非政府組織在全球公共衛(wèi)生治理中的地位和作用

1、非政府組織在全球公共衛(wèi)生治理中的地位和作用近年來，隨著全球公共衛(wèi)惹事件的頻繁發(fā)生，“全球公共衛(wèi)生治理問題開場引起各國普遍關(guān)注。非政府組織是全球公共衛(wèi)生治理體系的重要組成局部,憑借自身優(yōu)勢和獨(dú)特功能逐漸確立了在全球公共衛(wèi)生領(lǐng)域中的地位。全球治理理論視野下的公共衛(wèi)生問題一般來講，人們習(xí)慣將由各種自然、社會因素及人類生活方式、消費(fèi)行為造成的衛(wèi)生平安問題劃歸公共衛(wèi)生范疇。然而全球化的飛速開展使公共衛(wèi)生問題呈現(xiàn)出不同特點(diǎn)，全球化加劇了世界范圍內(nèi)人口、貨物的大規(guī)?？焖倭鲃樱构残l(wèi)生問題具有了明顯的跨國特征。2022年襲擊中國的SARS病毒，先是在周邊國家和地區(qū)擴(kuò)散，之后又很快侵襲到世界。除SARS外，艾

2、滋并禽流感等病毒也在世界范圍內(nèi)造成了嚴(yán)重的公共衛(wèi)生問題，并極大威脅了人類的公共平安。世界衛(wèi)生組織發(fā)布的2022年世界重大公共衛(wèi)生問題回憶報告中提出，自然災(zāi)害和非傳染性疾病的蔓延正在對人類安康構(gòu)成重大威脅，并導(dǎo)致了一系列嚴(yán)重公共衛(wèi)生問題。公共衛(wèi)生問題已成為目前世界各國需要共同面對的挑戰(zhàn)，假如各國政府仍沿用傳統(tǒng)的思路和方法加以應(yīng)對必將陷入被動。日漸興起的全球治理理論為解決該問題提供了一種新視角和新思路。全球治理理論興起于20世紀(jì)90年代的西方，代表人物有鮑勃杰索普、詹姆斯羅西瑙和羅茨等。俞可平將其概念概括為：“所謂全球治理，指的是通過具有約束力的國際規(guī)那么解決全球性的沖突、生態(tài)、人權(quán)、移民、毒品、

3、走私、傳染病等問題，以維持正常的國際政治經(jīng)濟(jì)秩序。他認(rèn)為，“治理與傳統(tǒng)政治學(xué)理論強(qiáng)調(diào)的“統(tǒng)治有本質(zhì)區(qū)別，治理的權(quán)威不是單一的自上而下的，而是多元的互相的；政府統(tǒng)治所涉及的范圍是以領(lǐng)土為界的民族國家，而治理的范圍既可以是特定領(lǐng)土界限內(nèi)的民族國家，也可以是超越國家領(lǐng)土界限的國際領(lǐng)域。1可見，全球治理理論在面對包括公共衛(wèi)生在內(nèi)的全球性問題時確有很強(qiáng)理論適應(yīng)性。當(dāng)前，以全球治理理論視角對待公共衛(wèi)生問題已成為國際社會共識。這主要因為：一是全球化增大了對國家提供保障、管理風(fēng)險方面的需求，卻降低了國家有效發(fā)揮這一作用的才能，這在公共衛(wèi)生領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為明顯。二是在全球化時代，人類的經(jīng)濟(jì)和社會活動很難得到跨國性

4、機(jī)制的有效約束，所以一旦引發(fā)超越主權(quán)國家的地區(qū)性或全球性風(fēng)險，將把各國推向全球化時代特有的“風(fēng)險社會中。從全球治理理論出發(fā)對待公共衛(wèi)生問題至少可以給我們帶來三方面啟示：一是公共衛(wèi)生問題具有跨國性質(zhì)，所以進(jìn)展全球治理非常必要；二是各國政府、政府間國際組織和非政府組織應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)動，這是實現(xiàn)全球公共衛(wèi)生有效治理的必由之路；三是全球公共衛(wèi)生治理關(guān)乎人類社會可持續(xù)開展，在這方面建立具有普遍約束力的國際規(guī)那么或機(jī)制至關(guān)重要。非政府組織在全球公共衛(wèi)生治理體系中的角色非政府組織是指那些不以營利為目的，并在特定法律系統(tǒng)下不被視為政府部門的協(xié)會、社團(tuán)、基金會、慈善信托、非營利公司或其他法人組織或機(jī)構(gòu)，它是現(xiàn)代社會組

5、織系統(tǒng)的重要組成局部。美國學(xué)者萊斯特薩拉蒙認(rèn)為非政府組織有組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性五個特征。2本文認(rèn)為正是上述特征，決定了非政府組織可以在全球公共衛(wèi)生治理體系中扮演重要角色。首先，公共衛(wèi)生問題的全球化特征迫切要求世界各國在衛(wèi)生領(lǐng)域開展親密的國際合作，而非政府組織有良好的組織化和國際性特征，完全有條件成為這種全球國際合作中的重要行為體，加之其不受主權(quán)讓渡的約束，因此在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的國際合作中比主權(quán)國家更具靈敏性。其次,與各國官方的公共衛(wèi)活力構(gòu)相比，非政府組織由于具有民間性和自治性特征，且一般不受國界限制，因此比政府公共衛(wèi)生部門觸角伸得更遠(yuǎn)，在應(yīng)對全球性公共衛(wèi)生問題方面可以發(fā)揮政府

6、無法替代的作用。再次，公共衛(wèi)生領(lǐng)域中的非政府組織聚集了大批公共衛(wèi)生領(lǐng)域的專家，他們將自己的專業(yè)知識和資金設(shè)備無償投入到全球公共衛(wèi)惹事業(yè)中去。在發(fā)生全球公共衛(wèi)惹事件時，他們同各國政府一道行動，為非政府組織參與全球公共衛(wèi)生治理奠定了良好基矗最后，面對傳染性疾病快速蔓延的突發(fā)事件，國境已構(gòu)不成阻止病毒傳播蔓延的天然障礙,單靠政府部門很難有效控制疾病在全球蔓延。程度分布于社會各個角落的非政府組織同垂直配置資源的政府衛(wèi)生部門相比，在疫情監(jiān)測、傳染病早期控制等方面比政府部門行動更迅速，更有優(yōu)勢?？傊?，對非政府組織在全球公共衛(wèi)生治理體系中的作用不應(yīng)只停留在理論認(rèn)識上，而應(yīng)讓其在全球應(yīng)對公共衛(wèi)生挑戰(zhàn)的理論中得

7、到更多的鍛煉和發(fā)揮。非政府組織在全球公共衛(wèi)生治理中的職能羅西瑙在全球治理理論中強(qiáng)調(diào)，在全球化時代，“權(quán)威空間與國家領(lǐng)土疆界并不必然一致，雖然主權(quán)國家和政府屬于權(quán)威空間，但大量非政府的超國家組織和次國家組織也都在權(quán)威空間之內(nèi)。所以全球治理的單位不僅有國家和政府，還應(yīng)包括非政府組織。3目前在全球公共衛(wèi)生治理中出現(xiàn)的大量案例已證實了該觀點(diǎn)，全球化時代全球公共衛(wèi)生治理主體已漸趨多元，它們在全球公共衛(wèi)生治理中所發(fā)揮的作用也開場引起越來越多關(guān)注。從世界范圍看，涌現(xiàn)出眾多致力于全球公共衛(wèi)生問題的非政府組織，如拯救兒童基金會、全球衛(wèi)生結(jié)合理事會、國際護(hù)士理事會、國際流行病學(xué)協(xié)會等，它們的活動已經(jīng)得到國際社會高

8、度重視。通過對這些非政府組織運(yùn)作方式和工作形式分析可以看出，非政府組織在全球衛(wèi)生治理中至少可發(fā)揮以下四種職能：第一，在全球公共衛(wèi)生治理體系中的言論壓力職能。非政府組織雖然在一定程度上受主權(quán)國家限制，但卻在全球公共衛(wèi)生治理體系中具有相對獨(dú)立性。利用這一優(yōu)勢非政府組織常就重大全球公共衛(wèi)生問題發(fā)表看法，提出建議，這對國家行為形成一定制約，并在一定程度上迫使一些國家的政府改變、調(diào)整工作重點(diǎn)，將更多的公共資源投向公共衛(wèi)生領(lǐng)域。第二，在全球公共衛(wèi)生治理體系中的創(chuàng)設(shè)議題職能。在當(dāng)今的全球公共衛(wèi)生領(lǐng)域，非政府組織已日益成為與公共衛(wèi)生問題相關(guān)的一系列國際法規(guī)和制度的創(chuàng)設(shè)者。它們不僅積極參與國際社會在全球公共衛(wèi)生

9、領(lǐng)域所開展的各項活動，而且對一些重大決策和相應(yīng)制度安排的出臺發(fā)揮了顯著作用。如在艾滋病防治問題上，正是由于非政府組織的積極推動，國際社會才最終形成共識并采取了許多制度性的措施。第三，在全球公共衛(wèi)生治理體系中的“教化職能。在全球公共衛(wèi)生治理體系中，非政府組織的一項重要職能就是運(yùn)用其掌握的信息，通過說服和批評的方式來發(fā)揮對國家的“教化功能。“世界衛(wèi)生日的建立就是一個很好的例子。1950年4月7日，非政府組織在全球組織了“世界衛(wèi)生日活動，這一活動引起結(jié)合國的高度關(guān)注，將每年4月7日確定為“世界衛(wèi)生日。對此，有學(xué)者評論說非政府組織實際上在這一過程中“扮演了一個誘導(dǎo)型和批評型老師的角色,國家在非政府組織的教化下,通過被動型學(xué)習(xí)而被社會化到了新的國際標(biāo)準(zhǔn)和價值觀念中去。4第四，在全球疾病控制和提供醫(yī)療效勞方面的跨國功能。非政府組織擁有強(qiáng)大的公共衛(wèi)生方面的技術(shù)專長和信息優(yōu)勢，例如無國界醫(yī)