財政支出功能分類資金審計淺析

財政支出功能分類資金審計淺析財政支出功能分類資金審計淺析2022年以來，我國啟動了政府收支分類體系改革。改革的核心是支出功能分類，改變過去按經(jīng)費性質(zhì)和經(jīng)費管理渠道設(shè)置支出類級科目，按照政府的職能活動來設(shè)置財政支出的分類科目，明確政府的各項支出是做什么。財政審計是國家審計的根本職責(zé)，但從以往的財政審計工程如預(yù)算執(zhí)行審計、專項資金審計的結(jié)果來看，均難以對政府公共財政支出決算表中某一項支出科目的決算真實性、詳細使用情況、使用效果、政策目的實現(xiàn)以及社會效益等給出詳細的數(shù)字或量化的指標(biāo)，從而難以評價政府履行組織經(jīng)濟和管理社會的職責(zé)，難以發(fā)揮國家審計預(yù)防、提醒和抵御的免疫系統(tǒng)功能。一、支出功能分類科目資金審計的意義支出功能分類科目資金審計，就是根據(jù)財政支出決算功能分類科目表，將預(yù)算執(zhí)行審計與專項資金審計有機結(jié)合，對支出科目下的所有專項資金的預(yù)算決算、資金撥付、管理使用、資金績效以及相關(guān)政策執(zhí)行情況開展審計?！惨弧秤欣趯φ芡薪?jīng)濟責(zé)任進展有針對性的監(jiān)視受托經(jīng)濟責(zé)任關(guān)系是審計產(chǎn)生的根底，審計就是評價、確認和證明受托經(jīng)營管理者是否履行了其所負的經(jīng)濟責(zé)任，對其受托經(jīng)濟責(zé)任履行情況進展獨立的監(jiān)視。監(jiān)視政府的受托經(jīng)濟責(zé)任，主要是政府以及所屬部門的職能活動，如履行組織國家經(jīng)濟活動、管理社會責(zé)任等的履行情況。政府的職能活動在財政支出功能分類科目中得到詳細明確。支出功能分類的類、款、項科目主要根據(jù)政府職能，按由大到孝由粗到細分層次設(shè)置，說明政府在做什么。類級科目反映政府主要職能，如教育、節(jié)能環(huán)保等；款級科目反映政府履行某項職能所從事的主要活動，如教育類下的普通教育、特殊教育等；項級科目反映這些活動下的詳細事項，如普通教育下的小學(xué)教育、高等教育等。由于支出功能分類科目是政府詳細職能的經(jīng)本文由論文聯(lián)盟搜集整理濟表現(xiàn)形式，對某一類、某一款或某一項的科目資金進展審計，可以直接反映政府某項詳細職能的履行情況，從而實現(xiàn)對政府受托經(jīng)濟責(zé)任履行情況進展有針對性的監(jiān)視?！捕秤欣谶M步財政審計才能，發(fā)揮國家審計免疫系統(tǒng)功能和作用國家審計是國家治理大系統(tǒng)中內(nèi)生的一個具有預(yù)防、提醒和抵御功能的免疫系統(tǒng)。財政審計是國家審計永久的主題，是完善國家治理的重要制度安排。對支出功能分類科目資金的審計，涵蓋了預(yù)算分配、決算編報、資金撥付、管理使用、資金績效、政策執(zhí)行等多個方面，審計對象不僅僅是財政部門，還包括財政資金涉及的詳細業(yè)務(wù)主管部門、詳細使用人，從而可以有效約束和監(jiān)視公共財力的分配權(quán)和各個部門的行為職權(quán)，維護法制秩序，預(yù)防腐敗。由于一款科目下往往涵蓋多個專項資金，因此從科目的角度對財政資金進展績效審計，可以完好的、全面的提醒財政資金的使用效益和效果，可以系統(tǒng)的、宏觀的分析科目資金所對應(yīng)相關(guān)政策的執(zhí)行情況，剖析原因、提出建議，效勞政府決策，從而促進經(jīng)濟社會的安康運行和科學(xué)開展?！踩秤欣谶M步公共財政的民主化程度公共財政的本質(zhì)是社會公眾的財政，財政民主是公共財政的一個重要特征，公眾可以參與財政決策、監(jiān)視財政收支行為。實現(xiàn)財政民主化的根底就是要及時全面準(zhǔn)確的披露財政信息。按照我國現(xiàn)行的財政信息公開相關(guān)法規(guī)，主動向社會公開的財政信息主要是預(yù)算、決算表，以及收入分類和支出功能分類編列到款的科目，這與公共財政、陽光財政、透明財政有較大間隔。由于支出功能分類科目資金審計是對資金的全過程跟蹤，逐級確認科目資金在中央、地方各級財政的預(yù)算執(zhí)行和決算情況，涵蓋財政資金的撥付、流轉(zhuǎn)和使用情況。合理運用審計公告制度，可以將科目資金使用的最末梢完好的呈如今公眾面前，使群眾可以參與到財政的決策和監(jiān)視之中。二、支出功能分類科目資金審計理論情況2022年11月至2022年3月，審計署對中央財政本級和轉(zhuǎn)移支付給18個省的三個款級支出科目資金進展了審計，并于2022年6月發(fā)布了審計結(jié)果公告，這是開展支出功能分類科目審計的首次理論。〔一〕審計的主要特點〔1〕審計的支出科目的社會高度關(guān)注度高。審計的三個支出科目資金分別是節(jié)能環(huán)保類下的能源節(jié)約利用、可再生能源和資源綜合利用三個款級科目資金，這三個款級科目下共有30多項財政專項資金，有涉及群眾日常生活的空調(diào)、熱水器等節(jié)能家電補貼資金，北方采暖區(qū)供熱改造資金；有涉及工業(yè)消費的節(jié)能技術(shù)改造資金，淘汰落后產(chǎn)能資金；還有支持光伏產(chǎn)業(yè)開展的資金。這些專項資金與人民群眾生活，社會工業(yè)消費息息相關(guān)，關(guān)注度高，同時也是政府運用財政補貼、獎勵等經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)市嘗引導(dǎo)節(jié)能環(huán)保開展，履行政府節(jié)能環(huán)保職能的主要方式?！?〕審計抽查的工程多，資金覆蓋面廣，有效的監(jiān)視政府節(jié)能環(huán)保履職情況。2022年和2022年，中央財政預(yù)算共安排本級和轉(zhuǎn)移支付給18個省三款科目資金共計818.83億元，涉及8328個工程，審計延伸工程共計5044個，涉及資金621.09億元，分別占工程總數(shù)和資金總額的60.57%，75.85%。審計工作通過詳實的數(shù)據(jù)、具有說服力的抽查數(shù)量和覆蓋中央、盛市、縣、工程單位五級的抽查面，實現(xiàn)對政府節(jié)能環(huán)保履職情況的有效監(jiān)視，對財政資金引導(dǎo)、促進節(jié)能環(huán)保政策的效益和效果做出了科學(xué)、合理、客觀、公正的評價?！?〕審計結(jié)果公開透明，給政府決策提供了有力根據(jù)。審計結(jié)果公告將348個存在擠占挪用、虛報冒領(lǐng)三款科目資金的工程單位全部公開，改變過去審計結(jié)果公告中簡單舉例、點名等不透明的公告方式。在審計結(jié)果公告長達34頁的附表中，詳細列出單位名稱、承當(dāng)工程的內(nèi)容、審計發(fā)現(xiàn)的主要問題、問題金額、整改情況等內(nèi)容。審計公告引起社會公眾對節(jié)能環(huán)保中的局部專項資金的效果和作用展開討論，如節(jié)能家電補貼政策在幫助行業(yè)度過難關(guān)、樹立消費者對節(jié)能家電的購置意識后，該項資金的政策效益逐漸減小，并帶來了保護落后技術(shù)產(chǎn)品，誘發(fā)家電企業(yè)騙補等負面效果。政府在2022年5月底停頓了局部節(jié)能產(chǎn)品補貼項目，這一舉措得到廣泛的認可?！捕硨徲嫷闹饕獌?nèi)容和做法審計署組織的這次科目資金審計是財政審計大格局的重要組成局部，主要對三款科目資金的預(yù)算安排、資金撥付、管理使用、工程建立以及決算真實完好五個方面內(nèi)容開展審計工作，在審計工作中強調(diào)從資金政策設(shè)計、規(guī)劃制定、工程施行等方面，分級次、分部門、分環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)每款資金存在的問題并分析成因?！?〕審計的主要內(nèi)容。一是預(yù)算安排，包括三款科目資金投入的總量、專項資金種類、支出構(gòu)造和方向、增減變動情況，專項資金的設(shè)置根據(jù)、分配標(biāo)準(zhǔn)、分配程序以及績效情況；財政部門和其他政府職能部門三款科目資金預(yù)算安排、預(yù)算下達、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算編制情況。重點分析專項資金設(shè)置的科學(xué)性，提醒分配制度不配套、不完善，資金分配不合理、不合規(guī)等問題。二是資金撥付，包括三款科目資金的下達、結(jié)余、結(jié)轉(zhuǎn)情況，中央、盛市、縣各級財政部門預(yù)算執(zhí)行情況、資金撥付使用的范圍等。重點提醒滯撥、截留、改變資金用處，影響資金效益等問題。三是管理使用，包括使用三款科目資金的工程單位的申報、獲批、資金配套和管理使用等情況，有關(guān)部門對工程的審核、批復(fù)、驗收等情況。重點審查申報的真實性、資金管理使用的合規(guī)性，提醒違規(guī)審批、騙取資金、擠占挪用、重復(fù)申報等問題。四是工程建立與政策目的，包括三款科目資金工程建立的數(shù)量、類別、資金以及財政資金的拉動效應(yīng)，檢查能源節(jié)約利用、可再生能源和資源綜合利用政策目的的實現(xiàn)情況，重點提醒工程未按期開工、建立緩慢、建成后未達標(biāo)等問題。五是決算真實完好，包括核實三款科目資金涉及報表的編制是否合規(guī)，確認的收支數(shù)字是否真實，報表編制是否完好，預(yù)算調(diào)整是否合法等?！?〕審計的主要作法。一是采取統(tǒng)一指揮、上下聯(lián)動、互相配合的結(jié)合審計方式。審計署設(shè)立專門的科目資金指導(dǎo)小組，組織審計署相關(guān)業(yè)務(wù)司、駐部委的派出局、駐地方的特派辦施行結(jié)合審計，各部門親密配合，實現(xiàn)對三款科目資金從中央、盛市、縣、工程單位的全過程審計。二是采取統(tǒng)一目的、方案、標(biāo)準(zhǔn)開展審計工作?？颇抠Y金審計的審計組遍布三款科目資金涉及的中央各部門，以及全國18個省，但各審計組審計目的、審計工作方案、審計調(diào)查報表、審計調(diào)查的內(nèi)容范圍和數(shù)據(jù)指標(biāo)都是統(tǒng)一的，科目資金指導(dǎo)小組制作了三款科目資金的審計操作指南，確保參審人員施行審計、匯總結(jié)果、問題處理等方面的統(tǒng)一性。三是采取計算機審計技術(shù)。在三款科目資金預(yù)算管理、資金撥付審計環(huán)節(jié)，將財政部門預(yù)算執(zhí)行管理數(shù)據(jù)與國庫集中支付數(shù)據(jù)進展關(guān)聯(lián)分析，鎖定財政資金停留在中央、還是在盛市或縣，通過計算每個地區(qū)的資金規(guī)模和工程個數(shù)，統(tǒng)計每個工程獲取的財政資金補助種類，進步審計效率。在節(jié)能汽車、節(jié)能家電推廣補貼資金審計中，充分利用被審計單位的產(chǎn)品推廣電子數(shù)據(jù)庫，通過與相關(guān)外部數(shù)據(jù)進展關(guān)聯(lián)和比對，運用計算機審查套騙取財政補貼資金的問題。〔三〕存在的主要困難〔1〕審計抽查工作量大與審計力量缺乏的矛盾。本次科目資金審計的現(xiàn)場審計工作約4個月，延伸審計工程5044個，月均延伸1261個工程，每個特派辦平均延伸280個。每個特派辦投入約30人，但科目資金涉及的工程點多、面廣、相距甚遠，審計力量缺乏的問題非常突出?！?〕審計人員缺乏節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域?qū)I(yè)知識。本次科目資金審計涉及大量節(jié)能環(huán)保方面的專業(yè)知識，如節(jié)能技術(shù)改造獎勵資金涉及到節(jié)能量的計算，金太陽示范工程和太陽能光電建筑應(yīng)用涉及到的光伏知識，這些知識是審計人員所不具備的。審計人員在缺乏專業(yè)知識的前提下難以對工程的政策目的實現(xiàn)情況進展確認，難以精細化的評價專項資金的政策目的效果。〔3〕對資金預(yù)算分配環(huán)節(jié)決策者的追責(zé)難度大。本次科目資金審計涉及的專項資金，按照公共財政支出的受益范圍來分類，均屬于特殊利益支出，這些支出所提供的效益被一局部特定的部門、公司享有。由于我國財政決策的民主化程度不高，擁有財政決策權(quán)的管理者在預(yù)算決策過程容易出現(xiàn)根據(jù)部門利益、個人利益出發(fā)做出決策的情況，導(dǎo)致人情經(jīng)費、權(quán)利尋租的發(fā)生。三款科目資金審計中提醒了專項資金存在的虛報冒領(lǐng)問題，但查證問題表象背后的決策程序、利益關(guān)系時，面臨取證等諸多困難，削弱了審計監(jiān)視對預(yù)算分配決策人的追責(zé)力度。三、結(jié)論當(dāng)前國家審計以支出功能類科目資金作為切入點，對相關(guān)科目進展審計，是我國國家職能向社會管理職能轉(zhuǎn)變，國家公共財政建立，國家審計效勞于國家治理職責(zé)的內(nèi)在需要。為更好的開展科目資金審計，還需加強研究分析、創(chuàng)新審計組織形式等方面的工作?！惨弧臣訌妼颇抠Y金審計的根底性研究分析加強對財政支出工程的分析，明確該科目對應(yīng)的政府職能，分析科目支出的增減變化和預(yù)算決算，科目對應(yīng)專項資金的種類和特點，專項資金存在的財政風(fēng)險因素等，為科目資金詳細審計科目確實定提供科學(xué)參考。加強財政信息化條件下的計算機審計研究，創(chuàng)立審計部門與財政管理部門在財政管理數(shù)據(jù)的互聯(lián)和互通，充分發(fā)揮計算機審計的作用。研究每款科目相關(guān)財政資金預(yù)算分配的決策過程，研究財政績效指標(biāo)體系等等。〔二〕提升對科目資金審計查出問題的研究分析程度科目資金審計的內(nèi)容和范圍相對于某一項專項資金審計而言，更加系統(tǒng)和全面，審計發(fā)現(xiàn)的問題呈現(xiàn)多樣性，有地區(qū)性的問題、有部門性的問題、有工程自身性問題。審計在問題的研究分析中，要重點分析普遍性、傾向性、苗頭性的問題，查找問題成