油菜等普通作物，從而形成了債務(wù)。盡管農(nóng)業(yè)特產(chǎn)沒有得到應(yīng)有的發(fā)展，但農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅增長速度卻高得驚人，s縣19891999年農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅由921萬元增加到1650萬元，增長了近19倍。建校修路辦電等達標升級造成村級債務(wù)，也說明了稅改前財權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一。義務(wù)教育達標驗收，計劃生育檢查，晴雨路村村通，都需要資金投入，按理說，農(nóng)民繳了稅和三提五統(tǒng)，這些資金應(yīng)該由國家財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)來投入；架電線和維修線路，應(yīng)該由電力公司來投資，因為電是商品，農(nóng)民用電交的費比市民要高得多。但稅改前這些項目的資金必須由村集體籌集，村集體沒有現(xiàn)成的資金就只有借債。借款利息在村級債務(wù)的構(gòu)成中占第三位。達標升

8、級辦企業(yè)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)墊付農(nóng)戶欠繳的稅費都需要借款，村干部之所以能借到款是因為他們是稅收主體和村是一級計稅單位，并且能支付比銀行高得多的利息。銀行不愿借款給村，基金會愿意貸，因為基金會是縣鄉(xiāng)兩級政府辦的，政府總有辦法逼村干部先還基金會；一些農(nóng)戶和村干部也被高息所吸引，他們也不怕村集體不還，因為他們在萬不得已的情況下可以用應(yīng)繳的稅費抵帳。 1234下一頁 農(nóng)戶拖欠稅費和村組借款墊支稅費占村級債務(wù)的相當部分，是稅改前農(nóng)村稅費征收不規(guī)范造成的。首先，稅收項目不單一、稅收標準不公開、稅輕費重和稅費名目繁多給地方政府和村級組織增加收費項目和數(shù)額提供了可乘之機。而地方政府制定收費項目和標準大多根據(jù)量出而入的

9、原則，很少考慮負擔是否公平合理。1999年縣僅負擔卡內(nèi)的收費項目就達20多項，其中屠宰稅就有464萬元，戶平超過40元，實際上當時許多農(nóng)戶只喂養(yǎng)了一頭年豬，有的農(nóng)戶沒喂豬也要繳40多元。其次，稅收主體不規(guī)范，鄉(xiāng)村組干部在稅收時不可避免的有搭便車的行為，可以層層加碼。農(nóng)民不愿繳納名目繁多而沉重的稅費，收不上來的稅費便成為村級債務(wù)的一個方面。另外，將國家稅收、部門規(guī)費、政策集資、三提五統(tǒng)、共同生產(chǎn)費等不同性質(zhì)的稅費放在一起收，也容易使農(nóng)戶產(chǎn)生反感而不愿繳。征收手段沒有行之有效的法律作保障，對有錢也不愿繳的所謂“釘子戶”征收不力，從而帶動其他農(nóng)戶仿效，也是農(nóng)戶拖欠稅費的原因之一。村干部能通過借債彌補

10、濫支亂占所造成的管理費不足，與稅收主體不規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部需要依靠村干部收取稅費有關(guān)。在稅改前，特別是1995年前后，幾乎所有的村都存在著不同程度的村干部利用公款大吃大喝、送禮迎請的現(xiàn)象，有的村干部甚至貪污，致使村三提全部用來支付管理費也不夠。例如s縣荷花村1999和2000年三提均為97831元，但管理費支出分別為99899元和124856元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了保護村干部收款的積極性往往睜一只眼閉一只眼，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部知道收款實在是太難了，更何況鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了應(yīng)付上級的各種檢查驗收和保日益膨脹的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公職人員的工資必須收一些不應(yīng)該收的費。二、農(nóng)村稅費改革使村級債務(wù)問題進一步凸顯 首先，農(nóng)村稅費改革減少了村集體的

11、收入，弱化了村級債務(wù)的償還能力。改革前，村集體的收入有三提和共同生產(chǎn)費，村三提是按農(nóng)民上年人均純收入的23%征收的，村三提中的公積金可名正言順的用來還債；共同生產(chǎn)費按要求應(yīng)該以小組為單位據(jù)實征收，不得挪作他用，但實際上大多數(shù)村所收的共同生產(chǎn)費都超過了當年的共同生產(chǎn)費用，多收的部分有的被用來還債。農(nóng)村稅費改革后，取消了固定收取公積金和共同生產(chǎn)費的做法，村內(nèi)集體生產(chǎn)公益事業(yè)按一事一議的方式籌資，農(nóng)民生產(chǎn)費用“誰受益誰負擔”，徹底堵住了變相向農(nóng)民攤派村級債務(wù)的口子。村三提中的公益金和管理費來源于兩附加和轉(zhuǎn)移支付，其中兩附加只相當于稅改前村三提的一半。例如g縣是湖北省第一批進行試點的兩個縣之一，其農(nóng)業(yè)

12、人口的人均耕地面積有2畝，2001年稅改后的兩附加只有萬元,不及2000年三提2190萬元的一半。再如縣2002年試點，其中的曾集鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)人口萬人 ，落實的計稅面積為萬畝，其人均耕地面積畝，超過全縣的平均水平，但兩附加稅萬元，也只有2001年三提萬元的一半。根據(jù)人均耕地面積越少兩附加比三提減少的幅度就越大，可以推知，人均耕地面積不足畝的村集體收入減少的幅度更大，因為三提是根據(jù)人均純收入計算的，人均純收入高估的較普遍，兩附加是根據(jù)耕地面積計算的，市乃至全國人均耕地面積少于畝的村較普遍。湖北省稅改后兩附加村均只有萬元，比稅改前村三提村均萬元減少了2/3。兩附加只能用于維持村級的運轉(zhuǎn)，根本無法還債。更

13、何況農(nóng)業(yè)容易受天災人禍影響，農(nóng)民納稅意識不強，稅收不容易足額完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在結(jié)算時往往采取先正稅后附加稅即如有稅收缺口就先用附加填補正稅的辦法，很容易導致附加稅虧空；不準村干部直接找農(nóng)戶收取農(nóng)業(yè)稅和共同生產(chǎn)費后，村干部也就失去了加碼多收或用共同生產(chǎn)費來彌補稅收缺口的機會，附加費更不容易足額到村。村里得到的轉(zhuǎn)移支付不僅數(shù)量有限，而且只能專款專用，用于烈軍屬優(yōu)撫和五保戶贍養(yǎng)。其次，農(nóng)村稅費改革更易誘導債權(quán)人采取過激的逼債行為。村級債務(wù)的債權(quán)人主要是農(nóng)戶。j市96871萬元的總債務(wù)中，向農(nóng)戶借款40698萬元，占42%；欠農(nóng)戶款8520萬元，占%；欠村干部工資7583萬元，占%。三項合計達%，占一半以上

14、。而且村級債務(wù)越大，債權(quán)人中農(nóng)戶占的比例越高。s縣平均超過期作廢60%，在有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)超過70%。農(nóng)戶作為債權(quán)人，也是根據(jù)債務(wù)人還款能力來確定逼債的緩急：債務(wù)人收入越大還款能力越強，他越是不急于逼債。稅改前，農(nóng)民負擔重，村集體收入較高，農(nóng)戶若不是急需現(xiàn)金，一般不會逼村干部還債。如1997年前后，j市村級債務(wù)增長最快，畝平積累也最高，大多在200元以上，最高的村畝平接近400元。當時農(nóng)戶敢借款給村集體，不急于要村還債，就是由于當時村集體收入大，許多村僅合同內(nèi)的三提收入就超過10萬元，他們相信村有還款能力，村干部所承諾的高息能兌現(xiàn)；即使村干部不肯按時還，也可用不繳積累的方式抵回來。農(nóng)村稅費改革后，畝平

15、負擔大大減輕，村集體的可支配性收入也大幅度降低，農(nóng)戶便對村集體的還款能力產(chǎn)生了懷疑，便會不擇手段地逼債。據(jù)初步統(tǒng)計，湖北省農(nóng)村稅費改革后的畝平負擔為元xp220。市畝平負擔較高，正稅一般在畝平80元，兩附加一般在畝平16元。j市耕地面積有339萬畝，村級債務(wù)總額為96871萬元，畝平286元，兩附加全部用來還債需要18年，正稅和附加全部用來還債需要3年?？h畝平村級債務(wù)已經(jīng)超過400元，村級債務(wù)最多的拾橋鎮(zhèn)畝平已經(jīng)超過500元。如前所述，村級債務(wù)的債權(quán)人大多是對黨和政府信任的普通農(nóng)民和最近幾年的村干部，他們看到不僅利息沒有了保障許多地方將停息作為化債方法，而且本金也難以收回即使允許以債抵稅，在戶

16、均承包面積不到10畝，畝平稅負不到100元的情況下也要多年，更何況不準以債抵稅，便對黨和政府產(chǎn)生不滿，并通過找村干部私人逼債或到政府上訪示威來要回村里欠他的錢。2003年春節(jié)前后j市有多名村干部因債主將他們的家產(chǎn)抄走而到鄉(xiāng)、縣、市政府上訪靜坐，并發(fā)生了挾持人質(zhì)逼債逼死村干部的事件。第三，村級債務(wù)直接妨礙了農(nóng)村稅費改革目標的實現(xiàn)。農(nóng)村稅費改革的目標是三個“確?！保杭创_保農(nóng)民負擔得到明顯減輕、不反彈，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和村級組織正常運轉(zhuǎn)，確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費正常需求xi。但是村級債務(wù)不化解，無法達到三個“確?！?。村級債務(wù)雖是農(nóng)村稅費改革前形成的，但由于當時能挪用共同生產(chǎn)費來獎勵用現(xiàn)金繳納稅費1的，以債抵

17、稅并不嚴重，即使有農(nóng)戶欠稅，村干部也可挪用共同生產(chǎn)費等村級資金確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)所收稅費足額到位。農(nóng)村稅費改革后，有債權(quán)的農(nóng)戶看到村的還債能力下降，以現(xiàn)金交稅又沒有了獎金，便強烈要求以債抵稅。為了減少農(nóng)村稅費改革的困難，湖北省等地在2002年試點時采取了暫時鎖定債務(wù)的辦法，即暫停向農(nóng)民收繳農(nóng)村稅費改革前的稅費尾欠，不準新增債務(wù)和以債抵稅。鄉(xiāng)村干部對有債權(quán)的農(nóng)戶宣傳說，“稅是國家收的，債是集體欠的，以債抵稅是混淆是非”，“今年繳了稅的明年優(yōu)先清償村集體欠他的債”“不繳稅的將被依法查處可以關(guān)押”。盡管如此，2002年依然欠稅嚴重。其中s縣所收農(nóng)業(yè)稅仍不到應(yīng)收的60%，縣為了支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)，借款1600萬元，占

18、全縣財政收入的1/5。2003年夏征時j市還沒有出臺切實可行的化解村級債務(wù)的政策，村級組織不僅不能還清債務(wù)而且連個明確的還款計劃也拿不出，許多債權(quán)戶不再相信鄉(xiāng)村干部在稅改時的宣傳。他們認為，他們承包的是集體的耕地，集體借他們的錢也主要是用來墊付了稅費的，以債抵稅天經(jīng)地義。同時，因為2002年拖欠農(nóng)業(yè)稅的也沒有受到任何制裁，一些與村集體沒有債務(wù)往來的農(nóng)戶，以為那些拖欠稅改前稅費的農(nóng)戶會抵賴過去的，也“不愿再吃虧”，產(chǎn)生了觀望等待的思想，不愿再按時足額納稅了。對此，稅務(wù)人員也沒有辦法，因為國家至今沒有出臺農(nóng)業(yè)稅征收的有關(guān)強制執(zhí)行措施；鄉(xiāng)村干部因為去年所說的沒有兌現(xiàn)，也不能再有效地使用哄騙威脅手段；

19、更何況許多村干部因去年沒有完成納稅任務(wù)而沒有得到工資也不愿干了。為了完夏征任務(wù)，s縣的鄉(xiāng)村干部想出了種種辦法：與工商、糧油部門聯(lián)合控制市場，逼迫農(nóng)戶到指定的收購站點賣油菜和小麥，以便代扣稅；要求村干部和黨員夏征時完成全年的稅收任務(wù)；對夏征時一次性完成全年任務(wù)的農(nóng)戶減免4%；對按時完成任務(wù)的村實行獎勵，對稅收任務(wù)沒完成的村，按比例扣村干部和包村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資；將縣下達的全年稅收40%的夏征任務(wù)提高到全年的50%分解到農(nóng)戶但到6月底，全縣仍只完成全年的30%。鄉(xiāng)村干部預感到，今年秋收前不出臺切實可行的化解村級債務(wù)的政策，今年的農(nóng)業(yè)稅收任務(wù)能完成一半就不錯了。農(nóng)業(yè)稅不能按時足額征收，鄉(xiāng)村干部的工資

20、不能按時發(fā)放，必然影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和村級組織的正常運轉(zhuǎn)；農(nóng)業(yè)稅拖欠過多，必然導致縣鄉(xiāng)村經(jīng)費缺口過大，并進而造成農(nóng)民負擔反彈，率先推行農(nóng)村稅費改革試點的安徽江蘇已有先例xii。財政經(jīng)費不足，就無法保障農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費，當然更沒有資金來還普九欠下的債務(wù)。s縣稅改后教師的工資仍然只能發(fā)國家規(guī)定工資的60%，由于不能還債，債主常常以鎖門來逼學校將所收的雜費甚至于學生預交的生活包干費用以還債，致使學校的必需的教學儀器和實驗用品不能購買，開不足實驗，原來借債購置的計算機和語音設(shè)備因付不起電費和維修費而不能使用，更不用說教學手段現(xiàn)代化了；有的學校還克扣學生的生活費。這大大降低了農(nóng)村義務(wù)教育的質(zhì)量，將使本已懸殊的

21、城鄉(xiāng)差別進一步加大。更讓人心焦的是，一些村因為中央規(guī)定暫停向農(nóng)民收繳農(nóng)村稅費改革前的稅費尾欠xiii，不能清償歷欠的水費電費，水電部門不愿送電送水，夏收后有相當一部分水田正在等水插秧。以上情況，在j市相當普遍?？傊r(nóng)村稅費改革后，村級債務(wù)已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、激化農(nóng)村矛盾和危及農(nóng)村社會穩(wěn)定的突出問題?；獯寮墏鶆?wù)已經(jīng)到了刻不容緩的時候了。 三、增加財政支農(nóng)資金是化解村級債務(wù)的治本之策化解村級債務(wù)的對策可分為兩種：一是運用行政和法律手段來清理和處理已經(jīng)形成的債權(quán)債務(wù)；二是運用制度創(chuàng)新來增強村級組織的活力和預防新增債務(wù)。前者是應(yīng)急之策，是為了緩解目前的危機；后者是治本之策，是為了從根本上解決農(nóng)

22、村經(jīng)濟發(fā)展的體制問題。實施應(yīng)急之策，首先需要領(lǐng)導重視，縣鄉(xiāng)兩級黨和政府應(yīng)將化解村級債務(wù)和清理農(nóng)村財務(wù)結(jié)合起來，把它當成重建農(nóng)村經(jīng)濟秩序和恢復干群魚水關(guān)系的*任務(wù)來完成，并利用各種場合宣傳發(fā)動，營造化債的良好氛圍：使所有的村民都認識到清帳化債的意義并關(guān)心和支持這一工作，所有有能力還債的債務(wù)人都覺得這次是非還不可了，所有曾揮霍和貪占村集體資產(chǎn)的干部都認為這次非退賠不可，所有的債權(quán)人都明白村集體已盡了最大努力自己應(yīng)作出點讓步。其次需要認真清理，區(qū)別對待。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要組織經(jīng)管人員和民主理財人員清理1990年以來村集體的重大基建項目的收支情況、管理費特別是招待費和干部工資補貼獎金支出情況、每一筆借款情況，在必

23、要時，還應(yīng)召集當事人說明情況，爭取弄清每一筆債務(wù)的來龍去脈，并分類作好記錄，然后交給村民代表會議討論審核。凡工資補貼獎金超過標準和弄虛作假的，如憑借貸款繳納稅費獲得的獎金回扣，以及接受了村集體所送的禮金的，一律全額退賠；凡招待費超過標準的，一律打折退賠；向個人和非金融單位的借款，要分清本金和利息，其高息部分已支付了的，一律追繳，未支付的，一律核銷；建校推漁池等工程造價明顯超過當時的實際價格而又是暗箱操作的，其超出部分應(yīng)由決策者和承包者退賠；農(nóng)戶欠村集體稅費的，應(yīng)在核銷其不合理的部分后追繳；單位欠村集體的，其明顯收不回來的部分，應(yīng)在核銷前由責任人按責任大小賠償部分損失；以村集體名義為企業(yè)借貸款的

24、應(yīng)劃轉(zhuǎn)企業(yè)。經(jīng)村民代表會議審核的債權(quán)債務(wù)以及應(yīng)追繳退賠的情況，應(yīng)張榜公布，讓全體村民都明白村級債務(wù)形成的原因和相關(guān)責任人，并督促處理。第三需要多方協(xié)作，認真落實。應(yīng)該退賠追繳的，黨員干部應(yīng)帶頭，其中國家干部，不論其是否調(diào)離，都應(yīng)該由政府出面追繳，并在其退清相關(guān)款項之前停薪停職；政府部門欠款，應(yīng)由其財政主管部門直接將其財政撥款劃到村級組織；其他單位欠款的，應(yīng)由司法部門協(xié)助；普通農(nóng)戶的應(yīng)繳款，不論是否遷出村莊或放棄了承包責任田，只要有能力一次還清的，就要堅決催收，不能一次還清的，應(yīng)制定還款計劃，先還應(yīng)繳的共同生產(chǎn)費。只有這樣，干部才能建立責任感，不揮霍貪占和草率決策；農(nóng)民才能樹立公共意識，預防胡攪

25、蠻纏和搭便車的行為。在償還債務(wù)時，應(yīng)按水電費欠款、農(nóng)戶借款本金、村干部工資、單位和銀行借款本金、其他的先后順序，以維護農(nóng)民群眾和債權(quán)人的利益。j市1999年統(tǒng)計的債權(quán)有54882萬元，其中農(nóng)戶欠繳35492萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)借款311萬元，外單位欠款12504萬元，企業(yè)承包欠交576萬元，其它5999萬元。據(jù)我們調(diào)查，農(nóng)戶欠繳中不合理的部分不到三分之一，單位及其它類的呆帳大約占四分之一。如果加大清收的力度，債權(quán)至少可收回三分之二，可償還債務(wù)的三分之一。如果認真清理財務(wù)，核銷其不合理的債務(wù)部分并追繳干部揮霍貪占的部分，債務(wù)可化解四分之一。雙管齊下，村級債務(wù)可至少化解一半，還清農(nóng)戶借款本金和村干部工資欠款

26、是沒有問題的。銀行貸款大多可以劃轉(zhuǎn)到企業(yè)。制度創(chuàng)新的建議有不少。比較有代表性的有兩種：取消鄉(xiāng)級政權(quán)和鄉(xiāng)級財政，實行縣政、鄉(xiāng)派、村治xiv；推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選xv。我們認為這兩種都從根本上改變了現(xiàn)行的農(nóng)村管理體制與現(xiàn)行憲法規(guī)定相違背，目前條件不成熟最多只能試點。在不改變目前行政體制的情況下，可在加強和完善人大制度的前提下，利用農(nóng)村稅費改革的成果，對農(nóng)業(yè)稅收在縣鄉(xiāng)村*的分配比例和用途進行調(diào)整，以從根本上改變鄉(xiāng)村兩級財政短缺和農(nóng)業(yè)稅不能用來解決支農(nóng)資金短缺問題的局面。概括地說，就是切實執(zhí)行農(nóng)村稅費改革政策，即減輕農(nóng)民負擔和精簡機構(gòu)人員，使農(nóng)民負擔的總體水平不超過承包耕地平均產(chǎn)出剔除非勞動投入后收入的十分

27、之一，使縣鄉(xiāng)村*財政養(yǎng)人的支出低于總支出的一半；調(diào)整兩稅兩附加在縣鄉(xiāng)村的分配比例，使之各占三分之一；縣鄉(xiāng)村每級都必須將其所分配農(nóng)業(yè)稅收的一半以上用來支農(nóng)，在各自范圍內(nèi)加強水利等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加大農(nóng)業(yè)科技開發(fā)的投入和建立醫(yī)療衛(wèi)生等農(nóng)村社會保障，以降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益和改善農(nóng)民生活質(zhì)量，從而有效地增加農(nóng)民收入；農(nóng)村義務(wù)教育的投入，包括教師的工資，應(yīng)由地市以上政府統(tǒng)籌，因縣鄉(xiāng)兩級無力承擔；清償普九形成的鄉(xiāng)村債務(wù)所缺資金應(yīng)由中央財政通過轉(zhuǎn)移支付來解決；落實縣鄉(xiāng)兩級人大的用人權(quán)和財政預算財政監(jiān)督權(quán)，縣鄉(xiāng)兩級黨政機構(gòu)和領(lǐng)導職數(shù)設(shè)置，都必須由同級人大會議根據(jù)實際需要和財政能力確定，縣鄉(xiāng)財政

28、經(jīng)費支出的項目和數(shù)額也應(yīng)由同級人大決定，其使用情況應(yīng)接受同級人大監(jiān)督，以確?？h鄉(xiāng)兩級支農(nóng)資金能高效使用；村級組織資金使用應(yīng)由村民代表會議決定，并接受全體村民的監(jiān)督，一事一議的范圍應(yīng)縮小到組，由小組的戶主會議決定。為了減少農(nóng)業(yè)稅的征收成本，可采取由財政部門用計算機*，每村聘請熟悉村內(nèi)情況并在村民中有威望的人員代征。這樣，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只需一名專職稅收人員管理農(nóng)業(yè)稅收，其他代征人員的報酬可根據(jù)工作量大小和質(zhì)量決定。同時，強化農(nóng)業(yè)稅征收手段，對惡意欠稅者應(yīng)采取強制措施。因為稅收本身就具有強制性。正如奧爾森指出，無論愛國主義或民族主義的情感如何發(fā)展，在歷史上，沒有哪個社會擁有一個政府能夠仰賴慈善性的自愿捐助而得以維續(xù)。相反，正是通過無法規(guī)避的強制性征稅措施，才實現(xiàn)了個體與集合體之間的調(diào)和。xvi制度創(chuàng)新的實質(zhì)是通過創(chuàng)造性的調(diào)整利益關(guān)系來改革和完善生產(chǎn)關(guān)系，解放