重視需求認證強化項目評審追求技術成熟

1、重視需求認證、強化項目評審、追求技術成熟解讀美國新版國防部指令5000.2于曉偉美國國防部負責采辦、技術和后勤的副部長于2008年12月3日批準發(fā)布了新版的國防部采辦系統(tǒng)文件國防部指令 5000.2。該版本于2008年12月8日正式生效，是近5年來美國國防部對采辦政策的首次重大修改。這次修訂范圍廣、力度大，涉及到美國國防部的國防采辦委員會、聯(lián)合需求監(jiān)督委員會、國防規(guī)劃與資源委員會等機構(gòu)，對它們分別領導的國防采辦系統(tǒng)、聯(lián)合能力集成與開發(fā)系統(tǒng)、規(guī)劃計劃預算與執(zhí)行系統(tǒng)在整個采辦流程中的作用與職責作了一定的調(diào)整。一、美國國國防部部指令550000.2第第5.33.2版版的新變變化1. 修修訂了采采辦管

2、理理的基本本框架，雖然仍仍將裝備備采辦過過程劃分分為三大大類活動動、五個個階段和和三個里里程碑決決策點，但卻賦賦予了新新的內(nèi)涵涵在采辦階階段的劃劃分上，修訂版版將采辦辦過程劃劃分為裝裝備方案案分析階階段、技技術開發(fā)發(fā)階段、工程和和制造研研制階段段、生產(chǎn)產(chǎn)和部署署階段、使用和和保障階階段。新新舊兩版版的比較較如圖11所示。圖1 新舊舊兩版采采辦管理理階段的的劃分比比較相對于上上一版來來說，新新版將“方案改改進階段段”改為為“裝備備方案分分析階段段”；將將“系統(tǒng)統(tǒng)開發(fā)和和演示驗驗證階段段”改為為“工程程和制造造研制階階段”。在新的的五個階階段中，新版修修訂最大大之處是是裝備方方案分析析階段、技術開

3、開發(fā)階段段、工程程和制造造研制階階段。在裝備方方案分析析階段，主要技技術活動動是評估估潛在的的裝備解解決方案案，更加加強調(diào)備備選方案案分析。在技術開開發(fā)階段段，階段段名稱雖雖然與上上一版相相同，但但其技術術活動卻卻增添了了新的內(nèi)內(nèi)容，納納入了上上一版隸隸屬于“系統(tǒng)開開發(fā)和演演示驗證證階段”的部分分技術活活動，如如：“制制定系統(tǒng)統(tǒng)功能規(guī)規(guī)范和驗驗證計劃劃，形成成系統(tǒng)功功能基線線”、“將系統(tǒng)統(tǒng)功能性性能規(guī)范范發(fā)展成成為系統(tǒng)統(tǒng)技術狀狀態(tài)基線線”等。該階段段主要技技術活動動是在原原型機上上驗證關關鍵技術術，完成成初步設設計。要要求有兩兩家或更更多競爭爭團隊制制造系統(tǒng)統(tǒng)或關鍵鍵部件的的原型機機，實現(xiàn)現(xiàn)在

4、啟動動工程研研制之前前對技術術進行演演示驗證證。修訂較大大的另外外一個階階段是工工程和制制造研制制階段，該階段段并不是是上一版版“系統(tǒng)統(tǒng)開發(fā)和和演示驗驗證階段段”的簡簡單復制制，強調(diào)調(diào)了將最最終的、通向初初始生產(chǎn)產(chǎn)的高費費用階段段的重點點放在工工程與制制造研制制方面。具體表表現(xiàn)在：一是在在該階段段前期就就要進行行關鍵設設計評審審，相對對于上版版的“系系統(tǒng)開發(fā)發(fā)和演示示驗證階階段”來來說大大大提前；二是強強調(diào)在該該階段要要生產(chǎn)出出“生產(chǎn)產(chǎn)代表型型產(chǎn)品”（prroduuctiion reppressenttatiive artticlles）,從而而進一步步接近小小批量初初始生產(chǎn)產(chǎn)。該階階段含有有

5、兩項重重要技術術活動，分別對對應兩個個子階段段。如圖圖2所示示。第一一階段是是集成系系統(tǒng)設計計，即對對所有技技術狀態(tài)態(tài)條目建建立生產(chǎn)產(chǎn)基線；第二階階段是系系統(tǒng)能力力與制造造過程驗驗證，即即制造程程序得以以有效驗驗證，并并且“生生產(chǎn)代表表型產(chǎn)品品”能在在預期的的環(huán)境中中得以驗驗證。集集成系統(tǒng)統(tǒng)設計完完成后，進行“關鍵設設計評審審后評估估”（由由里程碑碑決策者者對項目目經(jīng)理的的關鍵設設計評審審報告進進行評估估），通通過后方方可進入入“系統(tǒng)統(tǒng)能力與與制造過過程驗證證”階段段。需要要指出的的是，新新版的工工程和制制造研制制階段也也不等同同于911年、996年版版本的“工程和和制造研研制階段段”，二二者

6、名稱稱雖然一一樣，但但91年年、966年版本本的“工工程和制制造研制制階段”的技術術活動中中已包含含了小批批量生產(chǎn)產(chǎn)，其結(jié)結(jié)束標志志是批準準投入大大批量生生產(chǎn)。圖2 工工程和制制造研制制階段的的兩項主主要活動動在里程碑碑決策點點上，里里程碑AA控制進進入技術術開發(fā)階階段；里里程碑BB控制進進入工程程與制造造研制階階段；里里程碑CC控制進進入生產(chǎn)產(chǎn)與部署署階段。從采辦辦階段的的新劃分分上看，最大的的變化還還是體現(xiàn)現(xiàn)在里程程碑B上上。按上上一版的的采辦流流程，只只要完成成“系統(tǒng)統(tǒng)要求評評審”，即可由由里程碑碑B進入入“系統(tǒng)統(tǒng)開發(fā)和和演示驗驗證階段段”。但但在新版版中，在在里程碑碑B之前前，不但但要

7、完成成“系統(tǒng)統(tǒng)要求評評審”，更要完完成原先先在項目目啟動之之后才完完成的“系統(tǒng)功功能評審審”和“初步設設計評審審”。初初步設計計評審成成為重大大的項目目決策點點。當然然，新版版本中，也還保保留了在在工程與與制造研研制階段段進行初初步設計計評審的的程序。但是，如果將將初步設設計評審審置于里里程碑BB之后進進行，則則里程碑碑決策者者必須對對項目經(jīng)經(jīng)理的初初步設計計評審報報告進行行評估。2. 進進一步完完善三大大決策支支持系統(tǒng)統(tǒng)的相應應職能，追求高高效協(xié)調(diào)調(diào)運行領導美國國裝備采采辦工作作的三大大決策保保障系統(tǒng)統(tǒng)分別是是國防采采辦系統(tǒng)統(tǒng)、聯(lián)合合能力集集成與開開發(fā)系統(tǒng)統(tǒng)、以及及規(guī)劃、計劃、預算和和執(zhí)行系

8、系統(tǒng)。三三大系統(tǒng)統(tǒng)的配合合、協(xié)調(diào)調(diào)是采辦辦計劃順順利進行行和獲得得成功的的關鍵。聯(lián)合能能力集成成與開發(fā)發(fā)系統(tǒng)主主要審查查軍事需需求。新新版將軍軍事需求求的認證證工作全全面提升升到聯(lián)合合參謀部部層次，不但進進行聯(lián)合合參謀部部J-66局互用用性與保保障性的的認證，同時還還包括JJ-1局局、J-2局、J-33局、JJ-4局局、J-7局、J-88局的認認證等，明顯加加強了對對軍事需需求的認認證，并并且在各各個階段段都增加加了“軍軍事效用用評估”。國防防采辦委委員會對對重要采采辦項目目進行階階段評審審，實行行里程碑碑管理。與上一一版不同同的是，在監(jiān)督督和評審審環(huán)節(jié)，在里程程碑決策策上，除除國防采采辦委員

9、員會和信信息技術術采辦委委員會外外，新版版增加了了國防空空間采辦辦委員會會。美國國的規(guī)劃劃、計劃劃、預算算和執(zhí)行行系統(tǒng)將將軍隊長長期的戰(zhàn)戰(zhàn)略規(guī)劃劃、中期期建設計計劃和年年度預算算結(jié)合為為一個整整體，每每兩年一一個周期期。這次次對規(guī)劃劃階段的的起始時時間作了了修訂。在上一一版中，各軍種種及聯(lián)合合參謀部部和國防防部長辦辦公廳進進入規(guī)劃劃階段的的時間是是每年的的10月月份至次次年的33月份，前后為為6個月月。此次次修訂將將起始時時間改為為12月月份和次次年2月月份，從從而使該該階段運運行時間間明顯縮縮短。3. 改改革采辦辦策略，注入新新的管理理理念；在堅持持漸進式式采辦的的基礎上上，取消消螺旋式式發(fā)

10、展模模式在采辦策策略上，除堅持持原有成成功的策策略外，增加了了一些新新的策略略，如：掙值管管理、數(shù)數(shù)據(jù)管理理、全壽壽命周期期持續(xù)保保障、腐腐蝕防護護、軍事事裝備評評估等。其中值值得指出出的是，有些采采辦策略略在新版版采辦流流程中力力行推廣廣，如在在技術開開發(fā)階段段的技術術開發(fā)合合同中、在工程程與制造造研制階階段的工工程與制制造研制制合同中中、在生生產(chǎn)與部部署階段段中的初初始小批批量生產(chǎn)產(chǎn)合同中中、在使使用與保保障的生生產(chǎn)合同同中都強強調(diào)了對對掙值管管理的監(jiān)監(jiān)督。最值得關關注的是是新版對對漸進式式采辦方方式的改改革。漸漸進式采采辦是美美國國防防部為用用戶快速速采辦成成熟技術術的首選選策略。上一版

11、版采辦管管理流程程規(guī)定的的漸進式式采辦方方法主要要包括兩兩種類型型：螺旋旋式發(fā)展展和遞增增式發(fā)展展。其中中，螺旋旋式發(fā)展展是指為為實現(xiàn)逐逐步增強強的能力力而進行行的反復復迭代開開發(fā)的過過程。在在螺旋式式發(fā)展中中，所期期望的能能力已經(jīng)經(jīng)確定，但在項項目開始始時并不不知道最最終的能能力需求求。在遞遞增式發(fā)發(fā)展中，所期望望的能力力已經(jīng)確確定，最最終的能能力要求求也已知知道，而而且這種種要求在在一定的的時間內(nèi)內(nèi)可通過過多次能能力遞增增來滿足足，每次次遞增都都取決于于現(xiàn)有的的成熟技技術。新新版取消消了螺旋旋式發(fā)展展方法，只采用用遞增式式發(fā)展方方法，在在漸進式式采辦上上更加依依賴于現(xiàn)現(xiàn)有成熟熟技術，強調(diào)實

12、實現(xiàn)最終終的能力力要求，進一步步規(guī)避了了風險。4. 新新增兩個個附件，以強化化國防商商業(yè)管理理，并推推廣系統(tǒng)統(tǒng)工程在新版的的美國國國防部指指令50000.2文件件中，新新增了兩兩個附件件。一個個是國防防商業(yè)管管理系統(tǒng)統(tǒng)，一個個是系統(tǒng)統(tǒng)工程。美國國國防部規(guī)規(guī)定，對對于研發(fā)發(fā)資金超超過1000萬美美元的項項目應納納入“國國防商業(yè)業(yè)管理系系統(tǒng)”。該系統(tǒng)統(tǒng)是一信信息系統(tǒng)統(tǒng)，由美美國國防防部負責責運行和和使用，具體包包括金融融管理系系統(tǒng)、金金融數(shù)據(jù)據(jù)注入系系統(tǒng)、IIT和信信息擔保保體系。國防商商業(yè)管理理系統(tǒng)支支持采辦辦管理、金融管管理、后后勤、戰(zhàn)戰(zhàn)略計劃劃制定和和預算編編制、安安裝和環(huán)環(huán)境以及及人力資資

13、源管理理。國防防商業(yè)系系統(tǒng)管理理委員會會擁有對對投資評評審委員員會認證證的審批批權。商商業(yè)系統(tǒng)統(tǒng)的認證證和審批批程序如如圖3所所示。圖3 商業(yè)系系統(tǒng)的認認證和審審批程序序另外，對對于系統(tǒng)統(tǒng)工程，國防部部規(guī)定在在每個里里程碑都都需要制制定系統(tǒng)統(tǒng)工程計計劃，里里程碑決決策者擁擁有對系系統(tǒng)工程程計劃的的審批權權。二、總體體評價1. 新新版的采采辦管理理框架，旨在解解決極其其嚴重的的“拖漲漲降少”采辦問問題，避避免在技技術不成成熟的情情況下啟啟動系統(tǒng)統(tǒng)研發(fā)近年來，美國國國會政府府問責署署（GAAO）對對美國國國防部采采辦程序序的批評評不絕于于耳。220077年3月月29日日，美國國國會政政府問責責署向

14、國國會提交交了對662種武武器裝備備項目的的審計報報告，該該報告披披露了美美國國防防研發(fā)采采辦過程程中存在在的極其其嚴重的的“拖漲漲降少”問題，揭示了了其根本本原因在在于：大大多數(shù)項項目啟動動之前知知識儲備備不足，關鍵技技術成熟熟度低。據(jù)報告告統(tǒng)計，在所評評估的重重大項目目中，只只有166%的項項目表現(xiàn)現(xiàn)出其所所有關鍵鍵技術在在研制起起始時是是成熟的的。技術術不成熟熟就啟動動研制項項目，進進度平均均拖后超超過200個月，費用增增長超過過32.3%。在技術術不成熟熟的情況況下啟動動研制項項目成為為了美國國武器采采辦流程程的頑癥癥。這次修訂訂的采辦辦管理流流程可謂謂是對癥癥下藥。里程碑碑B控制制進

15、入工工程與制制造研制制階段，表示項項目的研研制啟動動。新版版要求，在里程程碑B決決策之前前，大多多數(shù)項目目要完成成初步設設計評審審。也就就是說，一般情情況下，只有通通過了初初步設計計評審，才能啟啟動研制制項目。而在上上一版的的采辦流流程中，通過了了系統(tǒng)要要求評審審，就可可能進入入到系統(tǒng)統(tǒng)開發(fā)和和演示驗驗證階段段，即項項目的研研制啟動動。新版版的這一一要求，旨在解解決大部部分項目目通過里里程碑BB后技術術不成熟熟導致費費用增加加、進度度拖后這這一普遍遍現(xiàn)象。2. 新新版的采采辦管理理流程，進一步步加強了了項目評評估和評評審，以以便降低低項目風風險新版的采采辦管理理流程中中，加強強項目評評估和評評

16、審的舉舉措明顯顯增多。除了“初步設設計評審審”成為為重大的的項目決決策點，以在里里程碑BB啟動項項目外，其它還還包括，在工程程與制造造研制階階段技術術活動的的輸入中中增加了了風險評評估；在在各個里里程碑決決策點上上，增加加了項目目保障評評審；在在各階段段合同中中，強調(diào)調(diào)了掙值值管理監(jiān)監(jiān)督；在在聯(lián)合能能力集成成與開發(fā)發(fā)系統(tǒng)中中，開展展軍事效效用評估估等等。尤其值值得強調(diào)調(diào)的是，在初步步設計評評審后，增加了了技術活活動“里里程碑決決策者對對項目經(jīng)經(jīng)理的初初步設計計評審報報告進行行評估”。在關關鍵設計計評審后后，增加加了技術術活動“里程碑碑決策者者對項目目經(jīng)理的的關鍵設設計評審審報告進進行評估估”。3. 新新版的采采辦管理理流程，進一步步重視聯(lián)聯(lián)合作戰(zhàn)戰(zhàn)能力，適應軍軍事需求求在需求確確定中，根據(jù)裝裝備對聯(lián)聯(lián)合作戰(zhàn)戰(zhàn)能力影影響的不不同類別別采用不不同的處處理程序序。在對對聯(lián)合作作戰(zhàn)能力力的影響響劃分上上，由原原先的三三個類別別細分為為五個類類別，分分別是聯(lián)聯(lián)