專項(xiàng)債后階段項(xiàng)目管理或成常態(tài)化工作

8/8作者：一氣貫長(zhǎng)空專項(xiàng)債后階段項(xiàng)目管理或成常態(tài)化工作2021年，全國(guó)新增發(fā)行地方政府專項(xiàng)債額度達(dá)到34350億元，從2021年新增專項(xiàng)債（扣除中小銀行資本金專項(xiàng)債后）分配情況來(lái)看，廣東最多，達(dá)到3667億元，山東、浙江分配規(guī)模超過(guò)2000億元，四川、河北、河南、安徽、湖北分配規(guī)模在1500-2000億元之間。而對(duì)比國(guó)內(nèi)各省2020、2021兩年新增專項(xiàng)債分配規(guī)模，15個(gè)省市2021年新增專項(xiàng)債分配規(guī)模同比增加，16個(gè)省市2021年新增專項(xiàng)債分配規(guī)模同比減少，這也反映了近年來(lái)各省專項(xiàng)債的發(fā)行和效果各不相同。2022年專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模仍將處于高位，預(yù)計(jì)2022年新增專項(xiàng)債額度在3.3-3.4萬(wàn)億元。一、專項(xiàng)債作為政策工具已成常態(tài)化

筆者曾在2020年9月寫(xiě)過(guò)《以吉林省為例探討2021年專項(xiàng)債發(fā)行情況》，文中介紹“根據(jù)2018年12月29日十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議，授權(quán)國(guó)務(wù)院在2019年以后年度，在當(dāng)年新增地方政府債務(wù)限額的60%以內(nèi)，提前下達(dá)下一年度新增限額（包括一般債務(wù)限額和專項(xiàng)債務(wù)限額）。授權(quán)期限為2019年1月1日至2022年12月31日。”專項(xiàng)債提前批的授權(quán)會(huì)在今年年底到期，但并不意味著專項(xiàng)債本身會(huì)受到限制。筆者也在2021年11月寫(xiě)過(guò)《地方政府專項(xiàng)債短期內(nèi)或?qū)捤?？》，根?jù)筆者整理研究，“地方政府專項(xiàng)債發(fā)行額增幅基本保持與同時(shí)期GDP增幅成相悖的曲線，成為有效對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行的實(shí)際對(duì)沖財(cái)政政策工具，也成為政府投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要手段。因此，地方政府專項(xiàng)債作為一種政策投資工具，會(huì)長(zhǎng)期性常態(tài)化存在。

二、專項(xiàng)債后階段嚴(yán)格監(jiān)管已成常態(tài)化截至目前，根據(jù)2022年1月份專項(xiàng)債發(fā)行情況，地方政府專項(xiàng)債總額預(yù)計(jì)已達(dá)18萬(wàn)余億規(guī)模。隨之而來(lái)的是對(duì)專項(xiàng)債后階段的嚴(yán)格監(jiān)管。何謂專項(xiàng)債的后階段？筆者以專項(xiàng)債發(fā)行成功后，專項(xiàng)債資金到賬的稱之為“專項(xiàng)債后階段”。從2020年開(kāi)始，對(duì)專項(xiàng)債的穿透式監(jiān)管要求就不絕于耳，2021年更是加強(qiáng)了對(duì)專項(xiàng)債的審計(jì)工作，全國(guó)各地在專項(xiàng)債的資金使用上或多或少都存在問(wèn)題，2021年12月21日，審計(jì)署網(wǎng)站公布了《財(cái)政部關(guān)于地方政府專項(xiàng)債券重發(fā)行輕管理方面問(wèn)題的整改情況》，披露了2020年專項(xiàng)債發(fā)行和使用中存在的問(wèn)題，財(cái)政部分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因，主要是主管部門(mén)和實(shí)施單位責(zé)任意識(shí)淡薄，項(xiàng)目前期工作不扎實(shí)；財(cái)政部門(mén)對(duì)專項(xiàng)債券使用環(huán)節(jié)的監(jiān)管較為薄弱，加之部分項(xiàng)目小、散，加大了管理難度。針對(duì)審計(jì)查出的問(wèn)題，財(cái)政部召開(kāi)專題會(huì)議部署整改工作，壓實(shí)有關(guān)地方的整改主體責(zé)任，除審計(jì)署查出的問(wèn)題外，還一并將省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)查出的專項(xiàng)債券問(wèn)題納入整改范圍，逐一制定整改方案，一體推進(jìn)整改。深入分析問(wèn)題原因，研究進(jìn)一步完善專項(xiàng)債券管理措施，持續(xù)加強(qiáng)“借、用、管、還”全流程管理，促進(jìn)資金規(guī)范高效使用。除專項(xiàng)債穿透式監(jiān)測(cè)、違規(guī)使用專項(xiàng)債處理處罰機(jī)制等監(jiān)管層已提及的制度建設(shè)外，財(cái)政部還表示從2022年起，建立專項(xiàng)債券支出進(jìn)度通報(bào)預(yù)警制度。研究將專項(xiàng)債券限額分配與支出進(jìn)度掛鉤，發(fā)行超過(guò)一年仍未支出的，原則上要求省級(jí)財(cái)政部門(mén)調(diào)整用于其他項(xiàng)目?？梢灶A(yù)見(jiàn)，2022年以后，專項(xiàng)債后階段的嚴(yán)格監(jiān)管將常態(tài)化。三、專項(xiàng)債后階段工作重點(diǎn)探討

在財(cái)政部公布的關(guān)于專項(xiàng)債存在的問(wèn)題中，筆者以為，導(dǎo)致專項(xiàng)債后階段存在問(wèn)題的主要原因之一是“項(xiàng)目前期工作不扎實(shí)”。隨著疫情的爆發(fā)和經(jīng)濟(jì)下行壓力的增加，需要大規(guī)模固定資產(chǎn)投資來(lái)對(duì)沖，但地方的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備往往不足，造成很多項(xiàng)目匆匆上馬，項(xiàng)目的前期工作未做到“謀而后動(dòng)”，項(xiàng)目的科學(xué)性、合理性和持續(xù)性皆沒(méi)有得到充分評(píng)估與論證，導(dǎo)致了項(xiàng)目建設(shè)資金不足或閑置，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)不善或并無(wú)償還能力，項(xiàng)目建設(shè)與區(qū)域或產(chǎn)業(yè)不匹配或同質(zhì)化低質(zhì)量發(fā)展，項(xiàng)目投資建設(shè)效能不顯著，未能發(fā)揮出投資拉動(dòng)的應(yīng)有作用。針對(duì)專項(xiàng)債后階段存在的既有部分問(wèn)題，筆者結(jié)合項(xiàng)目的全生命周期考慮，嘗試探索幾點(diǎn)專項(xiàng)債后階段的項(xiàng)目管理方向，以更好的發(fā)揮專項(xiàng)債政策性工具的積極作用。（一）重視實(shí)施全過(guò)程專項(xiàng)債績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果

根據(jù)《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2021〕61號(hào)），2022年及以后年度新增專項(xiàng)債都需要做好績(jī)效評(píng)價(jià)工作，對(duì)項(xiàng)目“實(shí)施的必要性、公益性、收益性、合規(guī)性、成熟度、資金來(lái)源和到位可行性、收入成本收益預(yù)測(cè)合理性、債券資金需求合理性、項(xiàng)目?jī)攤?jì)劃可行性和償債風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、績(jī)效目標(biāo)合理性等內(nèi)容。項(xiàng)目單位同步設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，經(jīng)項(xiàng)目主管部門(mén)審核后，報(bào)同級(jí)財(cái)政部門(mén)審定，與專項(xiàng)債資金同步批復(fù)下達(dá)。”因此，專項(xiàng)債后階段要重視績(jī)效評(píng)價(jià)在項(xiàng)目建設(shè)和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)各階段的評(píng)價(jià)結(jié)果反饋，及時(shí)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行調(diào)整，一方面是避免績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不合理，影響項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，造成對(duì)區(qū)域及項(xiàng)目后續(xù)專項(xiàng)債配額的負(fù)面影響；另一方面是由于項(xiàng)目前期謀劃不充分，出現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)意圖發(fā)生變化或者項(xiàng)目在建設(shè)階段出現(xiàn)資金短缺與閑置問(wèn)題。地方財(cái)政部門(mén)會(huì)跟蹤專項(xiàng)債券項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，對(duì)嚴(yán)重偏離績(jī)效目標(biāo)的項(xiàng)目暫緩或停止撥款，督促及時(shí)整改，項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施或存在嚴(yán)重問(wèn)題的要及時(shí)追回專項(xiàng)債券資金并按程序調(diào)整用途。（二）及時(shí)調(diào)整債券資金使用用途如前所述，嚴(yán)重偏離績(jī)效目標(biāo)的或者前期謀劃不充分的項(xiàng)目需要進(jìn)行專項(xiàng)債用途調(diào)整，這也是專項(xiàng)債后階段的重要工作。筆者在對(duì)地方政府調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，由于前期工作不扎實(shí)或者由于項(xiàng)目發(fā)展所需的外部環(huán)境發(fā)生了巨大變化，一部分項(xiàng)目在專項(xiàng)債后階段或出現(xiàn)了建設(shè)規(guī)模和建設(shè)內(nèi)容發(fā)生變化，或出現(xiàn)了項(xiàng)目自有資金匹配不足或資金支持不夠，或出現(xiàn)了項(xiàng)目前期準(zhǔn)備的土地和規(guī)劃條件無(wú)法滿足項(xiàng)目建設(shè)要求，或出現(xiàn)了項(xiàng)目招商使用無(wú)法滿足運(yùn)營(yíng)需求等內(nèi)外部問(wèn)題，專項(xiàng)債資金使用無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果。為規(guī)范和加強(qiáng)專項(xiàng)債券管理，提高專項(xiàng)債券資金使用績(jī)效，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，2021年11月，財(cái)政部發(fā)布了《地方政府專項(xiàng)債券用途調(diào)整操作指引》（財(cái)預(yù)〔2021〕110號(hào)），細(xì)化了和落實(shí)了項(xiàng)目用途調(diào)整的程序和規(guī)則。1.將專項(xiàng)債券用途調(diào)整納入財(cái)政預(yù)算管理范疇，必須按照預(yù)算調(diào)整程序履行相應(yīng)的審批手續(xù)。省級(jí)財(cái)政部門(mén)原則上每年9月底前可集中組織實(shí)施1到2次項(xiàng)目調(diào)整工作，省級(jí)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)匯總各地調(diào)整申請(qǐng)，于10月底前按程序報(bào)省級(jí)政府批準(zhǔn)后，報(bào)財(cái)政部備案。省級(jí)政府批準(zhǔn)后，地方財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案按程序提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)審議，按照《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》規(guī)定，規(guī)范專項(xiàng)債券項(xiàng)目調(diào)整涉及的預(yù)算執(zhí)行管理。在全國(guó)統(tǒng)一的地方政府債務(wù)信息公開(kāi)平臺(tái)，以及省級(jí)政府或財(cái)政部門(mén)門(mén)戶網(wǎng)站、發(fā)行登記托管機(jī)構(gòu)門(mén)戶網(wǎng)站等公開(kāi)相關(guān)預(yù)算調(diào)整和項(xiàng)目調(diào)整信息。2.以不調(diào)整為常態(tài)、調(diào)整為例外，須符合調(diào)整的條件和原則，嚴(yán)格履行規(guī)定程序，嚴(yán)禁先挪用、后調(diào)整等行為。專項(xiàng)債券資金已安排的項(xiàng)目調(diào)整規(guī)模大、頻次多的地區(qū)或部門(mén)，省級(jí)財(cái)政部門(mén)可適當(dāng)扣減下一年度新增專項(xiàng)債券額度，引導(dǎo)各地區(qū)、各部門(mén)提升專項(xiàng)債券項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和安排的精準(zhǔn)性、規(guī)范性。（三）積極探索專項(xiàng)債后階段與PPP模式運(yùn)營(yíng)結(jié)合的可行性

受于篇幅限制，關(guān)于專項(xiàng)債與PPP模式的討論將不再本文細(xì)述，筆者將在其他文章中詳細(xì)論證，不過(guò)針對(duì)專項(xiàng)債后階段的運(yùn)營(yíng)期，PPP模式將極大為項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)注入新的活力，兩者的結(jié)合具有一定的實(shí)操性和可行性。四、小結(jié)專項(xiàng)債成為政策性財(cái)政工具已成為一種常態(tài)化，而專項(xiàng)債后階段的嚴(yán)格管理更將在一定時(shí)期內(nèi)成為一種新常態(tài)。針對(duì)專項(xiàng)債后階段的特點(diǎn)，筆者認(rèn)為，要結(jié)合財(cái)政部對(duì)國(guó)家審計(jì)署的整改意見(jiàn)，調(diào)整由于前期工作不扎實(shí)導(dǎo)致的種種問(wèn)題，強(qiáng)化專項(xiàng)債績(jī)效評(píng)價(jià)的反饋?zhàn)饔?，及時(shí)對(duì)出現(xiàn)問(wèn)題的專項(xiàng)債項(xiàng)目進(jìn)行及時(shí)調(diào)整與止損，充分發(fā)揮投資效能作用是本質(zhì)，達(dá)到績(jī)效目標(biāo)是目的，專項(xiàng)債資金對(duì)項(xiàng)目的支持僅是手段。專項(xiàng)