中國耕地制度存在的問題及不可回避的政策選擇

1、PAGE PAGE 58中國耕地地制度存存在的問問題及不不可回避避的政策策選擇張路雄提要中國農(nóng)村村的土地地承包制制已經(jīng)實實行近330年了了，農(nóng)村村的經(jīng)濟(jì)濟(jì)社會發(fā)發(fā)生了極極大的變變化，耕耕地制度度和經(jīng)營營形式面面臨著許許多必須須給予回回答的政政策選擇擇。但國國家的政政策幾乎乎一直是是那簡單單的幾句句話，很很多問題題都沒有有列入政政策考慮慮的視野野，所以以本文對對耕地制制度存在在的問題題和必須須予以回回答的政政策選擇擇提一些些看法。由于原原報告有有4萬字，資料很很多，所所以再寫寫一個提提要。一、研究究中國的的耕地問問題有這這樣一些些問題應(yīng)應(yīng)該予以以關(guān)注：1、農(nóng)戶戶耕地規(guī)規(guī)模經(jīng)營營太小。這是一一個有

2、共共識的問問題。規(guī)規(guī)模經(jīng)營營過小所所帶的問問題一是是勞動生生產(chǎn)率極極低，在在開放的的國際貿(mào)貿(mào)易條件件下大田田作物基基本上沒沒有國際際競爭力力（主要要是小麥麥、玉米米、大豆豆、棉花花這四種種大宗農(nóng)農(nóng)產(chǎn)品）。在大大宗糧食食作物中中只有水水稻因美美國等國國適宜面面積有限限，中國國的主要要競爭對對手是東東南亞國國家，所所以不在在此列。小麥、玉米都都是中國國的主要要糧食作作物，大大豆目前前是最重重要的油油脂作物物。所以以，耕地地規(guī)模過過小實際際上關(guān)乎乎中國的的糧食安安全問題題。耕地規(guī)模模過小，而且每每戶的耕耕地還分分成幾塊塊，所以以，中國國的農(nóng)戶戶在生產(chǎn)產(chǎn)的許多多環(huán)節(jié)中中無法獨(dú)獨(dú)立操作作。在灌灌溉、排排

3、水、機(jī)機(jī)耕、植植保、農(nóng)農(nóng)田基本本建設(shè)等等方面，農(nóng)戶很很難成為為獨(dú)立的的生產(chǎn)經(jīng)經(jīng)營者。這就是是中國在在實行分分戶經(jīng)營營以后，必須搞搞雙層經(jīng)經(jīng)營體制制的客觀觀原因。由于種種種原因因，雙層層經(jīng)營體體制在990年代代前期達(dá)達(dá)到高峰峰后逐步步消亡，現(xiàn)在在在現(xiàn)實中中幾乎已已經(jīng)不存存在了。農(nóng)戶在在生產(chǎn)經(jīng)經(jīng)營中只只有尋找找其他一一些費(fèi)時時費(fèi)工費(fèi)費(fèi)力的辦辦法。最最明顯的的是，現(xiàn)現(xiàn)在農(nóng)田田基本建建設(shè)在農(nóng)農(nóng)村已經(jīng)經(jīng)全面停停止；農(nóng)農(nóng)村中大大量灌溉溉系統(tǒng)都都因水費(fèi)費(fèi)收不上上來而報報廢，農(nóng)農(nóng)戶爭相相打井以以代替灌灌溉系統(tǒng)統(tǒng)，帶來來更多的的環(huán)境和和效益問問題。這這種現(xiàn)象象幾乎沒沒有進(jìn)入入中央農(nóng)農(nóng)村政策策研究者者的視野野，更

4、沒沒有引起起領(lǐng)導(dǎo)層層的關(guān)注注。2、承包包地只強(qiáng)強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定定，不允允許調(diào)整整，帶來來一系列列經(jīng)濟(jì)和和社會問問題。從一些實實地調(diào)查查的情況況看，承承包地是是穩(wěn)定還還是不穩(wěn)穩(wěn)定，對對同樣的的情況，立場不不同，結(jié)結(jié)論完全全相反。所以，究竟是是要穩(wěn)定定，還是是要調(diào)整整，關(guān)鍵鍵是要全全面考慮慮，衡量量各種利利弊。目目前的法法律規(guī)定定是出于于穩(wěn)定的的目的，在全國國實行“一刀切切”的30年承承包期。在承包包期內(nèi)，耕地不不得調(diào)整整。這必必將帶來來一系列列問題。一方面面是新生生兒及新新婚嫁者者沒有承承包地，二是因因各戶人人口變化化出現(xiàn)耕耕地占有有的明顯顯差別。積累多多年，無無地人口口會以億億計，農(nóng)農(nóng)戶之間間的占有有

5、不均等等也會很很嚴(yán)重。這會形形成很大大的社會會問題。另一方方面，承承包權(quán)的的穩(wěn)定并并不會造造成承包包地塊經(jīng)經(jīng)營權(quán)的的穩(wěn)定。隨著勞勞動力和和人口的的城市化化、非農(nóng)農(nóng)化，會會有大量量耕地流流轉(zhuǎn)，對對接包者者、承租租者來講講，所面面臨的是是更不穩(wěn)穩(wěn)地的局局面。所以對承承包權(quán)的的穩(wěn)定要要全面衡衡量、不不可絕對對化，尤尤其不可可認(rèn)為只只要是穩(wěn)穩(wěn)定了承承包權(quán)就就是穩(wěn)定定了使用用權(quán)。3、耕地地流轉(zhuǎn)比比重很低低，問題題不少。耕地的的轉(zhuǎn)包和和流轉(zhuǎn)在在實行分分戶承包包之初就就開始提提倡。但但幾十年年了，與與勞動力力轉(zhuǎn)移的的速度和和比重相相比，差差距甚大大。目前前，農(nóng)村村勞動力力中在非非農(nóng)產(chǎn)業(yè)業(yè)就業(yè)的的勞動力力近4

6、00%，而而耕地流流轉(zhuǎn)只占占耕地面面積的55%左右右，兩者者相差88倍。這這說明我我們的政政策是不不利的。另外，在在耕地流流轉(zhuǎn)中還還存在一一些列問問題。一一是三分分之二的的流轉(zhuǎn)沒沒有促進(jìn)進(jìn)規(guī)模經(jīng)經(jīng)營。農(nóng)農(nóng)戶間的的流轉(zhuǎn)占占了整個個流轉(zhuǎn)的的三分之之二。而而農(nóng)戶之之間的流流轉(zhuǎn)大多多由于沒沒有集體體統(tǒng)一調(diào)調(diào)整地塊塊，無法法實現(xiàn)連連片耕作作，雖然然就接包包戶來講講所種耕耕地面積積有所增增加，但但無法實實現(xiàn)連片片的機(jī)械械耕作，所以這這些轉(zhuǎn)移移基本上上與實現(xiàn)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)現(xiàn)代化、提高勞勞動生產(chǎn)產(chǎn)率的方方向無關(guān)關(guān)。二是是、實行行規(guī)模經(jīng)經(jīng)營的基基本上是是農(nóng)業(yè)企企業(yè)，而而不是家家庭經(jīng)營營的農(nóng)戶戶（此問問題后面面會專門門

7、講）。三是、實行規(guī)規(guī)模經(jīng)營營的轉(zhuǎn)移移中，種種植大宗宗糧棉油油作物的的很少。據(jù)農(nóng)業(yè)業(yè)部經(jīng)管管司在調(diào)調(diào)查縣的的統(tǒng)計，目前農(nóng)農(nóng)戶之間間流轉(zhuǎn)土土地中用用于種糧糧比重占占71.9，而規(guī)模模流轉(zhuǎn)入入企業(yè)、業(yè)主的的土地中中用于種種糧比重重僅為66.4。4、公司司制企業(yè)業(yè)已經(jīng)成成為規(guī)模模經(jīng)營的的主體。筆者從從各方面面數(shù)據(jù)估估算，在在實現(xiàn)規(guī)規(guī)模經(jīng)營營的三種種形式中中公司型型種植農(nóng)農(nóng)場按耕耕地面積積算占660%以以上，集集體農(nóng)場場和以自自己家庭庭勞動為為主的家家庭農(nóng)場場合計計計算不會會超過440%。公司制制農(nóng)業(yè)企企業(yè)已經(jīng)經(jīng)成為中中國規(guī)模模經(jīng)營的的主體形形式。中國農(nóng)業(yè)業(yè)經(jīng)營形形式的發(fā)發(fā)展方向向是什么么？是按按世界上

8、上其他發(fā)發(fā)達(dá)國家家的模式式走，還還是另走走他路？這是一一個必須須回答的的問題。中央現(xiàn)現(xiàn)在對公公司制農(nóng)農(nóng)業(yè)企業(yè)業(yè)只是采采取不提提倡的態(tài)態(tài)度，這這在政策策上沒有有任何作作用。5、目前前我國農(nóng)農(nóng)村中農(nóng)農(nóng)戶的兼兼業(yè)情況況已經(jīng)相相當(dāng)普遍遍，而且且很快也也會形成成與日本本、臺灣灣一樣的的以“二兼戶戶”為主的的情況。我國農(nóng)農(nóng)戶兼業(yè)業(yè)經(jīng)營已已經(jīng)顯示示了與日日本等國國相同的的規(guī)律：兼業(yè)化化是提高高農(nóng)民收收入的重重要途徑徑；以農(nóng)農(nóng)業(yè)為主主的兼業(yè)業(yè)有利于于農(nóng)業(yè)的的發(fā)展；而以非非農(nóng)業(yè)為為主的兼兼業(yè)不利利于農(nóng)業(yè)業(yè)的發(fā)展展。在人均耕耕地很小小的東亞亞國家，與美歐歐等國國國情不同同，對兼兼業(yè)化要要采取不不同的政政策。必必須

9、鼓勵勵二兼戶戶離農(nóng)，把耕地地轉(zhuǎn)移給給其他務(wù)務(wù)農(nóng)者。二、我國國目前面面臨如下下一些必必須給予予回答的的政策選選擇：在耕地制制度方面面我們無無法回避避的問題題有：選擇之一一：是進(jìn)進(jìn)一步推推進(jìn)耕地地私有化化，還是是利用集集體所有有制的優(yōu)優(yōu)勢？按照西方方國家的的民法制制度，使使用者沒沒有轉(zhuǎn)讓讓使用權(quán)權(quán)的權(quán)利利。對照照這種法法律制度度，我國國的耕地地所有制制實際上上已經(jīng)實實現(xiàn)了在在一定期期限內(nèi)的的私有制制。進(jìn)一一步私有有化只是是要使私私有化名名正言順順，而對對農(nóng)業(yè)的的現(xiàn)代化化和耕地地規(guī)模經(jīng)經(jīng)營的推推進(jìn)不會會有任何何促進(jìn)。日本和和臺灣的的經(jīng)驗已已經(jīng)證實實了這一一點(diǎn)。耕地的集集體所有有制是我我國的寶寶貴財富

10、富和可以以利用的的重要制制度和組組織資源源，這是是世界上上其他國國家所不不具有的的優(yōu)勢，所以，要更超超脫一些些來看這這個問題題，比較較利弊，進(jìn)行選選擇。如如果我們們選擇進(jìn)進(jìn)一步完完善集體體所有制制，就有有可能在在耕地規(guī)規(guī)模經(jīng)營營的發(fā)展展過程中中走出一一條比日日本更為為順利的的路子。選擇之二二：承包包制是單單純維護(hù)護(hù)穩(wěn)定，還是兼兼顧穩(wěn)定定與平等等？單純強(qiáng)調(diào)調(diào)穩(wěn)定，只是保保持了承承包權(quán)的的穩(wěn)定，對承租租戶和接接包戶來來講反而而更加不不穩(wěn)定，而且長長期不變變會造成成一些列列社會問問題。所所以筆者者認(rèn)為，必須實實行“兼顧穩(wěn)穩(wěn)定、適適當(dāng)調(diào)整整”的方針針。一方方面對承承包期不不搞一刀刀切，一一般規(guī)定定5至

11、88年為一一個承包包期，期期內(nèi)不得得調(diào)整；承包期期滿，針針對人口口、勞動動力變化化情況進(jìn)進(jìn)行小調(diào)調(diào)整，保保證繼續(xù)續(xù)務(wù)農(nóng)者者對承包包地塊的的連續(xù)承承包權(quán)。另一方方面，將將調(diào)整權(quán)權(quán)交由村村或村民民組，三三分之二二社員同同意方可可調(diào)整，鄉(xiāng)政府府有監(jiān)督督權(quán)。承承包合同同是整體體與部分分成員的的關(guān)系，而不是是兩個獨(dú)獨(dú)立的法法律主體體的關(guān)系系，要按按此特點(diǎn)點(diǎn)修改完完善土地地承包法法。選擇之三三：是維維護(hù)承包包者權(quán)益益還是維維護(hù)耕作作者權(quán)益益？目前，耕耕地轉(zhuǎn)包包、出租租戶占66.9% HYPERLINK l _ftn2 2。但隨隨著農(nóng)民民工政策策的進(jìn)一一步全面面落實，轉(zhuǎn)包、出租比比重還將將大幅度度增加。剛實

12、行行分戶承承包時，承包權(quán)權(quán)與使用用權(quán)、承承包者與與耕作者者是統(tǒng)一一的。隨隨著城市市化步伐伐和城鄉(xiāng)鄉(xiāng)分割制制度的改改變，兩兩權(quán)分離離、兩者者分離的的情況將將日益增增加。戰(zhàn)戰(zhàn)后日本本耕地制制度經(jīng)歷歷了由實實行“耕者有有其田”原則向向“保護(hù)耕耕作者”原則的的轉(zhuǎn)變。在我國國承包者者與耕作作者日益益分離的的情況下下，我們們到底是是保護(hù)承承包者的的利益還還是保護(hù)護(hù)耕作者者的利益益，這已已經(jīng)成為為一個無無法回避避的政策策選擇。準(zhǔn)確地講講，耕地地是由耕耕作者使使用的，耕作者者是農(nóng)產(chǎn)產(chǎn)品的生生產(chǎn)者。在目前前條件下下，農(nóng)民民不等于于是農(nóng)產(chǎn)產(chǎn)品生產(chǎn)產(chǎn)者，承承包者也也不等于于是農(nóng)產(chǎn)產(chǎn)品生產(chǎn)產(chǎn)者，所所以，我我們的政政策

13、必須須以調(diào)動動耕作者者-這些些農(nóng)產(chǎn)品品真正生生產(chǎn)者的的積極性性為目標(biāo)標(biāo)和出發(fā)發(fā)點(diǎn)。單單單維護(hù)護(hù)承包者者利益的的政策，絕不等等于保護(hù)護(hù)耕作者者的利益益。而且且，一些些單純保保護(hù)承包包者利益益的政策策更加劇劇了出租租、轉(zhuǎn)包包土地的的不穩(wěn)定定和耕作作者利益益的受損損。只有有保護(hù)耕耕作者利利益，才才能調(diào)動動耕作者者積極性性，才有有利于中中國農(nóng)業(yè)業(yè)生產(chǎn)的的發(fā)展，這是一一個非常常簡單的的道理。保護(hù)耕作作者利益益，一方方面要促促進(jìn)耕地地向務(wù)農(nóng)農(nóng)者手中中集中。要完善善進(jìn)城落落戶農(nóng)民民交回耕耕地的制制度。在在戶籍制制度及相相應(yīng)配套套制度改改革后，收回承承包地的的條件應(yīng)應(yīng)該規(guī)定定為：轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)為城市市戶口或或者是轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移

14、到城城市居住??；有穩(wěn)穩(wěn)定的就就業(yè)；已已經(jīng)享有有城市居居民的社社會保障障待遇（包括醫(yī)醫(yī)療、養(yǎng)養(yǎng)老、失失業(yè)等主主要社會會保險）；已經(jīng)經(jīng)不再耕耕種土地地。具備備這四個個條件者者就應(yīng)該該交回承承包耕地地。只要要是符合合這四個個條件，不論轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移到何何種城市市，都應(yīng)應(yīng)該交回回承包耕耕地。這些年我我國在城城鄉(xiāng)關(guān)系系和土地地政策方方面有一一種政策策傾向，就是：不給進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民民與市民民平等的的權(quán)利，卻讓進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民民與留村村農(nóng)民爭爭利益，這是帶帶方向性性的政策策錯誤。一位日日本記者者認(rèn)為：“農(nóng)民的的困境在在很大程程度上是是信奉新新自由主主義經(jīng)濟(jì)濟(jì)而造成成的，中中國信奉奉新自由由主義經(jīng)經(jīng)濟(jì)的程程度超過過了美國國，對

15、農(nóng)農(nóng)民的利利益視而而不見 HYPERLINK l _ftn3 3”。雖然然現(xiàn)在有有改變的的意向，但步伐伐太小。中國要要理順耕耕地政策策，首先先要給進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民民爭取與與市民平平等的權(quán)權(quán)利。不不但要放放寬農(nóng)民民在各類類城市安安家落戶戶的條件件，而且且要為他他們安家家落戶創(chuàng)創(chuàng)造各種種有利條條件。要鼓勵離離農(nóng)者放放棄耕地地，對放放棄耕地地者給予予獎勵。另外對對已經(jīng)取取得城市市社保者者應(yīng)實行行以社保保換地租租的辦法法。我國國農(nóng)戶規(guī)規(guī)模太小小，即使使達(dá)到最最低合理理耕作面面積，租租用耕地地也要占占90%以上，耕作者者地租負(fù)負(fù)擔(dān)過重重。由于于我國還還難于是是形成相相統(tǒng)一的的社保制制度，所所以可對對進(jìn)城后后一

16、項由由社保，但還無無法放棄棄承包權(quán)權(quán)者實行行以社保保換地租租的辦法法。保護(hù)耕作作者利益益必須對對出租、轉(zhuǎn)包耕耕地的期期限、合合同內(nèi)容容等有詳詳細(xì)的管管理規(guī)定定，切實實保護(hù)耕耕作者利利益。對對地租要要由上限限規(guī)定，對出租租者收回回耕地要要有嚴(yán)格格限定。對合同同期比較較長者（如100年以上上者）給給予一定定獎勵。中國的耕耕地制度度應(yīng)該以以耕者有有其田為為基本原原則。從從各國歷歷史經(jīng)驗驗和我國國的實際際情況出出發(fā)，持持續(xù)的耕耕者有其其田只有有在集體體所有制制下才會會比較容容易實現(xiàn)現(xiàn)。但由由于不能能完全限限制出租租和轉(zhuǎn)包包耕地，所以，在堅持持耕者有有其田原原則的同同時，要要實行保保護(hù)耕作作者的制制度。

17、在經(jīng)營方方式上我我們面臨臨如下問問題：選擇之四四：獨(dú)立立的家庭庭經(jīng)營還還是雙層層經(jīng)營？對中國小小規(guī)模經(jīng)經(jīng)營農(nóng)戶戶成為獨(dú)獨(dú)立經(jīng)營營者的條條件要有有符合實實際的認(rèn)認(rèn)識，對對完善雙雙層經(jīng)營營體制的的必要性性和可能能性也要要有比較較現(xiàn)實的的估計。堅持和完完善雙層層經(jīng)營體體制，可可以發(fā)揮揮集體調(diào)調(diào)整耕地地，使其其連片的的作用；集體經(jīng)經(jīng)濟(jì)組織織在組織織農(nóng)戶進(jìn)進(jìn)行農(nóng)田田基本建建設(shè)中也也有著不不可替代代的作用用。雖然然全面建建立雙層層經(jīng)營體體制的條條件不具具備，但但如果提提倡還是是會有一一定效果果。在目目前條件件下，雙雙層經(jīng)營營體制很很難達(dá)到到其最高高峰的水水平，必必須以建建立農(nóng)會會的辦法法來給以以補(bǔ)充。在目

18、前，鄉(xiāng)政府府已經(jīng)基基本上變變?yōu)猷l(xiāng)公公所，發(fā)發(fā)展農(nóng)村村的生產(chǎn)產(chǎn)生活服服務(wù)應(yīng)該該學(xué)習(xí)日日本臺灣灣的經(jīng)驗驗，以鄉(xiāng)鄉(xiāng)為單位位建立農(nóng)農(nóng)會。關(guān)關(guān)鍵點(diǎn)在在于領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)人必須須由農(nóng)民民選舉產(chǎn)產(chǎn)生，不不得實行行任命制制；農(nóng)會會必須有有開展金金融業(yè)務(wù)務(wù)的權(quán)利利，使金金融業(yè)務(wù)務(wù)成為農(nóng)農(nóng)會收入入的主要要來源。這樣農(nóng)農(nóng)會就會會承擔(dān)起起農(nóng)村的的生產(chǎn)、生活服服務(wù)職能能。這些年對對農(nóng)村基基層組織織到底采采取何種種形式，一直實實行模糊糊戰(zhàn)略，既要保保留集體體經(jīng)濟(jì)的的名義，又不制制定有關(guān)關(guān)法律，使農(nóng)村村組織處處于半真真空狀態(tài)態(tài)。既然然目前不不能“砍旗易易幟”，不能能取消土土地的集集體所有有制，就就必須使使這個組組織有一一定程度度的發(fā)

19、展展，如果果不想讓讓其發(fā)展展得過分分強(qiáng)大，也要建建立替代代的組織織形式，而不能能出現(xiàn)組組織真空空。選擇之五五：家庭庭農(nóng)場還還是公司司制農(nóng)業(yè)業(yè)企業(yè)？考察世界界各國農(nóng)農(nóng)業(yè)發(fā)展展的歷史史，可以以看到家家庭農(nóng)場場在農(nóng)業(yè)業(yè)現(xiàn)代化化過程中中確實是是發(fā)展的的方向?；仡櫄v史史，也可可以看到到，我國國的老一一輩領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)人從來來都把集集體農(nóng)場場作為農(nóng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代代化的發(fā)發(fā)展方向向?，F(xiàn)在在也只有有農(nóng)業(yè)部部門的人人普遍認(rèn)認(rèn)為家庭庭農(nóng)場是是農(nóng)業(yè)現(xiàn)現(xiàn)代化經(jīng)經(jīng)營形勢勢發(fā)展的的方向。而其他他人普遍遍對此并并不認(rèn)同同，這就就是政策策上只有有不提倡倡說法的的根本原原因。 歐洲美美國形成成家庭農(nóng)農(nóng)場為主主體的局局面是市市場經(jīng)濟(jì)濟(jì)自發(fā)競競

20、爭的結(jié)結(jié)果。從從我國公公司型農(nóng)農(nóng)業(yè)企業(yè)業(yè)的發(fā)展展中可看看到強(qiáng)烈烈的政府府干預(yù)的的作用。對此，應(yīng)該學(xué)學(xué)習(xí)日本本、臺灣灣的辦法法，禁止止私法人人企業(yè)進(jìn)進(jìn)入農(nóng)業(yè)業(yè)領(lǐng)域、租賃耕耕地等。選擇之六六：新農(nóng)農(nóng)村建設(shè)設(shè)還是培培育自立立經(jīng)營農(nóng)農(nóng)戶？我國現(xiàn)在在農(nóng)村常常駐從業(yè)業(yè)人員中中30歲歲以下的的年輕人人占244.3% HYPERLINK l _ftn4 4，很多多村子里里極少見見到年輕輕人。農(nóng)農(nóng)村勞動動力的老老齡化、低素質(zhì)質(zhì)化問題題極為嚴(yán)嚴(yán)重。到到目前為為止，國國家并沒沒有提出出過有效效的政策策措施，以改變變這一發(fā)發(fā)展趨勢勢。雖然然有培養(yǎng)養(yǎng)新型農(nóng)農(nóng)民的口口號，有有的部門門提出過過一些證證書制度度，但都都沒有觸

21、觸及根本本。造成成以上現(xiàn)現(xiàn)象的根根本原因因是農(nóng)戶戶規(guī)模太太小、收收入無法法達(dá)到與與城市居居民同樣樣的水平平。日本本在六十十年代即即提出培培育自立立經(jīng)營農(nóng)農(nóng)戶，其其標(biāo)準(zhǔn)包包括經(jīng)營營規(guī)模和和收入水水平。經(jīng)經(jīng)過幾十十年的努努力，日日本自立立經(jīng)營農(nóng)農(nóng)戶的數(shù)數(shù)量和比比重已有有相當(dāng)增增長。這這些經(jīng)驗驗確實值值得我們們學(xué)習(xí)。目前的新新農(nóng)村建建設(shè)主要要內(nèi)容是是“生產(chǎn)發(fā)發(fā)展、生生活寬裕裕、鄉(xiāng)風(fēng)風(fēng)文明、村容整整潔、管管理民主主”，缺乏乏自立經(jīng)經(jīng)營農(nóng)戶戶的建設(shè)設(shè)，這無無疑是一一項重要要的缺失失。概括地講講，在耕耕地經(jīng)營營形式方方面，我我們必須須給與回回答的問問題是：第一、要改變變集體經(jīng)經(jīng)濟(jì)組織織徒有其其名的狀狀態(tài)，

22、通通過立法法，使其其職能有有所發(fā)揮揮，尤其其是通過過健全民民主制度度，使其其成為真真正民主主的經(jīng)濟(jì)濟(jì)組織；同時普普遍建立立農(nóng)會組組織，代代替集體體經(jīng)濟(jì)組組織消弱弱后形成成的組織織真空。第二、要從理理論和政政策上把把家庭農(nóng)農(nóng)場作為為農(nóng)業(yè)經(jīng)經(jīng)營形勢勢發(fā)展的的方向。學(xué)習(xí)日日本的辦辦法，禁禁止私法法人和非非農(nóng)法人人企業(yè)進(jìn)進(jìn)入農(nóng)業(yè)業(yè)。第三三，要把把培養(yǎng)自自立經(jīng)營營農(nóng)戶作作為農(nóng)村村工作的的重要環(huán)環(huán)節(jié)。（寫于112月中中旬）正文 中國國實行分分戶承包包制已經(jīng)經(jīng)將近330年。從一開開始，理理論界和和政策界界就在土土地所有有制問題題上爭論論不休，但國家家在土地地制度上上基本上上則一直直是執(zhí)行行幾句話話的方針針。

23、即使使是20002年年頒布的的農(nóng)村村土地承承包法其基本本精神也也還是那那幾句話話。除了了家庭聯(lián)聯(lián)產(chǎn)承包包制長期期不變，自愿、依法、有償流流轉(zhuǎn)耕地地之外，幾乎沒沒有更深深入具體體的規(guī)定定。目前前農(nóng)村的的情況與與30年前前發(fā)生了了很大變變化，農(nóng)農(nóng)村勞動動力大量量外出，農(nóng)業(yè)結(jié)結(jié)構(gòu)和生生產(chǎn)條件件（包括括機(jī)械化化水平）也發(fā)生生了極大大改變，實際上上，耕地地制度和和經(jīng)營形形式面臨臨著許多多必須給給予回答答的政策策選擇。本文主主要是分分析目前前中國耕耕地制度度和使用用的基本本情況及及問題，并且指指出那些些不可回回避的政政策選擇擇。一、 戶均耕耕地規(guī)模模過小是是我國種種植業(yè)的的最基本本特點(diǎn) 按照20006年年

24、全國農(nóng)農(nóng)業(yè)普查查數(shù)據(jù) HYPERLINK l _ftn6 6，我國國有農(nóng)業(yè)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)經(jīng)營戶22億戶，住戶農(nóng)農(nóng)業(yè)從業(yè)業(yè)人員33.422億人。共有耕耕地188.277億畝（1.222億公公頃），戶均耕耕地9.13畝畝（0.61公公頃）勞勞均5.3畝（0.336公頃頃）。由由于各地地人口和和土地占占有不均均等，戶戶均和勞勞均耕地地有很大大差別。如下表表所示：其中，最高的的黑龍江江省每個個農(nóng)戶平平均422.3畝畝，每個個從業(yè)人人員200.6畝畝，最少少的北京京市只是是分別為為2.44畝和5.25畝畝，分別別相差117倍和和4倍。 表1、部分省省市人均均耕地情情況表戶均耕地地勞均耕地地全國9.133畝（0

25、.61公公頃）5.3畝畝（0.36公公頃）北京2.4畝畝（0.16公公頃）5.255畝（0.35公公頃）江蘇5.1畝畝（0.34公公頃）5.855畝（0.39公公頃）浙江3.3畝畝（0.22公公頃）6畝（00.4公公頃）黑龍江42.33畝（2.82公公頃）20.66畝（1.37公公頃）云南11.11畝（0.74公公頃）5畝（00.333公頃） 與世界界其他國國家按農(nóng)農(nóng)業(yè)人口口人均耕耕地數(shù)量量比較 HYPERLINK l _ftn7 7，中中國為00.1公公頃，印印度0.3公頃頃，越南南0.22公頃，日本11.2公公頃，韓韓國0.2公頃頃，英國國5.99公頃，美國330.66公頃，巴西22.5公

26、公頃，阿阿根廷88.2公公頃。中中國只是是印度的的三分之之一，越越南的二二分之一一，日本本的十二二分之一一，韓國國的二分分之一，英國的的近六十十分之一一，美國國的三百百分之一一。就規(guī)規(guī)模來講講，中國國的戶均均規(guī)模幾幾乎是世世界上最最小的。而且一一戶的耕耕地還分分成好幾幾塊。經(jīng)經(jīng)營規(guī)模模太小是是中國農(nóng)農(nóng)業(yè)（主主要是種種植業(yè)）的最主主要特點(diǎn)點(diǎn)，也是是其存在在的主要要問題。 但是中中國自實實行分戶戶經(jīng)營以以來，這這種體制制還是很很成功的的。與同同樣是人人口大國國的發(fā)展展中國家家印度相相比。印印度的耕耕地面積積有1.7億公公頃，是是中國耕耕地面積積的1.47倍倍。但中中國的人人均谷物物占有量量（國內(nèi)內(nèi)

27、生產(chǎn)量量）是3313公公斤，肉肉類是558公斤斤，而印印度是2219公公斤和66公斤。19999-220044年人均均糧食增增長率，中國為為4.44%。印印度為00.9% HYPERLINK l _ftn8 8?？梢娨娺@種分分戶承包包的經(jīng)營營體制是是相當(dāng)成成功的。 經(jīng)營營規(guī)模過過小是中中國種植植業(yè)經(jīng)營營的最突突出特點(diǎn)點(diǎn)。其帶帶來的主主要問題題是：1、過小小的經(jīng)營營規(guī)模，使得勞勞動生產(chǎn)產(chǎn)率很低低。雖然然中國的的人均生生產(chǎn)量比比印度高高，但生生產(chǎn)率比比印度還還低。220011-20003年年每個農(nóng)農(nóng)業(yè)勞動動者生產(chǎn)產(chǎn)的農(nóng)業(yè)業(yè)增加值值，中國國僅為印印度的996.66% HYPERLINK l _ftn

28、9 99。中中國每個個農(nóng)業(yè)勞勞動者生生產(chǎn)的農(nóng)農(nóng)業(yè)增加加值只相相當(dāng)于美美國的11% HYPERLINK l _ftn10 110。在沒有有國際競競爭的環(huán)環(huán)境中勞勞動生產(chǎn)產(chǎn)率低的的問題并并不突出出，但在在加入WWTO以以后，在在開放的的國際貿(mào)貿(mào)易條件件下，中中國的谷谷物產(chǎn)品品競爭力力太低，這其中中隱藏著著巨大的的危機(jī)。以放開開的品種種大豆為為例，中中國自990年代代以來已已經(jīng)發(fā)生生數(shù)次這這種情況況：一方方面國產(chǎn)產(chǎn)大豆滯滯銷，但但同時還還要進(jìn)口口大量大大豆。這這對中國國農(nóng)業(yè)生生產(chǎn)者的的利益造造成極大大沖擊。其原因因就在于于國內(nèi)大大豆種植植規(guī)模小小、勞動動生產(chǎn)率率低，導(dǎo)導(dǎo)致產(chǎn)品品價格高高。在國國內(nèi)產(chǎn)品

29、品價格高高于國際際市場的的情況下下，企業(yè)業(yè)自然是是買進(jìn)口口大豆而而不要國國產(chǎn)大豆豆。 2、小小規(guī)模經(jīng)經(jīng)營的確確不利于于農(nóng)業(yè)的的機(jī)械化化。在剛剛開始分分戶承包包時，不不少人擔(dān)擔(dān)心農(nóng)業(yè)業(yè)機(jī)械化化的發(fā)展展。在初初期，全全國確實實經(jīng)歷了了大農(nóng)機(jī)機(jī)向小農(nóng)農(nóng)機(jī)的演演變。990年代代以后，農(nóng)機(jī)服服務(wù)戶發(fā)發(fā)展起來來，大部部分農(nóng)戶戶是雇用用別人的的農(nóng)機(jī)代代為耕作作。到220077年，農(nóng)農(nóng)用大中中型拖拉拉機(jī)是119788年的3.7倍，小型拖拖拉機(jī)是是11.8倍。20007年中中國畝均均（按播播種面積積計算）農(nóng)用機(jī)機(jī)械動力力為4.99千千瓦/公頃 HYPERLINK l _ftn11 111。20006年農(nóng)農(nóng)業(yè)普查

30、查時，機(jī)機(jī)耕面積積占599.9%，機(jī)播播面積占占32.3%，機(jī)收面面積占224.77% HYPERLINK l _ftn12 112，分別是是19778年的的3.66倍，2.9倍，7.55倍（按按作業(yè)面面積計算算） HYPERLINK l _ftn13 113。這些數(shù)數(shù)字比分分戶經(jīng)營營前都有有所增長長。從日本的的經(jīng)驗看看，經(jīng)營營規(guī)模小小阻擋不不住機(jī)械械代替勞勞力的進(jìn)進(jìn)程。據(jù)據(jù)19999年聯(lián)聯(lián)合國糧糧農(nóng)組織織統(tǒng)計，日本農(nóng)農(nóng)業(yè)機(jī)械械化程度度世界第第一，耕耕地拖拉拉機(jī)為00.47708臺臺/公頃，耕地收收割機(jī)為為0.224877臺/公頃 HYPERLINK l _ftn14 114。其原因因在于：一

31、是大大量勞動動力向非非農(nóng)產(chǎn)業(yè)業(yè)轉(zhuǎn)移，二是農(nóng)農(nóng)民的收收入在不不斷增長長。但是是，單位位面積的的農(nóng)機(jī)數(shù)數(shù)量比美美國還多多，只是是表明了了其效率率比較低低。小規(guī)規(guī)模的機(jī)機(jī)械化帶帶來的是是農(nóng)機(jī)使使用效率率的降低低。亞洲國家家農(nóng)機(jī)使使用比較較（臺/公頃） HYPERLINK l _ftn15 155國別 拖拉機(jī)使使用量收割機(jī)使使用量亞洲 0.1550.0441中國 0.07770.0114日本0.455620.23344韓國 0.111860.05518 從上表表看，在在農(nóng)機(jī)使使用數(shù)量量(不知道道農(nóng)機(jī)的的功率)上中國國在亞洲洲幾國中中是最落落后的。尤其是是與日本本和韓國國相比，更是落落后許多多。但問問題

32、就在在于，如如果按日日本和韓韓國的農(nóng)農(nóng)業(yè)機(jī)械械化道路路走，中中國的單單位面積積農(nóng)機(jī)使使用量也也會排在在世界前前列，這這無疑會會大大增增加農(nóng)機(jī)機(jī)的作業(yè)業(yè)成本。前面已已經(jīng)講過過，日本本的農(nóng)業(yè)業(yè)機(jī)械化化水平按按單位面面積計算算世界第第一。這這種方式式對中國國是合適適的嗎？中國如如果要達(dá)達(dá)到日本本的農(nóng)業(yè)業(yè)機(jī)械化化水平，農(nóng)機(jī)總總量還要要增加66倍，中中國的機(jī)機(jī)械作業(yè)業(yè)成本要要有多高高？中國國目前農(nóng)農(nóng)戶的經(jīng)經(jīng)濟(jì)實力力較弱，很多農(nóng)農(nóng)戶無力力購買全全套的小小型農(nóng)業(yè)業(yè)機(jī)械。但是用用別人的的機(jī)械代代耕，一一是費(fèi)用用高，二二是不方方便。所所以，只只要有經(jīng)經(jīng)濟(jì)實力力，農(nóng)戶戶就會自自己購買買小型農(nóng)農(nóng)業(yè)機(jī)械械。這也也是日

33、本本小型農(nóng)農(nóng)業(yè)機(jī)械械數(shù)量眾眾多的基基本動力力。由于于中國戶戶均耕地地面積大大大小于于日本，所以，中國單單位面積積的拖拉拉機(jī)數(shù)量量必須大大大超過過日本，才有可可能達(dá)到到日本目目前的機(jī)機(jī)械化水水平。 3、耕地規(guī)規(guī)模太小小使得絕絕大部分分農(nóng)戶在在許多生生產(chǎn)環(huán)節(jié)節(jié)無法獨(dú)獨(dú)立操作作。筆者者19887年直直接參與與了中央央農(nóng)研室室在河北北玉田的的農(nóng)村改改革試驗驗區(qū)工作作 HYPERLINK l _ftn16 166。在在大量的的實地調(diào)調(diào)查后筆筆者深刻刻地認(rèn)識識到：在在中國，因農(nóng)戶戶耕地規(guī)規(guī)模太小小，許多多生產(chǎn)環(huán)環(huán)節(jié)無法法獨(dú)立完完成，這這是分戶戶經(jīng)營后后一個非非常突出出的特點(diǎn)點(diǎn) HYPERLINK l _f

34、tn17 177。具具體表現(xiàn)現(xiàn)為：（1）灌溉溉。不但但自流灌灌溉的渠渠系和灌灌溉的時時間要統(tǒng)統(tǒng)一安排排，而且且在井灌灌中，打打井的位位置和深深度也要要統(tǒng)一計計劃和管管理 HYPERLINK l _ftn18 118。（2）排水水系統(tǒng)更更需要統(tǒng)統(tǒng)一管理理和協(xié)調(diào)調(diào)，這單單靠縣鄉(xiāng)鄉(xiāng)兩級政政府是不不行的，必須要要有村級級集體經(jīng)經(jīng)濟(jì)組織織的協(xié)調(diào)調(diào)和組織織。（33）機(jī)耕耕等農(nóng)機(jī)機(jī)作業(yè)。在剛開開始分戶戶經(jīng)營時時，許多多農(nóng)戶買買不起農(nóng)農(nóng)機(jī)，個個人擁有有的拖拉拉機(jī)很少少，所以以必須由由集體的的拖拉機(jī)機(jī)統(tǒng)一作作業(yè)?，F(xiàn)現(xiàn)在，不不少農(nóng)戶戶有了自自己的拖拖拉機(jī)，無機(jī)戶戶找有機(jī)機(jī)戶代耕耕已經(jīng)很很普遍。但比起起集體統(tǒng)統(tǒng)一作

35、業(yè)業(yè)，代耕耕成本高高、費(fèi)用用高。（4）統(tǒng)一一計劃、連片種種植。這這是機(jī)械械耕作、植保作作業(yè)和種種植優(yōu)良良品種的的必須要要求。在在一小塊塊、一小小塊的插插花地上上作業(yè)問問題很多多，不但但作業(yè)成成本高，而且，還有別別的問題題，如品品種的混混雜，使使用農(nóng)藥藥時互相相影響等等。在中中國許多多優(yōu)良品品種推廣廣很難，就是由由于無法法連片種種植，造造成品種種混雜，這也影影響了產(chǎn)產(chǎn)品的售售價。（5）農(nóng)田田基本建建設(shè)。不不論是平平整土地地、修梯梯田，還還是建小小水庫、修水渠渠等各項項水利工工程，幾幾乎不可可能不涉涉及別人人家的耕耕地，如如果沒有有集體的的組織根根本無法法開展。 分戶經(jīng)經(jīng)營實行行30年了了，但到到

36、現(xiàn)在，許多從從事農(nóng)村村工作的的人對以以上這些些情況并并沒有清清晰地認(rèn)認(rèn)識，更更不要說說那些非非農(nóng)村工工作者了了（但這這些人往往往掌握握著決策策權(quán)和輿輿論工具具）。在在中國，從開始始分戶經(jīng)經(jīng)營以來來，就有有許多人人大講什什么“使農(nóng)民民成為獨(dú)獨(dú)立的生生產(chǎn)經(jīng)營營者”。其實實，這不不過是脫脫離實際際的空想想。尤其其是使所所有農(nóng)戶戶都成為為獨(dú)立的的生產(chǎn)經(jīng)經(jīng)營者是是完全不不可能的的。只有有減少農(nóng)農(nóng)民、并并且培養(yǎng)養(yǎng)一批有有文化的的、有一一定規(guī)模模、并可可以自立立經(jīng)營的的農(nóng)戶，還要創(chuàng)創(chuàng)造機(jī)制制使那些些離農(nóng)者者的耕地地不斷向向這批農(nóng)農(nóng)戶手中中集中，才會逐逐步形成成一批有有獨(dú)立經(jīng)經(jīng)營能力力的農(nóng)民民。 對對中國農(nóng)農(nóng)

37、戶在耕耕地作業(yè)業(yè)的許多多環(huán)節(jié)無無法獨(dú)立立完成這這個基本本現(xiàn)實必必須要形形成基本本共識，尤其是是對政策策制定者者和決策策者來說說，使之之成為制制定政策策時的基基本依據(jù)據(jù)之一。不然，許多政政策和法法律就會會脫離實實際。 為什什么在中中國農(nóng)業(yè)業(yè)中要實實行雙層層經(jīng)營體體制，其其基本根根據(jù)就在在這里。農(nóng)戶在在農(nóng)業(yè)生生產(chǎn)的許許多環(huán)節(jié)節(jié)無法獨(dú)獨(dú)立完成成，所以以必須要要由集體體統(tǒng)一經(jīng)經(jīng)營層次次來承擔(dān)擔(dān)和補(bǔ)充充。這就就是中央央提出這這一體制制目標(biāo)的的客觀依依據(jù)。筆筆者在119877年搞調(diào)調(diào)查時，針對當(dāng)當(dāng)時的情情況，指指出這是是“一個完完成了一一半的改改革”，其含含義是：一方面面雙層經(jīng)經(jīng)營體制制只形成成了家庭庭經(jīng)

38、營層層次，集集體經(jīng)營營層次還還有許多多地方?jīng)]沒有建立立起來。另一方方面，雙雙層經(jīng)營營體制當(dāng)當(dāng)時并沒沒有形成成立法，所以，這只是是一個完完成了一一半的改改革。筆筆者當(dāng)時時就擔(dān)心心，有可可能這個個體制將將來難以以形成?，F(xiàn)在看看來這個個預(yù)言變變成了現(xiàn)現(xiàn)實，對對此筆者者感到十十分可惜惜。 目前雙雙層經(jīng)營營體制雖雖然已經(jīng)經(jīng)載入憲憲法，但但在農(nóng)農(nóng)村土地地承包法法中，只是片片面保護(hù)護(hù)了農(nóng)戶戶的利益益，而對對土地的的所有者者集體經(jīng)經(jīng)濟(jì)組織織的職能能沒有相相應(yīng)的法法律保護(hù)護(hù)。必須須要強(qiáng)調(diào)調(diào)的一點(diǎn)點(diǎn)是，承承包經(jīng)營營是一個個整體與與其所組組成的成成員之間間的關(guān)系系。這不不同于合合同法中中兩個獨(dú)獨(dú)立的法法律主體體，而

39、是是整體與與部分的的關(guān)系，對此，承包法法中并沒沒有闡述述和規(guī)定定。這使使得雙層層經(jīng)營體體制的根根本內(nèi)涵涵沒有形形成法律律規(guī)定。二、承包包地的穩(wěn)穩(wěn)定與調(diào)調(diào)整，立立場不同同結(jié)論相相反 分戶承承包經(jīng)營營剛剛普普及，119844年中央央即提出出了土地地承包期期15年的的規(guī)定（文件的的原文是是：“土地承承包期一一般應(yīng)在在十五年年以上”）。19993年年又把承承包期延延長到330年。19998年又又以法律律的形式式規(guī)定了了“一刀切切”地實行行30年承承包期。中央政政策不斷斷地延長長承包期期，目的的就是要要穩(wěn)定。 在在土地分分戶承包包后到底底承包耕耕地穩(wěn)定定還是不不穩(wěn)定？到底應(yīng)應(yīng)該如何何看待耕耕地的調(diào)調(diào)整，

40、調(diào)調(diào)整與穩(wěn)穩(wěn)定的關(guān)關(guān)系應(yīng)該該如何處處理才更更合理？這些問問題有不不少人做做過研究究，本文文在這些些研究的的基礎(chǔ)上上作進(jìn)一一步的分分析。 本人人找到的的由中央央部門組組織的全全國性土土地調(diào)整整情況的的調(diào)查有有2個。一一個是119888年國務(wù)務(wù)院農(nóng)研研中心的的調(diào)查（因當(dāng)時時實行承承包制時時間較短短，不用用此資料料）。另另一個是是19997年全全國農(nóng)村村固定觀觀察點(diǎn)辦辦公室對對全國2266個個村的抽抽樣調(diào)查查。據(jù)19997年調(diào)調(diào)查數(shù)據(jù)據(jù)顯示：自800年代初初實行聯(lián)聯(lián)產(chǎn)承包包責(zé)任制制以來，2666個村中中，只有有54個個村未進(jìn)進(jìn)行過土土地調(diào)整整，占220%。調(diào)整過過的村占占80%。只調(diào)調(diào)整過一一次的村

41、村為722個，占占27%；調(diào)整整過兩次次的村為為67個個，占225%；調(diào)整過過三次的的村為449個，占155%；調(diào)調(diào)整過四四次的村村為188個，占占6.88%；調(diào)調(diào)整過五五次以上上的村為為15個個，占55.6%。其中中，因人人口變動動與耕地地增減而而調(diào)整的的村占881%，因種植植結(jié)構(gòu)調(diào)調(diào)整的村村占2.8%，因規(guī)模模經(jīng)營調(diào)調(diào)整的村村占2.8%，因耕地地擱荒而而調(diào)整的的村占22.8%，因其其它原因因調(diào)整的的村占110.66% HYPERLINK l _ftn19 119。這個調(diào)調(diào)查是119977年做的的，從119822年算起起有155年。調(diào)調(diào)整過一一次就是是至少77年半至至15年年才調(diào)一一次，調(diào)調(diào)

42、整過兩兩次就是是5-77.5年年調(diào)一次次。按此此資料合合計計算算，沒有有調(diào)整過過的村和和5年以以上調(diào)一一次的村村占了772%。另外，筆筆者還找找到一些些研究者者所作的的調(diào)查面面比較大大、影響響也比較較大的調(diào)調(diào)查資料料。一是是19994年國國務(wù)院發(fā)發(fā)展研究究中心龔龔啟圣、劉守英英等關(guān)于于浙江，河南，吉林，江西的的80個個村的調(diào)調(diào)查。該該調(diào)查顯顯示：多多一半的的農(nóng)戶擁擁有同一一塊地的的時間達(dá)達(dá)7年以以上，到到19993年底底所有村村平均只只調(diào)了11.5次次，而且且在所實實行的調(diào)調(diào)整中，近700%的調(diào)調(diào)整只涉涉及了那那些人口口有變化化的農(nóng)戶戶。調(diào)查還還發(fā)現(xiàn)661.99%的樣樣本戶不不認(rèn)為他他們的土土

43、地會在在合同結(jié)結(jié)束前被被拿回去去，農(nóng)戶戶并沒有有明顯感感到地權(quán)權(quán)不穩(wěn)定定。一直直都沒有有經(jīng)歷大大調(diào)的組組占到了了33.3%,但是大大調(diào)整22次以上上的也占占到了332.33%。就就平均而而言，調(diào)調(diào)整還是是很頻繁繁的，但但平均66次調(diào)整整中5次次都是小小調(diào)整，而小調(diào)調(diào)整的平平均涉及及人口和和面積分分別只有有42%和144%。組組里給出出的小調(diào)調(diào)整的頻頻繁程度度是驚人人的（調(diào)調(diào)整100次以上上竟占到到了200.8%），但但是我們們也看到到農(nóng)戶經(jīng)經(jīng)歷的小小調(diào)整并并不多，平均只只有1次次，比大大調(diào)整還還少 HYPERLINK l _ftn20 220。這個調(diào)調(diào)查表明明，涉及及調(diào)整的的村比例例很大，但由

44、于于小調(diào)整整較多，平均每每個農(nóng)戶戶在19982至至19993年的的11年年間平均均只經(jīng)歷歷過一次次調(diào)整。這種調(diào)調(diào)整頻率率應(yīng)該是是很低的的。這個個調(diào)查由由于區(qū)分分了大調(diào)調(diào)整和小小調(diào)整，是對全全國農(nóng)村村固定觀觀察點(diǎn)調(diào)調(diào)查的很很好補(bǔ)充充。第二個個研究者者的調(diào)查查是中國國人民大大學(xué)和美美國農(nóng)村村發(fā)展研研究所220055年組織織的177省農(nóng)村村土地調(diào)調(diào)查。每每個省至至少選取取1000個村，每個村村內(nèi)調(diào)查查122個農(nóng)戶戶，共收收回來自自17773個村村的19962份份有效問問卷。這這個調(diào)查查涉及面面比較廣廣，但每每個村只只選一個個戶，使使得其反反映的問問題有一一定的局局限性。該調(diào)查查表明：自200世紀(jì)77

45、0年代代末期實實施土地地第一次次分配到到戶以來來，被調(diào)調(diào)查村進(jìn)進(jìn)行過土土地調(diào)整整的次數(shù)數(shù)的中位位數(shù)為22次，774.77的被被調(diào)查村村至少進(jìn)進(jìn)行過一一次土地地調(diào)整，55的村子子進(jìn)行過過2次或或2次以以上的土土地調(diào)整整，3.7的的村子進(jìn)進(jìn)行過99次或99次以上上的土地地調(diào)整。二輪承承包之后后仍有332.88的村村進(jìn)行過過土地調(diào)調(diào)整，其其中733.2的調(diào)整整主要是是因為人人口變化化，133.7的調(diào)整整主要是是因為征征地 HYPERLINK l _ftn21 221。從這個個調(diào)查可可以看出出，沒有有調(diào)整過過和只進(jìn)進(jìn)行過一一次調(diào)整整村占了了45%。調(diào)整整的中位位數(shù)是兩兩次，從從19880年至至2000

46、5年225年平平均只調(diào)調(diào)整過兩兩次，就就是說所所有的村村平均算算是8至至12年年調(diào)整一一次，這這算是頻頻繁調(diào)整整嗎？ 第第三個研研究者的的調(diào)查是是農(nóng)業(yè)部部農(nóng)研中中心的一一些同志志19999年在在全國66個省112個縣縣36個個村8224戶農(nóng)農(nóng)戶所作作的戶際際調(diào)查和和村組問問卷的數(shù)數(shù)據(jù)，樣樣本省包包括河北北、陜西西、安徽徽、湖南南、四川川和浙江江，取樣樣兼顧了了東、中中、西部部地區(qū)。農(nóng)戶經(jīng)經(jīng)歷的大大小調(diào)的的比例關(guān)關(guān)系為：全村農(nóng)農(nóng)戶及地地塊打亂亂重分和和全組農(nóng)農(nóng)戶及地地塊打亂亂重分分分別占了了24%和299%，而而個別農(nóng)農(nóng)戶和個個別地塊塊間調(diào)整整占了229.44%(全全村范圍圍為1.1%,全組范范

47、圍為228.33%) HYPERLINK l _ftn22 22。這個個調(diào)查表表明，大大調(diào)整只只占約四四分之一一的比重重。第四個研研究者的的調(diào)查是是楊學(xué)成成等20000年年對山東東、江蘇蘇、江西西、河南南四省3344個個縣（市市、區(qū)）7422個村的的調(diào)查。調(diào)查表表明：實實行土地地家庭承承包制以以來，889.66的村村對土地地進(jìn)行過過次數(shù)不不一、程程度不同同的調(diào)整整，平均均次數(shù)為為3.99次。其其中，大大調(diào)整的的次數(shù)平平均為11.9次次，調(diào)整整最多的的為一年年一調(diào) HYPERLINK l _ftn23 23。這個個調(diào)查所所反映的的調(diào)整情情況比前前幾個調(diào)調(diào)查似乎乎都要頻頻繁一些些，調(diào)整整過的村村近

48、900%，大大調(diào)整平平均為66至9年一次次（19982年年至20000年年為188年，如如果是66年一次次，20000年年又該大大調(diào)整了了，如果果是9年一次次就是調(diào)調(diào)查前剛剛剛大調(diào)調(diào)整過），其原原因在于于：由于于時間較較長（225年期期間），而且又又經(jīng)歷了了政策大大變動：實行330年承承包期。大多數(shù)數(shù)農(nóng)戶之之間耕地地占有不不均，所所以在第第二輪承承包前進(jìn)進(jìn)行大調(diào)調(diào)整。應(yīng)該說，考慮到到時間長長和政策策大調(diào)整整的因素素，以上上這5個調(diào)查查所放映映的情況況是基本本一致的的。但持持不同觀觀點(diǎn)的人人會有完完全不同同的結(jié)論論。認(rèn)為為應(yīng)該穩(wěn)穩(wěn)定的人人認(rèn)為只只要是調(diào)調(diào)整了就就是不穩(wěn)穩(wěn)定，而而強(qiáng)調(diào)公公平的人人則

49、認(rèn)為為，隔幾幾年進(jìn)行行的適度度調(diào)整，更有利利于維護(hù)護(hù)公平原原則。筆筆者認(rèn)為為以下是是一些需需要討論論和澄清清的問題題。1、把所所有地塊塊都打亂亂重分的的可能性性極小。有農(nóng)村村生活經(jīng)經(jīng)驗的人人都知道道，在一一個村里里，如果果耕地類類型很多多，分地地時要按按不同類類型分，所以一一般的村村內(nèi)，每每戶都要要分幾塊塊地（這這都是不不同類型型的耕地地），所所以即使使是大調(diào)調(diào)整，把把所有地地塊都打打亂，重重新丈量量，再分分一次的的也極少少，因為為工作量量太大。不但干干部的工工作量大大，而且且各戶的的矛盾也也很多，極難實實行。除除非是為為了實行行30年承承包期而而進(jìn)行的的大調(diào)整整。那種種僅僅是是因為人人口變動

50、動所進(jìn)行行的調(diào)整整，幾乎乎不可能能把所有有地塊都都打亂重重分。那那些幾乎乎是年年年都重分分地的村村，只能能是那些些耕地條條件很一一致的村村，如付村的的土地調(diào)調(diào)配一一文中所所講得李李南村民民小組每每年一小小調(diào)，五五年一大大調(diào)，其其前提就就是全組組耕地很很一致 HYPERLINK l _ftn24 24。這種種村在全全國數(shù)量量極少。以上所所列舉的的農(nóng)業(yè)部部農(nóng)研中中心的調(diào)調(diào)查只是是講掃地地塊打亂亂重分，但并沒沒有說是是所有地地塊都打打亂重分分，因為為這樣做做困難太太大。2、老百百姓對土土地制度度的最基基本要求求是平等等的使用用權(quán)。 華中科科技大學(xué)學(xué)一批農(nóng)農(nóng)村問題題學(xué)者的的一些實實地調(diào)查查較有說說服力

51、。為什什么有農(nóng)農(nóng)民不原原意土地地私有化化？一一文的作作者指出出：與其其聊過天天的農(nóng)民民，幾乎乎都提到到一個問問題，由由于“土地政政策永遠(yuǎn)遠(yuǎn)不變”，帶給給了農(nóng)村村“土地的的兩極分分化”。農(nóng)民民們還認(rèn)認(rèn)為“田還是是要?dú)w集集體好，但要經(jīng)經(jīng)常調(diào)整整才公平平。如果果土地歸歸個人，就不能能變了，那樣不不好” HYPERLINK l _ftn25 255。其其他一些些學(xué)者也也承認(rèn)農(nóng)農(nóng)民的這這種觀點(diǎn)點(diǎn)。如農(nóng)農(nóng)村學(xué)者者吳思原原來主張張土地私私有化，但在農(nóng)農(nóng)村調(diào)查查時聽了了農(nóng)民的的意見后后改變了了觀點(diǎn)。黨國英英是主張張土地私私有的，但他220088年7月在陽陽光衛(wèi)視視的訪談?wù)勚幸渤谐姓J(rèn)，農(nóng)農(nóng)民不同同意土地地私有。

52、學(xué)者梅梅東海在在浙、鄂鄂、渝三三地調(diào)查查農(nóng)民土土地意識識后寫到到：733.4%的人認(rèn)認(rèn)為“農(nóng)民應(yīng)應(yīng)該擁有有耕地的的所有權(quán)權(quán)”，不過過，如果果僅據(jù)此此就推出出農(nóng)民要要求土地地私有化化尚顯武武斷。因因為農(nóng)民民并不支支持土地地買賣，這說明明，農(nóng)民民并不真真的要求求土地私私有化。他的結(jié)結(jié)論是：農(nóng)民心心中的“所有權(quán)權(quán)等同于于獨(dú)立的的使用權(quán)權(quán)和完全全的處理理權(quán)” HYPERLINK l _ftn26 266。 從與農(nóng)農(nóng)民和農(nóng)農(nóng)村基層層干部的的接觸中中，筆者者認(rèn)為，農(nóng)民對對土地制制度最根根本的要要求是土土地使用用權(quán)的平平等。所所以在承承包制的的穩(wěn)定和和調(diào)整中中應(yīng)該探探索一種種平衡機(jī)機(jī)制，既既照顧到到穩(wěn)定又又

53、兼顧平平等。 3、土土地長期期承包會會使土地地的使用用權(quán)不平平等化。平等的的土地使使用權(quán)是是這些年年農(nóng)村經(jīng)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)濟(jì)快速發(fā)發(fā)展的制制度基礎(chǔ)礎(chǔ)。雖然然目前330年承承包期已已經(jīng)法律律化，但但在此前前的200多年中中，大部部分村的的耕地都都進(jìn)行過過調(diào)整，所以，因人口口變化而而產(chǎn)生的的不均等等情況還還不太嚴(yán)嚴(yán)重。但但在300年承包包期的法法律落實實后，隨隨著時間間的推移移，耕地地占有的的不均等等情況會會日益嚴(yán)嚴(yán)重。一方面，新生人人口和婚婚嫁人口口沒有承承包地。農(nóng)村每每年的新新生兒會會超過110000萬人 HYPERLINK l _ftn27 227，婚嫁者者一年也也有此數(shù)數(shù)。光這這兩項，10

54、年累累計就會會超過22億人。20006年農(nóng)農(nóng)村常住住人口為為7.446億人人，比119966年減少少14.7% HYPERLINK l _ftn28 28，考慮慮到一部部分外來來戶和城城市人到到農(nóng)村居居住，實實際比例例會比這這還大，有可能能達(dá)到115%。按此比比例推算算，20016年年農(nóng)村人人口是66億人，無承包包地者將將占三分分之一。這種情情況如果果出現(xiàn)，那農(nóng)村村如何穩(wěn)穩(wěn)定？ 另一方方面，因因各種因因素引起起的人口口變化累累計幾年年，比例例會很大大?？梢砸栽O(shè)想：每年新新出生人人口為22%，死死亡人口口為1%，勞動動力外出出2%，因因婚嫁人人口變動動為2%，這樣樣一年人人口變化化就有77%，5

55、年即達(dá)達(dá)35%，估計計所涉及及的農(nóng)戶戶要在三三分之一一左右。如果累累計300年，那那各戶之之間的土土地占有有會極不不平均，出現(xiàn)“土地的的兩極分分化”。那些些一直務(wù)務(wù)農(nóng)的農(nóng)農(nóng)民所擔(dān)擔(dān)心就是是這種情情況。 4、長長期承包包制度有有利于誰誰？中國國現(xiàn)在已已經(jīng)不是是農(nóng)業(yè)社社會，而而處于工工業(yè)化城城市化的的快速發(fā)發(fā)展期。農(nóng)業(yè)普普查的數(shù)數(shù)據(jù)表明明，100年中農(nóng)農(nóng)村人口口減少了了15%，勞動動力減少少了200%。如如果按330年計計算，離離農(nóng)人口口和勞力力都會超超過一半半以上。實行長長期承包包制度，這些離離農(nóng)人口口就會或或是把土土地出租租出去，或是撂撂荒及應(yīng)應(yīng)付性耕耕作。出出租土地地的人憑憑借著承承包權(quán)而而

56、獲得收收益，但但真正種種地的農(nóng)農(nóng)民還要要增加地地租支出出。這些些離農(nóng)戶戶是長期期承包政政策的真真正受益益者。同同時，這這些人保保留的承承包地也也成為真真正的福福利田。實際上上離農(nóng)戶戶比起仍仍在務(wù)農(nóng)農(nóng)戶的人人均收入入多，生生活水平平也高，相對而而言這些些人比較較富裕，是農(nóng)村村中的較較富階層層。所以以長期承承包政策策實際上上是有利利于較富富的人 HYPERLINK l _ftn29 29。 這些些年我國國在城鄉(xiāng)鄉(xiāng)關(guān)系和和土地政政策方面面有一種種政策傾傾向，就就是：不不給進(jìn)城城農(nóng)民與與市民平平等的權(quán)權(quán)利，卻卻讓進(jìn)城城農(nóng)民與與留村農(nóng)農(nóng)民爭利利益，這這是帶方方向性的的政策錯錯誤。一一位日本本記者認(rèn)認(rèn)為：

57、“農(nóng)民的的困境在在很大程程度上是是信奉新新自由主主義經(jīng)濟(jì)濟(jì)而造成成的，中中國信奉奉新自由由主義經(jīng)經(jīng)濟(jì)的程程度超過過了美國國，對農(nóng)農(nóng)民的利利益視而而不見 HYPERLINK l _ftn30 30”。雖然然現(xiàn)在有有改變的的意向，但步伐伐太小。中國要要理順耕耕地政策策，首先先要給進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民民爭取與與市民平平等的權(quán)權(quán)利。不不但要放放寬農(nóng)民民在各類類城市安安家落戶戶的條件件，而且且要為他他們安家家落戶創(chuàng)創(chuàng)造各種種有利條條件，同同時鼓勵勵他們放放棄耕地地。三、耕地地流轉(zhuǎn)比比重很低低，問題題不少據(jù)農(nóng)業(yè)部部經(jīng)管司司的數(shù)據(jù)據(jù)，20006年年全國農(nóng)農(nóng)村土地地流轉(zhuǎn)面面積55551.2萬畝畝，占家家庭承包包耕地面面

58、積的44.577%，比比20005年增增加了11.5%。到20007年年底，全全國流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)面積占占承包耕耕地面積積5.22，比比上年增增加0.7個百百分點(diǎn)。流轉(zhuǎn)面積積占承包包面積比比重較高高的前110個省?。ㄖ陛犦犑校┲兄?，有66個屬于于東部地地區(qū)，還還有重慶慶市和四四川省除除因農(nóng)村村勞動力力外出務(wù)務(wù)工較多多外，政政府積極極推動也也是十分分重要的的因素。但總的的看，流流轉(zhuǎn)比重重較低的的10個省?。ㄗ灾沃螀^(qū)）都都在中、西部地地區(qū)。220077年流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)面積占占承包總總面積的的比重：上海市市49.9、浙江省省23.5、廣東省省14.2、江蘇省省10.03、天津津市100.3，重慶慶15.9、四川111

59、.66。目前農(nóng)村村土地在在農(nóng)戶之之間流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)占流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)總面積積63.9，受讓方方為企業(yè)業(yè)等其他他主體的的占366.1。農(nóng)戶戶間自發(fā)發(fā)流轉(zhuǎn)，多數(shù)不不簽訂合合同 HYPERLINK l _ftn31 331。第一、種種植大宗宗糧棉油油作物的的很少。據(jù)農(nóng)業(yè)業(yè)部經(jīng)管管司在調(diào)調(diào)查縣的的統(tǒng)計，目前農(nóng)農(nóng)戶之間間流轉(zhuǎn)土土地中用用于種糧糧比重占占71.9，而規(guī)模模流轉(zhuǎn)入入企業(yè)、業(yè)主的的土地中中用于種種糧比重重僅為66.4。浙江江湖州市市20006年全全市耕地地流轉(zhuǎn)總總面積335.559萬畝畝，占全全部耕地地的177.555%。流流轉(zhuǎn)的主主要去向向是水產(chǎn)產(chǎn)魚業(yè)養(yǎng)養(yǎng)殖，蔬蔬菜、瓜瓜果、苗苗木種植植等，而而流轉(zhuǎn)給給傳統(tǒng)的

60、的糧、油油、桑種種植大戶戶不多 HYPERLINK l _ftn38 38。四川川省崇州州市20007年年7月統(tǒng)計計農(nóng)用地地流轉(zhuǎn)面面積10026001.995畝，其中耕耕地6448988.322畝，占占總流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)的633.255%，非非耕地3377003.663畝，占總流流轉(zhuǎn)的336.775%。全縣1100畝畝以上的的業(yè)主有有1100家（其其中10000畝畝以上的的業(yè)主有有12家），流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)農(nóng)用地地面積達(dá)達(dá)204496.86畝畝，耕地地占355.944%：主主要種植植以黃金金梨、糧糧食、蔬蔬菜、龍龍尾竹、柜按、楊樹等等 HYPERLINK l _ftn39 399。成成都大邑邑縣截至至20006年