《財政金融學(xué)教程（第二版）》第8章 國家預(yù)算

第8章

國家預(yù)算本章結(jié)構(gòu)第一節(jié)國家預(yù)算概述第二節(jié)國家預(yù)算的編制和執(zhí)行第三節(jié)預(yù)算管理改革第一節(jié)國家預(yù)算概述知識框架一、什么是國家預(yù)算二、我國的國家預(yù)算體系三、復(fù)式預(yù)算一、什么是國家預(yù)算國家預(yù)算是國家的財政收支計劃,它是以收支一覽表的形式表現(xiàn)的、具有法律地位的文件,是國家財政實現(xiàn)計劃管理的工具。從國家預(yù)算產(chǎn)生的歷史來看,它具有以下特點:(1)國家預(yù)算是政府某一財政年度的財政收支計劃,所謂計劃就是一種安排,并不是執(zhí)行的結(jié)果。(2)國家預(yù)算要經(jīng)過一國的立法機構(gòu)批準(zhǔn)才能正式生效,在立法機構(gòu)審議和批準(zhǔn)以前它只是一種提案,不具有法律效力。(3)國家預(yù)算一經(jīng)立法機構(gòu)批準(zhǔn),就具有法律效力,政府部門必須認真執(zhí)行,不經(jīng)過立法機構(gòu)的批準(zhǔn)不得隨意更改?，F(xiàn)代國家政府都要編制國家預(yù)算,我國的國家預(yù)算每年要由全國人民代表大會審議和批準(zhǔn)。二、我國的國家預(yù)算體系國家預(yù)算體系由中央預(yù)算和地方預(yù)算組成。地方預(yù)算由四級預(yù)算組成：省(自治區(qū)、直轄市)政府、市(自治州)政府、縣(市、旗、區(qū))政府、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府,加上中央預(yù)算,我國的國家預(yù)算共有五級。中央預(yù)算在國家預(yù)算體系中應(yīng)占主導(dǎo)地位。(1)中央預(yù)算是中央政府的財政收支計劃,而中央政府擔(dān)負著全國宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重任,中央政府應(yīng)當(dāng)在財力上占主動地位,這樣才能在經(jīng)濟上支配和調(diào)控地方政府的行為。(2)中央政府要負責(zé)國防、外交、科技文化、國家重點建設(shè)、社會福利等全國性公共需要方面的開支,從而需要中央預(yù)算能夠籌集一定規(guī)模的資金。(3)中央政府要通過中央預(yù)算平衡各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展,特別是要對經(jīng)濟落后地區(qū)進行財政補助,因而需要大量的資金。三、復(fù)式預(yù)算(一)復(fù)式預(yù)算的概念復(fù)式預(yù)算是與單式預(yù)算相對應(yīng)的一個概念,是指預(yù)算年度內(nèi)的全部財政收支按照經(jīng)濟性質(zhì)或類別分別被編入兩個或兩個以上收支計劃,分別交由立法機構(gòu)審批,并最終形成兩個或兩個以上國家預(yù)算。復(fù)式預(yù)算既是一種預(yù)算的編制方式,也是一種預(yù)算的結(jié)構(gòu)模式。國外典型的復(fù)式預(yù)算分為經(jīng)費預(yù)算和資本預(yù)算。我國的預(yù)算法在要求中央政府公共預(yù)算(經(jīng)費預(yù)算)不列赤字的同時,允許國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算(資本預(yù)算)列有赤字,并通過發(fā)行國債來彌補赤字。目前我國的復(fù)式預(yù)算體系除了公共預(yù)算外,還包括政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算。這四大預(yù)算共同構(gòu)成了我國的復(fù)式預(yù)算體系。政府性基金預(yù)算是國家通過向社會征收以及出讓土地、發(fā)行彩票等方式取得收入,并專項用于支持特定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的財政收支預(yù)算。國有資本經(jīng)營預(yù)算(預(yù)算法稱其為“國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算”)是國家以所有者身份依法取得國有資本收益,并對所得收益進行分配而發(fā)生的各項收支預(yù)算。社會保險基金預(yù)算目前各地正在試編階段。(二)單式預(yù)算和復(fù)式預(yù)算的區(qū)別(1)從形式上分析:單式預(yù)算把全部財政收支編在一個預(yù)算內(nèi),而不區(qū)分各項財政收支的性質(zhì)。復(fù)式預(yù)算是將全部財政收支按其經(jīng)濟性質(zhì)劃分,分別匯集成兩個或兩個以上的預(yù)算。(2)從內(nèi)容上分析:單式預(yù)算的收大于支即為預(yù)算盈余,反之則為赤字。復(fù)式預(yù)算中由于資本預(yù)算主要以國債為收入來源,通常不存在盈余或赤字,但往往將經(jīng)費預(yù)算的盈余或赤字轉(zhuǎn)入資本預(yù)算,使復(fù)式預(yù)算的盈余或赤字的性質(zhì)含混不清。(3)從國債收支的處理方式上分析:單式預(yù)算通常把國內(nèi)債務(wù)收入和債務(wù)支出作為一般的收入和支出項目對待,并納入總的收支項目,統(tǒng)一核算財政平衡。復(fù)式預(yù)算的經(jīng)費預(yù)算中一般只列債務(wù)利息支出,不列債務(wù)本金。(4)從對財政活動的反映程度上分析:單式預(yù)算可以比較明確地反映某一年度財政收支活動的總體情況,但不能明確反映收支的結(jié)構(gòu)性,特別是不能反映經(jīng)濟建設(shè)工程效益的具體狀況。復(fù)式預(yù)算則可以清楚地反映財政收支結(jié)構(gòu)和財政安排的經(jīng)濟建設(shè)投資支出的具體效益。(三)實行復(fù)式預(yù)算應(yīng)具備的條件(1)政府的財政收支可以真正分為兩本賬。所謂兩本賬,即政府的生產(chǎn)性支出和非生產(chǎn)性支出以及生產(chǎn)性的投資性支出和非生產(chǎn)性的投資性支出可以區(qū)分開來。(2)經(jīng)濟建設(shè)預(yù)算能獨立。實行復(fù)式預(yù)算要單獨編制經(jīng)濟建設(shè)預(yù)算。而能否做到經(jīng)濟建設(shè)預(yù)算獨立,關(guān)鍵是建設(shè)性預(yù)算能否有充足的資金來源。(3)具有現(xiàn)代化的、科學(xué)的預(yù)算分析方法。復(fù)式預(yù)算只是一種預(yù)算編制形式,要發(fā)揮復(fù)式預(yù)算的作用,必須要有科學(xué)的預(yù)算分析方法,尤其是對投資性支出要能夠采用“成本—效益”分析。第二節(jié)國家預(yù)算的編制和執(zhí)行知識框架一、國家預(yù)算編制的原則二、國家預(yù)算的編制與審批三、國家預(yù)算的執(zhí)行四、國家決算一、國家預(yù)算編制的原則(1)國家預(yù)算的編制要以黨和國家的路線方針政策為依據(jù)。國家預(yù)算是政府的財政收支計劃,它反映著政府活動的方向和范圍。因此,國家預(yù)算的編制必須與黨和國家的方針政策相一致,要使財政預(yù)算充分反映黨和政府的路線、方針和政策。(2)國家預(yù)算的編制要以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)。國家預(yù)算是政府的財政計劃,政府的財政支出對整個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展有重大的影響。所以,編制政府的財政計劃必須與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃相配套。(3)編制國家預(yù)算要堅持留有余地,建立后備力量,實現(xiàn)綜合平衡。留有余地和建立后備力量都是為了防止出現(xiàn)預(yù)算赤字,以實現(xiàn)財政、信貸、物資和外匯的綜合平衡。二、國家預(yù)算的編制與審批國務(wù)院每年要下達編制下一年度預(yù)算草案的指示,財政部門要根據(jù)國務(wù)院的指示精神部署有關(guān)預(yù)算草案編制的具體事項。各省(自治區(qū)、直轄市)級地方政府要在國務(wù)院規(guī)定的時間內(nèi)將本級總預(yù)算草案報國務(wù)院審核匯總。各級政府財政部門要在每年本級人民代表大會舉行會議的一個月之前將本級預(yù)算草案主要內(nèi)容提交本級人民代表大會的專門委員會進行初審,并在人民代表大會舉行會議時向大會作關(guān)于預(yù)算草案的報告。預(yù)算草案經(jīng)人民代表大會審查和批準(zhǔn)后才可成立。中央預(yù)算草案由全國人民代表大會審查和批準(zhǔn);地方各級政府預(yù)算草案由本級人民代表大會審查和批準(zhǔn)。三、國家預(yù)算的執(zhí)行(一)國家預(yù)算執(zhí)行的任務(wù)國家預(yù)算的執(zhí)行是組織實現(xiàn)預(yù)算收支任務(wù)的活動,它是預(yù)算管理的中心環(huán)節(jié)。國家預(yù)算執(zhí)行的任務(wù)是:(1)積極組織預(yù)算收入,及時足額繳入國庫;(2)及時合理地撥付資金,提高預(yù)算資金的使用效益;(3)增收節(jié)支,不斷組織預(yù)算執(zhí)行中的綜合平衡。(二)預(yù)算調(diào)整所謂預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)過批準(zhǔn)的各級預(yù)算在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入,使總支出超過總收入或使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加所做的部分變更。預(yù)算調(diào)整必須經(jīng)各級人民代表大會常務(wù)委員會審查批準(zhǔn),未經(jīng)批準(zhǔn),不得進行預(yù)算調(diào)整。調(diào)整方法主要包括:(1)預(yù)算科目之間的經(jīng)費流動,即財政資金在預(yù)算支出科目之間的相互調(diào)劑。(2)動用預(yù)備費。預(yù)備費是編制預(yù)算時事先安排的一筆不指定用途的資金,以應(yīng)付在預(yù)算執(zhí)行過程中意想不到的開支。(3)預(yù)算的追加追減。即調(diào)整和改變原有預(yù)算的收支規(guī)模。(4)預(yù)算的劃轉(zhuǎn)。即由于行政區(qū)劃或企事業(yè)單位的行政隸屬關(guān)系發(fā)生變化而相應(yīng)改變其預(yù)算的隸屬關(guān)系,將預(yù)算收支在地區(qū)或部門之間進行調(diào)整的措施。四、國家決算國家決算是國家預(yù)算執(zhí)行情況的總結(jié),是國家預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果。它反映著在某一財政年度中政府財政的實際收支情況,是國家經(jīng)濟活動在財政上的集中反映。國家決算與國家預(yù)算的數(shù)字往往不一致。國家決算的收支數(shù)額可能大于也可能小于國家預(yù)算的數(shù)字。第三節(jié)預(yù)算管理改革為了提高國家預(yù)算資金的使用效率,我國從20世紀(jì)90年代后期開始實行政府采購、部門預(yù)算、國庫集中收付和“收支兩條線”的預(yù)算管理改革。知識框架一、政府采購二、部門預(yù)算三、國庫集中收付制度四、“收支兩條線”一、政府采購政府采購是指各級政府及其所屬單位通過公開招標(biāo)的形式在市場上購買其履行職能所需物品和勞務(wù)的一種制度。政府采購辦法實施后,采購方一律要通過公開招標(biāo)或競爭性談判的方式選擇供應(yīng)商和確定采購價格,而且采購方還可以參加政府組織的集中采購。根據(jù)2003年生效的《政府采購法》,我國的政府采購制度有如下主要內(nèi)容:(1)政府采購法僅適用于各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。(2)政府采購的當(dāng)事人包括采購人、供應(yīng)商和采購代理機構(gòu)等。(3)政府采購的方式包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價以及國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式。但公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式。(4)貨物或者服務(wù)項目采取邀請招標(biāo)方式采購的,采購人應(yīng)當(dāng)從符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商中,通過隨機方式選擇三家以上的供應(yīng)商,并向其發(fā)出投標(biāo)邀請書。(5)采購人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù),應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定。二、部門預(yù)算部門預(yù)算就是按照部門(單位)編制的預(yù)算,它是國家預(yù)算的一種編制方式,也是一個部門的完整和綜合的預(yù)算。實行部門預(yù)算以后,國家預(yù)算的編制要按部門分類,一個部門只能有一本預(yù)算,全部預(yù)算資金統(tǒng)一由財政部門撥付,這充分體現(xiàn)了預(yù)算的整體性和完整性,同時也有利于財政部門對各單位財政資金使用情況的監(jiān)督和控制。三、國庫集中收付制度國庫集中收付制度是對財政資金實行集中收繳和支付的制度,它的核心是通過國庫單一賬戶對財政資金進行集中管理。從收入角度看,全部財政收入都要直接繳入國庫(即進入國庫在指定的代理行開立的賬戶),征收機關(guān)、執(zhí)法機關(guān)設(shè)置的各種收入過渡性賬戶以及各部門、各單位自設(shè)的預(yù)算外資金賬戶都要被取消;從支付角度看,財政資金將由財政部門直接向商品和勞務(wù)的供應(yīng)商撥付,各預(yù)算單位雖享有財政資金的支配權(quán)和使用權(quán),但不再享有支付權(quán)。在這次國庫集中支付的改革過程中,國家結(jié)合具體的國情,設(shè)立了一個含有六類賬戶的賬戶群。這六類賬戶包括:(1)國庫單一賬戶,它開設(shè)在中國人民銀行,用于核撥預(yù)算資金和專項建設(shè)基金。(2)財政部門的零余額賬戶,即財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的用于向供應(yīng)商付款的賬戶。(3)為預(yù)算單位開設(shè)的零余額賬戶,該賬戶由預(yù)算單位擁有,用于支付一些小額的、日常性的開支。(4)小額資金賬戶,即預(yù)算單位在商業(yè)銀行開設(shè)的資金賬戶,用于支付差旅費、招待費等一些零星的日常開支。(5)預(yù)算外專戶,即為預(yù)算單位暫時保留的存儲預(yù)算外資金的賬戶。這類賬戶今后將逐步取消。(6)特設(shè)過渡性專戶,即設(shè)在政策性銀行內(nèi)的一些封閉性運行的資金賬戶,例如,糧食風(fēng)險基金賬戶等。四、“收支兩條線”“收支兩條線”是我國預(yù)算外資金管理辦法的一項重要改革。從收入角度看,各部門要做到收繳分離,即取消各執(zhí)收單位設(shè)立的各類預(yù)算外資金賬戶,改由財政部門按執(zhí)收單位分別開設(shè)預(yù)算外資金財政匯繳專戶,該賬戶只能用于預(yù)算外收入的收繳,不能用于執(zhí)收單位的支出