全球應對氣候變化的新動向與我國氣候談判的路徑分析

全球應對氣候變化的新動向與我國氣候談判的路徑分析進入21世紀，氣候變化已成為全球面臨的共同挑戰(zhàn)，世界各國正努力采取多種措施，以減少氣候變化對人類生存發(fā)展的威脅，推動低碳轉型和可持續(xù)發(fā)展。由于一直以來氣候變化議題都具有“全球性、政治性、長期性、不確定性”等顯著特點[l](P267-268),這使得應對氣候變化的國際協(xié)調(diào)格外復雜和艱難。作為應對氣候變化全球機制的重要平臺，氣候變化談判不僅事關全人類的命運，而且還與談判各方的經(jīng)濟政治利益密切相關[2](P111-120)。然而，從哥本哈根到德班,全球應對氣候變化的談判形勢和輿論氛圍悄然生變,直接影響各國溫室氣體減排的政策取向和談判策略。本文在梳理德班氣候大會主要進展的基礎上，著重分析全球應對氣候變化的新情況、新動向，提出我國更好地參與國際氣候談判、增強應對氣候變化能力的對策建議，為構建適應氣候變化的國家戰(zhàn)略提供支撐。一、 “德班氣候大會”的主要進展2011年底，第17屆聯(lián)合國氣候大會(以下簡稱“德班會議”)在南非德班召開。雖然會議期間出現(xiàn)了加拿大退出《京都議定書》等事件，但總體而言，與會各方表現(xiàn)出更為理智的態(tài)度和務實的談判策略，按照“巴厘路線圖”推動談判的意愿也比較清晰。經(jīng)過反復磋商，德班會議取得了一定的積極進展。從中方的角度來看，德班會議的成果集中體現(xiàn)在以下方面：一是基本實現(xiàn)了“三個堅持”，即堅持《聯(lián)合國氣候變化公約》、《京都議定書》和“巴厘路線圖”，堅持雙軌制的談判模式，堅持“共同但有區(qū)別的責任”原則；二是對《京都議定書》的第二承諾期達成妥協(xié)，這無疑是發(fā)展中國家最為關心的問題；三是啟動綠色氣候基金，在減排資金安排上有所突破；四是在2010年坎昆協(xié)議的基礎上，進一步細化了減排技術、能力建設以及透明度等方面的機制。另外，德班會議還對2020年后進一步加強《氣候變化公約》的實施進行了深入討論，并設定了相關進程。然而，德班會議也有不盡如人意之處。會議未能全部完成“巴厘路線圖”的談判，坎昆協(xié)議和德班會議成果的落實也尚需時日，而發(fā)達國家自身減排以及向發(fā)展中國家提供資金和技術轉讓的政治意愿仍明顯不足，這成為影響應對氣候變化全球合作的主要障礙。同時，回顧過去20多年來的談判歷程可以發(fā)現(xiàn)，聯(lián)合國氣候變化談判一直是步履蹣跚，各方矛盾和紛爭不斷，談判主導權爭奪激烈。由于約束力有限，一些通過反復討價還價艱難達成的減排方案在各國執(zhí)行過程中大打折扣。在談判機制和模式上，發(fā)達國家力推“并軌”，以在國際氣候談判中最終達成單一的協(xié)議，進而使發(fā)展中國家承擔更多的減排責任，而發(fā)展中國家則堅持“雙規(guī)”談判，堅守“巴厘路線圖”的原則[3](P9-16)。這表明現(xiàn)有應對氣候變化的全球機制越來越顯現(xiàn)其局限性，迫切需要創(chuàng)新談判機制，以推動氣候變化談判取得實質(zhì)性進展。如何破解歐盟、美國、日本等主要發(fā)達國家之間及其與三個發(fā)展最快的新興經(jīng)濟體——中國、巴西、印度之間的利益糾葛，避免國際氣候變化談判淪為國際政治新格局的博弈工具，是未來應對氣候變化全球機制創(chuàng)新的核心和關鍵所在。盡管德班會議及其取得的成果對維護現(xiàn)行的應對氣候變化全球機制具有積極作用，但在歐債危機、“頁巖氣革命”、“棄核風潮”等因素的影響下，全球特別是發(fā)達國家應對氣候變化及溫室氣體減排的整體氛圍發(fā)生了一些微妙的變化。值得注意的是，與哥本哈根會議前后的“喧囂與鼓噪”相比，“氣候變化”的話題不再熱得燙手，而是似有轉冷的跡象。在法國等主要發(fā)達國家，有關德班會議的報道很少見諸主要媒體，這與哥本哈根會議形成了鮮明對比，一些科學家和政治家將氣候變暖由一個邊緣概念變?yōu)槿蛑髁鞴沧R的努力似乎正面臨新的挑戰(zhàn)和質(zhì)疑[4](P36-37)。碳捕獲與封存技術(CCS)應用前景不明朗、相關研究資助力度減弱、公眾關注度下降等因素，使未來應對氣候變化的形勢更加錯綜復雜，全球減排資金機制和技術應用的不確定性加劇。二、 “后德班時期”全球應對氣候變化的新動向（一）在歐債危機和全球經(jīng)濟復蘇乏力影響下，發(fā)達國家資金支持受限2011年以來，歐洲債務危機持續(xù)發(fā)酵，并加快向歐盟的核心國家蔓延。由于引發(fā)危機的制度性因素短期內(nèi)難以消除，使得救助難度增大，危機存在長期化的可能性。歐債危機的陰影使世界經(jīng)濟下行風險增加，歐元區(qū)和發(fā)達國家的經(jīng)濟形勢尤其嚴峻，而新興經(jīng)濟體雖維持較快增長，但增速也有所放緩，這勢必抑制全球能源消費，進而減少各產(chǎn)業(yè)部門以及交通、建筑和居民等領域的碳排放。撇開歐債危機這一特定因素的影響，從長期趨勢來看，即使實施“再工業(yè)化”戰(zhàn)略，主要發(fā)達國家也不可能依靠傳統(tǒng)高耗能產(chǎn)業(yè)重振實體經(jīng)濟，而必然要通過開發(fā)綠色、低碳技術，并通過對新能源等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)進行投資，創(chuàng)造新的就業(yè)崗位，恢復經(jīng)濟活力。因此，主要發(fā)達國家溫室氣體排放總量快速、大幅度增長的可能性減小。同時，國際金融危機及后續(xù)的歐債危機對發(fā)達國家財政狀況的影響尤為突出。目前，歐盟、日本、美國應對危機的經(jīng)濟刺激計劃產(chǎn)生了大量財政赤字，而地震則給日本造成了巨大財產(chǎn)損失，災后重建所需的巨額資金使日本政府的財政情況雪上加霜。這將使主要發(fā)達國家對本國減排的財政支持捉襟見肘，綠色低碳技術研發(fā)的政府投入以及新能源市場化發(fā)展的財政補貼受限，進而對其溫室氣體減排產(chǎn)生不利影響。因此，在應對氣候變化談判中，如果我國繼續(xù)在提供減排資金方面施壓，將使發(fā)達國家很難承受。（二）“頁巖氣革命”正在改變?nèi)蚰茉锤窬郑鰪娏嗣绹鴳獙夂蜃兓牡讱夂蛯嵙σ皂搸r氣為主的非常規(guī)天然氣開采技術成熟，進入量產(chǎn)階段是美國溫室氣體減排壓力下降的重要原因。為降低能源外部依賴，美國自20世紀70年代起對頁巖氣開采的大量投入終于在21世紀頭十年為其帶來了豐厚的回報。關鍵技術的突破使美國頁巖氣已具備商業(yè)化開采能力，產(chǎn)量急劇擴大。2010年，美國頁巖氣產(chǎn)量達1379億立方米，占其天然氣總產(chǎn)量比重由2006年的1%大幅上升到23%，超過俄羅斯成為全球第一大天然氣生產(chǎn)國，其頁巖氣產(chǎn)量為中國當年天然氣總產(chǎn)量的1.46倍。2011年，美國已由燃料進口國轉為燃料出口國，這在過去半個世紀從未有過。據(jù)預測，全球頁巖油儲量約11萬億?13萬億噸，而世界常規(guī)石油儲量僅為4000多億噸。按目前需求測算，頁巖氣將保障美國百年以上的天然氣使用。到2040年，美國頁巖氣產(chǎn)量將占其天然氣總產(chǎn)量的40%以上。隨著頁巖氣產(chǎn)量快速增長，美國天然氣價格大幅下降。其中，2012年1月，天然氣井口價格、居民用價、商業(yè)用價、工業(yè)用價和發(fā)電用價分別比近期價格高位的2005年下降了68.2%、34.5%、25.2%、60.0%和66.2%①。天然氣價格持續(xù)走低使美國能源消費結構發(fā)生變化，天然氣替代煤炭，導致發(fā)電用能成本下降、排放減少，而且價格下降后，美國貨車開始使用天然氣作燃料，陸路交通部門也將減少對汽油的依賴。雖然頁巖氣開采中的環(huán)境問題被一再質(zhì)疑和詬病，但被稱為“能源領域新革命”的頁巖氣成功開采使得非傳統(tǒng)化石能源在全球能源市場上異軍突起。美國頁巖氣產(chǎn)量擴大不僅有助于緩解其國內(nèi)天然氣供求矛盾，而且還將削弱俄羅斯、伊朗等能源出口大國的國際影響力。據(jù)美國貝克研究所發(fā)布的一份報告預測，俄羅斯占西歐天然氣市場的份額將由2009年的27%降至2040年的13%。目前，波蘭等歐洲國家正加緊頁巖氣開發(fā)利用，以重塑歐洲天然氣市場，加拿大、阿根廷、中國、澳大利亞等國也在積極開展頁巖氣勘探開發(fā)。正如《世界能源展望》（2011）指出，全球將進入“天然氣的黃金時代”。除了頁巖氣之外，加拿大的含油砂、委內(nèi)瑞拉和俄羅斯的特稠原油等新資源可提供13000桶石油，從而增強了全球非傳統(tǒng)化石能源的樂觀預期②，而這些因素都將給世界能源格局帶來重大變局。同時，作為低排放能源，天然氣生產(chǎn)和消費增長將對溫室氣體減排前景產(chǎn)生深遠影響，將在一定程度上緩解美國等國家的減排壓力，進而影響這些國家和地區(qū)應對氣候變化的策略?？梢灶A見，頁巖氣開采將為美國左右中東、北非地緣政治添加重要砝碼，成為其主導全球氣候變化談判的有利條件。（三）新能源產(chǎn)業(yè)需求波動，貿(mào)易摩擦加劇根據(jù)英國BP公司發(fā)布的《世界能源統(tǒng)計回顧》，2010年全球可再生能源發(fā)電量增長15.5%，為1990年以來的最快增速，其中風電保持強勁增長，增幅達22.7%，而OECD國家仍是全球可再生能源的主要生產(chǎn)國，占全球產(chǎn)量的77.5%⑸(P38-39)。雖然可再生能源產(chǎn)量保持快速增長，但新能源領域的投資卻出現(xiàn)波動。以美國為例，隨著天然氣價格不斷下降，風電和光伏發(fā)電的成本劣勢進一步凸顯。在日本、歐盟的技術優(yōu)勢和中國制造優(yōu)勢的兩面夾擊下，美國風能和太陽能產(chǎn)業(yè)的市場潛力被擠壓，投資收益下降。同時，經(jīng)濟低迷導致能源需求不旺，政府支持新能源發(fā)展的財力不足。這些因素使得私人資本對風能、太陽能產(chǎn)業(yè)的投資熱情減弱，金融危機后出現(xiàn)了一輪風能、太陽能投資低潮。2011年，美國太陽能等清潔能源投資強勁反彈，第二季度投資額達105億美元，約占全球該領域投資的1/4。盡管投資回升，且投資者仍看好新能源的長期前景，但太陽能等新能源在美國的投資吸引力卻已不如先前。另從新能源設備國際貿(mào)易的情況來看，受歐債危機、美國天然氣價格下降等因素影響，發(fā)達國家對太陽能等新能源產(chǎn)品補貼減少，國際市場上多晶硅、太陽能電池板等產(chǎn)品的需求下滑，企業(yè)生產(chǎn)萎縮，導致價格競爭向新能源等產(chǎn)業(yè)蔓延，貿(mào)易摩擦開始滲透到戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。在新能源領域的貿(mào)易摩擦中，首批主要受害者仍是中國企業(yè)和中國產(chǎn)品。2011年11月，美國商務部對6家光伏企業(yè)起訴中國輸美光伏產(chǎn)品正式立案，這是美國首次對我國新能源產(chǎn)品發(fā)起“雙反”調(diào)查。盡管2012年3月美國商務部初裁結果所征收的懲罰性稅率比預想得要低，但仍產(chǎn)生了嚴重的負面示范效應。緊接著，德國太陽能經(jīng)濟聯(lián)合會準備在歐盟27個成員國針對中國光伏產(chǎn)品提出反傾銷訴訟，而美國也意欲對中國的風電產(chǎn)品實施貿(mào)易救濟措施。歐美等國采用這些貿(mào)易保護手段，不僅旨在遏制中國新能源產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的勢頭，進而在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)國際分工中占據(jù)主動，而且在“雙反”調(diào)查過程中，一些在美國上市的中國新能源企業(yè)股價頻繁波動，為國外金融資本向我國優(yōu)質(zhì)實體資產(chǎn)滲透帶來可乘之機。日本強震及核泄漏事故引發(fā)“棄核風潮”作為主要的清潔能源，核電不僅在全球能源供給中占據(jù)舉足輕重的地位，而且發(fā)展核電、取代傳統(tǒng)火電還是主要排放大國減排行動的重要舉措。然而，日本強震造成的核泄漏引發(fā)了世界范圍內(nèi)的“棄核”風潮。迫于公眾輿論壓力，一些國家相繼調(diào)整能源戰(zhàn)略。德國政府提出“淘汰核能”，日本于2012年5月進入“零核狀態(tài)”，而在全球核能大國的法國，即使日本核泄漏后對國內(nèi)核電站進行了較為徹底的安全檢查，其國內(nèi)的電力戰(zhàn)略也出現(xiàn)微調(diào)的跡象。在2012年總統(tǒng)選戰(zhàn)中，奧朗德提出“將放棄單一依賴核能的政策”，并承諾當選后會把核電占電力供應的比重由目前的80%控制到50%以內(nèi)⑹(P30-31)。中國政府在日本核泄露后放緩了核電站的審批，對在人口稠密的非沿海地區(qū)建設核電站表現(xiàn)得更為審慎。雖然“棄核風潮”對全球清潔能源市場的影響非常有限，但應該看到，除了非理性因素之外，這場風潮背后的主因是“頁巖氣革命”及其引發(fā)的全球應對氣候變化形勢的轉變。在美國和歐洲，氣候變化已不再是輿論的焦點，“全球變暖”也不再能夠抵消對核安全的擔憂。然而，“棄核”卻有可能對全球溫室氣體減排目標，特別是中期目標的順利實現(xiàn)產(chǎn)生不利影響。以日本為例，減少核電利用將不僅使其完成減排25%中期目標的難度加大，而且還將導致減排成本上升，從而加重減排的總體負擔，進而影響減排信心及其在國際氣候談判中的策略[3](P7-8)。而在歐洲，“棄核”也面臨一些現(xiàn)實壓力。關閉核電站成本高昂，而且還將在一定程度上阻礙德國、法國等國政府“再工業(yè)化”、增加就業(yè)等經(jīng)濟刺激目標的實現(xiàn)[6](P30-31)。技術減排難以突破從長期來看，技術減排和結構減排是全球應對氣候變化、減少溫室氣體排放的根本途徑。然而，一直以來被寄予厚望的新能源技術、CCS技術、智能電網(wǎng)技術、核聚變技術至今仍未能在全球減排中發(fā)揮實質(zhì)性作用[3](P8-9)。雖然近年來風電等可再生能源的利用成本快速下降，但來自《世界能源統(tǒng)計回顧》的數(shù)據(jù)顯示，截至2010年，可再生能源在全球電力消費總量的比重僅為1.3%,即使在政府大量補貼的支撐下，OECD的這一比值也處在2.2%的較低水平。以現(xiàn)有的技術路徑，不僅風電、太陽能等新能源替代傳統(tǒng)化石能源的潛力有限，而且還帶來了一些新的環(huán)境問題。再以CCS技術為例，其應用進展和前景也不盡如人意。到2035年，全球裝備CCS技術的燃煤發(fā)電能力只有65吉瓦，應用CCS技術燃煤火電廠的發(fā)電量占全球發(fā)電量的比重更是僅為1%,而到2050年CCS捕集和儲存的二氧化碳不過1500億噸，且2010-2050年CCS技術應用將需要全球至少5000億美元的巨額投資③。新能源和CCS技術的應用進展暴露出當前全球技術減排中普遍存在的問題，集中表現(xiàn)在成本高、市場化推廣需大量財政補貼、技術路徑仍存在不確定性、潛在應用風險和成本被低估等方面。這種狀況直接影響全球技術減排的效果，并將制約發(fā)達國家對發(fā)展中國家減排的技術支持。三、我國氣候變化談判策略及對策建議近年來，主要發(fā)達國家溫室氣體排放總量下降或上升勢頭趨緩，而歐債危機和全球經(jīng)濟復蘇放緩導致其減排資金投入縮減，這些都是德班會議后“應對氣候變化”話題轉冷的主要原因。在全球應對氣候變化的新形勢下，一方面，發(fā)達國家的資金援助力度有所下降，不利于發(fā)展中國家獲得更多減排資金和技術支持；另一方面，也將使全球應對氣候變化的總體氛圍趨于理性，有助于學術界對相關問題開展更為深入系統(tǒng)的研究，做出更加科學、客觀的判斷[7](P21)。同時，發(fā)達國家對氣候變化問題關注度下降還將在一定程度上改善我國所處的國際輿論環(huán)境。為此，我國應抓住德班會議后出現(xiàn)的緩沖期，適時調(diào)整應對氣候變化的談判策略及相應對策，進一步完善適應氣候變化的國家戰(zhàn)略，為構建更加公平、合理、有效的應對氣候變化全球機制發(fā)揮積極作用[8](P8-11)。采取更為靈活的談判策略，堅持自主減排立場的同時，避免強勢對話從以往經(jīng)驗來看，盡管我國在氣候談判中已做出了明確承諾和很多讓步，但國際反響并不理想。雖然這種國際反響背后有著復雜的利害關系，但也反映出我國談判戰(zhàn)術思路有一定的偏差和局限性。為此，應全面總結經(jīng)驗教訓，充分重視談判對手的國內(nèi)輿論，在堅守國家核心利益、自主設計談判戰(zhàn)略的同時，以更加開闊的視野，采取靈活、理性、多樣化的談判戰(zhàn)術，備足應對各種博弈情景的談判預案。加強與氣候變化談判中各種利益組合的溝通，“合縱連橫”，廣結同盟，爭取更多的國際支持。同時應該看到，今后將尋求發(fā)達國家資金支持作為我國溫室氣體峰值談判的附加條件并不現(xiàn)實。一方面，30余年的經(jīng)濟持續(xù)增長使中國財富規(guī)模不斷擴大，財富積累能力顯著增強。金融危機后中央政府經(jīng)濟刺激計劃和地方配套的大手筆、中國在國際貨幣基金組織中份額增加、在歐洲債務危機中頻頻出手援助以及國內(nèi)居民海外奢侈消費的表現(xiàn)，這些都是全世界有目共睹的，越來越多的國家已不再將中國視為資金短缺的國家；另一方面，發(fā)達國家陷入日益嚴峻的財政困境，根本無法拿出大量資金支持中國減排。因此，在今后的談判中，應通過政府間的框架協(xié)議，鼓勵開展更廣泛的聯(lián)合研發(fā)和企業(yè)之間的技術合作。適時推進行業(yè)減排的國際談判，爭取行業(yè)減排的主動在節(jié)能減排指標的“硬約束”下，通過不斷淘汰落后產(chǎn)能，“十一五”時期我國電力、鋼鐵、水泥等高耗能產(chǎn)業(yè)的轉型步伐明顯加快，先進產(chǎn)能的技術指標已經(jīng)接近或超過發(fā)達國家。雖然進一步節(jié)能減排難度增大，但總體來看，目前電力、鋼鐵、有色等六大工業(yè)行業(yè)的碳排放仍占我國碳排放總量的50%以上，重點行業(yè)減排任務重，潛力大，政策效應明顯。德班會議后，全球應對氣候變化的輿論壓力有所減弱，這種國際氛圍總體上對我國有利。為此，要正視處于工業(yè)化中后期和城鎮(zhèn)化加快發(fā)展中期階段的基本國情，堅持自主減排，加強自主創(chuàng)新，將轉變發(fā)展方式、加快轉型升級作為溫室氣體減排的主要路徑。在大力發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構總體升級的同時，著力突破減排的關鍵技術，積極應用各種技術減排手段，重點推進工業(yè)內(nèi)部的轉型升級，緩解工業(yè)化中后期的排放壓力。同時，加強行業(yè)減排目標和技術路線的研究，適時推進相關行業(yè)減排的國際談判，力爭主導行業(yè)減排的進程，緩解總量和峰值談判的困局。以行業(yè)減排為契機，帶動國內(nèi)高排放產(chǎn)業(yè)轉型升級，進一步淘汰落后產(chǎn)能，謀求主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展的更大空間。（三）加快勘探開發(fā)，推動我國頁巖氣產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展頁巖氣開發(fā)利用及對全球能源格局和減排形勢的影響不可小覷，應引起充分重視。我國頁巖氣儲量相當豐富，具有巨大的開發(fā)潛力。頁巖氣開發(fā)利用有利于增強我國低排放能源的供給能力，改善能源供給結構，降低天然氣進口依賴。為此，應密切追蹤國外頁巖氣技術和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢，深入研究頁巖氣