中國行政審判制度的發(fā)展與完善

中國行政審判制度的發(fā)展與完善一、問題的提出行政審判制度是隨著行政訴訟法開始頒布后正式運作起來的,與民事訴訟、刑事訴訟相并列的三大訴訟制度之一。隨著相關行政法律法規(guī)的頒布，行政訴訟運作的日益規(guī)范和經(jīng)驗積累，行政訴訟在我國取得了巨大的進步。但回望我國行政訴訟法運行的二十余年，仍然面臨著重重困難。很多根本性的制度仍未得到確立，行政審判基礎理論研究薄弱，行政審判作為一種新生的審判類型依然遠遠無法與民事審判、刑事審判相比肩。結合筆者長期的行政審判工作經(jīng)歷及所了解的情況,行政審判主要存在以下問題和困難：1、行政審判力量富足有余，行政訴訟收案卻連年低位徘徊致使審判力量的閑置和資源浪費嚴重。在筆者的閱讀范圍之內，按照三大類審判機構獨立運行的建制，在我國上至最高院，下至基層法院，東到沿海發(fā)達地區(qū)法院，西到新疆西藏等少數(shù)民族地區(qū)法院都設置了行政審判業(yè)務庭。但與此形成強烈反差的是，不少法院卻面臨無案可收，無米下鍋的困境。尤其是在中西部地區(qū)的法院表現(xiàn)得更為突出，據(jù)統(tǒng)計有些法院連續(xù)數(shù)年行政訴訟收案數(shù)竟為零。而這顯然是對人民法院獨立設置行政審判業(yè)務庭的一個巨大問號。這不得不致使最高院領導一再強調對于行政訴訟案件，人民法院必須依法收案，大膽受理各類行政訴訟案件。幾乎所有的法院都設置了行政審判業(yè)務庭并配備了相應的合議庭，也就是一般法院行政審判庭都至少有三名具備審判資格的法官加書記員及法官助理等審判輔助人員。而無案可收的困境的強烈反差卻讓這些寶貴的審判資源有勁沒處使。2、民眾行政訴訟需求微弱,行政審判類涉訴信訪卻一直高位運行。行政審判未能發(fā)揮其應有的制度功能鈍化社會矛盾，促進社會和諧。根據(jù)相關媒體的報道及筆者通過與其他兄弟法院的學習交流，很多地方民眾對行政訴訟都一無所知,甚至即使明了也是不屑一顧而轉而通過上訪等非訴途徑尋求權益的保護。也就是說,雖然法院行政訴訟收案數(shù)不多，民眾對行政審判的需求量很小，但行政訴訟類的涉訴信訪卻頻頻見諸報端。甚至因此而產(chǎn)生了不少老上訪戶，專業(yè)上訪戶及催生了職業(yè)上訪。很明顯，這是行政審判制度虛設的一個側面和縮影，此種不合理的運行狀態(tài)表明行政訴訟制度未能發(fā)揮其滿足人民群眾的訴訟需求，行政審判的相關制度設計未能發(fā)揮其鈍化社會矛盾的應有功能而致使民眾轉而棄行政訴訟渠道不用向上訪等非訴途徑尋求制度保護。3、行政審判制度雖然發(fā)展困難重重，但其仍未能引起法院的真正重視，反而有被虛華和邊緣化的傾向。從理論上來看,行政審判制度是與民事審判、刑事審判等相并列的三大審判制度之一，但實踐運行則遠非如此。相比民事審判制度，行政訴訟不僅由其脫胎而衍生，因為運行時間較短，很多制度還不夠成熟，因而行政審判遲遲得不到發(fā)育。但即使這種困境下，行政審判依然得不到相關部門的重視和扶持。按理行政訴訟比較薄弱，應當?shù)玫椒ㄔ簝A斜性支持才是。但事實不然，比如在隊伍建設和審判力量配備上，行政審判庭往往是有名無實或者有量無質。雖然從形式上看，幾乎所有法院都設置了行政審判業(yè)務庭或合議庭，但是其審判能力和理論功底卻往往參差不齊，甚至成為老弱病殘的“集中營”。很多法院行政庭在進人上不僅沒有優(yōu)先權，反而成為安置閑置審判資源或臨退休的法官。顯然，行政審判隊伍建設都比較薄弱，在年齡結構上有老化的趨勢。不少法院行政庭因為無案可收,竟成為兼理其他案件的綜合性業(yè)務庭或者受理大量執(zhí)行案件異化為執(zhí)行部門。二、原因的展開1、行政審判相關基礎理論研究薄弱，理論研究明顯滯后于審判實踐。根據(jù)筆者多年從事行政審判工作的經(jīng)驗，目前很多行政審判的基礎理論是對國外的引進和由原來民事審判制度衍生出來的。吸收和借鑒外國先進的行政審判當然有必要，但是對中國實際運行的行政審判制度缺乏足夠的關注和注意導致很多外來理論和制度被虛設或嚴重的水土不服。比如關于賦予行政審判法官合理審查權的問題，因為考慮到我國行政審判力量薄弱和內部水平的參差不齊致使，在行政審判設置之初理論和制度設計上就排除了法院對行政機關的合理性審查權，即法院只享有對行政機關的合法性審查權也即形式性審查權而無實質性審查權。這種理論預設和制度設計致使其在實際運行中引發(fā)很多連鎖問題。比如法院判決行政機關撤銷原具體行政行為并重新做出具體行政行為。但是如若行政機關做出的具體行政行為，行政相對人即原告的合理訴訟請求無法得到滿足而不得不導致其進行重復性訴訟或者惡性的循環(huán)訴訟直到行政機關所作出的具體行政行為符合至少是基本符合其訴訟請求。更有甚者，當事人直接其行政訴訟不用轉而走上信訪之路。顯然這并非法院不依法判案的設計結構，而是因為行政審判理論研究薄弱乃至遠遠落后于現(xiàn)有司法實踐帶來的副產(chǎn)品。2、相關行政機關對行政審判工作不夠重視和支持。制度設置不是無法滿足于審判需求就是有名無實而無法得到有效落實。在行政機關眼里，行政審判往往說起來重要，做起來次要，忙起來甚至不要。在很多行政機關首長眼里,只有行政審判或行政訴訟引發(fā)嚴重不利后果或者造成了嚴重的官民對立,相關的行政機關才真正重視起來。比如為了體現(xiàn)訴訟的平等對抗性及普及法治的需要，很多法院已經(jīng)探索出了在行政審判中引入行政機關首長強制出庭應訴制度并取得了良好效果。但在實際運行與推廣過程中，依然有不少的行政機關首長不愿出庭應訴。這可以說是行政審判未被行政機關重視一個重要側面或例證。3、行政審判隊伍建設薄弱。誠如筆者前述所言，在行政審判隊伍建設和力量配備上，行政審判庭不僅無用人上的優(yōu)先權,反而安置了不少的資深法官或成為不少退居二線法官的重要去處。這種資源配備不僅使行政審判隊伍結構嚴重老化缺乏活力,而且讓原本薄弱的行政審判力量雪上加霜。三、完善的建議1、建立行政審判聯(lián)動制度。通過召開建立行政訴訟定期聯(lián)席會議，促成行政審判聯(lián)動制度。在完善行政審判制度上,首先要考量的因素便是法院的外部訴訟環(huán)境改善。人民法院應當通過建立由黨委、政府和相關行政機關首長參加的聯(lián)席會議，積極爭取同級地方黨委、人大和政府的重視和支持。通過聯(lián)席會議制度通報轄區(qū)內行政審判情況，向行政機關發(fā)送司法建議和行政審判白皮書以便促進人民法院行政審判外部環(huán)境的積極改善。2、法院自身加強重視，對行政審判進行人財物的傾斜性支持以促進行政審判的茁壯成長。一切的問題歸根結底都是的人的問題和觀念的問題。沒有一支從事行政審判的精銳部隊,行政審判要去的突破性發(fā)展和實質性的推進是難以想象的。完善行政審判首先需要的就是轉變掛念并在人的因素上下足功夫、做足文章。比如法院應當首先在確立行政審判三大重要審判制度的支柱之一的基礎上，對行政審判庭的用人權上進行優(yōu)先考量。應當將部分審判骨干和業(yè)務精英配備到行政審判庭，并將年輕力壯的新進人員配置到行政審判庭以激發(fā)其活力。另外，在相關的學習培訓應當對從事行政審判的法官優(yōu)先考量和足夠支持。在法官在職學習、學歷教育及素質培訓上保障行政審判法官的充電時間為行政審判工作發(fā)展提供強大的人才儲備和智力支持。3、與相關科研院所、知名法學院校開展聯(lián)合攻關，對促進行政審判工作發(fā)展的重大課題及相關研究進行重點支持。行政審判理論滯后、與審判實踐脫節(jié)是阻礙行政