財(cái)政體制比較課件

1、財(cái)政體制的比較一、財(cái)政體制的概念和實(shí)質(zhì)二、我國(guó)財(cái)政體制改革的演變路程三、美、法、日及我國(guó)財(cái)政體制的比較四、借鑒經(jīng)驗(yàn)一、財(cái)政體制的概念和實(shí)質(zhì)財(cái)政體制：指劃分不同財(cái)政主體（主要是中央和地方政府）之間財(cái)政職能和財(cái)政管理權(quán)限的一項(xiàng)基本制度。財(cái)政體制的核心：預(yù)算體制。財(cái)政體制的實(shí)質(zhì)：各級(jí)財(cái)政主體之間集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系問(wèn)題。二、我國(guó)財(cái)政體制的演變歷程（一）1949-1953：高度統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制（二）1953-1979：統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的財(cái)政體制（三）1980-1993：分級(jí)包干的財(cái)政體制（四）1994以來(lái)：分稅制財(cái)政體制（一）統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制新中國(guó)成立初期中國(guó)實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，財(cái)政體制實(shí)行統(tǒng)收

2、統(tǒng)支，主要特征是收入支出兩條線。地方政府負(fù)責(zé)組織收入，收入全部上繳中央國(guó)庫(kù)，地方政府一切開(kāi)支均需中央統(tǒng)一審核，逐級(jí)撥付。因此, 地方政府只是作為中央政府的一個(gè)派出機(jī)構(gòu)，沒(méi)有相應(yīng)的事權(quán)和財(cái)權(quán)。中央政府高度集權(quán)，所有的財(cái)政制度均由財(cái)政部統(tǒng)一制定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。（二）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的財(cái)政體制基本內(nèi)容是，在中央統(tǒng)一政策、統(tǒng)一計(jì)劃和統(tǒng)一制度的前提下，實(shí)行分級(jí)管理。但地方政府權(quán)利較小， 構(gòu)不成一級(jí)獨(dú)立的預(yù)算主體；中央和地方政府在職責(zé)上有分工， 也明確了各級(jí)政府的預(yù)算支出范圍， 但支出指標(biāo)由中央確定；地方收入指標(biāo)也由中央確定， 全部收入分固定收入和比例分成收入，由地方統(tǒng)一組織征收， 分別入庫(kù)；中央

3、統(tǒng)一進(jìn)行地區(qū)間的財(cái)力調(diào)劑，收大于支的地方上解收入， 收小于支的地方由中央補(bǔ)助。這種財(cái)政體制實(shí)行的期限是一年一定或幾年一變，并不是長(zhǎng)期相對(duì)穩(wěn)定。統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的財(cái)政體制， 相對(duì)于新中國(guó)成立初的統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制，事實(shí)上給予了地方一定的自主權(quán)，旨在激活地方政府的積極性。（四）分稅制主要內(nèi)容：1、中央和地方的事權(quán)和支出范圍劃分；2、中央與地方的收入劃分。即劃分了中央稅、地方稅和共享稅，并設(shè)國(guó)稅局和地稅局分別征管；3、中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還額的確定（即轉(zhuǎn)移支付）。存在的問(wèn)題：1、各級(jí)政府間的事權(quán)劃分仍不明晰；2、中央和地方之間的稅權(quán)劃分不科學(xué)和不規(guī)范；3、中央政府的轉(zhuǎn)移支付力度較弱、不盡合理。分稅制

4、改革使中央的財(cái)政收入具有明顯的集權(quán)效應(yīng)。與收入的集權(quán)效應(yīng)對(duì)應(yīng)的是， 支出具有明顯向下擠壓的效應(yīng)。兩種效應(yīng)的結(jié)果是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)最基層的政府財(cái)力十分薄弱，提供公共服務(wù)的能力下降，使縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的公共支出越來(lái)越依賴稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。(見(jiàn)下圖）三、美、法、日及我國(guó)財(cái)政體制的比較（一）中央與地方的財(cái)政分配模式（二）各級(jí)政府間財(cái)政收入分配（三）各級(jí)政府間的轉(zhuǎn)移支付體系（一）中央與地方的財(cái)政分配模式 法國(guó)是一種集權(quán)型財(cái)政體制。其特點(diǎn)是：從財(cái)政收支角度看，中央財(cái)政控制著絕大部分稅收，一些主要稅種如增值稅、個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、消費(fèi)稅和關(guān)稅等，全部劃歸為中央收入，地方不參與分成。同時(shí)，中央政府也負(fù)擔(dān)著絕大

5、部分財(cái)政支出。從稅收管理權(quán)限看，60年代以前，法國(guó)地方稅有40 多個(gè)稅種，地方政府稅收管理權(quán)限比較大，經(jīng)過(guò)60 年代和70 年代初兩次重大稅制改革，地方政府的稅收管理權(quán)限大大縮小。目前地方稅主要是那些收入彈性較小的稅種，如土地稅、房產(chǎn)稅、行業(yè)稅等。從地方財(cái)政收入來(lái)源看，相當(dāng)一部分是中央財(cái)政的稅收返還和專項(xiàng)補(bǔ)貼，大體占地方財(cái)政收入的三分之一，而且中央對(duì)地方財(cái)政補(bǔ)助主要是平衡補(bǔ)助。 美國(guó)是一種分權(quán)型財(cái)政體制，其特點(diǎn)主要有:（1）聯(lián)邦財(cái)政收支占全國(guó)財(cái)政收支的比重相對(duì)較低。（2）地方預(yù)算收入來(lái)源于中央補(bǔ)助的比重也較低，1990 年美國(guó)州預(yù)算收入來(lái)源于聯(lián)邦財(cái)政補(bǔ)助的比重為20%。（3）盡管立法權(quán)仍然主要

6、集中聯(lián)邦政府一級(jí)， 但是州和地方都有各自獨(dú)立的預(yù)算,在很大程度上擁有相對(duì)獨(dú)立的稅收立法權(quán)和稅收體系。我國(guó)在過(guò)去高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支，中央集中過(guò)多，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮地方的積極性不夠。隨著1994年的分稅制改革有所改善，但地方在財(cái)政支出方面的權(quán)限仍然有限，同時(shí)還存在地方之間的不平衡，對(duì)于調(diào)動(dòng)地方的積極性嚴(yán)重受阻。（二）各級(jí)政府間財(cái)政收入分配（1）稅收收入分配法國(guó)的固定式分稅制。即完全按稅種劃分各級(jí)政府財(cái)政收入來(lái)源, 設(shè)置中央稅和地方稅兩大體系。具體做法是, 將一些大宗稅收都劃為中央所有, 不與地方分成, 一些零星分散的稅種則劃歸地方。目前法國(guó)共設(shè)有50 多種稅, 其中中央稅有將近4

7、0 種, 地方稅有10 多種。日本的共享稅式分稅制。即除劃定中央稅和地方稅之外，還設(shè)置中央與地方共享稅稅種。目前日本共有58 種稅，其中國(guó)稅26 種，都道府縣稅15 種，市盯村稅17 種。在26 種國(guó)稅中，有8 種稅為共享稅，即所得稅、法人稅、酒稅、石油液化氣稅、地方道路稅、飛機(jī)燃料稅、汽車重量稅、特別噸位稅等，由三級(jí)政府分享，但征收管理權(quán)由中央政府掌握。目前，我國(guó)地方稅收收入分配權(quán)尚未專門制定基本法律制度，中央和地方稅收收入的分配按稅種來(lái)劃分的。在國(guó)務(wù)院1993 年頒布的關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定的行政法規(guī)中，按稅種明確劃分了中央固定收入、地方固定收入和中央與地方共享收入三大類。國(guó)稅占

8、總稅收收入的比例大體保持在70%左右。中央與地方的這種稅收收入分配格局，使地方稅稅收收入規(guī)模相對(duì)較小。（2）各級(jí)政府的主體稅種 法國(guó)大宗收入的稅種， 如個(gè)人所得稅、公司所得稅、增值稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅等, 均歸中央財(cái)政，其中增值稅是主體稅。1990 年增值稅約占中央財(cái)政稅收收入(扣除社會(huì)保障稅) 的40%。地方政府則以各類財(cái)產(chǎn)稅為主體稅。在美國(guó)，主體稅種的設(shè)置充分考慮了稅種的性質(zhì)和不同級(jí)次政府的特點(diǎn)。聯(lián)邦政府的主體稅種是個(gè)人所得稅，1990 年該項(xiàng)收入占聯(lián)邦政府稅收收入的46.7%；州財(cái)政的主體稅種是銷售稅， 1990 年這項(xiàng)稅收占州稅收收入的5.3% ；地方政府的主體稅是財(cái)產(chǎn)稅，1990 年占地

9、方稅收收入的74.5%。與美國(guó)不同的是， 日本每一級(jí)政府都以兩種稅為主體稅種。中央財(cái)政的主體稅種是個(gè)人所得稅和法人所得稅, 都道府縣的主體稅種是事業(yè)稅和居民稅，市叮村的主體稅種是居民稅和固定資產(chǎn)稅。在1990 年財(cái)政年度中，個(gè)人所得稅和法人所得稅占國(guó)稅總額的比重分別為41.6%和31.4% ；事業(yè)稅和居民稅占都道府縣稅收總額比重分別為28.4% 和28.8%， 居民稅和固定資產(chǎn)稅分別占市叮村稅收總額的49.4% 和3.4%。我國(guó)中央政府固定收入包括消費(fèi)稅、車輛購(gòu)置稅、關(guān)稅，地方政府固定收入包括城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅等，中央政府和地方政府共享收入主要包括增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅

10、、個(gè)人所得稅等。法國(guó)稅收征管權(quán)限集中于中央一級(jí)。在稅收立法方面，稅收開(kāi)征權(quán)、征收范圍以及如何分配稅收收入，均由國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定，法國(guó)稅收機(jī)構(gòu)有兩大系統(tǒng)組成：一是稅務(wù)局系統(tǒng)，它由經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部的稅務(wù)總局領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)直接稅、間接稅的稅基以及間接稅的征收管理工作，主要業(yè)務(wù)人員是“稅務(wù)稽核員”；二是國(guó)庫(kù)系統(tǒng)，由經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部的公共會(huì)計(jì)局領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)征收各項(xiàng)直接稅，基層工作人員稱為國(guó)庫(kù)稽核員，機(jī)構(gòu)遍及全國(guó)。日本稅收也是實(shí)行三級(jí)管理（中央、都道府縣和,市町村），稅法由國(guó)會(huì)制定，內(nèi)閣為實(shí)施稅法制定政令，都道府縣和市町村政有根據(jù)政令制定具體條例，各級(jí)稅務(wù)機(jī)構(gòu)通過(guò)制定內(nèi)部文件來(lái)統(tǒng)一貫徹稅法和政令。當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)收不抵支情

11、況時(shí)，可以開(kāi)征法定外普遍稅，但該稅的開(kāi)征和調(diào)整必須經(jīng)過(guò)地方議會(huì)討論通過(guò)，并要經(jīng)過(guò)自治大臣批準(zhǔn)。日本稅務(wù)機(jī)構(gòu)分中央、地方兩套稅務(wù)系統(tǒng)，地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收都道府縣、市町村等地方稅。以平衡補(bǔ)助為主體的財(cái)政補(bǔ)助制度。法國(guó)地方預(yù)算收支平衡在很大程度上依賴中央財(cái)政補(bǔ)助。1990年地方政府來(lái)自于中央政府的補(bǔ)助為2072億法郎，占其財(cái)政收入的37.8%。中央對(duì)地方財(cái)政補(bǔ)助有兩種形式：一是一般性補(bǔ)助又稱平衡補(bǔ)助，用于保證地方預(yù)算的收入平衡。這種補(bǔ)助金一般是按市鎮(zhèn)人口比例進(jìn)行分配的，人口越多，得到的補(bǔ)助金就越多。二是專項(xiàng)補(bǔ)助，即中央對(duì)地方興建的專項(xiàng)工程給予補(bǔ)助，如市鎮(zhèn)學(xué)校、鐵路、托兒所建設(shè)等。這些資金撥付是按照

12、中央部門的規(guī)劃來(lái)實(shí)施的。（三）各級(jí)政府間的轉(zhuǎn)移支付體系 以專項(xiàng)補(bǔ)助為主體的財(cái)政補(bǔ)助制度。 本世紀(jì)五、六十年代以后，美國(guó)各級(jí)政府間的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模日益擴(kuò)大，聯(lián)邦對(duì)州和地方政府的補(bǔ)助金支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重，由1950年的0.8%上升到1990年的2.2%，州政府對(duì)地方政府的補(bǔ)助金支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重，在1990年達(dá)到3.1%。 目前美國(guó)聯(lián)邦對(duì)州、政府補(bǔ)助的范圍很廣，包括能源、自然資源與環(huán)境、農(nóng)業(yè)、交通、社區(qū)和區(qū)域的發(fā)展，教育和訓(xùn)練、就業(yè)、社會(huì)服務(wù)、保健以及收入保證等。1990年聯(lián)邦最大的補(bǔ)助項(xiàng)目是衛(wèi)生健康，而州政府的最大補(bǔ)助項(xiàng)目是社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)福利。 專項(xiàng)補(bǔ)助是聯(lián)邦財(cái)政補(bǔ)助的主要形式。 美國(guó)

13、聯(lián)邦財(cái)政補(bǔ)助形式大體可分為三類:一是無(wú)條件補(bǔ)助，即所謂“一般收入分享”二是有條件的專項(xiàng)補(bǔ)助，從歷史上看，聯(lián)邦政府對(duì)州和地方政府的財(cái)政補(bǔ)助絕大部分都屬專項(xiàng)補(bǔ)助類型。1960年，專項(xiàng)補(bǔ)助資金為70億美元，1982年為702億美元，占補(bǔ)助總額的81.6%，目前約占70%左右。三是分類財(cái)政補(bǔ)助，針對(duì)專項(xiàng)補(bǔ)助易于產(chǎn)生中央集權(quán)的弊端，收入分享又易出現(xiàn)地方行為失控的缺陷，1971年尼克松政府實(shí)行了“專用收入分享”計(jì)劃，將一百將百多個(gè)項(xiàng)目劃歸6個(gè)主要補(bǔ)助領(lǐng)域，這類補(bǔ)助金都必須用于指定的6個(gè)領(lǐng)域，對(duì)其具體用途則不加以限制。1972年這種補(bǔ)助金為28億美元占各種補(bǔ)助金的8.1%，1982年則達(dá)到145億美元，占各

14、種補(bǔ)助金的13%。以稅收劃轉(zhuǎn)為主要形式的財(cái)政補(bǔ)助制度，與其他西方國(guó)家相比，日本中央對(duì)地方財(cái)政補(bǔ)步規(guī)模史大，地方政府對(duì)中央政府的依賴性更強(qiáng)。目前，日本和中央對(duì)地方財(cái)政補(bǔ)助形式包括：交付地方稅，國(guó)庫(kù)支出金和讓與地方稅，其中前兩種是基本形式。在1986年中央對(duì)地方財(cái)政補(bǔ)助中，地方交付稅為98309億日元，占地方補(bǔ)助的比重為47.8%；國(guó)庫(kù)支出金為102828億日元，比重為49.9%；讓與地方稅為4822日元，比重為2.3%。交付地方稅，是中央將所得稅、法人稅、酒稅收入的32%，按照地方財(cái)政的不足程度劃給地方使用，可視為其一般財(cái)源，地方政府享有獨(dú)立的使用權(quán)。國(guó)庫(kù)支出金，是國(guó)家給各地方政府撥付的具有指定

15、用途、無(wú)需償還的資金，可作為地方預(yù)算的特定收入。讓與地方稅，是指中央政府將國(guó)稅中的地方道路稅的全部，石油煤氣稅的二分之一，汽車重量稅的四分之一，特別噸位稅的全部，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)無(wú)條件讓與地方，以充實(shí)地方修建道路和機(jī)場(chǎng)的財(cái)源。我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度具有明顯的過(guò)渡性特征，原財(cái)政包干體制中的轉(zhuǎn)移支付因素、分稅制中的稅收返還和過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付同時(shí)并存，雙軌運(yùn)行。但是，我國(guó)現(xiàn)階段仍需注意以下問(wèn)題：（1）目前均等化轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模還是很小，為了更好地取得省區(qū)之間橫向平衡，轉(zhuǎn)移支付體系應(yīng)從“收入返還”調(diào)整為以均等化撥款為基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)移支付體系；（2）加大過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付力度，明確過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模；（3）財(cái)政轉(zhuǎn)

16、移支付要在廣度上、深度上落實(shí)好，同降低稅收負(fù)擔(dān)結(jié)合起來(lái)。借鑒經(jīng)驗(yàn) 美、法、日三國(guó)財(cái)政體制的運(yùn)行機(jī)制表明, 實(shí)行分級(jí)管理的財(cái) 政體制，是處理中央與地方財(cái)政關(guān)系的一種規(guī)范化的分配制度。從三國(guó)財(cái)政體制中， 我們至少可以得出以下幾點(diǎn)值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。 （一)在合理劃分中央與地方政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，實(shí)行相對(duì)集權(quán)型財(cái)政體制。 （二）在稅制改革的基礎(chǔ)上, 合理劃分中央稅、地方稅以及 中央與地方共享稅, 實(shí)行共享稅式分稅制。 （三）建立以平衡補(bǔ)助為主體的財(cái)政補(bǔ)助制度, 促進(jìn)各地區(qū)間社會(huì)經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展。在稅制改革的基礎(chǔ)上，合理劃分中央稅、地方稅以及中央與地方共享稅，實(shí)行共享稅式分稅制，穩(wěn)定中央與地方財(cái)政收入來(lái)源。首

17、先， 我國(guó)社會(huì)主義管理制度，決定了我國(guó)分稅制不可能像美國(guó)那樣實(shí)行稅源分享形式。其次, 美、法、日三國(guó)經(jīng)濟(jì)十分發(fā)達(dá)，稅收制度比較成熟，都以所得稅為主體， 地方稅收體系也比較健全。而我國(guó)在今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)仍將以流轉(zhuǎn)稅為主體，地方稅收體系還有待于進(jìn)一步發(fā)展。這就決定了我國(guó)不能實(shí)行徹底的分稅制。再者，我國(guó)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距很大，稅源分布極不平衡， 一些地區(qū)財(cái)政收入能力與其財(cái)政支出需要差額很大。在這種情況下，實(shí)行徹底的分稅制，只能導(dǎo)致一部分地區(qū)過(guò)份依賴于中央轉(zhuǎn)移支付，不利于擴(kuò)大地方自主權(quán)，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。因此，在我國(guó)推行分稅制， 在劃分中央稅、地方稅的改革過(guò)程中， 必須考慮設(shè)置中央與地方

18、共享稅，將一些稅源增長(zhǎng)快、同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的稅種劃為中央與地方共享稅，有利于協(xié)調(diào)中央與地方利益關(guān)系。 在合理劃分中央與地方政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，實(shí)行相對(duì)集權(quán)型財(cái)政體制。就財(cái)政體制來(lái)說(shuō)，包括以下三方面: (1)重大的財(cái)政方針政策、國(guó)家預(yù)算法規(guī)、重要規(guī)章制度等必須統(tǒng)一由中央政府制定，如主要稅種的立法、稅率的調(diào)整以及征管規(guī)定等都應(yīng)由中央來(lái)掌握；在中央統(tǒng)一規(guī)定的范圍內(nèi)，地方有權(quán)根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況， 制定貫徹中央方針政策的具體措施，安排自己的財(cái)政收支。(2)中央的事權(quán)主要是承擔(dān)一些事關(guān)全局的重要事務(wù)，如從事宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、制定國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策等；政府職能范圍內(nèi)的其他一些具體活動(dòng)，包括大量社會(huì)發(fā)展事務(wù)，則應(yīng)由地方承擔(dān)。(3)在不影響地方財(cái)政增收積極性的前提下， 中央要掌握主要財(cái)源，保證中央政府的主導(dǎo)地位。建立以平衡補(bǔ)助為主體的財(cái)政補(bǔ)助制度，促進(jìn)各地區(qū)間社會(huì)經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展。如何從財(cái)政體制上有效地平衡各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是我國(guó)財(cái)政體制改革的一個(gè)重要出發(fā)點(diǎn)。美、法、日三國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明， 建立規(guī)范的、明晰的轉(zhuǎn)移支付體系， 是中央政府調(diào)節(jié)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的最有效的手段。從實(shí)踐來(lái)看，平衡補(bǔ)助主要是對(duì)那些因