房地產(chǎn)行業(yè)：中國(guó)土地資源稀缺VIP

1、設(shè)用地占國(guó)土面積比例為 0.56%，遠(yuǎn)低于美國(guó)的 1.6%、日本的 2.8%、英國(guó)的 5.6%。3）即使僅對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，也可新增城鎮(zhèn)用地5.2 萬平方公里，城鎮(zhèn)用地規(guī)模可達(dá) 14.6 萬平方公里，預(yù)計(jì)到 2050 年中國(guó)城市化率達(dá)約 80%時(shí)，人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地可達(dá) 130 平方米。中國(guó)城鎮(zhèn)用地存在明顯的配置失衡。1)城鎮(zhèn)用地在地區(qū)、城市之間配置失衡。過去中國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略長(zhǎng)期存在“控制大城市規(guī)模、積極發(fā)展中小城市”的傾向，與人口遷移趨勢(shì)明顯背離，造成土地在地區(qū)之間配置失衡。分地區(qū)看，2009-2016 年東部地區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量比例低于人口增量比例 12.9 個(gè)百分點(diǎn)，而中部、東北、

2、西部地區(qū)分別高 1.7、4.4、6.8 個(gè)百分點(diǎn)。分城市看，2006-2016 年 1000 萬人以上城市人口增長(zhǎng)36.0%，但土地供給僅增長(zhǎng) 14.4%；而 20 萬人以下城市人口增長(zhǎng) 3.0%， 而土地供給大幅增長(zhǎng) 26.1%。2）城鎮(zhèn)建設(shè)用地在利用結(jié)構(gòu)上配置失衡。一方面是居住用地和工業(yè)用地配置失衡。在“GDP 錦標(biāo)賽”下，地方政府一般壓低工業(yè)用地價(jià)格以招商引資，同時(shí)控制居住用地供給以實(shí)現(xiàn)土地出讓收入最大化。2017 中國(guó)城鎮(zhèn)用地中居住用地比例為 31.4%，明顯低于美國(guó)的 46.9%、日本的 61.3%；工業(yè)用地比例為 18.5%，明顯高于日本的 7.7%、韓國(guó)的 10.1%。另一方面是

3、道路用地粗放，但綠地與廣場(chǎng)用地供給不足。中國(guó)一線城市道路占建成區(qū)比例均高于 15%，而巴黎、紐約、倫敦均處于 10%-15%；綠地與廣場(chǎng)用地占比均低于 8%，而巴黎、紐約、首爾均高于 20%。3）低效閑置城鎮(zhèn)建設(shè)用地大量存在。2017 年中國(guó)城鎮(zhèn)低效、閑置建設(shè)用地分別約為 1.27 萬、0.14 萬平方公里；其中，低效建設(shè)用地主要為工業(yè)用地。分地區(qū)看，土地供給偏多的西部和東北地區(qū)出讓的工業(yè)用地利用效率偏低。提高規(guī)劃人均城鎮(zhèn)用地標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化區(qū)域分布和利用結(jié)構(gòu)。1）適度提高規(guī)劃人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。在平衡糧食安全、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、居民美好生活需要之后，預(yù)計(jì) 2050 年人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地可達(dá) 130 平

4、方米。2） 提高城鎮(zhèn)土地利用效率，完善城市建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制。一方面， 依法收繳土地閑置費(fèi)或收回閑置土地。另一方面，加快推進(jìn)“增存掛鉤”機(jī)制，減少批而未供、閑置土地多和處置不力地區(qū)的新增建設(shè)用地計(jì)劃。3）加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，建立健全宅基地資源有償退出機(jī)制。一方面，進(jìn)一步加大戶籍制度改革力度，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，加大非戶籍人口落戶推進(jìn)力度，全面放開放寬落戶限制，促進(jìn)人口自由遷移。另一方面，探索對(duì)增量宅基地實(shí)行集約有獎(jiǎng)、對(duì)存量宅基地實(shí)行退出有償，同時(shí)對(duì)退出宅基地合理復(fù)墾。4）優(yōu)化城鎮(zhèn)用地在地區(qū)和城市之間的配置，推進(jìn)市場(chǎng)化的跨省換地。一方面，以常住人口增量為標(biāo)準(zhǔn)供給城鎮(zhèn)用地，推行新

5、人地掛鉤；另一方面，推進(jìn)市場(chǎng)化的跨省換地，進(jìn)一步優(yōu)化土地資源的空間配置。5）優(yōu)化城鎮(zhèn)用地的用途供給結(jié)構(gòu)，增加居住用地、綠地與廣場(chǎng)用地等供給。一方面，在符合規(guī)劃前提下允許工業(yè)用地轉(zhuǎn)為居住用地等。另一方面，在新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地中適度增加居住用地、綠地與廣場(chǎng)用地等比例。風(fēng)險(xiǎn)提示：各國(guó)土地利用分類存在差異，國(guó)際對(duì)比存在一定誤差； 對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地可達(dá)規(guī)模的估算存在假設(shè)，存在一定誤差。目錄 HYPERLINK l _bookmark0 中國(guó)土地資源稀缺嗎？5 HYPERLINK l _bookmark1 討論土地資源是否稀缺的實(shí)質(zhì)在于是否應(yīng)該嚴(yán)格限制城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長(zhǎng)5 HYPERLINK l _bookma

6、rk5 城市化本質(zhì)上節(jié)約土地，有利于耕地保護(hù)和保障糧食自給7 HYPERLINK l _bookmark12 中國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地還有較大擴(kuò)張空間8 HYPERLINK l _bookmark13 中國(guó)城鎮(zhèn)用地?cái)U(kuò)張速度和人均面積低于全球平均水平8 HYPERLINK l _bookmark18 與國(guó)際相比，中國(guó)建設(shè)用地、城市建設(shè)用地比例均較低10 HYPERLINK l _bookmark25 到 2050 年可新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地 5.2 萬平方公里11 HYPERLINK l _bookmark28 中國(guó)城鎮(zhèn)用地配置嚴(yán)重失衡12 HYPERLINK l _bookmark29 城鎮(zhèn)用地在地區(qū)、城市

7、之間配置嚴(yán)重失衡12 HYPERLINK l _bookmark36 城鎮(zhèn)建設(shè)用地在利用結(jié)構(gòu)上配置失衡15 HYPERLINK l _bookmark45 低效閑置城鎮(zhèn)建設(shè)用地大量存在18 HYPERLINK l _bookmark50 提高規(guī)劃人均城鎮(zhèn)用地標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化區(qū)域分布和利用結(jié)構(gòu)19圖表目錄 HYPERLINK l _bookmark2 中國(guó)人口密度約為世界平均的 2.5 倍6 HYPERLINK l _bookmark3 中國(guó)人均耕地面積約為世界平均的 1/26 HYPERLINK l _bookmark4 2011 年城市規(guī)劃人均單項(xiàng)建設(shè)用地指標(biāo)和規(guī)劃建設(shè)用地結(jié)構(gòu)6 HYPERLIN

8、K l _bookmark6 建設(shè)占用對(duì)耕地減少的貢獻(xiàn)比例7 HYPERLINK l _bookmark7 占補(bǔ)平衡政策演變7 HYPERLINK l _bookmark8 2000-2018 年中國(guó)谷物和口糧自給率8 HYPERLINK l _bookmark9 2000-2018 年四種主要農(nóng)產(chǎn)品的自給率8 HYPERLINK l _bookmark10 人均鄉(xiāng)村建設(shè)用地面積是城鎮(zhèn) 2.7 倍8 HYPERLINK l _bookmark11 鄉(xiāng)村建設(shè)用地增加與人口減少背離8 HYPERLINK l _bookmark14 1990-2000 年全球城市用地年均增長(zhǎng)率與人口年均增長(zhǎng)率9 H

9、YPERLINK l _bookmark15 1987-2013 年全球各大城市的城市用地年均增長(zhǎng)率與人口年均增長(zhǎng)率9 HYPERLINK l _bookmark16 2000 年世界各地區(qū)人均城鎮(zhèn)用地面積10 HYPERLINK l _bookmark17 中國(guó)人均城市建設(shè)用地偏低10 HYPERLINK l _bookmark19 2016 年中國(guó)土地結(jié)構(gòu)11 HYPERLINK l _bookmark20 2017 年日本土地結(jié)構(gòu)11 HYPERLINK l _bookmark21 2017 年美國(guó)土地結(jié)構(gòu)11 HYPERLINK l _bookmark22 2017 年英國(guó)土地結(jié)構(gòu)11

10、 HYPERLINK l _bookmark23 全球國(guó)際都市的城市建成區(qū)占比11 HYPERLINK l _bookmark24 中國(guó)一線城市建成區(qū)比例明顯偏低11 HYPERLINK l _bookmark26 聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè) 2050 年中國(guó) 14.02 億人12 HYPERLINK l _bookmark27 批準(zhǔn)城鎮(zhèn)村建設(shè)用地占建設(shè)用地的 60%12 HYPERLINK l _bookmark30 分地區(qū)城鎮(zhèn)人口和建設(shè)用地增量比例13 HYPERLINK l _bookmark31 分地區(qū)人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地13 HYPERLINK l _bookmark32 分省城鎮(zhèn)人口和建設(shè)用地增量比例

11、14 HYPERLINK l _bookmark33 分省人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地14 HYPERLINK l _bookmark34 2006-2016 年分規(guī)模城市人口與土地增長(zhǎng)15 HYPERLINK l _bookmark35 分線城市住宅類用地供應(yīng)面積占比15 HYPERLINK l _bookmark37 中國(guó) 2017 年城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)16 HYPERLINK l _bookmark38 首爾市 2018 年城市用地結(jié)構(gòu)16 HYPERLINK l _bookmark39 東京市 2006 年城市用地結(jié)構(gòu)16 HYPERLINK l _bookmark40 紐約市 2014 年城市用地結(jié)構(gòu)

12、16 HYPERLINK l _bookmark41 中國(guó)一線城市建設(shè)用地細(xì)分類別占比17 HYPERLINK l _bookmark42 中國(guó)一線城市道路用地占比過高17 HYPERLINK l _bookmark43 一線城市建設(shè)用地利用結(jié)構(gòu)失衡更嚴(yán)重17 HYPERLINK l _bookmark44 東北地區(qū)建設(shè)用地利用結(jié)構(gòu)失衡更嚴(yán)重17 HYPERLINK l _bookmark46 2018 年分地區(qū)出讓的工業(yè)用地容積率18 HYPERLINK l _bookmark47 2018 年各省出讓的工業(yè)用地容積率18 HYPERLINK l _bookmark48 2010 年原國(guó)土部

13、公布 1457 宗閑置土地19 HYPERLINK l _bookmark49 2010-2017 年期間統(tǒng)計(jì)的閑置土地19中國(guó)土地資源稀缺嗎？討論土地資源是否稀缺的實(shí)質(zhì)在于是否應(yīng)該嚴(yán)格限制 城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長(zhǎng)人多地少是中國(guó)的基本國(guó)情，中國(guó)人口密度約為世界平均水平的 2.5 倍，人均耕地面積約為世界平均水平的 1/2，以全球 9.3%的耕地養(yǎng)活了18.4%的人口。根據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，2018 年中國(guó)人口密度為 148 人/平方公里，約為全球平均水平（60 人/平方公里）的 2.5 倍，高于高收入國(guó)家（34 人/平方公里）、中等收入國(guó)家（72 人/平方公里）、低收入國(guó)家（52 人/平方公里）。具體來

14、看，中國(guó)人口密度高于美國(guó)（36 人/平方公里）、法國(guó)（122 人/平方公里），但低于英國(guó)（275 人/平方公里）、日本（347 人/平方公里）、韓國(guó)（530 人/平方公里）。在人均耕地面積方面，2016 年中國(guó)人均耕地面積 0.09 公頃，大約為全球平均水平（0.19 公頃）的 1/2， 低于高收入國(guó)家的 0.29 公頃、中等收入國(guó)家的 0.17 公頃、低收入國(guó)家的 0.19 公頃。具體來看，中國(guó)人均耕地面積低于美國(guó)的 0.47 公頃、法國(guó)的 0.27 公頃，但高于日本的 0.03 公頃、韓國(guó)的 0.03 公頃，和英國(guó)（0.09 公頃）接近。2016 年中國(guó)耕地面積為 20.24 億畝，約占全

15、球耕地面積的9.3%，而 2018 年中國(guó)人口為 13.95 億人，約占全球總?cè)丝诘?18.4%。由于城市化擴(kuò)張直接占用耕地，中國(guó)劃定 18 億畝耕地紅線，嚴(yán)格實(shí)行耕地保護(hù)；并且，主流觀點(diǎn)認(rèn)為中國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地人均面積過多、增速過快，應(yīng)該嚴(yán)格限制城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長(zhǎng)。其一，由于城市化擴(kuò)張直接占用耕地，貌似與耕地面積持續(xù)減少存在直接聯(lián)系。2006 年第十屆全國(guó)人大四次會(huì)議上通過的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要?jiǎng)澏?18億畝耕地紅線，嚴(yán)格實(shí)行耕地保護(hù)?！?8 億畝”的劃定主要有兩個(gè)原因：第一，中國(guó)耕地面積從 1996 年的 19.5 億畝降低至 2005 年的 18.3 億畝，這一數(shù)據(jù)成為重要參

16、考依據(jù)；第二，根據(jù)農(nóng)業(yè)部計(jì)算，按照 15 億人消費(fèi)，需要保證糧食產(chǎn)量 6 萬億噸，考慮當(dāng)時(shí)稻谷畝均產(chǎn)量 431 公斤，小麥 326公斤，播種面積需要約 16 億畝，剩余 2 億畝用作經(jīng)濟(jì)作物種植，因此必須保證 18 億畝耕地面積。其二，主流觀點(diǎn)認(rèn)為中國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地人均面積過多、增速過快?！巴?地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化”被寫入國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020 年）， 成為必須高度重視并著力解決的突出矛盾之一。人均面積方面，2006 年時(shí)任全國(guó)政協(xié)委員、原國(guó)土資源部咨詢研究中心副主任劉文甲表明：“我國(guó)城鎮(zhèn)人均用地已達(dá) 130 多平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家人均 82.4 平方米和發(fā)展中國(guó)家人均 8

17、3.3 平方米的水平”，而這一數(shù)據(jù)明顯存在問題。城鎮(zhèn)用地增速方面，主流學(xué)者根據(jù)城鎮(zhèn)用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)或城鎮(zhèn)用地?cái)U(kuò)展系數(shù)（城鎮(zhèn)用地的增長(zhǎng)率/城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)率）是否大于 1.12，來判斷我國(guó)城鎮(zhèn)土地?cái)U(kuò)張是否過快。然而，這個(gè)所謂“1.12”的擴(kuò)展系數(shù)標(biāo)準(zhǔn)只是中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 1989 年在研究報(bào)告2000 年城鎮(zhèn)用地預(yù)測(cè)綜合報(bào)告提出的一個(gè)控制值，其合理性及對(duì)當(dāng)前的適用性很值得懷疑。中國(guó)人口密度約為世界平均的 2.5 倍 中國(guó)人均耕地面積約為世界平均的 1/2資料來源：世界銀行，恒大研究院資料來源：世界銀行，恒大研究院官方通過建設(shè)用地指標(biāo)控制、人均用地標(biāo)準(zhǔn)等嚴(yán)控城鎮(zhèn)用地?cái)U(kuò)張， 比如 2014 年原

18、國(guó)土部要求人均城市建設(shè)用地目標(biāo)嚴(yán)格控制在 100 平方米以內(nèi)。從土地供給政策來看，土地管理法規(guī)定中國(guó)土地管理以耕地保護(hù)為目標(biāo)，實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。全國(guó)層面，自然資源部編制土地利用總體規(guī)劃，比如全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020 年），采用耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)用地規(guī)模、城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模等指標(biāo)控制。地方層面，各級(jí)政府按照新增建設(shè)用地總量不超過上一級(jí)土地利用規(guī)劃的原則，編制土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃。此外，建設(shè)部門也制定了相應(yīng)的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，比如城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（GBJ 137-90）、城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（

19、GB 50137-2011）、鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)（GB 50188-2007）等，不僅對(duì)城市、建制鎮(zhèn)的規(guī)劃人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確規(guī)定，還對(duì)不同類型用地的面積及比例進(jìn)行了區(qū)間規(guī)定。1990 年原建設(shè)部城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)要求，規(guī)劃人均城市建設(shè)用地指標(biāo)控制在 60-120 平方米之間；2011 年住建部城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)要求，人均城市建設(shè)用地控制在 65-115 平方米之間；2014 年原國(guó)土部關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知要求，人均城市建設(shè)用地目標(biāo)嚴(yán)格控制在 100 平方米以內(nèi)。需要注意的是，當(dāng)前執(zhí)行的規(guī)劃人均城市、建制鎮(zhèn)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)等，基本沿襲了 1990 年制定的規(guī)

20、劃標(biāo)準(zhǔn)。但是， 當(dāng)時(shí)并未執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡政策，對(duì)包括耕地在內(nèi)的各類土地面積數(shù)據(jù)掌握也比較粗糙，比如 2009 年全國(guó)第二次土地調(diào)查發(fā)現(xiàn)中國(guó)耕地面積為20.31 億畝，較 2008 年提升 2.05 億畝。 2011 年城市規(guī)劃人均單項(xiàng)建設(shè)用地指標(biāo)和規(guī)劃建設(shè)用地結(jié)構(gòu)規(guī)劃人均單項(xiàng)建設(shè)用地指標(biāo)規(guī)劃建設(shè)用地結(jié)構(gòu)類別名稱用地指標(biāo)（平方米）類別名稱占城市建設(shè)用地的比例（%）居住用地-I、II、VI、VII28.0-38.0居住用地25.0-40.0居住用地-III、IV、V23.0-36.0公管與公服用地5.0-8.0公管與公服用地5.5工業(yè)用地15.0-30.0交通設(shè)施用地12.0交通設(shè)施用地10.0-

21、30.0綠地、公共綠地10.0、8.0綠地10.0-15.0資料來源：原建設(shè)部，恒大研究院1.2城市化本質(zhì)上節(jié)約土地，有利于耕地保護(hù)和保障糧食 自給由于 1998 年開始執(zhí)行占補(bǔ)平衡政策，城市化帶來的城鎮(zhèn)用地?cái)U(kuò)張實(shí)際上并不影響耕地保護(hù)及糧食自給。一方面，1998 年土地管理法要求按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍４送猓?006 年城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤開始試點(diǎn)，后逐漸推至全國(guó)。根據(jù)原國(guó)土部數(shù)據(jù)，2000-2009 年建設(shè)占用對(duì)耕地面積減少的貢獻(xiàn)僅為 18.2%，其他為生態(tài)退耕、災(zāi)毀耕地、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等,2010 年后逐漸上升為 80%左右，但

22、補(bǔ)充耕地面積依然大于建設(shè)占用耕地面積。比如，根據(jù)全國(guó)土地整治規(guī)劃（2011-2015 年），2006-2010年實(shí)際建新占用耕地面積 113.7 萬畝，通過增減掛鉤，實(shí)際復(fù)墾還耕面積達(dá) 148.1 萬畝；根據(jù) 2016 年度全國(guó)土地變更調(diào)查結(jié)果，2016 年依法批準(zhǔn)建設(shè)占用耕地 225.7 萬畝，同期實(shí)施各類整治項(xiàng)目共補(bǔ)充耕地 266.8 萬畝，超出建設(shè)占用 41.1 萬畝。而且，占補(bǔ)平衡政策已經(jīng)從早期的數(shù)量平衡到數(shù)量質(zhì)量平衡，逐漸發(fā)展為數(shù)量質(zhì)量生態(tài)平衡。另一方面，中國(guó)耕地撂荒現(xiàn)象較為嚴(yán)重。根據(jù)中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所李升發(fā)等（2016）統(tǒng)計(jì)的全國(guó) 153 個(gè)山區(qū)縣的撂荒信息，2014-

23、2015 年全國(guó)山區(qū)縣耕地撂荒率為 14.3%。2015 年西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)家庭金融調(diào)查與研究中心對(duì)全國(guó) 29 個(gè)省、262 個(gè)縣市的住戶跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2011 年和 2013 年分別有 13.5%和 15.0%的農(nóng)用地處于閑置狀態(tài)。假設(shè)以 15.0%的耕地撂荒率估算，中國(guó)約有 3 億畝耕地可利用，這意味著即便在糧食生產(chǎn)效率不變的情況下，糧食產(chǎn)量仍有進(jìn)一步提升空間。建設(shè)占用對(duì)耕地減少的貢獻(xiàn)比例占補(bǔ)平衡政策演變資料來源：原國(guó)土部，恒大研究院資料來源：原國(guó)土部，國(guó)務(wù)院，恒大研究院實(shí)際上，中國(guó)谷物自給率長(zhǎng)期穩(wěn)定在 95%-98%，口糧自給率穩(wěn)定在98%-99%，基本實(shí)現(xiàn)糧食自給。2013 年 12

24、月中國(guó)國(guó)家糧食安全新戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)守“確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的戰(zhàn)略底線。谷物主要為稻谷、小麥和玉米，根據(jù) FAO 統(tǒng)計(jì)，2011-2013 年期間中國(guó)谷物自給率三年平均值為 96.6%；根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)計(jì)算，中國(guó)谷物自給率穩(wěn)定在95%-98%，高于谷物自給率紅線 95%?？诩Z包括稻谷和小麥，中國(guó)口糧自給率穩(wěn)定在 98%-99%。細(xì)分種類來看，2018 年中國(guó)稻谷、小麥、玉米、大豆的自給率分別為 100%、98%、99%、15%。中國(guó)大豆自給率低主要是因?yàn)閲?guó)內(nèi)大豆種植機(jī)械化程度較低，單位面積產(chǎn)值低、成本高，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)大豆缺乏規(guī)模種植，主要依靠進(jìn)口。中國(guó)于 2016 年起開始實(shí)行“減玉米、

25、增大豆”的種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，對(duì)大豆種植進(jìn)行政府補(bǔ)貼，鼓勵(lì)大豆種植。2000-2018 年中國(guó)谷物和口糧自給率 2000-2018 年四種主要農(nóng)產(chǎn)品的自給率資料來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，恒大研究院資料來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，恒大研究院2016 年中國(guó)常住人均鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)建設(shè)用地分別為 326、119 平方米， 鄉(xiāng)村是城鎮(zhèn)的 2.7 倍，由于城鄉(xiāng)二元戶籍制度和土地制度阻礙，導(dǎo)致規(guī)模龐大的農(nóng)民工群體“雙重占地”，加劇土地資源緊張；如果在推進(jìn)市民化的同時(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)用地復(fù)墾，將節(jié)約土地資源、促進(jìn)耕地保護(hù)。由于城市具有集聚效應(yīng)，人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積明顯小于鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村人口進(jìn)城安居后退出宅基地將節(jié)約土地資源、有利于耕地保護(hù)。但

26、由于中國(guó)城鄉(xiāng)二元戶籍制度與土地制度排斥了市場(chǎng)對(duì)城鄉(xiāng)人口和土地的有效配置，導(dǎo)致進(jìn)城不能落戶、遷徙不能定居的農(nóng)民工不愿無償放棄鄉(xiāng)村原有的宅基地， 形成農(nóng)民工群體在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村“雙重占地”，加劇了土地資源緊張。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和自然資源部數(shù)據(jù)，2009-2016 年鄉(xiāng)村常住人口從 6.89 億人減至 5.90 億人，減少約 1.0 億人；但鄉(xiāng)村建設(shè)用地面積不減反增，從18.47 萬平方公里增至 19.20 平方公里，增加 0.73 萬平方公里。人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地從 112 平方米上漲為 119 平方米，僅增長(zhǎng) 5.8%；而人均鄉(xiāng)村建設(shè)用地從 268 平方米增長(zhǎng)為 326 平方米，增長(zhǎng) 21.5%，達(dá)人均城

27、鎮(zhèn)建設(shè)用地的 2.7 倍。2019 年 5 月國(guó)務(wù)院發(fā)布中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見，提出全面落實(shí)支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政政策、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策；同時(shí)探索對(duì)增量宅基地實(shí)行集約有獎(jiǎng)、對(duì)存量宅基地實(shí)行退出有償。2019 年 8 月修訂的土地管理法中規(guī)定，國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。人均鄉(xiāng)村建設(shè)用地面積是城鎮(zhèn) 2.7 倍 鄉(xiāng)村建設(shè)用地增加與人口減少背離資料來源：自然資源部，恒大研究院資料來源：自然資源部，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，恒大研究院中國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地還有

28、較大擴(kuò)張空間中國(guó)城鎮(zhèn)用地?cái)U(kuò)張速度和人均面積低于全球平均水平土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化是全球普遍現(xiàn)象，原因在于人們對(duì)美好生活的追求和通勤成本下降等。2000-2017 年中國(guó)城鎮(zhèn)用地與人口的增長(zhǎng)率比值為 1.69，低于 1990-2000 年全球平均水平的 2.19。根據(jù) Angel 等人建立的全球城市數(shù)據(jù)庫(kù)，1990-2000 年間全球 10 萬人及以上城市的城市用地與人口的年均增長(zhǎng)率比值為 2.19，其中發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家分別為 4.92、1.99。因此，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化是全球普遍現(xiàn)象， 反映人們對(duì)美好生活的追求，主要原因在于收入增長(zhǎng)和通勤成本降低。在中國(guó)，結(jié)合國(guó)家統(tǒng)計(jì)局人口數(shù)據(jù)和住

29、建部城鎮(zhèn)用地?cái)?shù)據(jù)，2000-2017 年中國(guó)城鎮(zhèn)用地增長(zhǎng) 130.7%，城鎮(zhèn)常住人口增長(zhǎng) 77.2%，城鎮(zhèn)用地與人口的增長(zhǎng)率比值為 1.69。 1990-2000 年全球城市用地年均增長(zhǎng)率與人口年均增長(zhǎng)率分類城市用地年均增長(zhǎng)（%）城市人口年均增長(zhǎng)（%）城市用地年均增長(zhǎng)率與人口年均增長(zhǎng)率的比值發(fā)展中國(guó)家3.561.791.99發(fā)達(dá)國(guó)家2.860.584.92低收入國(guó)家4.531.862.43中低收入國(guó)家5.442.032.68中高收入國(guó)家2.251.511.49高收入國(guó)家2.870.604.7510 萬-52.8 萬人城市3.321.142.9352.8 萬-149 萬人城市3.631.133.

30、21149 萬-418 萬人城市3.312.001.66418 萬人以上城市2.531.711.48全球3.211.462.19資料來源：Angel et al（2005），恒大研究院在城市層面，中國(guó)一線城市的城市建成區(qū)用地與人口年均增長(zhǎng)率的比值明顯低于紐約、首爾、巴黎等國(guó)際都市。根據(jù)聯(lián)合國(guó)人居署衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)，定義城市建成區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)為“以每個(gè)建設(shè)用地像素為圓心，其一平方公里范圍內(nèi)的建設(shè)用地像素超過 50%”。1987-2000 年深圳、北京、上海、 廣州的城市建成區(qū)用地與人口年均增長(zhǎng)率的比值分別為 0.57、1.17、1.60、1.74，明顯低于首爾的 4.56、紐約的 2.82、巴黎的 2.0

31、0，而倫敦、東京分別為 1.58、1.57。2000-2013 年上海、深圳、北京、廣州的城市建成區(qū)用地與人口年均增長(zhǎng)率的比值分別為 0.40、0.91、1.29、1.33，低于紐約的 1.50、巴黎的 1.63、東京的 3.00、首爾的 3.00，僅高于倫敦的 0.18。 1987-2013 年全球各大城市的城市用地年均增長(zhǎng)率與人口年均增長(zhǎng)率1987-2000 年2000-2013 年1987-2000 年2000-2013 年城市城市建成區(qū)用地年均增長(zhǎng)城市人口年均增長(zhǎng)城市建成區(qū)用地年均增長(zhǎng)城市人口年均增長(zhǎng)城市建成區(qū)用地與人口年均增長(zhǎng)率的比值深圳12.0%21.0%4.0%4.4%0.570

32、.91北京5.4%4.6%6.7%5.2%1.171.29上海6.6%3.8%1.6%4.0%1.740.40廣州26.8%16.8%6.8%5.1%1.601.33紐約3.1%1.1%0.3%0.2%2.821.50倫敦1.9%1.2%0.2%1.1%1.580.18東京1.1%0.7%2.4%0.8%1.573.00首爾7.3%1.6%3.9%1.3%4.563.00巴黎1.2%0.6%1.3%0.8%2.001.63資料來源：聯(lián)合國(guó)人居署，恒大研究院從人均水平來看，2016 年末中國(guó)人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地為 119 平方米， 仍低于 2000 年全球平均的 214 平方米。根據(jù) Angel 等

33、人統(tǒng)計(jì)，2000 年中國(guó)人均城鎮(zhèn)用地面積為 103 平方米，低于全球平均的 214 平方米、發(fā)達(dá)國(guó)家的 352 平方米和發(fā)展中國(guó)家的 153 平方米。根據(jù)自然資源部統(tǒng)計(jì)，2016 年末中國(guó)人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地為 119 平方米，即便與全球 2000 年水平相比，依然處于中低水平。美國(guó)國(guó)際公共政策研究公司 Demographia 以50 萬人以上城市的衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)，計(jì)算人均城市建設(shè)用地面積。其界定城市建設(shè)用地的標(biāo)準(zhǔn)為：“以每個(gè)建設(shè)用地像素為圓心，若其一平方公里范圍內(nèi)的建設(shè)用地像素超過 50%，則該建設(shè)用地為城市建設(shè)用地”。據(jù)其統(tǒng)計(jì)，2019 年中國(guó)人均城市建設(shè)用地面積為 200 平方米，低于

34、全球的 238 平方米。從國(guó)家來看，中國(guó)人均城市建設(shè)用地面積低于美國(guó)（833 平方米）、法國(guó)（500 平方米）、日本（238 平方米）和英國(guó)（204 平方米）。2000 年世界各地區(qū)人均城鎮(zhèn)用地面積 中國(guó)人均城市建設(shè)用地偏低資料來源：Angel et al（2010），恒大研究院資料來源：Demographia，恒大研究院與國(guó)際相比，中國(guó)建設(shè)用地、城市建設(shè)用地比例均較 低2016 年中國(guó)建設(shè)用地占國(guó)土面積比例為 4.1%，遠(yuǎn)低于美國(guó)的 5.8%、英國(guó)的 8.3%、日本的 8.9%；中國(guó)城市建設(shè)用地占國(guó)土面積比例為 0.56%，遠(yuǎn)低于美國(guó)的 1.6%、日本的 2.8%、英國(guó)的 5.6%。根據(jù)自然

35、資源部數(shù)據(jù)， 2016 年中國(guó)園地、建設(shè)用地、耕地、牧草地、林地、未利用土地占國(guó)土面積的比例分別為 1.5%、4.1%、14.0%、22.8%、26.3%、29.0%。其中， 2016 年中國(guó)建設(shè)用地為 39.1 萬平方公里，僅占國(guó)土面積的 4.1%。根據(jù)OECD 數(shù)據(jù)，2017 年美國(guó)、英國(guó)、日本建設(shè)用地分別為 54.3、2.03、3.36 萬平方公里，分別占國(guó)土面積的 5.8%、8.3%、8.9%。從城市建設(shè)用地情況來看，中國(guó)建設(shè)用地中城市建設(shè)用地約占 1/7，即城市建設(shè)用地僅占國(guó)土面積 0.56%，而美國(guó)、日本、英國(guó)分別達(dá)到 1.6%、2.8%、5.6%。進(jìn)一步分析中國(guó)土地資源構(gòu)成，中國(guó)

36、有 29%的土地是未利用土地，主要為裸巖石礫地、沙地、荒草地等。而根據(jù)美國(guó)土地管理局?jǐn)?shù)據(jù)，2012 年英國(guó)、美國(guó)、日本、法國(guó)、韓國(guó)未利用土地占比分別為 9.7%、8.8%、6.9%、6.1%、6.1%。盡管未利用土地在開發(fā)上存在較大難度，但是中國(guó)未利用土地中約21%為荒草地和裸土地，開發(fā)難度相對(duì)較小。2016 年中國(guó)土地結(jié)構(gòu) 2017 年日本土地結(jié)構(gòu)資料來源：自然資源部，恒大研究院資料來源：OECD，恒大研究院2017 年美國(guó)土地結(jié)構(gòu)2017 年英國(guó)土地結(jié)構(gòu)資料來源：OECD，恒大研究院資料來源：OECD，恒大研究院在城市層面，根據(jù)聯(lián)合國(guó)人居署定義，2013-2015 年深圳、上海、廣州、北京

37、城市建成區(qū)比例分別為 67%、57%、47%、38%，而紐約、巴黎、倫敦、東京分別為 70%、60%、60%、59%。聯(lián)合國(guó)人居署采用衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)，2013-2015 年期間，紐約、巴黎、倫敦、東京城市建成區(qū)比例分別平均為 70%、60%、60%、59%，而深圳、上海、廣州、北京分別平均為 67%、57%、47%、38%。從分線城市來看，根據(jù)住建部數(shù)據(jù)，2017 年一、二、三、四線城市的建成區(qū)占城區(qū)面積的比例分別為 32.8%、46.1%、39.3%、48.0%， 一線城市建成區(qū)比例明顯偏低。全球國(guó)際都市的城市建成區(qū)占比 中國(guó)一線城市建成區(qū)比例明顯偏低資料來源：聯(lián)合國(guó)人居署，恒大研究院資料來源

38、：住建部，恒大研究院到 2050 年可新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地 5.2 萬平方公里即使僅對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，也可新增城鎮(zhèn)用地 5.2 萬平方公里，城鎮(zhèn)用地規(guī)?？蛇_(dá) 14.6 萬平方公里，預(yù)計(jì)到 2050 年中國(guó)城市化率達(dá)約 80%時(shí)，人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地可達(dá) 130 平方米。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，隨著人民對(duì)美好生活的追求，城鎮(zhèn)建設(shè)用地仍將進(jìn)一步擴(kuò)張。我們分三步對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地可達(dá)規(guī)模進(jìn)行簡(jiǎn)單測(cè)算。一是估計(jì)未來全國(guó)建設(shè)用地可占用耕地規(guī)模。根據(jù)全國(guó)土地整治規(guī)劃（2011-2015 年），2010 年全國(guó)補(bǔ)充耕地潛力約為 10.5 萬平方公里， 2011-2016 年中國(guó)補(bǔ)充耕地 2.1 萬

39、平方公里，節(jié)余 8.4 萬平方公里。由于2010-2016 年批準(zhǔn)建設(shè)用地和補(bǔ)充耕地面積的比例為 1.3，我們采用更放松的假設(shè) 1.6：1，即占用 1 畝耕地需補(bǔ)充 1.6 畝耕地才能保證質(zhì)量平衡，未來全國(guó)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張可占用耕地 5.25 萬平方公里。二是根據(jù)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張占用耕地比例，估算中國(guó)未來新增建設(shè)用地可達(dá)規(guī)模。國(guó)土資源“十三五”規(guī)劃指出，2011-2015 年新增建設(shè)用地總量控制在 3256 萬畝，建設(shè)占用耕地在 2000 萬畝左右，建設(shè)占用耕地比例為 61%。據(jù)此比例，可估計(jì)未來中國(guó)新增建設(shè)用地規(guī)?？蛇_(dá) 8.6 萬平方公里。三是根據(jù)新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地占新增建設(shè)用地比例，估算未來中國(guó)城鎮(zhèn)

40、用地可達(dá)規(guī)模。2006-2016 年期間，批準(zhǔn)的城鎮(zhèn)村建設(shè)用地占當(dāng)年審批建設(shè)用地的比例平均為 60%?？紤]到鄉(xiāng)村建設(shè)用地已經(jīng)較為粗放，因而未來新批準(zhǔn)的鄉(xiāng)村建設(shè)用地規(guī)模很小。據(jù)此比例，可推算出未來中國(guó)新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)?？蛇_(dá) 5.2 萬平方公里，2016 年中國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地為 9.4萬平方公里，即未來中國(guó)城鎮(zhèn)用地規(guī)?？蛇_(dá)約 14.6 萬平方公里。根據(jù)聯(lián)合國(guó)人口預(yù)測(cè)中方案，2050 年中國(guó)總?cè)丝跒?14.02 億人，城市化率達(dá) 80%，城鎮(zhèn)人口為 11.22 億人。據(jù)此計(jì)算，2050 年中國(guó)人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積可達(dá) 130 平方米，比 2016 年增長(zhǎng) 9.2%。聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè) 2050 年中國(guó) 14

41、.02 億人批準(zhǔn)城鎮(zhèn)村建設(shè)用地占建設(shè)用地的 60%資料來源：聯(lián)合國(guó)，恒大研究院資料來源：自然資源部，恒大研究院中國(guó)城鎮(zhèn)用地配置嚴(yán)重失衡城鎮(zhèn)用地在地區(qū)、城市之間配置嚴(yán)重失衡過去中國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略長(zhǎng)期存在“控制大城市規(guī)模、積極發(fā)展中小城市”的傾向，與人口遷移趨勢(shì)明顯背離，造成土地在地區(qū)之間配置嚴(yán)重失衡。1980 年 10 月，中國(guó)第一次城市規(guī)劃工作會(huì)議提出：“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的城市發(fā)展方針。1990 年 4 月城市規(guī)劃法規(guī)定，“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，積極發(fā)展中等城市和小城市”，以法律形式確定了城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。2000 年 10 月，中共中央在關(guān)于制定“十五”計(jì)劃的建議中

42、提出，走大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。之后的中共十六大、十七大、十八大和十九大均堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。雖然，官方在全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃和國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020 年）中均強(qiáng)調(diào)以城市群為主體形態(tài)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，但核心思想還是：嚴(yán)格控制特大和超大城市規(guī)模，積極發(fā)展中小城市。一方面，政府試圖引導(dǎo)人口流向中小城市，嚴(yán)控特大城市和超大城市人口規(guī)模。國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020 年要求，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制控制 500 萬以上的特大城市人口規(guī)模。另一方面，政府嚴(yán)格控制特大和超大城市建設(shè)用地規(guī)模。

43、2014 年原國(guó)土部關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知要求，嚴(yán)格審核城市建設(shè)用地，除生活用地及公共基礎(chǔ)設(shè)施用地外，原則上不再安排城市人口 500 萬以上特大城市中心城區(qū)新增建設(shè)用地；2016 年全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020 年）調(diào)整方案規(guī)定，嚴(yán)格控制超大城市、特大城市用地規(guī)模。在中小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略下，由于人口大都市圈化態(tài)勢(shì)難以控制，政府實(shí)際上只控制住了相應(yīng)土地供給，由此造成土地供需錯(cuò)配。不過，近年來中國(guó)城市發(fā)展戰(zhàn)略逐漸調(diào)整為“以中心城市為引領(lǐng)，以城市群為主體形態(tài)，以都市圈建設(shè)為突破口，對(duì)中小城市分類施策”。2019 年 2 月，發(fā)改委發(fā)布關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見，要求

44、促進(jìn)中心城市與周邊城市（鎮(zhèn)）同城化發(fā)展，以培育現(xiàn)代都市圈為城市群建設(shè)突破口。4 月，發(fā)改委2019 年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)要求，超大特大城市強(qiáng)調(diào)合理疏解中心城區(qū)非核心功能；大城市強(qiáng)調(diào)發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)和輻射帶動(dòng)作用；中小城市發(fā)展強(qiáng)調(diào)分類施策，提高自身產(chǎn)業(yè)支撐能力、公共服務(wù)品質(zhì)等。8 月，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，增強(qiáng)中心城市和城市群等區(qū)域經(jīng)濟(jì)和人口承載能力。分地區(qū)看，2009-2016 年東部地區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量比例低于人口增量比例 12.9 個(gè)百分點(diǎn)；而中部、東北、西部地區(qū)分別高 1.7、4.4、6.8 個(gè)百分點(diǎn)。由于耕地占補(bǔ)平衡政策的實(shí)施范圍大多局限在縣域、地級(jí)市范圍內(nèi)、至多省內(nèi)，當(dāng)前耕地

45、后備資源不足的東部地區(qū)難以獲得足夠的建設(shè)用地指標(biāo)。從國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)面積看，2000-2016 年東部供應(yīng)面積占全國(guó)的比例從 59.6%波動(dòng)下降至 34.2%，中部從 6.7%波動(dòng)上升至 24.3%；西部從 24.7%波動(dòng)上升至 35.6%，東北地區(qū)大致在 6%-10%之間波動(dòng)。結(jié)合國(guó)家統(tǒng)計(jì)局人口數(shù)據(jù)和自然資源部土地?cái)?shù)據(jù)，2009-2016 年東部地區(qū)常住人口增量占全國(guó)比重為 41.4%，但城鎮(zhèn)用地增量占比僅為 28.5%，低于人口增量比例 12.9 個(gè)百分點(diǎn)；而中部、東北、西部地區(qū)城鎮(zhèn)用地增量占比分別高于其人口增量占比 1.7、4.4、6.8 個(gè)百分點(diǎn)。在人地錯(cuò)配背景下， 2009-2016

46、 年東部地區(qū)人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積從 110.7 平方米降至 107.9平方米，中部地區(qū)從 104.1 平方米增至 113.8 平方米，西部地區(qū)從 122.5平方米增至 134.2 平方米，東北地區(qū)從 124.3 平方米增至 139.8 平方米。分地區(qū)城鎮(zhèn)人口和建設(shè)用地增量比例 分地區(qū)人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地資料來源：自然資源部，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，恒大研究院資料來源：自然資源部，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，恒大研究院分省看，北京、天津、江蘇、浙江等經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量比例低于人口增量比例，人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積明顯下降。2009-2016 年城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量比例小于常住人口增量比例的省份有浙江、天津、北京、江蘇、廣東等 1

47、1 個(gè)省份，均為東部和中部省份。其中，北京、天津、江蘇、浙江均為京津冀城市群和長(zhǎng)三角城市群的重要部分，人口總體持續(xù)流入， 而城鎮(zhèn)用地供給明顯不足；內(nèi)蒙古、新疆、遼寧、黑龍江、吉林等 10 個(gè)省份的城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量比例明顯大于其常住人口增量比例，另 10 個(gè)省份基本平衡。從各省人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地看，2016 年既有內(nèi)蒙古、新疆、寧夏、西藏四省人均超過 200 平方米，也有北京、上海、廣東等 7 省人均低于 100 平方米。從變化趨勢(shì)看，2009-2016 年，北京、浙江、天津、等8 省人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積明顯下降，并且除西藏外的其他省份人均城鎮(zhèn)用地水平原本較低，表明土地供給偏少。與此同時(shí)，人均城鎮(zhèn)

48、建設(shè)用地面積原本就較高的內(nèi)蒙古、寧夏、新疆等省城鎮(zhèn)用地供給偏多，人均用地進(jìn)一步增長(zhǎng)。分省城鎮(zhèn)人口和建設(shè)用地增量比例 分省人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地資料來源：自然資源部，恒大研究院資料來源：自然資源部，恒大研究院分城市看，2006-2016 年 1000 萬人以上城市人口增長(zhǎng) 36.0%，但土地供給僅增長(zhǎng) 14.4%；而 20 萬人以下城市人口增長(zhǎng) 3.0%，而土地供給大幅增長(zhǎng) 26.1%。在城區(qū)人口增幅方面，明顯呈現(xiàn)超大城市人口增幅大，小城市人口增幅小。500-1000 萬人以上的超大城市增幅最大，為 53.1%；20萬人以下的城市城區(qū)人口增幅最低，為 3.0%。在城區(qū)建設(shè)用地增幅方面， 呈現(xiàn)出明顯的中

49、間大、兩頭小的特點(diǎn)，即 1000 萬人以上的超大城市和 20 萬人以下的城市建成區(qū)增幅均在 20%左右，其余城市的建成區(qū)增幅均超20%。以此計(jì)算土地-人口增幅比值，1000 萬人以上、500-1000 萬人城市分別為 0.40、1.34，土地供給不足；20-50 萬人、300-500 萬人、20 萬以下城市的分別為 2.40、2.53、8.70，土地供給過多。此外，大城市住宅用地被嚴(yán)格控制，2009-2018 年一線城市住宅類用地供應(yīng)面積從 2585 萬平方米降至 1426 萬平方米，占 100 個(gè)大中城市住宅類用地比例從 8.0%波動(dòng)降至 4.5%；二線城市住宅類用地比例從 45.3%波動(dòng)下

50、降至 43.2%；而三線城市從 39.8%波動(dòng)上升至 51.3%。2006-2016 年分規(guī)模城市人口與土地增長(zhǎng) 分線城市住宅類用地供應(yīng)面積占比資料來源：自然資源部，恒大研究院資料來源：Wind，恒大研究院城鎮(zhèn)建設(shè)用地在利用結(jié)構(gòu)上配置失衡一方面是居住用地和工業(yè)用地配置失衡，2017 中國(guó)城鎮(zhèn)用地中居住用地比例為 31.4%，明顯低于美國(guó)的 46.9%（2012 年）、日本的 61.3%（2016年）；工業(yè)用地比例為 18.5%，明顯高于日本的 7.7%（2016 年）、韓國(guó)的 10.1%（2018 年）。在“GDP 錦標(biāo)賽”下，地方政府一般壓低工業(yè)用地價(jià)格以招商引資，同時(shí)控制居住用地供給以實(shí)現(xiàn)

51、土地出讓收入最大化。2018 年全國(guó)土地出讓收入 6.5 萬億（超 80%來自居住用地），房地產(chǎn)相關(guān)稅收 2.7 萬億，二者合計(jì)占地方政府總收入的 35.4%，。由于政府控制居住用地供 給，2010-2018 年住宅用地供應(yīng)僅占總建設(shè)用地供應(yīng)的 17.8%，而工業(yè)用地供應(yīng)占比為 27.1%；導(dǎo)致全國(guó) 100 大中城市住宅用地樓面價(jià)上升 155.9%，而工業(yè)用地下降0.1%。2017 年中國(guó)城市建設(shè)用地中居住用地比例為30.8%， 工業(yè)用地比例為 20.1%。加上縣城建設(shè)用地，2017 年中國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地中居住用地為 31.4%、低于美國(guó)的 46.9%（2012 年）、日本的 61.3%（201

52、6 年）；工業(yè)用地比例為 18.5%，高于日本的 7.7%（2016 年）、韓國(guó)的 10.1%（2018 年）。從城市來看，紐約（2014 年）、東京（2006 年）、首爾（2018 年）住宅用地比例分別為 42.5%、58.3%、61.0%，工業(yè)用地比例分別為 3.5%、 9.9%、0.8%，而中國(guó)一線城市居住用地平均值為 27.8%，工業(yè)用地平均值為 25.7%。對(duì)居住用地供給的嚴(yán)格控制導(dǎo)致中國(guó)住宅向高層高密度發(fā)展，影響居民居住質(zhì)量、加劇交通擁堵。根據(jù)中國(guó)第五次、第六次人口普查資料以及 2015 年 1%人口抽樣調(diào)查，2000-2015 年住宅所在建筑屬于平房的家庭戶數(shù)比例從 63.1%降

53、至 38.7%，住宅所在建筑屬于 6 層以下樓房的家庭戶數(shù)比例從 31.2%增至 48.4%，住宅所在建筑屬于 7 層以上樓房的家庭戶數(shù)比例從 4.3%增至 13.0%。根據(jù)美國(guó)住宅調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2013 年獨(dú)立住宅占比為 68.5%，7 層及以上住宅數(shù)占比僅為 2.1%；根據(jù)日本住宅土地統(tǒng)計(jì)調(diào)查，2018 年獨(dú)立住宅占比為 56.2%，6 層及以上住宅占比為 15.5%。高層高密度發(fā)展一方面影響住宅光照、通風(fēng)，對(duì)居民的生理、心理健康造成不利影響，同時(shí)也不利于防火防災(zāi)中安全疏散，嚴(yán)重影響居民生活質(zhì)量；另一方面，這種居住擁擠，通過早晚高峰的集中出行帶來嚴(yán)重的交通擁堵。中國(guó) 2017 年城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)首

54、爾市 2018 年城市用地結(jié)構(gòu)資料來源：住建部，恒大研究院資料來源:韓國(guó)統(tǒng)計(jì)局，恒大研究院東京市 2006 年城市用地結(jié)構(gòu) 紐約市 2014 年城市用地結(jié)構(gòu)資料來源：東京都都市整備局，恒大研究院資料來源：紐約市政府，恒大研究院另一方面是道路用地粗放，但綠地與廣場(chǎng)用地供給不足。中國(guó)一線城市道路占建成區(qū)比例均高于 15%，而巴黎、紐約、倫敦均處于 10%-15%；綠地與廣場(chǎng)用地占比均低于 8%，而巴黎、紐約、首爾均高于 20%。改革開放后，不少地方政府大搞“政績(jī)工程”、“形象工程”，追求“大馬路”，導(dǎo)致道路用地粗放。根據(jù)聯(lián)合國(guó)人居署統(tǒng)計(jì)，2014 年北京、深圳、上海、廣州道路占建成區(qū)面積比例分別為

55、 26%、25%、22%、19%，高于巴黎的 15%、紐約的 13%、倫敦的 10%，和東京 25%接近。但是，在 Numbeo 統(tǒng)計(jì)的全球交通擁堵指數(shù)中，北京、上海位居前列，表明中國(guó)城鎮(zhèn)的道路用地面積占比和道路通暢狀況并不成正比，主要有三個(gè)原因：一是中國(guó)城市道路用地普遍存在重視主干道、忽視支路建設(shè)的情況，造成路網(wǎng)交錯(cuò)，效率低。國(guó)外主要采用小路密網(wǎng)，面積占比小，但整體通達(dá)性更強(qiáng)。2014 年深圳、上海、廣州、深圳平均道路寬度分別為 8.4、8.2、7.9、7.3 米，明顯高于巴黎 6.2 米、東京 5.0 米。二是中國(guó)軌道交通建設(shè)明顯滯后。2018 年上海、北京、廣州、深圳軌道交通運(yùn)營(yíng)里程分別

56、為 785、714、450、298 千米，路網(wǎng)密度分別為 0.12、0.04、0.06、0.15 千米/平方公里；而當(dāng)前紐約都市區(qū)、東京圈、首爾圈軌道交通運(yùn)營(yíng)里程高達(dá) 3347、2705、1098 千米，路網(wǎng)密度分別為 0.34、0.31、0.23 千米/平方公里，遠(yuǎn)高于中國(guó)一線城市。三是國(guó)外城市對(duì)道路空間管理更為嚴(yán)格、細(xì)致。比如，紐約對(duì)于道路空間的管理設(shè)計(jì)有超 160 種許可證，以此保證對(duì)道路建設(shè)和維護(hù)的精細(xì)化管理；而中國(guó)目前的道路管理粗放，質(zhì)量監(jiān)督責(zé)任不明確。綠地與廣場(chǎng)用地方面，盡管各國(guó)對(duì)于城鎮(zhèn)建設(shè)用地的分類不一致，但是有類似之處，比如中國(guó)的綠地與廣場(chǎng)用地類似紐約的開敞空間/娛樂用地、首爾

57、的綠化帶和開放空間等，國(guó)際比較表明中國(guó)綠地與廣場(chǎng)用地整體供給偏少。2017 年北京、上海、廣州、深圳綠地與廣場(chǎng)用地分別為 7.9%、7.3%、3.8%、7.7%，低于巴黎的 25%（2012 年）、紐約的 27%（2014 年）、首爾的 31%（2010 年）。盡管與大馬路類似同樣存在大廣場(chǎng)現(xiàn)象，但主要是指單個(gè)廣場(chǎng)用地面積過高，比如大連星海廣場(chǎng) 176 萬平方米，深圳市民中心廣場(chǎng) 91 萬平方米等，均遠(yuǎn)超天安門 44 萬平方米。但是 2012 年全國(guó)廣場(chǎng)用地僅約 1300 平方公里，僅占城市建設(shè)用地的 2.8%。中國(guó)一線城市建設(shè)用地細(xì)分類別占比 中國(guó)一線城市道路用地占比過高資料來源：住建部，恒

58、大研究院資料來源：聯(lián)合國(guó)人居署，恒大研究院分城市看，中國(guó)一線城市建設(shè)用地在利用結(jié)構(gòu)上配置失衡更為嚴(yán)重。根據(jù)住建部數(shù)據(jù)，2017 年一、二、三、四線城市居住用地占比分別為 27.8%、 29.9%、30.6%、31.9%；綠地與廣場(chǎng)用地占比分別為 6.7%、11.6%、11.2%、12.8%；工業(yè)用地占比分別為 25.7%、19.8%、20.6%、16.0%，一線城市居住用地、綠地與廣場(chǎng)用地占比偏低，工業(yè)用地占比偏高。一線城市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理，吸引全國(guó)各地人口流入，以 5.7%的城鎮(zhèn)建設(shè)用地聚集了5.3%的人口和12.2%的GDP，但其居住用地占比偏低，導(dǎo)致住房緊張。 2018 年一線、二

59、線、三四線城市人均住房建筑面積分別為 25.6、32.9、34.3 平方米，套戶比分別為 0.99、1.06、1.12（詳見恒大研究院報(bào)告中國(guó)住房存量報(bào)告：2019）。分地區(qū)看，東北地區(qū)在建設(shè)用地利用結(jié)構(gòu)上配置失衡更為嚴(yán)重。2017 年東部、中部、西部、西北地區(qū)居住用地比例分別為 30.3%、31.1%、30.1%、33.8%，工業(yè)用地比例分別為 22.7%、17.8%、15.5%、22.9%，公共管理與公共服務(wù)用地占比為分別為 8.9%、10.2%、9.8%、7.6%，綠地與廣場(chǎng)用地占比分別為 10.2%、11.8%、13.5%、9.4%。東北地區(qū)居住用地、工業(yè)用地占比均位居第一，而公共管理

60、與公共服務(wù)用地、綠地與廣場(chǎng)用地均為倒數(shù)第一。一線城市建設(shè)用地利用結(jié)構(gòu)失衡更嚴(yán)重東北地區(qū)建設(shè)用地利用結(jié)構(gòu)失衡更嚴(yán)重資料來源：住建部，恒大研究院資料來源：住建部，恒大研究院3.3低效閑置城鎮(zhèn)建設(shè)用地大量存在2017 年中國(guó)城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地約 1.27 萬平方公里，低效建設(shè)用地主要為工業(yè)用地。截至 2017 年底，上海、江蘇、浙江、湖北、遼寧、陜西、廣東 7 省（市）共認(rèn)定城鎮(zhèn)低效用地面積約 4133 平方公里，約占 7省城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積的 13.5%。2016 年全國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積為 9.43 萬平方公里，依據(jù)上述比例推算，即全國(guó)約有 1.27 萬平方公里城鎮(zhèn)低效用地。針對(duì)此情況，2016 年