集體建設(shè)用地入市的幾點(diǎn)思考(精)

集體建設(shè)用地入市的探索與思考引言推進(jìn)集體建設(shè)用地入市,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一同質(zhì)同價的建設(shè)用地市場,對于貫徹落實(shí)十八屆三中全會《決定》,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)健康發(fā)展具有十分重要的意義。蘇州作為全國最早的集體建設(shè)用地入市試點(diǎn)城市,歷經(jīng)20余年的探索實(shí)踐逐步形成了國有土地和集體土地“兩種產(chǎn)權(quán)、同一市場、統(tǒng)一管理”的土地流轉(zhuǎn)典型模式,即“蘇州模式”,在優(yōu)化城鎮(zhèn)土地資源配置、節(jié)約集約集體建設(shè)用地、維護(hù)集體土地所有權(quán)者合法權(quán)益、促進(jìn)社會公平和諧發(fā)展中發(fā)揮了積極作用。本文通過分析常熟市集體建設(shè)用地入市的發(fā)展歷程和操作實(shí)踐,探討目前集體建設(shè)用地全面入市面臨的問題及矛盾,提出相關(guān)對策及建議,僅為完善和規(guī)范集體建設(shè)用地入市提供粗淺的理論參考。常熟市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀常熟市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的發(fā)展階段常熟市集體建設(shè)用地入市基本上是按照蘇州市局統(tǒng)一部署與其他兄弟局同步進(jìn)行的,其流轉(zhuǎn)的發(fā)展歷史歸納起來可概括為四個階段:（1集體建設(shè)用地入市萌發(fā)階段（隱形入市。20世紀(jì)90年代,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革中,不少被兼并或參與聯(lián)營的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)將企業(yè)原有土地抵作固定資產(chǎn)作價入股,使企業(yè)所擁有的集體土地進(jìn)行了事實(shí)上的流轉(zhuǎn),產(chǎn)生了龐大的“隱形市場”,為集體建設(shè)用地入市提供了一定條件。（2集體建設(shè)用地入市試行階段（有限入市。蘇州市政府于1996年9月下發(fā)了《農(nóng)村集體存量建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》（蘇府[1996]87號,《辦法》對集體建設(shè)用地（不含農(nóng)民宅基地實(shí)行使用權(quán)有償和有限期流轉(zhuǎn)制度,并對集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)代表、流轉(zhuǎn)程序、審批權(quán)限和方式、流轉(zhuǎn)收益的分配等作了詳細(xì)規(guī)定,這一做法被專家們稱為“蘇州模式”。（3集體建設(shè)用地入市調(diào)整階段（嚴(yán)格入市。1997年中央下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》,要求用全世界最嚴(yán)格的土地管理制度嚴(yán)格保護(hù)耕地,嚴(yán)格控制建設(shè)用地。蘇州市政府于1997年10月出臺了《關(guān)于嚴(yán)格保護(hù)耕地實(shí)現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的意見》?！兑庖姟饭膭罘稚⒘阈堑慕ㄔO(shè)項(xiàng)目和村莊遷移到規(guī)劃區(qū)內(nèi)集中建設(shè),合理調(diào)整用地結(jié)構(gòu),并試行土地置換政策。（4集體建設(shè)用地入市發(fā)展階段（開放入市。2002年6月蘇州市政府出臺了《關(guān)于開展城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的實(shí)施意見》,進(jìn)一步拓展流轉(zhuǎn)的范圍,明確集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)最低保護(hù)價。2007年,常熟市根據(jù)上級文件精神,對新增工業(yè)項(xiàng)目使用集體建設(shè)用地的,同樣實(shí)行公開交易。發(fā)展至今,符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律且具備可操作性的集體建設(shè)用地入市管理機(jī)制初步形成。我市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)情況的統(tǒng)計分析集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)面積分析常熟市2004年至2013年集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)面積為2.56萬畝,其中工礦倉儲用地2.55萬畝、公共管理和公共服務(wù)用地128畝,未涉及住宅、商業(yè)等經(jīng)營性用地,年流轉(zhuǎn)面積總體呈現(xiàn)下降趨勢。2004至2013年期間報省政府和蘇州市政府批準(zhǔn)通過“使改征”方式征收為國有建設(shè)用地面積為1.42萬畝。至2013年末,常熟市集體建設(shè)用地總量298251畝,其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地65718.7畝,公共管理和公共服務(wù)用地4438.7畝,農(nóng)村宅基地195772.3,其他建設(shè)用地32321.3畝。我市行政區(qū)域面積1276.31平方公里（1914465畝,集體建設(shè)用地占15.58%。建設(shè)用地總量為573196.35畝,集體建設(shè)用地占29.94%。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價值分析2004至2013年全市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)讓面積為2.33萬畝,合同金額33.69億元,平均價格為14.4萬元/畝;流轉(zhuǎn)租賃面積0.23萬畝,合同金額0.28億元（該數(shù)據(jù)為租賃一年的合同金額,平均價格為18.2元/平方米/年。無論是流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)讓還是流轉(zhuǎn)租賃,價格總體逐年提高,流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)讓從11萬元/畝左右提高到23萬元/畝左右,流轉(zhuǎn)租賃從10元/平方米/年提高到23元/平方米/年。從抵押上來看,2009-2013年全市集體建設(shè)用地抵押2841宗次,面積49776畝,抵押值47.26億元（以上數(shù)據(jù)包含同一宗地逐年辦理續(xù)抵押重復(fù)統(tǒng)計情況。2.2.3集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分析目前,我市的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益分配主要有以下兩種模式:一是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌使用模式。如我市梅李鎮(zhèn),集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益和出讓收入全部納入鎮(zhèn)財政預(yù)算收入,主要用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施支出和鎮(zhèn)村公用事業(yè)支出。二是返還集體經(jīng)濟(jì)組織模式。如我市虞山鎮(zhèn),對于集體土地流轉(zhuǎn)收益,作為補(bǔ)償款形式全額返還所屬集體經(jīng)濟(jì)組織,由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)籌安排用于村級基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)。2.2.4集體土地流轉(zhuǎn)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)近10年我市供地總量為13.03萬畝,其中集體土地流轉(zhuǎn)面積為2.56萬畝,占土地供應(yīng)總量的19.6%,有效緩解了全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中土地供需矛盾。集體建設(shè)用地市場與國有建設(shè)用地市場區(qū)別與聯(lián)系二者區(qū)別近10年,我市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)面積2.56萬畝、流轉(zhuǎn)合同金額（不含流轉(zhuǎn)租賃合同金額33.69億元、畝均14.4萬元,國有建設(shè)用地出讓面積9.28萬畝、出讓合同金額642.34億元、畝均69.2萬元;國有建設(shè)用地中包括住宅、商業(yè)等經(jīng)營性用地,集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中主要為工礦倉儲用地,如果國有建設(shè)用地中扣除住宅、商業(yè)等經(jīng)營性用地,供地面積為6.32萬畝,合同金額109.04億元,畝均17.2萬元。通過以上數(shù)據(jù)可以看出,集體建設(shè)用地同國有建設(shè)用地相比,數(shù)量相對較少,出讓單價及合同金額相對較低,但若僅計算工礦倉儲用地,則價格差距不大。二者聯(lián)系集體建設(shè)用地是國有建設(shè)用地的有益補(bǔ)充。隨著我市工業(yè)化進(jìn)程的快速推進(jìn),國有建設(shè)用地市場越來越無法滿足工業(yè)化進(jìn)程需求,集體建設(shè)用地入市有效緩解了工業(yè)發(fā)展供地需求壓力,在節(jié)約集約用地,推動土地資源合理配置,維護(hù)農(nóng)民利益并提高農(nóng)民收入,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地交易平臺共享。國有建設(shè)用地市場不可能與集體非農(nóng)建設(shè)用地市場分割而孤立存在,二者只有統(tǒng)一才有利于市場發(fā)展和土地資源配置。集體非農(nóng)建設(shè)用地市場是整個土地市場的有機(jī)組成部分,是城鎮(zhèn)土地市場最終走向成熟和完善的必要前提。目前,我市在工業(yè)用途前提下,兩者均可通過“招、拍、掛”的形式進(jìn)行公開交易,其使用權(quán)不僅可以抵押、租賃、作價入股等,還可以通過二級市場進(jìn)行再流通。我市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在問題及原因分析在不斷探索實(shí)踐中,我市的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)雖然逐步走向成熟,但在具體實(shí)施過程中,仍存在一些問題和瓶頸難題,制約了集體建設(shè)用地入市良性發(fā)展。用途管制方面集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須要以符合土地利用總體規(guī)劃為前提,嚴(yán)格按照城市總體規(guī)劃確定的用途來使用。這就造成了部分安置拆遷農(nóng)民的集中居住區(qū)雖已建好多年,但由于不符合土地利用總體規(guī)劃,至集體建設(shè)用地不能進(jìn)行流轉(zhuǎn);部分建設(shè)用地雖然符合土地利用總體規(guī)劃,但由于與城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)村布局規(guī)劃有沖突,因此也不符合集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的要求,流轉(zhuǎn)受限于用途管制。價格實(shí)現(xiàn)方面在現(xiàn)有制度框架下,集體建設(shè)用地使用權(quán)因無完全的“排他性”,并在交易、收益、用途等方面存在不足,導(dǎo)致集體建設(shè)用地的價值被束縛,其流轉(zhuǎn)價格低于國有建設(shè)用地。但價格總體呈上升趨勢,且差距越來越小。抵押融資方面目前流轉(zhuǎn)抵押已基本實(shí)現(xiàn)同權(quán)同價,即“兩種產(chǎn)權(quán),一個市場”,國有、集體土地評估抵押值近似,處置風(fēng)險在具體實(shí)務(wù)操作中可通過再次流轉(zhuǎn)解決,但實(shí)務(wù)操作與現(xiàn)行物權(quán)、擔(dān)保等上層法律、法規(guī)關(guān)于集體流轉(zhuǎn)對象及清償實(shí)現(xiàn)方式有一定沖突。收益分配方面我市立足于集體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民的長遠(yuǎn)生活保障,對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益分配進(jìn)行了積極探索,推行市、鎮(zhèn)、村三級分成,較好體現(xiàn)了土地所有權(quán)者和使用權(quán)者的合法權(quán)益。但通過調(diào)研發(fā)現(xiàn),在推行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中,存在著重收益輕管理現(xiàn)象;在收益分配中存在著上收村民小組集體土地所有權(quán)為村集體經(jīng)濟(jì)組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)象。集體建設(shè)用地入市前景分析中央關(guān)于集體建設(shè)用地入市的政策與要求2003年以來,黨中央、國務(wù)院先后多次下發(fā)一系列重要文件,明確集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的政策。2003年,中共中央、國務(wù)院《關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》（中發(fā)[2003]3號提出,“通過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、土地置換、分期繳納土地出讓金等形式,合理解決企業(yè)進(jìn)鎮(zhèn)的用地問題,降低企業(yè)搬遷的成本”。2004年,國務(wù)院出臺《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號,對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件和范圍首次進(jìn)行了明確。2008年,十七屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》,提出要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。2009年,中共中央、國務(wù)院《關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》（中發(fā)[2009]1號對規(guī)范集體土地流轉(zhuǎn)、加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)用地管理等提出了具體要求。國土資源部出臺《國土資源部關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》（國土資發(fā)[2009]27號,強(qiáng)調(diào)規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn),逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。2013年,十八屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,明確建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下,允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股,實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。2014年,中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》（中發(fā)[2014]1號指出,要引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。有關(guān)部門要盡快提出具體指導(dǎo)意見,并推動修訂相關(guān)法律法規(guī)。各地要按照中央統(tǒng)一部署,規(guī)范有序推進(jìn)這項(xiàng)工作。綜上可以看出,中央在深化土地制度改革、推動集體建設(shè)用地入市上政策明朗、決策準(zhǔn)確,并將其作為當(dāng)前土地改革新的突破口,在2014年度重點(diǎn)推進(jìn)、先行試點(diǎn)。當(dāng)然,在具體操作上,由于農(nóng)村土地制度變革是社會最敏感的神經(jīng),也是一個十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程,這項(xiàng)改革必然是一個長期漸進(jìn)的過程,有眾多難題亟待破解,在態(tài)度積極、大膽探索的同時也要步子穩(wěn)妥、操作規(guī)范。集體建設(shè)用地入市的現(xiàn)實(shí)需要當(dāng)前,集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)甚至是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個強(qiáng)大的推動力,它在一定程度上緩解了城市用地的壓力,促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展;另一方面促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,增加了農(nóng)民的收入。其流轉(zhuǎn)原因可以從經(jīng)濟(jì)、法律和制度等方面來解釋。3.2.1經(jīng)濟(jì)原因隨著我國市場化改革的深入推進(jìn)和我市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷加快,土地的價值越來越高,特別是城區(qū)地價的不斷攀升與鄉(xiāng)區(qū)地價的相對低廉,存在著越來越大的級差地租,于是農(nóng)村集體建設(shè)用地就成了許多投資開發(fā)商追逐的對象,成了土地流轉(zhuǎn)活躍的主因。同時一批改制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),由于建辦時間較長,廠房已簡陋破舊,存在安全生產(chǎn)隱患,加上集體租金偏低,迫切需要通過置換土地、盤活資產(chǎn)、改建廠房、提高租金,通過建立和完善集體土地市場,從而帶動建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)、廠房設(shè)施的改善和租金收入的增加。另一方面,《土地管理法》規(guī)定,集體建設(shè)用地要先征為國有土地才可以流轉(zhuǎn)。因建設(shè)用地土地出讓金與土地征用成本之間存在巨大差異,使得農(nóng)村土地轉(zhuǎn)用產(chǎn)生了可觀的經(jīng)濟(jì)利潤,而這些高額的土地收益中,流向農(nóng)民的所占比重不高,不僅損害了農(nóng)村集體土地所有人和使用人的權(quán)益,引起農(nóng)民群眾的不滿,激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)矛盾,而且也容易助長政府對征地的熱衷,過度依賴“土地財政”。只有建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同權(quán)同價,才能提高百姓獲益,有效破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康有序快速發(fā)展。3.2.2法律原因我國《土地管理法》等現(xiàn)行法律很多是在計劃經(jīng)濟(jì)的背景下制定的,雖幾經(jīng)修訂,仍與現(xiàn)在確立的市場經(jīng)濟(jì)體制存在諸多不符,對集體建設(shè)用地入市缺乏具有可操作性的具體規(guī)定,中央的政策、文件缺乏法律的支撐,甚至有所矛盾,譬如《土地管理法》第六十三條規(guī)定集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);這些都與十七屆三中全會、十八屆三中全會《決定》中允許集體建設(shè)用地中的非公益性項(xiàng)目用地可以直接進(jìn)行流轉(zhuǎn)相矛盾,在某種程度上成為集體建設(shè)用地入市的瓶頸,延緩或阻礙著集體建設(shè)用地的入市。3.2.3制度原因現(xiàn)行的土地管理制度中,對于土地流轉(zhuǎn)主要是按國有土地和集體土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行管理,國有土地的流轉(zhuǎn)已形成體系,但農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)缺乏制度約束,自發(fā)的農(nóng)村建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn),容易導(dǎo)致土地利用混亂,沖擊土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的實(shí)施,建設(shè)用地供應(yīng)總量也難以得到有效控制。工業(yè)用地以聯(lián)營為名行轉(zhuǎn)讓、出租之實(shí),住宅用地則是通過房屋出租或私自轉(zhuǎn)讓進(jìn)行交易,削弱了政府宏觀調(diào)控土地市場的能力,嚴(yán)重干擾了正常土地市場秩序。雖然我市相繼出臺了一系列流轉(zhuǎn)管理措施和辦法,但因政策、標(biāo)準(zhǔn)和程序不同,缺少可共同遵循的、符合市場規(guī)律的制度保障。集體建設(shè)用地入市的重大作用和重要意義允許農(nóng)村集體建設(shè)用地入市至少具有三大作用:第一,合法,由“地下”進(jìn)入法律的“籠子”;第二,留權(quán),保留集體土地所有權(quán),搞活土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營;第三,得利,農(nóng)村集體及農(nóng)民可獲得更多的土地流轉(zhuǎn)收益。而其意義在于:第一,盤活集體建設(shè)用地存量,提供持續(xù)發(fā)展空間。目前在城市及周邊地區(qū),以舊村莊、舊廠房、舊物業(yè)等形式存在的集體建設(shè)用地依然具備一定規(guī)模。激活這部分存量能夠減少建設(shè)用地增量,減少閑置土地數(shù)量,有效保護(hù)耕地,突破制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地瓶頸,以騰出產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化的新空間。第二,提高土地利用集約程度,增強(qiáng)土地經(jīng)濟(jì)效益。相對于國有建設(shè)用地,集體建設(shè)用地的利用因缺乏法律保障,開發(fā)相對無序、產(chǎn)業(yè)也相對低端,土地低效配置現(xiàn)象十分突出。完善集體建設(shè)用地制度,以保障受益激發(fā)農(nóng)民的積極性,將以前零星分散的土地集中起來進(jìn)行統(tǒng)一開發(fā),實(shí)現(xiàn)土地單位面積產(chǎn)出大幅躍升。第三,加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。通過改變建筑密度、容積率和完善配套設(shè)施、增加綠地面積等方式,對集體建設(shè)用地進(jìn)行改造,深挖城市資源潛力,豐富城市社區(qū)內(nèi)涵,優(yōu)化城市功能布局,實(shí)現(xiàn)建筑與人、產(chǎn)業(yè)、文化、生態(tài)的充分融合。同時,可以因地制宜淘汰落后產(chǎn)能,騰出空間引進(jìn)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目,就地實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。第四,拓展投資渠道,優(yōu)化投資模式。集體建設(shè)用地上的城市更新將在很大程度上優(yōu)化現(xiàn)有的投資模式,有效緩解政府面臨的債務(wù)風(fēng)險,促進(jìn)城市的均衡和可持續(xù)發(fā)展。如果能夠用活集體建設(shè)土地存量,允許土地用于抵押,城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村集體將有更大的財力或者更靈活的方式來增加基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投入?；A(chǔ)設(shè)施投資主體的多元化,也可以緩解政府作為單一投資者帶來的資金壓力,同時又因地制宜地實(shí)現(xiàn)了城市公共設(shè)施的升級。第五,增加農(nóng)民收入,擴(kuò)大消費(fèi)需求。在集體建設(shè)用地上展開的工業(yè)化、城市化,實(shí)際上創(chuàng)造了不同于當(dāng)前政府主導(dǎo)的征地城鎮(zhèn)化模式的利益分配機(jī)制。農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入非農(nóng)使用領(lǐng)域所創(chuàng)造的土地級差收益將被保留在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部,由于保有土地集體所有權(quán),農(nóng)民能長久享有土地級差收入。.深化集體建設(shè)用地入市改革的制度舉措研究農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn),早在1993年,原國家土地局就開始部署專題調(diào)研,并在廣東、湖南等地試點(diǎn),1999年國土資源部批準(zhǔn)在安徽蕪湖開展試點(diǎn),接著又在江蘇蘇州、浙江湖州、河南安陽、福建古田等多個地方試點(diǎn)。集體建設(shè)用地入市的幾種模式各地立足自身實(shí)際,形成了以出讓、出租、作價入股、聯(lián)營為方法和途徑的、各具特色的幾種集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式,較具代表性的主要有下列幾種:(1蘇州模式實(shí)現(xiàn)了國有和集體土地“兩種產(chǎn)權(quán)、同一市場、統(tǒng)一管理”。(2古田模式允許依法取得的集體非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)行有償有限期轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等。(3準(zhǔn)國有化模式明確城市建成區(qū)內(nèi)的大部分土地所有權(quán)仍為集體所有,但集體已不能自行決定其土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),而必須在國土局的統(tǒng)一安排下進(jìn)行流轉(zhuǎn)。不同入市模式對比分析“蘇州模式”特點(diǎn):對依法取得的農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)可以在不改變集體土地所有權(quán)的前提下進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租和作價入股,但流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地不得舉辦大型娛樂和高檔房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目?！肮盘锬Ｊ健碧攸c(diǎn):在本集體內(nèi)部流轉(zhuǎn),則不改變集體土地所有權(quán),只需經(jīng)所有者同意并到國土局辦理變更登記即可;在本集體外部流轉(zhuǎn),則需將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國家所有。同時規(guī)定,進(jìn)入流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地不得用于房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)。“準(zhǔn)國有化模式”特點(diǎn):政府對流轉(zhuǎn)集體土地按國家征地方式向集體和農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。土地所有權(quán)仍歸屬集體,但國土局將其按國有土地管理,土地流轉(zhuǎn)納入城鎮(zhèn)國有土地流轉(zhuǎn)市場中,其大部分收益也由當(dāng)?shù)卣谩?shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同價、同市、同權(quán)”的關(guān)鍵。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同價、同市、同權(quán)”要堅(jiān)持頂層設(shè)計與基礎(chǔ)實(shí)踐相結(jié)合,重點(diǎn)把握好三個環(huán)節(jié):(1確權(quán)賦能是基礎(chǔ),重點(diǎn)在三個方面加以突破。一是在范圍上,除國家非盈利性公益事業(yè)用地和房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目必須先征為國有外,其它類型的土地都應(yīng)允許進(jìn)行集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。二是在地域上,無論是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)還是規(guī)劃區(qū)外,都可進(jìn)行集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。三是在形式上,可以直接轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價出資、入股和合作經(jīng)營。(2制度改革是關(guān)鍵,重點(diǎn)是破除“三個障礙”。一是經(jīng)濟(jì)障礙,土地市場價格里包括一部分增值收益,增值收益歸屬要明確。二是政策障礙,要縮小征地范圍,必須開放集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場,使一些企業(yè)不通過征地仍然可以得到土地使用權(quán)。三是政府財政障礙,地方政府通過土地出讓金獲得豐厚收益,作為地方財政的一個主要來源,土地出讓金承系著龐大的經(jīng)費(fèi)開支鏈條。一旦縮小征地范圍,提高土地補(bǔ)償費(fèi),勢必對地方社會經(jīng)濟(jì)帶來一定沖擊。(3統(tǒng)籌城鄉(xiāng)是方向。要突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制束縛,建立完善城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制,促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素平等交換和公共資源均衡配置。集體建設(shè)用地入市過程面臨的問題及矛盾現(xiàn)行法律限制了農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn),阻礙了農(nóng)民運(yùn)用土地財產(chǎn)自主參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程。由此產(chǎn)生的矛盾,涉及全體農(nóng)民。集體土地所有權(quán)主體不明確集體土地為三級所有,需要進(jìn)一步明確其所有權(quán)主體。我國農(nóng)村現(xiàn)在的土地集體所有權(quán)制度為三級“農(nóng)民集體所有”。但“農(nóng)民集體”是傳統(tǒng)公有制理論在政治經(jīng)濟(jì)上的表述,不是法律關(guān)系的主體,而是一個抽象的、沒有法律人格意義的集合群體。集體土地所有權(quán)主體是農(nóng)民集體,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會和村民小組不是集體財產(chǎn)的所有人,只是代表集體行使所有權(quán),并且向所屬集體負(fù)責(zé),接受其監(jiān)督。這種既原則又復(fù)雜的規(guī)定,造成了人們對農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體理解上的不一。政府收益無法有效保障按照收益的初次分配基于產(chǎn)權(quán)的原則,集體土地所有者和使用者轉(zhuǎn)讓、作價出資或租賃集體建設(shè)用地所產(chǎn)生的土地收益,應(yīng)歸該集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)人所有。集體經(jīng)濟(jì)組織取得的土地有償使用收益和流轉(zhuǎn)收益,應(yīng)主要用于農(nóng)村各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會福利事業(yè)。然而集體建設(shè)用地的增值,并不都是農(nóng)民投資產(chǎn)生的,它與社會投資密不可分。“入市”以后,政府對集體建設(shè)用地配套設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等的投入如何合法合理收回,如何保障政府收益將成為新的難題。集體建設(shè)用地交易市場行為如何得到有效規(guī)范依據(jù)蘇府[1996]87號等文件精神,集體建設(shè)用地一旦合法流轉(zhuǎn),其使用權(quán)必須通過登記變更為獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)者。集體建設(shè)用地使用權(quán)可通過二級市場流轉(zhuǎn),雙方簽訂流轉(zhuǎn)合同,由土地管理部門根據(jù)國家法律、法規(guī),參照國有土地出讓合同文本,針對土地流轉(zhuǎn)方式,相應(yīng)制定集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、作價入股和出租等統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本,并對合同履約情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。在我市,土地使用者通過公開交易方式取得集體建設(shè)用地使用權(quán)后,除與所有權(quán)單位簽訂集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同外,還要與市國土局簽訂集體土地開發(fā)利用協(xié)議書。在協(xié)議書中,對土地使用者取得土地使用權(quán)后的開工時間、竣工時間、規(guī)劃指標(biāo)、投資強(qiáng)度以及相應(yīng)的違約責(zé)任作了規(guī)定和明確,確保職能部門對土地使用者開發(fā)使用集體土地有監(jiān)管的抓手和依據(jù)。下一步,我市將大力培育和發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場信息公開、交易代理、市場咨詢、地價評估、土地登記代理、糾紛仲裁等服務(wù)機(jī)構(gòu),以有效保護(hù)土地交易雙方的合法權(quán)益,規(guī)范監(jiān)管所有權(quán)者和使用權(quán)者的履約行為,依法追究合同違約方的應(yīng)有責(zé)任。集體建設(shè)用地入市對現(xiàn)有土地市場的影響允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場,必然觸及政府經(jīng)營土地制度,并對這一制度下形成的利益格局產(chǎn)生沖擊。對土地儲備的影響土地儲備制度所賦予政府的土地一級市場唯一壟斷權(quán)是當(dāng)前“土地財政”、“房價高漲”等社會問題的根源所在,因而集體建設(shè)用地直接入市,打破土地一級市場中政府的壟斷地位將是解決目前土地儲備制度尷尬局面的根本途徑,勢必直接影響土地儲備制度未來的發(fā)展走向。對土地公開交易的影響允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地“平等入市”意味著今后集體土地所有權(quán)進(jìn)入土地一級市場將不再必須經(jīng)過國家收購這一環(huán)節(jié),城鄉(xiāng)集體土地與國有土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)將逐步趨于平等,以往“為賣而儲”、肆意擴(kuò)大對集體土地征收范圍的行為將被逐漸遏制,增量土地征收工作將會減少,征地對象將轉(zhuǎn)為以城市存量土地為主。對土地二級市場的影響企業(yè)與企業(yè)之間的土地流通,構(gòu)成了土地的二級市場,而集體建設(shè)用地入市,由于其代表了數(shù)額巨大的潛在供應(yīng)量,是土地二級市場的重要補(bǔ)充。因此集體建設(shè)用地進(jìn)入市場,即為土地二級市場提供了龐大而相對穩(wěn)定的供應(yīng)源。對土地收益分配制度的影響土地收益是土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)。土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓收益首先應(yīng)歸屬土地所有權(quán)人。根據(jù)這一原則,一旦集體建設(shè)用地直接入市,地方政府也就意味著無權(quán)直接分享產(chǎn)權(quán)人的流轉(zhuǎn)收益,當(dāng)前由政府主導(dǎo)的土地收益分配制度將被打破。集體建設(shè)用地入市與現(xiàn)有土地市場的銜接建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,集體建設(shè)用地入市是未來的必然趨勢。但目前,農(nóng)村土地普遍存在主體虛位、混亂問題,首要任務(wù)是做好確權(quán)發(fā)證,明確農(nóng)民的權(quán)益,在此基礎(chǔ)上建立產(chǎn)權(quán)交易平臺。只有明確產(chǎn)權(quán)主體及權(quán)益分配機(jī)制,才能有效防止公權(quán)力侵占,實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地入市與現(xiàn)有土地市場的無縫對接。集體建設(shè)用地入市對地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來的問題與地方依托土地財政發(fā)展模式之間的矛盾農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題關(guān)系農(nóng)村發(fā)展、關(guān)乎農(nóng)民的切身利益,備受關(guān)注。目前,政府行政干預(yù)較多,導(dǎo)致利益分配矛盾的產(chǎn)生。改革政府經(jīng)營土地的制度,必然涉及財政體制、金融體制、投資體制、區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略等各方面深層次問題,如果其他方面不能聯(lián)動,可能會減少甚至切斷地方政府的建設(shè)資金供應(yīng)而影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。新的收益分配格局,易產(chǎn)生新的腐敗行為在集體建設(shè)用地進(jìn)入市場后,新的收益分配體制將向農(nóng)村集體傾斜。由于現(xiàn)階段農(nóng)村社區(qū)民主不健全,這部分權(quán)益可能無法直接流向農(nóng)民,而是被代表集體經(jīng)濟(jì)組織的少部分村干部截留侵占。這種情況在過去隱形市場的暗箱操作中確實(shí)存在,如果無法創(chuàng)造集體建設(shè)用地公開公平的土地市場交易環(huán)境,農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益將不能得到充分有效的維護(hù)。土地市場管理難度加大,耕地保護(hù)監(jiān)管工作更加艱巨由于農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市會沖擊到現(xiàn)有的建設(shè)用地市場,使得原有的國家壟斷的建設(shè)用地市場變成供給主體多元化的市場,加大了政府對土地市場管理的難度。集體建設(shè)用地自發(fā)無序地流轉(zhuǎn),導(dǎo)致政府調(diào)控土地市場的能力被削弱,難以有效控制建設(shè)用地供應(yīng)總量,沖擊土地利用總體規(guī)劃,造成土地利用混亂,土地市場秩序受到嚴(yán)重干擾。違法用地屢禁不止,耕地保護(hù)受到?jīng)_擊。對生態(tài)環(huán)境造成破壞由于集體土地自然的區(qū)位差異及經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化,使得集體土地利用與國有土地比較相差甚遠(yuǎn)。一方面,由于集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可能的預(yù)期收入,極有可能刺激集體建設(shè)用地的無序擴(kuò)張,引發(fā)基本農(nóng)田及自然資源的亂占濫用。另一方面,由于缺少項(xiàng)目的可行性論證和詳細(xì)的土地利用總體規(guī)劃,一些污染企業(yè)也可能趁虛而入。土地的無序利用、粗放利用或過度開發(fā),不同程度上將破壞農(nóng)村生態(tài)景觀,甚至造成土壤資源和地下水資源的破壞。5.6宅基地入市與新農(nóng)村建設(shè)中城鄉(xiāng)增減掛鉤聯(lián)系與矛盾宅基地入市中主要針對的是農(nóng)村閑置的一戶一宅的宅基地。一方面,宅基地入市后,在市場上進(jìn)行自由買賣,那么很有可能會成為富裕的城里人下鄉(xiāng)度假的別墅,這就本質(zhì)上違反了土地用途管制制度,也就意味著城市規(guī)模邊界的蕩然無存,耕地紅線也必然守不住。農(nóng)村宅基地的功能布局有其歷史的合理性,但與現(xiàn)代城市建設(shè)用地的布局要求顯然不符,從城市規(guī)劃角度看,城市近郊的宅基地必然存在布局散亂問題。如果允許宅基地入市,由于土地具有天然壟斷性,那么城市規(guī)劃管控必將落空。另一方面,城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆除的也主要是符合土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃的農(nóng)村廢棄或閑置的宅基地。依據(jù)“先墾后用”的原則,在編制實(shí)施規(guī)劃時落實(shí)的建新地塊也要符合土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃,這有利于加強(qiáng)對土地用途的管制。而且有利于優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu),提高節(jié)約集約用地,還能提高耕地質(zhì)量,更好地落實(shí)耕地保護(hù)紅線。5.7與現(xiàn)行法律之間的矛盾一是上位法和下位法不統(tǒng)一?！锻恋毓芾矸ā肥侨珖舜蟪Ｎ瘯贫ǖ姆?其第六十三條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);但是,符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè),因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！笨梢?在法律層面,農(nóng)民集體土地在不改變所有權(quán)性質(zhì)的前提下是禁止入市流轉(zhuǎn)的,這從根本上限制了集體建設(shè)用地合法進(jìn)入市場。集體建設(shè)用地的使用主體受到嚴(yán)格限制,集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)也被牢固束縛,既違背了企業(yè)資產(chǎn)合理流動的基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律,也不符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際情況,更是滯后于當(dāng)前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)大量發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)。黨的十七屆三中全會《決定》提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,只是政策層面的指導(dǎo),缺乏法律支持。雖然一些試點(diǎn)省份的人民政府制定了各省的集體建設(shè)用地有償使用和使用權(quán)流轉(zhuǎn)試行辦法,但也只是規(guī)章。在規(guī)章和法律規(guī)定不一致的情況下,按照法理,應(yīng)當(dāng)遵循法律的規(guī)定。下位法與上位法形成沖突,限制了集體建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)的進(jìn)一步推進(jìn)。二是農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)不完整。按照我國2007年頒布并施行的《中華人民共和國物權(quán)法》的規(guī)定,集體土地的所有權(quán)人——農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有對集體土地直接支配的權(quán)利,集體土地應(yīng)當(dāng)享有和國有土地同樣的法律地位和發(fā)展權(quán)利。然而現(xiàn)實(shí)中,相對于國有土地所有權(quán),集體土地所有權(quán)是被弱化的產(chǎn)權(quán),受到了種種限制,農(nóng)民對土地所有權(quán)的具體份額,以及由此產(chǎn)生的占有、使用、支配和收益等權(quán)能并不是實(shí)實(shí)在在的。土地作為農(nóng)民最重要的財產(chǎn),如果農(nóng)民的集體土地所有權(quán)得不到完整的保護(hù),就難以保障農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入,提高生活水平。三是“土地財政”阻礙集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)。推進(jìn)集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn),農(nóng)民收入得到增加,政府財政也得到充實(shí),農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織和政府存在著共同的利益。但是由于國家征收農(nóng)村集體土地,補(bǔ)償農(nóng)民的土地價值是按照土地種植的畝產(chǎn)值,這種補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)前土地在市場上的流通價值。近年來,隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn),土地有償使用收入迅速增長,已成為地方政府的主要收入來源之一。相對于集體建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn),由國家先為征收再進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)更為政府所接受。政府“以地生財”已經(jīng)成為政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的重要盈利模式,這自然阻礙了集體建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)。解決對策及建議在上級層面完善立法,為制定相關(guān)政策制度提供上位法支撐《土地管理法》的相關(guān)內(nèi)容已經(jīng)適應(yīng)不了當(dāng)前土地改革的形勢,《物權(quán)法》出臺后,《土地管理法》對集體土地所有權(quán)的保護(hù)更是凸顯滯后。應(yīng)當(dāng)依照《物權(quán)法》的精神,對《土地管理法》中行政權(quán)力過強(qiáng)的條款進(jìn)行修改,完善集體土地的產(chǎn)權(quán)體系,在尊重公共利益的前提下,賦予集體土地與國有土地平等的市場地位,賦予農(nóng)民集體完整的土地權(quán)利。應(yīng)當(dāng)認(rèn)真總結(jié)蘇州、古田等地方經(jīng)驗(yàn),將地方政策規(guī)章上升到國家級法律法規(guī),加快出臺《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》,對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍、條件、程序、時限、收益分配、監(jiān)管體系等作明確規(guī)范。嚴(yán)格執(zhí)行土地利用規(guī)劃,明確流轉(zhuǎn)范圍目前我國的土地市場流轉(zhuǎn)管理,主要是按土地所有制進(jìn)行管理的。要促使集體建設(shè)用地可以像國有土地那樣有序流轉(zhuǎn),土地管理應(yīng)逐漸淡化按所有制分類管理,逐步強(qiáng)化按“用途管制”。要抓好土地利用規(guī)劃的編制和管理,使其具有科學(xué)性和可操作性,以確?！坝猛竟苤啤钡膶?shí)施,構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的資產(chǎn)性土地利用格局,達(dá)到農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)土地、與蘇州市下達(dá)我市的“四個百萬畝”農(nóng)業(yè)布局分解任務(wù)的統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一規(guī)劃。同時,限定入市范圍為集體經(jīng)營性建設(shè)用地,禁止將集體建設(shè)用地用于商品房和住宅的開發(fā)建設(shè),防止造成對房地產(chǎn)市場的沖擊。有計劃按步序推進(jìn)集體建設(shè)用地上市,控制其對國有建設(shè)用地市場的沖擊政府管理部門要建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地管理機(jī)制,指導(dǎo)集體建設(shè)用地入市,用宏觀政策來調(diào)節(jié)入市節(jié)奏,堅(jiān)持政府主導(dǎo)與市場運(yùn)作、試點(diǎn)先行與逐步推開相結(jié)合的方法,避免“硬著陸”沖擊國有建設(shè)用地市場。(1積極完善農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié)。一是流轉(zhuǎn)的平臺必須是整個土地市場的統(tǒng)一,不能僅僅局限在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部,按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一規(guī)劃的要求,在城鄉(xiāng)之間建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)平臺,構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場;二是除了土地實(shí)物資本化之外,要積極實(shí)現(xiàn)土地指標(biāo)資本化,為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤提供平臺支持,掛鉤指標(biāo)按照適當(dāng)集中的原則,保證建設(shè)用地指標(biāo)集約高效使用;三是要完善相關(guān)技術(shù)支撐和相應(yīng)的制度,促進(jìn)其市場化、合理化、有序化流轉(zhuǎn),達(dá)到農(nóng)村土地資本化的目標(biāo)。(2積極培育集體建設(shè)用地交易市場。允許集體建設(shè)用地通過各種方式上市交易,構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場,對不同類型的農(nóng)村建設(shè)用地,區(qū)別對待、分步推進(jìn)。一方面,對于農(nóng)村公益性建設(shè)用地,包括村莊建設(shè)規(guī)劃劃定的公益性建設(shè)用地,原則上不允許入市交易。另一方面,對于合法認(rèn)定(承認(rèn)現(xiàn)狀的農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地,納入統(tǒng)一登記后,可以出讓、出租、入股、聯(lián)營等多種方式進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)后辦理變更登記,按規(guī)劃用途使用的,應(yīng)受法律保護(hù)。(3先部分放開,逐步過渡。先允許城市規(guī)劃區(qū)范圍外的經(jīng)營性項(xiàng)目,采用購買、租用、入股等方式,直接使用集體建設(shè)用地,不必把土地征為國有,在一定程度上縮小征地范圍。其效果,一方面使廣大城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村、農(nóng)民能夠憑借土地財產(chǎn)成為市場主體,為農(nóng)村的發(fā)展注入新的活力;另一方面,也對政府經(jīng)營土地構(gòu)成一定的限制。強(qiáng)化基層民主監(jiān)督,規(guī)范入市的程序和形式,明確收益分配制定有效的土地收益分配政策,將城鄉(xiāng)結(jié)合部的高額土地利潤,平衡給升值空間相對較小的農(nóng)村,以實(shí)現(xiàn)社會公平。首先,確定民主監(jiān)督的角色。農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,該集體經(jīng)濟(jì)組織由各村民小組組成,實(shí)際使用者是村民小組中的各成員,他們使用經(jīng)營這部分土地,清楚所屬土地面積、分布及土地質(zhì)量等情況,最具備監(jiān)督、管理的能力,也清楚集體土地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的價值效益。其次,規(guī)范入市的程序和形式。隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展,農(nóng)村集體建設(shè)用地的資產(chǎn)價值已經(jīng)充分地顯現(xiàn)出來。以公開、規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體建設(shè)用地土地使用權(quán),可以防止因政府行政干預(yù)影響集體土地的流轉(zhuǎn)價格,有利于充分挖掘集體建設(shè)用地的巨大潛力,有利于形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場體系。再次,建立公開合理的收益分配機(jī)制。流轉(zhuǎn)收益分配應(yīng)把保障農(nóng)民土地權(quán)益和保障農(nóng)民利益作為重要標(biāo)準(zhǔn),兼顧國家、集體、農(nóng)民三方利益,確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和土地使用權(quán)人之間收益分配的比例,切實(shí)保護(hù)土地所有者和使用者的合法權(quán)益。一是土地所有權(quán)的收益應(yīng)歸集體經(jīng)濟(jì)組織;使用人的流轉(zhuǎn)收益歸土地使用權(quán)人。二是地方政府（國家作為管理者、服務(wù)者及公共設(shè)施的出資人以稅收形式參與土地流轉(zhuǎn)收益分配。同時,還需要建立一套公開透明且行之有效的監(jiān)督、管理機(jī)制,包括村民自治與政府監(jiān)管,以加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益的分配及使用管理。明確土地產(chǎn)權(quán),完善登記制度根據(jù)國土資源部的統(tǒng)一部署,加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)的確權(quán)登記發(fā)證工作,將各級集體經(jīng)濟(jì)組織所屬的地塊和各個地塊使用權(quán)相應(yīng)的范圍、使用者、面積、用途、權(quán)利狀況等一一記錄在案。常熟市已于2013年完成全市18246宗計62216.04公頃集體土地地籍調(diào)查工作,其中已完成確權(quán)登記18241宗