依據(jù)公共選擇理論,建立地方財政的自我約束機制

依據(jù)公共選擇理論，建立地方財政的自我約

束機制一一兼評積極的地方財政政策第2期（總第108期）2004年3月財經(jīng)論叢CollectedEssaysonFinanceandEconomicsNo.2（General,No.108）M83".2004依據(jù)公共選擇理論，建立地方財政的自我約束機制兼評積極的地方財政政策沈玉平（浙江財經(jīng)學院財政與公共管理學院，浙江杭州310012）摘要:我國實施積極的財政政策已經(jīng)取得了極為理想的成效，這是舉世公認的.但在自上而下的倡導下，我國地方政府也紛紛普遍實施了"積極的財政政策"，事實上也導致了潛伏著巨大風險的地方擴張性財政局面.為此，本文分析劃清了積極財政政策與擴張性財政行為的界線，闡明了地方擴張性財政的風險后果，剖析了地方擴張性財政行為在理論認識不足,制度缺陷誤導等方面的成因，最后，探討了以公共選擇理論為指導，公共選擇機制為基礎.構建真正的地方公共財政框架為根本出路的防范與化解地方擴張性財政風險的治理方案.關鍵詞:公共選擇理論;公共選擇機制；中圖分類號：17810文獻標識碼:A地方財政風險文章編號:1004—4892(2004)02—0028—08當前地方財政的非理性行為及其可能帶來的風險后果已引起理論界有識之士的關注.而就大的方面來看，這種非理性行為表現(xiàn)為兩個主要方面：一是支出結構不合理，不能反映地方公共需求結構偏好，即公共產(chǎn)品自身結構不合理；二是政府支出規(guī)模數(shù)量過分膨脹，超過地方資源在公共部門與私人部門之間優(yōu)化配置的界限，由此形成的公共產(chǎn)品在公共部門與私人產(chǎn)品結構比例的不合理c由于公共產(chǎn)品結構問題在全國表現(xiàn)千差萬別，而公共支出過度擴張卻具有共性，而且在不少地方過度擴張的財政行為已經(jīng)潛伏著令人堪憂的風險，所以本文也擬對公共支出過度擴張這方面的不理性行為作為剖析研究的對象.反周期財政政策，積極財政政策和擴張性財政政策的辨析由于目前各地所實行的擴張性財政政策都是打著"積極財政政策"的旗號,所以有必要先將積極的財政政策與擴張性財政行為作一辨析界定，并進而探討闡明地方應否實行積極的財政政策.就目前運用積極財政政策的目標和市場經(jīng)濟條件下的政府觀的價值取向來分析，積極的財政政策包含兩個屬性(意義)，其一是在經(jīng)濟低糜時期擴大支出，拉動內需,平抑經(jīng)濟波動，促進經(jīng)濟穩(wěn)定持續(xù)增長.在這一點上積極財政政策等同于反周期財政政策.但從這一屬性來看，積極財政政策與擴張性財政政策相比也有?w-l:區(qū)別:第一，政策的目標不同.積極財政政策是以需求為管?x,-f收稿日期:2004-01—06作者簡介:沈玉平(1957—)，男,浙江桐鄉(xiāng)人,教授,博士.?28?沈玉平依據(jù)公共選擇理論，建立地方財政的自我約束機制象，通過擴大需求來拉動經(jīng)濟復蘇和增長.而擴張性財政政策的著眼點自身就是要以擴大政府職責范圍或強化政府原有職責功能，因而實施擴張的財政支出.第二,運用時期不同.積極財政政策雖然也有實施擴大財政支出的行為，但這是與收縮的財政政策交替使用的，是與經(jīng)濟周期變化反向配合的,故被稱為反周期政策.而擴張性財政支出是持久性的過度公共支出行為.第三，財政平衡結果不同.積極財政政策在經(jīng)濟衰退和低谷時期擴張支出可能形成赤字，但當經(jīng)濟擴張和繁榮時期，就要收縮支出規(guī)模，形成結余,從而達到周期性平衡.而擴張性財政政策的支出往往是持久性擴張支出,長期形成赤字.積極財政政策的第二個屬性(含義)是從政府的經(jīng)濟哲學觀出發(fā)所作的當代社會里政府角色，地位和職能作用的定位問題,也是政府與市場的相對地位的選擇問題，即政府在市場經(jīng)濟中的作用應該是積極的還是消極的.根據(jù)這一屬性,倡導積極的政府觀就是主張更多地發(fā)揮政府的作用，就是主張實施積極的財政政策,在社會資源中應有更大的份額歸政府支配.由此可見,積極的財政政策的經(jīng)濟哲學淵源是積極的政府觀.需要闡明的是,第二個含義的積極財政政策與擴張性財政政策有質的區(qū)別.從事物的客觀性來說,與積極的政府觀相聯(lián)系的積極的財政政策仍然是在合理區(qū)間內的政府支出,即政府支出的范圍沒有超出資源在公共部門與私人部門之間優(yōu)化配置的界限.但是擴張性的財政支出行為卻越過了這一界限，分析其原因有兩個方面,一是主觀上追求資源在公共部門與私人部門之間的優(yōu)化配置的前提下發(fā)揮政府的積極作用，但由于不能正確認清這一界限，事實結果是政府支出規(guī)模過大，政府支出越過了這一界限；二是主觀追求擴張性的政府支出,在心目中本來就沒有什么資源優(yōu)化配置的界限，其目標偏離了公共利益，公共意志，希望通過擴張性財政支出獲得其他的利益好處.就其對地方社會經(jīng)濟所產(chǎn)生的效應來說,不論哪個原因，所導致的后果是一樣的,所以我們下面在對擴張性財政行為的后果分析時不再作區(qū)分.二，地方支出過度擴張的表現(xiàn)及其可能導致的風險后果（一）地方財政過度擴張的表現(xiàn)財政收支規(guī)模增長過快，具有不可持續(xù)性.這幾年來，地方財政收入也與整個財政收入一樣連續(xù)高速增長，但是地方財政支出以更大的幅度持續(xù)增長,這里有兩個遞進性的疑問，其一是像這幾年這樣的財政收入增長速度能持久嗎？我們認為答案是否定的.這幾年的稅收收入的超常增長有兩大基本因素，一是在費改稅過程中壓縮了費的收入，從稅源上給稅收收入的超常增長騰出了空間;二是這幾年加強了稅收征收管理，治理了嚴重的稅收流失，使得稅收收入有了爆發(fā)性的增長，因而總體上說，像這樣的超常增長是不具有可持續(xù)性的.其二是這樣的超常財政支出具有可持續(xù)性嗎?答案更是否定的.首先從邏輯上分析，超常的財政收入不具有持久性，那么超過這種超常財政收入的超常財政支出更具有不可持續(xù)性；其次,從實際情況看，對于超常增長取得的財政收入，地方不僅沒有作較長時期的平衡預算安排，以豐補歉，而是歷屆領導都在任期內搞擴張，嚴重超越地方經(jīng)濟增長的潛力和基礎.超越財政收入可能安排財政支出.包括顯形的赤字支出和隱形赤字支出,但更主要的是隱形赤字支出，即變相舉債.當前主要的現(xiàn)象是成立政府性公司搞建設，如"交通建設發(fā)展公司"，"公用事業(yè)發(fā)展公司"，"新區(qū)開發(fā)中心"等等，在很多地方都有這類公司，如浙江省某個并不發(fā)達的地區(qū)市就成立了八大公共建設性的公司,2002年市本級一般預算收入和基金預算收入僅為9億元,而安排的建設性支出預算是8億元（主要是城市建設投資和維護投資，開發(fā)區(qū)建設等），其資金來源中大頭是具有不可持續(xù)性的土地出讓收入（2.5億元）和負債收入（3.23億元）,這些不可持續(xù)性收入占建設性支出的71.6%.該市本級2002年底負債累計達6.36億元，占當年財政收入的70.67%.可見政府支出的擴張程度.這些公司實際上是在履行政府的職能，即政府將本來屬于自?'9?財經(jīng)論叢2004年第2期己的一部分公共職能活動轉移給這些公司，然后以公司的名義就可以擺脫"地方政府必須實行平衡預算"的束縛而可以向金融機構借款,搞擴張性支出.這些公司的擴張性財政支出從近期來看使得當?shù)氐氖姓ㄔO，公用事業(yè)上了一個臺階，但從長遠來看其合理性,科學性就值得懷疑.因為這些公司所借的債和所提供的產(chǎn)品實際上是公共機構和準公共機構提供的公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品，他們大多是非營利性的,所以最終還是要由政府財政來還債.這從資源配置效率來看,是將以后年度的公共資源拿到現(xiàn)在來消耗了，從而很可能是從時期配比的角度看扭曲了資源在公共部門與私人部門之間的配置;從財政收支平衡來說是給以后的政府留下了沉重的包袱，給以后的財政平衡留下了隱患,這種情況在各地十分普遍和嚴重,值得引起我們重視.寅吃卯糧.這是指將雖然現(xiàn)在收取但應屬于以后年度安排的財力現(xiàn)在就支用掉了.主要問題是這幾年來全國各地普遍將征收的養(yǎng)老保險基金中本應該存人個人賬戶的那部分基金也用于當前的社保基金發(fā)放,致使個人賬戶處于空轉狀態(tài).而且目前多數(shù)地方即使已將本應存人個人賬戶的那部分資金也動用出來，也只不過能應付幾個月的養(yǎng)老金支付.一旦這筆資金告馨,政府將如何應對呢？目前的養(yǎng)老保險基金人不敷出，運行中窟窿很大,而且預算內又騰不出余地來填補這個缺口，我們必須清醒地認識到這種風險迫在眉睫.再如，一些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)將今后幾年甚至幾十年的土地，海涂，山林，礦產(chǎn)等的承包款在本屆政府任期內花掉了，以后較長一段時期內就沒有這樣的收入，但財政支出往往也像工資一樣具有剛性，能增不能減.那么，以后的財政日子就可想而知了.（二）可能的風險后果實施過度擴張的地方財政支出政策所帶來的后果既有直接的,也有間接的;既有短期的，也有長期的;既有經(jīng)濟方面的，也有社會發(fā)展方面的.從較長時期來看，地區(qū)性的經(jīng)濟不能平衡,持續(xù)發(fā)展,造成資源浪費.即使是在實施地方過度擴張支出時期，從表面上看，當?shù)氐氖姓ㄔO,公共事業(yè)得到了空前的繁榮，但實際上這些擴張性財政支出往往用于大搞形象工程，亂鋪建設攤子,人多不能產(chǎn)生經(jīng)濟效益和提供稅源.同時，行政事業(yè)經(jīng)費支出也會奢侈浪費.而當出現(xiàn)財政危機或該地區(qū)出現(xiàn)經(jīng)濟衰退時，人氣不足，已經(jīng)投入的資本能撤走的撤走，不能撤走的可能成了不能發(fā)揮效益的爛攤子，更少有新的外來資本投入.這種大起大落的折騰極大地浪費了地方資源，使地方經(jīng)濟和社會得不到平衡，高效地發(fā)展.財政收支在較長時期不能實現(xiàn)收支平衡，影響地方政府職能的有效履行.實施了擴張性財政政策以后，一方面往往造成地方財政持久的赤字，當前，特別是基層地方財政的赤字更是普遍，浙江省某一較為發(fā)達的地級市內，有70?80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在負債或赤字;另一方面耗竭了地方經(jīng)濟資源和今后的財源，不僅使得以后年度政府職能的履行沒有可靠的財政資金來源,而且可能還要為前任政府還債，使得地方經(jīng)濟和社會發(fā)展一蹶不振.從資源在公共部門與私人部門之間的配置來看，社會經(jīng)濟發(fā)展不和諧，不符合地區(qū)福利最大化的要求.當代以公共選擇理論為基礎的公共財政學已經(jīng)闡明，公共財政的本質要求是:政府攝取公共資源（財政收入）并消耗這些資源提供的公共產(chǎn)品，與將那些資源留在企業(yè),讓企業(yè)提供"私人產(chǎn)品"，這兩種產(chǎn)品的比例必須符合當?shù)鼐用駥@兩種產(chǎn)品的需求偏好的比例,即要實現(xiàn)公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間生產(chǎn)的邊際轉換率，與居民消費這兩種產(chǎn)品時得到的福利的邊際替代率相等（資源配置在下圖中的E點），福利達到最大化.但過度擴張的財政支出政策顯然違背了這一準則.在擴張支出時期，過度的擴張支出使得公共產(chǎn)品的提供超過合理的量，這就會擠壓"私人產(chǎn)品”的足夠提供，導致"私人產(chǎn)品"提供不足（資源配置在下圖中的A點），從而造成福利損失，降低福利水平.而當以后年度由于財政危機的發(fā)生而致使政府不得不壓縮財政支出時，又會出現(xiàn)公共產(chǎn)品①鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的債務情況參見（財政研究》2002年第12期，第56頁.?30?沈玉平依據(jù)公共選擇理論，建立地方財政的自我約束機制的提供不足（資源配置在B點）,這同樣也會造成福利損失.私人產(chǎn)品資源在提供公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品過程中的上述兩類不合理配置問題，就目前地方財政運行情況來看，主要是第一類問題:我們可以看到在有的城市市政建設十分豪華，但實際上由于從私人部門攝取的資源太多,且多用于非生產(chǎn)性建設，造成私人部門無力擴大再生產(chǎn)；類似的一種現(xiàn)象是，在有些地區(qū)公共道路建設是一流,上級領導到這些地區(qū)來視察工作乘車經(jīng)過這些道路時感受很好，贊不絕口，但這些地區(qū)如此高等級的公路上行駛著的車輛卻很少，這更鮮明地說明了公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的配比不合理,這些地區(qū)往往經(jīng)濟增長緩慢，失業(yè)嚴重,并沒給人民帶來較多的實惠.在發(fā)達國家的領導競選和施政演說中向公眾承諾的首要目標是創(chuàng)造多少就業(yè)崗位，實施怎樣的政策來給企業(yè)發(fā)展注人活力，建立怎樣的社會保障計劃以滿足道德和人權的要求，而不是以建設怎樣的市政，為政績來博取領導的擁護.建設怎樣的市政，提供多大規(guī)模的公共產(chǎn)品不是政府領導決定的.而是由代表公共意志的權力機關通過審批預決算來決定的.從蒂布模型來分析，不僅起不到招商引資的作用,反而趕走了稅源.確有不少地區(qū)的地方政府實施擴張性的財政政策是為了振興地方經(jīng)濟，想利用擴張性的財政政策來筑巢引鳳，招商引資.但是，我們擔心，依靠實施這樣的過度擴張財政政策來招商引資的效果具有短期性.因為在短期內通過擴張性財政支出來開辟企業(yè)投資環(huán)境，提供公共產(chǎn)品公共服務可能會有一定的吸引力，但如果這一地區(qū)沒有地理位置所決定的交通優(yōu)勢,自然資源優(yōu)勢，人才和勞動力素質優(yōu)勢，政府管理能力和素質優(yōu)勢，是很難持久地吸引外來資本的?況且，建設這些引資條件中所形成的財政負擔，必然要落到以后本地區(qū)的企業(yè)和個人身上.根據(jù)蒂布模型的分析，一個地區(qū)提供的公共產(chǎn)品得益，與為享受這些公共產(chǎn)品所需負擔的成本成為企業(yè)和個人進入還是離開這個地區(qū)的約束條件.我們撇開由于企業(yè)進人或離開這個地區(qū)引起的人均享受公共產(chǎn)品量和人均負擔公共產(chǎn)品成本這兩個變量的變化，單就政府提供公共產(chǎn)品增加過程中的邊際效益遞減和邊際成本遞增這兩個變量來分析，對于原來在該地區(qū)的企業(yè)來說也好，還是準備進人該地區(qū)的企業(yè)來說也好，都存在利益比較選擇.如果所需負擔的公共產(chǎn)品成本高于其邊際收益和偏好需求，則這些企業(yè)和個人還是不進人或離開.在擴張時期,過度擴張的財政支出對資源吸引的效應尚且如此不可信，在收縮衰退時期對資源的驅趕則更明顯.在收縮衰退時期，政府公共產(chǎn)品提供不足,企業(yè)投資和經(jīng)營環(huán)境差.而往往即使在這樣的時期，這些地區(qū)也是因為地方財源枯竭，財政拮據(jù)，所以政府總是要"狠抓收入"，使得在這個區(qū)公共產(chǎn)品公共服務享受很少，政府負擔倒是很重，于是企業(yè)和人才只好遷走.?31財經(jīng)論叢2004年第2期三,地方擴張性財政風險的成因導致地方財政風險的原因是多方面的，有自然災害的原因，有國內外社會經(jīng)濟突變的原因，有經(jīng)濟體制調整的原因，有國家財政稅收制度變革的原因等.但以積極財政政策為旗號,走入地方擴張性財政支出區(qū)域，釀成地方財政風險的原因卻可以分解為以下幾方面的風險.理論誤識風險.近年來在強調積極財政政策對推動經(jīng)濟增長的作用時，理論認識存在欠缺，表現(xiàn)為一方面是充分揭示積極財政政策可能帶來的風險，但更重要方面是未闡明地方政府,地方財政在貫徹中央的積極的財政方針中應該擺正的角色，以為地方政府與中央政府一樣負有實施積極財政政策的職責，所以即使中央沒有明確布置地方各級應如何貫徹積極財政政策的任務，但一是由于我們各級政府在自覺貫徹中央的策略意圖方面有良好的傳統(tǒng);二是地方政府領導自身也存在擴張性財政支出的沖動，因而，事實上各地，各級都已"心領神會"地貫徹了這一方針，都不待中央周密布置而自覺地實施了積極財政政策(實質上是走向了擴張性財政政策).因而理論誤識可以說是地方擴張性財政行為的一種無形的誘因.權力失衡，失控風險.從本質上講，地方公共財政支出應該體現(xiàn)公共意志，反映公共利益的需要，在形式上就應該由地方人大這一權力機關實施對地方政府預算的審批與監(jiān)督以限制地方政府支出的失控.但事實上我國不少地方的人大權力機關對政府財政收支的審批監(jiān)督還十分乏力，致使政府支出缺乏約束.這里主要表現(xiàn)為兩類情況：(1)預算制定過程中地方權力機關未充分行使審批監(jiān)督權，未能使地方預算真正反映地方公共意志和公共利益的需要，地方通過的預算本身帶有過度擴張性.其原因又有四:一是審議地方預算的人民代表本身也有一種過度擴張的意志主張;二是人民代表由于缺乏專業(yè)知識,不能勝任對預算審議;三是人民代表擁有信息不充分,不詳盡，甚至不真實，不明了，難以對地方預算作出科學的判斷，因而不可能審核地方預算是否存在過度擴張性；四是由于權力地位的關系，地方權力機關難以對地方過度擴張的財政預算作出調整.(2)預算體系不健全，地方財政收支活動有較大的部分游離在預算外，有的甚至有巨大的隱形負債，地方權力機關根本就無法對這些政府財政活動進行審查監(jiān)督.地方政府收支中未納入人代會審批的主要是制度外收費和隱形負債兩類收入及其安排的支出.關于制度外收費這幾年得到了有效控制，因而主要問題是隱形負債.而地方負債之所以逃避人代會審批而成為"隱形",恐怕又與《預算法》關于地方政府必須實行平衡預算而不能發(fā)行地方公債的規(guī)定有關.由于《預算法》規(guī)定了地方財政必須實行平衡預算，地方政府不能發(fā)公債,那么一旦地方政府發(fā)了公債就成了違法的行為,所以也就根本不可能交由地方人代會審議了.而這倒反而使地方公債不需要經(jīng)過地方權力機關審議有了冠冕堂皇的理由，因而也就成為隱形公債.總之，在現(xiàn)行的地方權力構稽關系和地方政府財政運行方式下,地方權力機關不能全面對地方政府的財政收支活動實行審批監(jiān)督，在一定程度上,地方政府的財政收支活動處于失控狀態(tài).地方干部考核制度誤導風險.在現(xiàn)行的干部任免和考核制度中，上級領導和N.N部門往往不去全面地考察地方經(jīng)濟和社會的和諧發(fā)展，更不看其經(jīng)濟增長和市政建設，形象工程是靠怎樣的財力安排搞起來的，財政行為短期化的情況根本未納人對干部考核的范圍之內.只要這個地方的領導把經(jīng)濟增長率提高了，招商引資的任務完成了，市政建設搞好了,上級領導和組織部門有了好印象，就可以提升.在這樣的干部任免和考核制度的誤導下，就會促使地方領導的行為短期化，就會有意無意地過度,fl-ilii?—求地方經(jīng)濟增長率,大搞形象工程建設,而不是tSt-一求地區(qū)經(jīng)濟的持續(xù)增長和社會的持續(xù)發(fā)展為己任，于是實施過度擴張的財政支出成為普遍行為.N--N政府，一任領導?32?沈玉平依據(jù)公共選擇理論，建立地方財政的自我約束機制期滿后，那副財政爛攤子就無人過問，只待后任領導來收拾,而后任領導在同樣的干部考核制度的驅動下也會如法炮制，他們可以把上屆政府和前任領導留下的財政債務和"爛尾工程”撂在一邊，重新實施他們的擴張性財政政策.就這樣下去，領導可以換了一任又一任，而最終承受苦果的還是地方老百姓.財政體制博弈風險.由于中國的財政體制實際上至今尚未真正徹底理順過.都是基數(shù)加增長分成法.1994年實行分稅制有了較大進步，但這種分稅制還是不徹底的,還存在超基數(shù)返還.所以基數(shù)仍然起著至關重要的作用.同時每一次調整體制中都是中央掌握著決策優(yōu)勢，而地方掌握著信息優(yōu)勢，每一次的體制調整都是中央與地方的無序博弈.而既然是博弈，就存在風險.在面臨財政體制將要調整之際，地方財政期望在下一輪財政體制中處于更有利的地位，在基數(shù)年度會撐大財政支出的規(guī)模,使地方的財政支出基數(shù)擴大，以后應上交的數(shù)額就可以小些，或者應得的補助可以多些.但是一旦中央看穿了這一點，并又采取了相應的對策，地方財政就要吃虧,就要承受風險.例如,1994年調整財政體制時，有的地方為了將基數(shù)做大，使得1993年的財政收支大幅度增長（不少縣市增長了60%以上,有的甚至增長一倍以上）,將以前留置的稅源也征起來了,有的甚至征過頭稅,將以后年度應征的稅也征起來了.而中央看到地方財政過度增長這一情況，于是制定的辦法是:按照1993年地方實際收入以及稅制改革和中央地方收入劃分情況，核定1993年地方凈上劃中央數(shù)，并以此作為計算中央對地方返還的基數(shù),1994年的返還數(shù)以1993年的返還數(shù)為基數(shù)，如果當年增值稅和消費稅的增長1%,則返還地方數(shù)就增長0.3%.如果1994年上劃數(shù)達不到1993年的數(shù)額，就相應從應返還數(shù)中扣減.由此可見,在這一體制中，收入基數(shù)在確定凈上劃中央數(shù)及與此相關的補助中都起重要作用.可想而知,那些在1993年大幅度增長的地方，在這場體制博弈中又賭輸了,在以后很長一段時間內這些地方財政被壓得透不過氣來.所以財政體制調整就是一場充滿風險的博弈,弄不好會使一些地方的財政經(jīng)濟利益遭受重創(chuàng).四，以公共選擇理論為指導，建立強化公共選擇機制，防范與化解地方財政風險上個世紀70年代以來日益興盛,并已成為當代公共財政的根本理論基礎的公共選擇理論已經(jīng)闡明,公共財政模式的本質內涵是建立公共選擇機制,由公共選擇機制形成公共意志，再由政府代理執(zhí)行這一公共意志，政府的財政收支行為必須體現(xiàn)公共意志的要求，反映公共利益.其形式就是在地方權力機關中通過民主的途徑表決產(chǎn)生政府財政收支的地方法律法規(guī)，政府必須在地方權力機關制定的財政法律法規(guī)框架內實施財政收支，并受地方權力機關的監(jiān)督檢查.也正是從這一角度講,不少國際著名財政學家認為，財政在本質上屬于政治問題,具有政治屬性.根據(jù)公共選擇理論,地方公共財政的利益主體和意志主體是地方公眾,在間接民主下，表達公眾意志.代理公眾行使財政主權的是地方權力機關,而地方政府只不過是在地方權力機關的授權下代理地方財政職責，因而地方政府的財政行為都必須經(jīng)過地方權力機關的審批監(jiān)督，即地方政府的一切財政支出都必須納入預決算，并交地方權力機關審批監(jiān)督,在美國，甚至將預算局設在國會,直接由國會自己編制和確定政府預決算,再將此預算交由政府執(zhí)行.根據(jù)上述對地方擴張性財政行為風險的原因分析，再結合國外的經(jīng)驗，我們認為,約束我國地方財政支出，防范和化解我國地方擴張性財政風險的根本出路也在于建立地方公共財政模式下的地方公共選擇機制，將地方政府的財政收支置于地方公共意志的控制之下，加強對政府財政收支的約束,使政府財政收支真正反映公共選擇的結果，真正充分地體現(xiàn)公共意志，才能使政府財政行為趨財經(jīng)論叢2004年第2期于理性.具體來說,根據(jù)地方公共財政模式的要求，針對目前我國地方財政的運行狀況,我們認為，應從以下幾方面防范與化解地方擴張性財政風險的.在理論上充分認識積極財政政策的功能目標和中央與地方財政的職責分工，防止地方盲目實施積極財政政策.如前所述，導致當前地方擴張性財政行為在思想認識上的根源有兩個:一個是不能正確劃清積極的財政政策與擴張性財政行為之間的界線,而這屬于認識水平和主觀判斷問題，解決這一問題有賴于自身經(jīng)驗的積累和國外經(jīng)驗的借鑒.二是理論上的誤識，認為實施積極的財政政策也是地方政府的重要職責.對于這種誤識,我們認為有必要在理論上理清和闡明，積極財政政策的功能和目標是一種總量調節(jié),是刺激整個國家經(jīng)濟持續(xù)增長的政策手段.而在一個國家范圍內，無論商品市場還是要素市場都是開放的，在價格機制的作用下,某一地區(qū)擴張支出所增加的需求量,都是面對著整個國內市場的供給,即會有全國各個地方的供給來吸納這種地區(qū)性擴張創(chuàng)造的需求能量,而不是一一至少不完全是只刺激本地區(qū)的經(jīng)濟.可見積極的財政政策措施的效應具有較強的外溢性.具有效益外溢性的公共產(chǎn)品應該由上一級政府（這里應是中央政府）提供，這幾乎是財政學的一個普通定律,所以,調節(jié)總供求的政策應成為中央的財政政策.相反，筆者認為，地方的財政政策應該遵循謹慎的原則,這既對本地社會經(jīng)濟的平衡發(fā)展有利，也對國家準確地實施積極財政政策有利，可防止地方層層放大而失控.健全財政預決算制度,加強權力機關對財政收支規(guī)模和結構的審批監(jiān)督.這里包括幾個層面的改革建設:第一個層面是要建設健全的財政預算體系,將政府一切收支都納入綜合財政計劃，并且提供詳盡的資料及其說明，提高地方預算的透明度，使整個政府收支都接受權力機關的審批監(jiān)督,防止地方財政失去權力約束.第二個層面是要提高地方權力機關的審查監(jiān)督能力，增強審查監(jiān)督的有效性.這里包括加強地方政治制度建設，提高地方權力機關行使職權的地位;也包括提高地方人代會的人民代表的知識和能力，使其能更好，更充分地履行職責.第三個層面是應加強地方政府債務的管理.我認為，應該從預算法開始進行適應新形勢的改革調整，允許地方政府可以適度舉債，但必須制定相應的地方債務管理辦法，如規(guī)定地方債務的舉債程序，地方債務的總規(guī)模（比如在地方GDP的某一百分率以內），地方債務的償還辦法（比如必須建立償債基金）等等.這種公開的地方政府債務反而可以納入規(guī)范，有序的管理體系，而可以避免目前那種放任，火控的狀態(tài)，因而可以減輕地方財政的風險.改革完善領導干部考核制度，建立領導干部正確的財政行為約束機制.建立領導干部財政行為約束機制就是要使領導干部對自己的財政行為負責，使地方領導的財政行為以人民利益為導向.而建立這一機制的根本辦法就是改變對地方干部任免考核制度,一是上級領導和組織部門對下級領導政績考核時應將財政收支的平衡，債務狀況列入考察范圍;二是規(guī)定如果下級領導對某些爛尾工程負有領導責任的不可以晉升;三是要在必要的范圍內進行民意調查,考察下級領導的財政行為的合理性和有效性.應該將領導干部的財政行為質量作為衡量是否"立黨為公，執(zhí)政為民"的判斷標志之一,促使地方領導干部對自己的財政行為充分負責.在技術上建立起地方財政規(guī)模增長的控制性模型.從理論上說，地方財政規(guī)模與地方經(jīng)濟增長,人口及其結構變化，整個國家乃至世界的經(jīng)濟增長，政治經(jīng)濟體制改革等有重要聯(lián)系，財政規(guī)模增長的能力受到這些方面的制約.所以應該在全面分析，充分預測的基礎上,建立起以這些因素為變量的財政規(guī)模增長模型.同時在模型中還要充分考慮社會經(jīng)濟增長的不平衡性，要建立起以豐補歉的制度.這種以豐補歉的制度是十分必要的，它不僅是解決以后欠收年份財政支出的需要，更是保證欠收年份地方經(jīng)濟平衡發(fā)展,地方政府社會職能得以履行.以避免由財政風險導致社會風險的必要機制.所以建立財政規(guī)模增長模型是防范地方財政風險的有效措施.努力發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟，調整地區(qū)經(jīng)濟結構，提高地區(qū)經(jīng)濟效益，開辟地區(qū)財政源，彌補地區(qū)?34?沈玉平依據(jù)公共選擇理論,建立地方財政的自我約束機制財政支出的不足.經(jīng)濟永遠是財政的基礎，所以要走出地方財政困境，化解財政風險,最根本，最長遠的出路是發(fā)展地方經(jīng)濟.地方政府將有限的財力分配到各個職能用途上去的時候，要充分考慮社會目標與經(jīng)濟增長目標的兼顧，要使地方經(jīng)濟增長與社會發(fā)展和諧,協(xié)調.如果不顧財力限制，用于實現(xiàn)社會目標的"好事"辦得過多，就一方面會削弱地方財源建設的能力，另一方面會因為要支撐這種高水平的福利制度而征收更重的政府收入,加重本地企業(yè)和居民的負擔,從而將需要負擔高稅收的高收入能人和能獲取高利潤的優(yōu)秀企業(yè)，優(yōu)質稅源趕走，而同時,高福利制度將吸引更多的享受者，使地方患上"福利病"，拖累地方經(jīng)濟的增長.所以地方政府在實現(xiàn)社會目標,建立社會公益和福利制度的時候，必須充分