法律知識論下立法民主與立法質(zhì)量初

1、省人民政府水行政主管部門建立水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡，對全省水土流失動態(tài)進行監(jiān)測、預報，省人民政府定期將監(jiān)測、預報情況予以公告?？h級以上人民政府水行政主管部門及其所屬的水土保持監(jiān)督管理機構(gòu)，應當建立執(zhí)法立法民主與立法法質(zhì)量初論下下(二) 眾眾多規(guī)章的首首創(chuàng)性從行政法層層面考察，政政府規(guī)章有授授權(quán)性規(guī)章和和創(chuàng)制性規(guī)章章之分。法律律、行政法規(guī)規(guī)、地方性法法規(guī)就特定事事項而授權(quán)制制定的規(guī)章為為授權(quán)性規(guī)章章。無具體法法律、法規(guī)依依據(jù)，也無法法律、法規(guī)授授權(quán)，而由國國務院部門或或者省級人民民政府基于行行政管理職權(quán)權(quán)而制定的規(guī)規(guī)章為創(chuàng)制性性規(guī)章。我國國立法法第第七十三條第第二款第(二二)項關于地地方政府制定定政府

2、規(guī)章的的規(guī)定，為省省級人民政府府制定創(chuàng)設性性規(guī)章提供了了法律依據(jù)。據(jù)據(jù)統(tǒng)計，在上上海制定的政政府規(guī)章中，創(chuàng)創(chuàng)設性規(guī)章所所占的比例是是較大的。具具體的比例是是：1979919855年約占611.83%，1198411990年約約占60%，1199111995年約約為47.44%，1999620000年占455.58%.隨著我國法法制建設的發(fā)發(fā)展，上海所所制定的創(chuàng)設設性規(guī)章逐年年有所下降，但但仍占有相當當大的比例。在在這里，特別別要指出的是是，在上海制制定的創(chuàng)設性性規(guī)章中，眾眾多是屬于全全國首創(chuàng)且由由國務院各部部委轉(zhuǎn)發(fā)全國國的，如國家家技術監(jiān)督局局將上海市市商品條碼管管理辦法轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)發(fā)全國一例例。這些

3、首創(chuàng)創(chuàng)性規(guī)章，為為上海乃至全全國的社會主主義市場經(jīng)濟濟法律的制定定和完善提供供了正反兩方方面的經(jīng)驗。據(jù)據(jù)調(diào)查，上海海首創(chuàng)的政府府規(guī)章很多，但但較為集中的的主要體現(xiàn)在在下列幾方面面。第一，房地地產(chǎn)方面。這這方面的首創(chuàng)創(chuàng)性規(guī)章主要要有上海市市土地使用權(quán)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓辦辦法(19987年111月27日)和上海市市公積金暫行行辦法(11991年44月29日)。前者的制制定，在全國國開創(chuàng)了有償償使用土地使使用權(quán)的先河河。截止20000年，上上海利用土地地有償轉(zhuǎn)讓累累計得益幾千千億元。手中中有了錢，使使上海的許多多老大難問題題迎刃而解，一一個個路、橋橋、水、電、氣氣等改造和新新建工程相繼繼完成，使上上海的基礎

4、設設施和城市面面貌大為改觀觀。上海市公公積金暫行辦辦法的制定定是上海率先先向傳統(tǒng)的住住房制度發(fā)起起沖擊的制度度創(chuàng)新。據(jù)有有關部門解釋釋：公積金制制度是一種義義務性的長期期住房儲蓄制制度，由職工工本人和其所所在單位按月月交付占本人人工資一定比比例的資金，進進行長期的住住房儲蓄積累累。這個制度度的建立，開開辟了職工自自身投資住房房建設的新局局面。據(jù)上海海市公積金管管理中心的兩兩項統(tǒng)計：第第一，上海自自1991年年4月29日日發(fā)布公積金金暫行辦法以以來，住房公公積金累計歸歸集326.81億元人人民幣，扣除除提取后的凈凈歸集資金為為207億元元人民幣。第第二，上海開開辟住房公積積金個人貸款款八年來，至

5、至2000年年底累計發(fā)放放金額已突破破200億人人民幣，有226萬多戶家家庭購買了個個人住房，建建筑面積約為為2100萬萬平方米。據(jù)據(jù)統(tǒng)計，不到到十年，上海海的個人購房房率已經(jīng)達到到97.5%，明顯高于于北京和廣州州。第二，社會會保障方面。從從總體上說，上上海制定社會會保障方面的的政府規(guī)章，比比全國提前三三年到五年。上上海為使職工工從“單位人人”變?yōu)椤吧缟鐣恕钡牧剂夹赞D(zhuǎn)變，早早于20世紀紀90年代初初就著手全面面制定社會保保障方面的規(guī)規(guī)章。它涵蓋蓋失業(yè)保險、養(yǎng)養(yǎng)老保險、醫(yī)醫(yī)療保險三方方面。為保障障失業(yè)的職工工，19922年10月市市政府制定了了上海失業(yè)業(yè)保險辦法，規(guī)規(guī)定全面推行行職工失業(yè)保保

6、險制度。為為使職工老有有所養(yǎng)，市政政府分別制定定了上海市市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)養(yǎng)老保險辦法法(19994年4月)、上海市市城鎮(zhèn)私營企企業(yè)職工養(yǎng)老老保險辦法(1995年年1月)、上上海市城鎮(zhèn)個個體工商戶及及其幫工養(yǎng)老老保險辦法(1995年年1月)等規(guī)規(guī)章，有步驟驟地全面推進進養(yǎng)老保險制制度。在職工工醫(yī)療保險方方面，上海自自1996年年起，先后制制定了上海海市城鎮(zhèn)企業(yè)業(yè)職工住院醫(yī)醫(yī)療保險暫行行辦法(11996年44月)、上上海市城鎮(zhèn)職職工企業(yè)門急急診部分項目目醫(yī)療保險暫暫行辦法(1997年年4月)等規(guī)規(guī)章。上述社社會保障規(guī)章章的制定，有有力地推進了了上海社會保保障制度的改改革。據(jù)有關關部門統(tǒng)計，到到2000

7、年年，上海城鎮(zhèn)鎮(zhèn)養(yǎng)老保險已已覆蓋所有從從業(yè)人員，人人民幣達6775萬元。其其中離退休人人員為2344萬人。城鎮(zhèn)鎮(zhèn)醫(yī)療保險已已涵蓋7萬多多個單位，參參保人員達6633萬。第三，金融融方面。為推推進金融業(yè)的的復興和發(fā)展展，在國家于于1990年年將上海作為為金融中心之之前，上海就就著手制定金金融方面的規(guī)規(guī)章。這方面面的規(guī)章主要要有：關于于發(fā)行股票的的暫行規(guī)定(1984年年)、上海海市票據(jù)暫行行規(guī)定(11988年)、上海市市證券交易辦辦法(19990年)等等。這些規(guī)章章的制定，一一方面推動了了上海金融業(yè)業(yè)的發(fā)展，一一方面也為全全國金融法律律、規(guī)的制定定提供了正反反兩方面的經(jīng)經(jīng)驗。據(jù)有關關方面統(tǒng)計，從從

8、1984年年11月上海海推出全國第第一家上市公公司到20000年底，上上海證券交易易所掛牌交易易的上市公司司共有5722家，其中上上海本地上市市公司為1228家，總股股本為7455億股，其中中流通股1990億股，市市值76488億元，流通通市場值19980億元，凈凈資產(chǎn)1499億元，總資資產(chǎn)為33114億元。在在20世紀990年代，上上海的上市公公司(含中央央和外地在滬滬注冊的上市市公司)在證證券市場直接接籌資超10000億元，成成為上海經(jīng)濟濟持續(xù)發(fā)展的的重要資金來來源。(三) 規(guī)規(guī)章質(zhì)量的較較高性不斷提高政政府規(guī)章質(zhì)量量，這是上海海政府法制機機構(gòu)的奮斗目目標。令人欣欣慰的是，這這種奮斗已結(jié)結(jié)

9、出了較為豐豐碩的成果。這這種成果，除除了在規(guī)章中中增加了制約約行政管理機機關的行政管管理程序和增增加了相對人人的權(quán)利外，更更為重要的表表現(xiàn)在規(guī)章的的立意質(zhì)量、規(guī)規(guī)章的表述質(zhì)質(zhì)量和規(guī)章的的發(fā)表質(zhì)量的的較高性。1? 規(guī)章章立意質(zhì)量較較高。這里所所說的規(guī)章立立意質(zhì)量的較較高性是指從從反腐倡廉的的立意(高度度)來制定政政府規(guī)章，從從制定政府規(guī)規(guī)章的源頭上上預防腐敗現(xiàn)現(xiàn)象的發(fā)生。應該說，政政府規(guī)章中的的部門或者集集團利益的保保護，實質(zhì)上上是制定政府府規(guī)章上的腐腐敗，而且是是一種制度性性的腐敗。它它通過制定政政府規(guī)章這一一權(quán)威手段為為本部門或者者本集團利益益劃定壟斷性性的勢力范圍圍，這樣，制制定政府規(guī)章章

10、也就脫變?yōu)闉橹\取部門或或者集團利益益的工具。因因而，只有克克服政府規(guī)章章中的部門或或者集團利益益，才能從制制定政府規(guī)章章的源頭上預預防上述腐敗敗現(xiàn)象的滋生生。上海市政政府法制辦從從1985年年起，就從反反腐敗的高度度來力克政府府規(guī)章中的部部門或者集團團利益。2? 規(guī)章章表述質(zhì)量較較高。這主要要是由于政府府規(guī)章中采用用了條標的緣緣故。規(guī)章每每一條款的標標題則為條標標。在19993年以前，上上海制定的政政府規(guī)章均沒沒有采用條標標，這既不利利于規(guī)章起草草者有效把握握規(guī)章條文之之間內(nèi)容的邏邏輯聯(lián)系，造造成出臺規(guī)章章條文的邏輯輯松散或不順順;也不便于于守法者和執(zhí)執(zhí)法者準確理理解規(guī)章條文文的實質(zhì)內(nèi)容容，影

11、響政府府規(guī)章之規(guī)范范作用的有效效發(fā)揮。為了提高規(guī)規(guī)章條文內(nèi)容容的表述質(zhì)量量，19933年，上海市市政府法制辦辦決定在全國國率先采用條條標的表述技技術來揭示規(guī)規(guī)章條文內(nèi)容容。這樣一來來，雖增加了了規(guī)章起草者者的工作量和和工作難度，但但是，第一，采采用條標后，由由于增強了規(guī)規(guī)章條文之間間的邏輯性，規(guī)規(guī)章條文內(nèi)容容也隨之具體體，文字容量量亦隨之增加加。據(jù)統(tǒng)計，1198011982年33年間，每個個規(guī)章的平均均字數(shù)為16689個，而而19982000年年三年間，每每個規(guī)章的字字數(shù)為30885個，平均均約增加了一一倍。使規(guī)章章內(nèi)容更為具具體和完善。第第二，條標的的采用，由于于便于守法者者和執(zhí)法者準準確理

12、解和把把握規(guī)章條文文的實質(zhì)內(nèi)容容，這就便于于守法和執(zhí)法法，使政府規(guī)規(guī)章的規(guī)范作作用得以更好好發(fā)揮。由于于采用條標對對提高規(guī)章質(zhì)質(zhì)量有一定好好處，因而目目前國務院制制定的行政法法規(guī)也采用條條標形式。3? 規(guī)章章頒布質(zhì)量較較高。對規(guī)章章的頒布，過過去上海一直直是用中文頒頒布的。這種種頒布方式，不不僅與我國改改革開放的方方針不相適應應，而且也與與上海為海內(nèi)內(nèi)外萬商云集集的國際大都都市地位不相相稱。為了適適應改革開放放和上海為國國際大都市的的要求，19997年9月月，上海市政政府法制辦根根據(jù)市政府的的要求，決定定將政府規(guī)章章和地方性法法規(guī)均翻譯成成英文，并用用新法規(guī)月月刊的增刊刊形式及時公公開頒布。到

13、到目前為止，上上海已將1774部政府規(guī)規(guī)章和地方性性法規(guī)翻譯成成英文，字數(shù)數(shù)達124萬萬。將政府規(guī)規(guī)章用中文和和英文公開頒頒布，這在全全國亦尚屬首首創(chuàng)。(四) 制制定規(guī)章的民民主性用民主方式式制定政府規(guī)規(guī)章，這是上上海制定政府府規(guī)章的重要要特點之一。這這種民主性體體現(xiàn)在制定規(guī)規(guī)章的各個方方面。1? 制定定規(guī)章計劃的的民主性。制制訂規(guī)章計劃劃，這是加強強制訂規(guī)章的的計劃性和實實現(xiàn)制訂規(guī)章章預期目標的的重要環(huán)節(jié)。上海民主制制定規(guī)章計劃劃始于19994年。據(jù)調(diào)調(diào)查，從19994年起，上上海制定規(guī)章章的計劃是在在民主吸收了了四方面的意意見基礎上制制定的：一是是市政府法制制辦所提出的的立法建議;二是市政

14、府府各委辦局所所提出的立法法建議;三是是市政府改革革計劃方案;四是社會各各界提出的關關于制定規(guī)章章的倡議和建建議。為使社社會各界提出出的關于制定定規(guī)章的民主主倡議和建議議規(guī)范化，上上海市人民政政府規(guī)章制定定程序規(guī)定第第五章特做出出規(guī)定：“本本市和外省市市的組織和個個人以及港澳澳臺同胞和國國外人士，可可以提出制定定規(guī)章的倡議議收到制制定規(guī)章倡議議的機關，應應由其法制工工作部門進行行綜合整理，分分別移送有關關主管部門，由由有關主管部部門研究是否否采納并答復復倡議人。”這這樣一來，就就使制定規(guī)章章計劃的民主主性得以法制制化。2? 起草草規(guī)章的民主主性。起草規(guī)規(guī)章的民主性性主要反映在在起草小組三三結(jié)合

15、的民主主結(jié)構(gòu)上。上上海市人民政政府規(guī)章制定定程序規(guī)定(以下簡稱規(guī)規(guī)章制定程序序規(guī)定)的的前身為上上海市人民政政府規(guī)章制定定程序暫行辦辦法。這個個辦法第第12條規(guī)定定：“規(guī)章的的起草單位，可可以邀請有關關單位或者專專業(yè)人員參加加起草工作，也也可以委托有有關教學、科科研、咨詢、服服務等單位代代為起草?！边@這種選擇社會會力量參與制制定規(guī)章的任任意性規(guī)定，沒沒有充分體現(xiàn)現(xiàn)立法的民主主性。19994年修訂的的規(guī)章制定定程序規(guī)定，在在起草規(guī)章的的民主性方面面則有了較大大的進步。即即它將起草小小組的三結(jié)合合(領導、業(yè)業(yè)務人員、專專家)的民主主結(jié)構(gòu)用強制制性規(guī)范將其其規(guī)定下來。如如規(guī)章制定定程序規(guī)定第第11條

16、規(guī)定定：“起草部部門應成立起起草小組，確確定一名領導導主管起草工工作”，“起起草小組和聯(lián)聯(lián)合小組應聘聘請有關的專專家參加?！睆膹拇艘院?，各各起草小組都都較好地吸收收專家參加規(guī)規(guī)章的起草工工作，充分體體現(xiàn)了民主立立法的精神。3? 征詢詢規(guī)章草案意意見的民主性性。上海市政政府法制辦以以及各委辦局局和區(qū)縣法制制機構(gòu)，在征征詢規(guī)章草案案意見時也是是較注意民主主性的。這除除了發(fā)文廣泛泛征求各方面面對規(guī)章草案案意見外，主主要是召開相相對人征詢意意見會來實現(xiàn)現(xiàn)的。自19999年，各各起草小組在在將擬就的規(guī)規(guī)章草案發(fā)文文廣泛征詢意意見的同時，還還注意征詢規(guī)規(guī)章草案所規(guī)規(guī)定的相對人人即被政府有有關部門管理理之人

17、的意見見。這種征詢詢相對人對規(guī)規(guī)章草案意見見的做法雖開開始不久，但但體現(xiàn)了上海海市在征詢規(guī)規(guī)章草案意見見的民主性方方面又有了新新的創(chuàng)新。4? 審查查規(guī)章草案的的民主性。規(guī)規(guī)章制定程序序規(guī)定第118條規(guī)定：“規(guī)章草案案由市政府法法制辦負責審審查”。在過過去，對各委委辦局和區(qū)縣縣上報的規(guī)章章草案，一般般是由市政府府法制辦分管管的對口處室室的領導或者者相關人員審審查的。但因因?qū)彶檎呤軐I(yè)知識的限限制和與規(guī)章章草案上報部部門長期合作作工作的關系系，這種審查查有一定的局局限性和帶有有個人感情色色彩。為避免免規(guī)章的這種種局限性和所所帶審查者的的個人感情色色彩，提高規(guī)規(guī)章的審查質(zhì)質(zhì)量，19994年，市政政

18、府法制辦建建立了規(guī)章草草案審核會議議制度，并相相應成立審核核委員會。審審核委員會共共有11人組組成。市府法法制辦正副主主任為審核委委員會正副主主任，各處處處長則為審核核會成員。規(guī)規(guī)章草案經(jīng)審審核委員會集集體審核后其其質(zhì)量比原來來有較大提高高：一是使出出臺的規(guī)章內(nèi)內(nèi)容更為全面面合理，減少少了局限性;二是有利于于堵塞立法上上的開后門托托人情和長官官說了算的不不正之風，使使規(guī)章內(nèi)容更更為公正，有有效防止立法法上的部門利利益或者集團團利益。三、 上海海制定政府規(guī)規(guī)章的展望上海在政府府規(guī)章的制定定中，表現(xiàn)出出許多上海的的地方特點。如如法制機構(gòu)的的強化性、眾眾多規(guī)章的首首創(chuàng)性、規(guī)章章質(zhì)量的較高高性和制定規(guī)規(guī)章的民主性性，已充分顯顯示了這一點點。筆者認為為，今