第三章-公共事業(yè)管理模式與體制【課件】

*銅陵學院公共管理系李長源1

崔運武編著

ISBN:7-04-018129-0公共事業(yè)管理概論主講人李長源銅陵學院公共管理系*銅陵學院公共管理系李1*銅陵學院公共管理系李長源2

課程中文名稱:公共事業(yè)管理概論拼音:GongGongShiYeGuanLiGaiLun

課程類別：必修課程學分數(shù)：課程學時數(shù)：68

授課對象：公共管理相關專業(yè)本科生本課程的前導課程：管理學行政管理學

*銅陵學院公共管理系李2*銅陵學院公共管理系李長源3目錄第一章導論第二章公共事業(yè)管理環(huán)境第三章公共事業(yè)管理的模式與體制第四章公共事業(yè)管理中的組織第五章公共事業(yè)管理的職能、方式與方法*銅陵學院公共管理系李3*銅陵學院公共管理系李長源4目錄第六章公共事業(yè)管理責任與倫理第七章公共事業(yè)管理的一般過程第八章公共事業(yè)法律制度第九章公共事業(yè)分類管理概述（上）第十章公共事業(yè)分類管理概述（下）*銅陵學院公共管理系李4*5銅陵學院公共管理系李長源第三章公共事業(yè)管理的模式與體制學習要點：

·公共事業(yè)管理模式的內(nèi)涵和實質(zhì)

·公共事業(yè)管理模式的決定因素

·當代公共事業(yè)產(chǎn)品的提供方式

·當代公共事業(yè)管理模式的基本特點

·當代公共事業(yè)管理的層次與體制*5銅陵學院公共管理系5*銅陵學院公共管理系李長源6一、公共事業(yè)管理模式的基本內(nèi)涵

公共事業(yè)管理模式，就是在公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給過程中，承擔主體構成及其相互關系的組合方式。（即誰來承擔公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供，生產(chǎn)者和提供者是一元的還是多元的，生產(chǎn)者和提供者是否可以分離，它們之間的關系如何？它們是如何分工的？）第一節(jié)公共事業(yè)管理模式的概念、演變與決定因素*銅陵學院公共管理系李6*銅陵學院公共管理系李長源7二、公共事業(yè)管理模式的歷史演變

（一）公共事業(yè)管理的保護模式

時間：古典自由主義經(jīng)濟時期

基本特點：政府對社會公共事務進行統(tǒng)籌，但其職能是極有限的，有限的公共事業(yè)產(chǎn)品基本上由社會自行提供，市場也不介入這一領域。*銅陵學院公共管理系李7*銅陵學院公共管理系李長源8（二）公共事業(yè)管理的干預模式時間：形成于20世紀30年代以后，在60年代前后達到高峰。基本特點：政府依靠龐大的官僚組織對社會生活進行全面干預并壟斷公共事業(yè)管理的模式或方式。在這種模式下，市場對公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供是間接而非直接的，社會的力量的參與是極為有限的。

*銅陵學院公共管理系李8*銅陵學院公共管理系李長源9（三）公共事業(yè)管理的市場模式時間：形成于20世紀80年代以后，是對公共事 業(yè)管理干預模式改革的產(chǎn)物?；咎攸c：在政府的主導下，多元主體參與公共事 業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供，政府、市場和社 會共同負責公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提 供，政府與市場和社會分權，政府不再 壟斷公共服務的供給過程，市場和社會 對公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供的參與是 直接而非間接的。*銅陵學院公共管理系李9*10銅陵學院公共管理系李長源三、公共事業(yè)管理模式的實質(zhì)及其決定因素（一）公共事業(yè)管理的實質(zhì)公共事業(yè)管理模式在其本質(zhì)上，是指在公共事業(yè)管理過程中存在或可供選擇的政府與市場、政府與社會關系的處理方式，或說是政府與市場、政府與社會的分工方式。

*10銅陵學院公共管理系10*銅陵學院公共管理系李長源11（二）公共事業(yè)管理模式的決定因素

1、公共需求一個社會的公共事業(yè)管理模式，是隨著一定社會經(jīng)濟發(fā)展條件下公眾公共消費需求的變化而變化的。公共需求是決定公共事業(yè)管理模式發(fā)展演變的根本因素。

2、主體意識這里的主體意識，主要是指在一定條件下社會對公共事業(yè)管理相關問題的認識，其中的核心是一定的主體對公共事業(yè)管理相關問題的認識能力。

*銅陵學院公共管理系李11*銅陵學院公共管理系李長源12

3、政府能力

在可能涉足公共事業(yè)管理領域的主體中，作為社會中最具權威性和強制性的組織，政府能力無疑具有決定性的地位。所謂政府能力，如果從社會產(chǎn)品的角度看，就是政府生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品的能力。

4、社會發(fā)育程度

這里主要是指作為社會組織載體的非營利組織等的發(fā)育程度。

*銅陵學院公共管理系李12*銅陵學院公共管理系李長源13第二節(jié)當代公共事業(yè)管理模式的機理與特點

一、公共事業(yè)管理市場模式機理形成的基礎（一）私人參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的必要

“政府失敗”，在公共產(chǎn)品領域，雖然政府機構日益龐大，財政支出日益增加，但由于生產(chǎn)方式單一、生產(chǎn)與供給缺乏競爭，使得資源配置和生產(chǎn)低效率，公共產(chǎn)品生產(chǎn)數(shù)量不足，品種和質(zhì)量難以滿足公眾日益增長的需求。同時，相伴隨的是政府的貪污腐敗盛行。這樣，政府不僅不能有效地解決公共事務，滿足不斷增長變化的公共需求，政府自身反而成為了一大社會問題。*銅陵學院公共管理系李13*銅陵學院公共管理系李長源14這一切，昭示著以往政府全面干預，壟斷公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的福利國家出現(xiàn)了危機，相當程度上就是既有的政府壟斷公共產(chǎn)品供給的模式已難以維系。

（二）關于私人提供公共產(chǎn)品的可能性

通過一系列的制度安排，公共產(chǎn)品消費的外部性可以得到解決，其生產(chǎn)的成本能夠得到補償，因而私人生產(chǎn)和提供是必然的。*銅陵學院公共管理系李14*銅陵學院公共管理系李長源15（戈爾丁的“選擇性進入”和“平等性進入”）

1.選擇性進入：消費者只有在滿足一定的約束條件后才可以消費某產(chǎn)品；平等性進入：任何人都可以消費某產(chǎn)品。2.免費搭車問題缺乏科學論據(jù)，只是理論上的，其實可以通過某種方式來解決。（制度安排如科斯等人的制度經(jīng)濟學理論和布坎南等人的公共選擇理論）*銅陵學院公共管理系李15*銅陵學院公共管理系李長源16(三）私人參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的條件1、是純公共產(chǎn)品領域私人一般不進入（即為準公共產(chǎn)品領域）。2、是在公共產(chǎn)品的消費上必須存在排他性技術。3、必須有產(chǎn)品的產(chǎn)權制度安排。這是私人進入公共產(chǎn)品領域參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供最重要的制度安排。

4、可以將公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供作為兩個環(huán)節(jié)分開。*銅陵學院公共管理系李16*銅陵學院公共管理系李長源17二、當代公共事業(yè)產(chǎn)品提供方式

（一）公共提供公共產(chǎn)品由政府無償?shù)叵蛳M者提供，以滿足社會的公共消費的需要。（氣象、基礎科學研究農(nóng)業(yè)技術的研究和推廣、社會科學研究等）純公共產(chǎn)品免費提供的原因分析（二）市場提供由市場提供生產(chǎn)公共產(chǎn)品單位的經(jīng)費。（準公共產(chǎn)品如水電氣城市公交以及電信等）提供方式：私人提供；私人與社區(qū)聯(lián)合提供。（三）混合提供政府以成本價格為基礎，通過政府補貼和向受益人收取一定費用的方式來提供公共產(chǎn)品。（教科文衛(wèi)體等）政府補貼，政府經(jīng)營；私人經(jīng)營，政府采購。*銅陵學院公共管理系李17*銅陵學院公共管理系李長源18從公共產(chǎn)品的提供方式的分析中可以看出，總體上看，公共產(chǎn)品可以是公共生產(chǎn)，也可以是市場生產(chǎn)，公共產(chǎn)品的提供方式可以是公共提供，也可以是市場提供或者混合提供。因此，其生產(chǎn)方式與提供方式可以有不同的組合模式，并得到圖3-1：*銅陵學院公共管理系李18*銅陵學院公共管理系李長源19

生產(chǎn)方式

提供方式

產(chǎn)品性質(zhì)公共提供純公共產(chǎn)品公共生產(chǎn)混合提供準公共產(chǎn)品

私人生產(chǎn)市場提供私人產(chǎn)品或接近于私人產(chǎn)品的準公共產(chǎn)品

圖3——1：公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供方式組合*銅陵學院公共管理系李19*銅陵學院公共管理系李長源20三、當代公共事業(yè)管理模式的基本特點（一）多元構成（二）政府主導和統(tǒng)籌（三）以市場為基礎（四）法制化與規(guī)范化*銅陵學院公共管理系李20*銅陵學院公共管理系李長源211.多元構成在投資方面，形成了多元投資；在管理方面，出現(xiàn)了分權化和社會化的多元管理，如社區(qū)和非政府組織的迅速發(fā)展。2.政府主導和統(tǒng)籌政府主導和統(tǒng)籌的實質(zhì)和表現(xiàn)*銅陵學院公共管理系李21*銅陵學院公共管理系李長源223.以市場為基礎在政府統(tǒng)籌和規(guī)劃、投資的多元化、管理上的分權和社會化等都是構建在以市場為基礎上的。4.法制化和規(guī)范化公共事業(yè)管理的法制化是指通過建立健全法律體系，對公共事業(yè)實施管理。公共事業(yè)管理的規(guī)范化是指公共事業(yè)管理部門在法律的基礎上，通過研制一系列的公共事業(yè)管理的規(guī)章、制度等，以確保管理的科學性、合法性、公正性和可行性的活動。*銅陵學院公共管理系李22*銅陵學院公共管理系李長源23所謂項目融資，是指以項目本身的資產(chǎn)和項目未來的收益作抵押來籌措資金的一種融資方式。國際上通行的做法是，為了進行某一項目的建設，可以成立項目公司，該公司是具有獨立法人地位的法人實體。一般項目公司可以進行負債經(jīng)營，負債通常占總投資的65%~70%，項目公司是借款的直接債務人，貸款方對債權的追索權僅限于項目的資產(chǎn)或項目的潛在資金流量（如產(chǎn)生的收益）。因此，從資金來源看，項目融資主要是私人資金或銀行貸款，即通常企業(yè)進行生產(chǎn)的資金。*銅陵學院公共管理系李23*銅陵學院公共管理系李長源24企業(yè)資金進入公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供主要有以下三種方式：BOT（Build—Operate—Transfer）方式，即建設—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓；BOOT(Build—own—Operate—Transfer）方式，即建設—擁有—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓；BOO（(Build—own—Operate)方式，即建設—擁有—經(jīng)營。*銅陵學院公共管理系李24*銅陵學院公共管理系李長源25第三節(jié)當代公共事業(yè)管理的層次與體制

一、宏觀公共事業(yè)管理

宏觀公共事業(yè)管理，主要是指涉及全社會的公共事業(yè)發(fā)展，即關系到全社會公眾基本生活質(zhì)量和公共利益的公共事業(yè)產(chǎn)品的供給，管理效果具有宏觀性的公共事業(yè)管理。（一）宏觀公共事業(yè)管理的基本目標保證公共事業(yè)領域內(nèi)的公共需求與公共事業(yè)產(chǎn)品供給的宏觀平衡。

*銅陵學院公共管理系李25*銅陵學院公共管理系李長源26（二）宏觀公共事業(yè)管理的基本方式和內(nèi)容

1、基本方式宏觀公共事業(yè)管理的基本方式是間接管理，其管理是一個不直接作用于公共事業(yè)產(chǎn)品供給的間接的管理過程。這一間接管理方式充分地表現(xiàn)在宏觀公共事業(yè)管理機構的計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制的基本職能發(fā)揮上。

2、基本內(nèi)容第一，對公共事業(yè)范圍內(nèi)公共事業(yè)產(chǎn)品這一特殊“市場”進行預測。*銅陵學院公共管理系李26*銅陵學院公共管理系李長源27

第二，制定和分析公共事業(yè)范圍內(nèi)的社會指標。

第三，制定有關公共事業(yè)的公共政策，對公共事業(yè)產(chǎn)品的種類與數(shù)量提出建議和指導，規(guī)范全社會公共事業(yè)范圍的生產(chǎn)和提供。

第四，根據(jù)所確定的公共事業(yè)管理的目標，進行一系列旨在提高管理效能的不是針對具體公共產(chǎn)品而是針對機構內(nèi)部運行和機構外部環(huán)境的組織、協(xié)調(diào)和控制工作。*銅陵學院公共管理系李27*銅陵學院公共管理系李長源28（三）宏觀公共事業(yè)管理機構在公共事業(yè)管理的主體系統(tǒng)中，主要由高層次的政府組織承擔宏觀公共事業(yè)管理的職責在實際中，涉及宏觀公共事業(yè)管理的或承擔宏觀公共事業(yè)管理任務的政府機構有：一是立法機構，如我國的人民代表大會、西方國家的議會；二是司法機構，如法院、檢查院等；三是行政機關即政府管理部門，如政府的科、教、文、衛(wèi)管理部門，環(huán)保部門等*銅陵學院公共管理系李28*銅陵學院公共管理系李長源29

二、微觀公共事業(yè)管理

（一）微觀公共事業(yè)管理的基本目標在微觀公共事業(yè)管理的基本目標，是在基層公共事業(yè)領域中不斷完善公共服務。其一、維護好基層公共事業(yè)活動的基本秩序。其二、更好地為社會提供公共事業(yè)產(chǎn)品。*銅陵學院公共管理系李29*銅陵學院公共管理系李長源30（二）微觀公共事業(yè)管理的基本方式和內(nèi)容

1、維護基層公共事業(yè)活動基本秩序方面

（1）對公共事業(yè)產(chǎn)品的提供者的管理。

（2）對公共事業(yè)領域中的公共事業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量進行監(jiān)督管理。

（3）對公共事業(yè)領域中的某些公共產(chǎn)品的價格進行監(jiān)督管理。

*銅陵學院公共管理系李30*銅陵學院公共管理系李長源31

2、為社會提供公共事業(yè)產(chǎn)品方面即活動于公共事業(yè)基層的公共組織和一些非公共組織如企業(yè)，根據(jù)公共政策或根據(jù)上級部門所制定的目標、計劃和布置的任務，進行公共產(chǎn)品或帶有公共性的產(chǎn)品的生產(chǎn)，以及向公眾提供服務。這是微觀公共事業(yè)管理活動的最終結果，也是最為豐富的基層公共事業(yè)活動領域。

*銅陵學院公共管理系李31*銅陵學院公共管理系李長源32（三）微觀公共事業(yè)管理機構

1、政府專門從事公共事業(yè)管理的基層部門；（如我國民政部門、教科文衛(wèi)等主管部門）

2、業(yè)務涉及微觀公共事業(yè)管理內(nèi)容的政府部門；（物價部門、稅務部門和審計部門）

3、從事監(jiān)督、評估和協(xié)調(diào)等管理工作的非營利組織；（牙防組，消費者協(xié)會等）

4、直接從事公共事業(yè)產(chǎn)品提供的部門。*銅陵學院公共管理系李32*銅陵學院公共管理系李長源33

三、宏觀與微觀公共事業(yè)管理的關系及

公共事業(yè)管理體制

（一）宏觀公共事業(yè)管理與微觀公共事業(yè)管理的關系宏觀公共事業(yè)管理與微觀公共事業(yè)管理既有區(qū)別，又有聯(lián)系?！飬^(qū)別：他們是不同層次和不同性質(zhì)的管理，即宏觀公共事業(yè)管理是以全社會公共需求與供給平衡為目標、以間接管理為基本方式的管理，是高層次的帶有總量和全局性的管理；而微觀公共事業(yè)管理則是以在基層公共事業(yè)領域維護基本的活動秩序、提供更多更好的公共事業(yè)產(chǎn)品為目標，以直接管理為基本方式的管理，是中、低層次的帶有個量和局部性質(zhì)的管理。*銅陵學院公共管理系李33*銅陵學院公共管理系李長源34聯(lián)系：宏觀公共事業(yè)管理與微觀公共事業(yè)管理二者是具有不可分割的有機整體，它們之間緊密而有機的聯(lián)系表現(xiàn)在：微觀公共事業(yè)管理機構把宏觀公共事業(yè)管理的內(nèi)容和目標具體化，它是一個國家或社會有關公共事業(yè)的公共政策和管理制度的執(zhí)行者，是基層公共事業(yè)產(chǎn)品的提供者，同時也是監(jiān)督者。因此，一方面必須通過微觀公共事業(yè)管理活動來保證宏觀公共事業(yè)管理目標的最終實現(xiàn)，保證公共政策從一種思想、原則轉(zhuǎn)化為物質(zhì)，通過微觀的個量和局部調(diào)整來達到宏觀總量的調(diào)節(jié)和全局控制；*銅陵學院公共管理系李34*銅陵學院公共管理系李長源35另一方面，宏觀公共事業(yè)追求公共產(chǎn)品的需求與供給宏觀平衡的目標，也通過不同形式和層次的公共政策，寓于微觀公共事業(yè)管理活動，并決定著微觀公共事業(yè)管理的基礎?？傊瑳]有微觀公共事業(yè)管理，宏觀公共事業(yè)管理的目標就難以實現(xiàn)甚至無法實現(xiàn)，而沒有宏觀公共事業(yè)管理，微觀公共事業(yè)管理的目標也不能達到。BOTBOOTBOO三種模式*銅陵學院公共管理系李35*銅陵學院公共管理系李長源36（二）現(xiàn)代公共事業(yè)管理體制的基本內(nèi)涵

現(xiàn)代公共事業(yè)管理體制，應是一個以政府為核心的有非政府組織及其他組織參與的統(tǒng)一的多層次的、中央與地方相結合、集中管理與分散管理相結合、管理環(huán)節(jié)與實施環(huán)節(jié)既統(tǒng)一又分離、管理表現(xiàn)為服務并以服務實現(xiàn)管理的管理系統(tǒng)。這其中，各級政府在公共事業(yè)管理方面的職責權限和分工有科學的定位，同時，非政府組織等在公共事業(yè)管理中也有其地位和任務，在基層公共事業(yè)領域發(fā)揮著積極的作用。

*銅陵學院公共管理系李36*銅陵學院公共管理系李長源37

本章小結

一定的公共事業(yè)管理是在一定的社會、政治和經(jīng)濟條件下展開和完成的。客觀環(huán)境對公共事業(yè)管理的規(guī)定和制約首先也是最為集中地體現(xiàn)在公共事業(yè)管理模式上。公共事業(yè)管理模式一經(jīng)確定，即規(guī)定了誰來承擔公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供、如何生產(chǎn)和提供，以及進入公共事業(yè)領域活動的各主體間的地位、關系和責任。當代公共事業(yè)管理模式是市場模式。市場模式的形成經(jīng)歷了從保護模式到干預模式再到市場模式的演變過程。社會公共需求、主體認識程度、政府能力和社會發(fā)育程度是決定公共事業(yè)管理模式演變和發(fā)展的原因。*銅陵學院公共管理系李37*銅陵學院公共管理系李長源38

公共事業(yè)管理市場模式的形成的突破口上對公共產(chǎn)品認識的深化，其運行機理是當代公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供方式的組合。公共事業(yè)管理的市場模式具有多元化、政府統(tǒng)籌和主導、經(jīng)市場為基礎、法制化和規(guī)范化的鮮明特點現(xiàn)代民族國家行政區(qū)劃的構成及其與當代公共事業(yè)管理模式的結合，形成了宏觀公共事業(yè)管理和微觀公共事業(yè)管理。不同層級的公共事業(yè)管理有不同的目標、任務、內(nèi)容和承擔機構。相應的公共事業(yè)管理模式、層級等的組成了公共事業(yè)管理的體制。*銅陵學院公共管理系李38*銅陵學院公共管理系李長源39單項選擇題決定公共事業(yè)管理模式發(fā)展演變的根本因素是：A、公共需求B、主體意識C、政府能力D、社會發(fā)育程度2、符合“管得最少的政府是最好的政府”這一主張的公共事業(yè)管理模式是：A、保護模式B、干預模式C、市場模式D、科層模式3、當代公共事業(yè)管理市場模式的核心是A、市場B、公眾C、私人企業(yè)D、政府4、宏觀公共事業(yè)管理的基本方式是：A、直接管理B、間接管理C、監(jiān)督管理D、控制管理5、微觀公共事業(yè)管理的基本目標是：A實現(xiàn)公共產(chǎn)品需求和供給平衡B制定公共事業(yè)范圍內(nèi)的社會指標C在基層公共事業(yè)領域中不斷完善公共服務D滿足全社會公眾基本生活需求*銅陵學院公共管理系李39*銅陵學院公共管理系李長源406、私人參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的必要條件不包括：A、“免費搭車”B、“政府失敗”C、“尋租”現(xiàn)象普遍D、政府腐敗7、以下產(chǎn)品或服務具有純公共性質(zhì)的是A、自來水B、教育C、氣象服務D、醫(yī)療8、下列管理機構中，承擔宏觀公共事業(yè)管理任務的是：A、物價部門B、稅務部門C、立法機構D、中、小學校多項選擇題公共事業(yè)管理模式的決定因素有：A、公共需求B、主題意識C、政府能力D、社會發(fā)育程度當代公共事業(yè)產(chǎn)品的基本提供方式有：A、公共提供B、市場提供C、混合提供D、私人提供當代公共事業(yè)管理模式的基本特點有：多元構成B、政府主導與統(tǒng)籌C、以市場為基礎D、法制化與規(guī)范化*銅陵學院公共管理系李40*銅陵學院公共管理系李長源41答案一、AADBCACC

二、ABCDABCABCD*銅陵學院公共管理系李41*銅陵學院公共管理系李長源42參考書目歐文·E·休斯著.公共管理導論.北京:中國人民大學出版社,2001.羅森布羅姆等著.公共行政學:管理政治法律的途徑.北京:中國人民大學出版社,2002.簡·艾里克·萊恩著.公共部門:概念和途徑(第三版).北京:經(jīng)濟科學出版社,2004.參考文章：梁艷菊，維護公共利益改善公共服務——公共事業(yè)單位改革之原由、路徑概要，《內(nèi)蒙古大學學報》（人文、社會科學版）2003.5陳平,中英城市公用事業(yè)管理體制比較,《商業(yè)經(jīng)濟與管理》2003.1吳光蕓,城市公用事業(yè)的民營化與政府治理結構轉(zhuǎn)型,《湖北大學成人教育學院學報》2003.3相關網(wǎng)站/international/綠色和平組織/chinese/

聯(lián)合國兒童基金組織*銅陵學院公共管理系李42*銅陵學院公共管理系李長源43

崔運武編著

ISBN:7-04-018129-0公共事業(yè)管理概論主講人李長源銅陵學院公共管理系*銅陵學院公共管理系李43*銅陵學院公共管理系李長源44

課程中文名稱:公共事業(yè)管理概論拼音:GongGongShiYeGuanLiGaiLun

課程類別：必修課程學分數(shù)：課程學時數(shù)：68

授課對象：公共管理相關專業(yè)本科生本課程的前導課程：管理學行政管理學

*銅陵學院公共管理系李44*銅陵學院公共管理系李長源45目錄第一章導論第二章公共事業(yè)管理環(huán)境第三章公共事業(yè)管理的模式與體制第四章公共事業(yè)管理中的組織第五章公共事業(yè)管理的職能、方式與方法*銅陵學院公共管理系李45*銅陵學院公共管理系李長源46目錄第六章公共事業(yè)管理責任與倫理第七章公共事業(yè)管理的一般過程第八章公共事業(yè)法律制度第九章公共事業(yè)分類管理概述（上）第十章公共事業(yè)分類管理概述（下）*銅陵學院公共管理系李46*47銅陵學院公共管理系李長源第三章公共事業(yè)管理的模式與體制學習要點：

·公共事業(yè)管理模式的內(nèi)涵和實質(zhì)

·公共事業(yè)管理模式的決定因素

·當代公共事業(yè)產(chǎn)品的提供方式

·當代公共事業(yè)管理模式的基本特點

·當代公共事業(yè)管理的層次與體制*5銅陵學院公共管理系47*銅陵學院公共管理系李長源48一、公共事業(yè)管理模式的基本內(nèi)涵

公共事業(yè)管理模式，就是在公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給過程中，承擔主體構成及其相互關系的組合方式。（即誰來承擔公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供，生產(chǎn)者和提供者是一元的還是多元的，生產(chǎn)者和提供者是否可以分離，它們之間的關系如何？它們是如何分工的？）第一節(jié)公共事業(yè)管理模式的概念、演變與決定因素*銅陵學院公共管理系李48*銅陵學院公共管理系李長源49二、公共事業(yè)管理模式的歷史演變

（一）公共事業(yè)管理的保護模式

時間：古典自由主義經(jīng)濟時期

基本特點：政府對社會公共事務進行統(tǒng)籌，但其職能是極有限的，有限的公共事業(yè)產(chǎn)品基本上由社會自行提供，市場也不介入這一領域。*銅陵學院公共管理系李49*銅陵學院公共管理系李長源50（二）公共事業(yè)管理的干預模式時間：形成于20世紀30年代以后，在60年代前后達到高峰?；咎攸c：政府依靠龐大的官僚組織對社會生活進行全面干預并壟斷公共事業(yè)管理的模式或方式。在這種模式下，市場對公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供是間接而非直接的，社會的力量的參與是極為有限的。

*銅陵學院公共管理系李50*銅陵學院公共管理系李長源51（三）公共事業(yè)管理的市場模式時間：形成于20世紀80年代以后，是對公共事 業(yè)管理干預模式改革的產(chǎn)物?；咎攸c：在政府的主導下，多元主體參與公共事 業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供，政府、市場和社 會共同負責公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提 供，政府與市場和社會分權，政府不再 壟斷公共服務的供給過程，市場和社會 對公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供的參與是 直接而非間接的。*銅陵學院公共管理系李51*52銅陵學院公共管理系李長源三、公共事業(yè)管理模式的實質(zhì)及其決定因素（一）公共事業(yè)管理的實質(zhì)公共事業(yè)管理模式在其本質(zhì)上，是指在公共事業(yè)管理過程中存在或可供選擇的政府與市場、政府與社會關系的處理方式，或說是政府與市場、政府與社會的分工方式。

*10銅陵學院公共管理系52*銅陵學院公共管理系李長源53（二）公共事業(yè)管理模式的決定因素

1、公共需求一個社會的公共事業(yè)管理模式，是隨著一定社會經(jīng)濟發(fā)展條件下公眾公共消費需求的變化而變化的。公共需求是決定公共事業(yè)管理模式發(fā)展演變的根本因素。

2、主體意識這里的主體意識，主要是指在一定條件下社會對公共事業(yè)管理相關問題的認識，其中的核心是一定的主體對公共事業(yè)管理相關問題的認識能力。

*銅陵學院公共管理系李53*銅陵學院公共管理系李長源54

3、政府能力

在可能涉足公共事業(yè)管理領域的主體中，作為社會中最具權威性和強制性的組織，政府能力無疑具有決定性的地位。所謂政府能力，如果從社會產(chǎn)品的角度看，就是政府生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品的能力。

4、社會發(fā)育程度

這里主要是指作為社會組織載體的非營利組織等的發(fā)育程度。

*銅陵學院公共管理系李54*銅陵學院公共管理系李長源55第二節(jié)當代公共事業(yè)管理模式的機理與特點

一、公共事業(yè)管理市場模式機理形成的基礎（一）私人參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的必要

“政府失敗”，在公共產(chǎn)品領域，雖然政府機構日益龐大，財政支出日益增加，但由于生產(chǎn)方式單一、生產(chǎn)與供給缺乏競爭，使得資源配置和生產(chǎn)低效率，公共產(chǎn)品生產(chǎn)數(shù)量不足，品種和質(zhì)量難以滿足公眾日益增長的需求。同時，相伴隨的是政府的貪污腐敗盛行。這樣，政府不僅不能有效地解決公共事務，滿足不斷增長變化的公共需求，政府自身反而成為了一大社會問題。*銅陵學院公共管理系李55*銅陵學院公共管理系李長源56這一切，昭示著以往政府全面干預，壟斷公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的福利國家出現(xiàn)了危機，相當程度上就是既有的政府壟斷公共產(chǎn)品供給的模式已難以維系。

（二）關于私人提供公共產(chǎn)品的可能性

通過一系列的制度安排，公共產(chǎn)品消費的外部性可以得到解決，其生產(chǎn)的成本能夠得到補償，因而私人生產(chǎn)和提供是必然的。*銅陵學院公共管理系李56*銅陵學院公共管理系李長源57（戈爾丁的“選擇性進入”和“平等性進入”）

1.選擇性進入：消費者只有在滿足一定的約束條件后才可以消費某產(chǎn)品；平等性進入：任何人都可以消費某產(chǎn)品。2.免費搭車問題缺乏科學論據(jù)，只是理論上的，其實可以通過某種方式來解決。（制度安排如科斯等人的制度經(jīng)濟學理論和布坎南等人的公共選擇理論）*銅陵學院公共管理系李57*銅陵學院公共管理系李長源58(三）私人參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的條件1、是純公共產(chǎn)品領域私人一般不進入（即為準公共產(chǎn)品領域）。2、是在公共產(chǎn)品的消費上必須存在排他性技術。3、必須有產(chǎn)品的產(chǎn)權制度安排。這是私人進入公共產(chǎn)品領域參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供最重要的制度安排。

4、可以將公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供作為兩個環(huán)節(jié)分開。*銅陵學院公共管理系李58*銅陵學院公共管理系李長源59二、當代公共事業(yè)產(chǎn)品提供方式

（一）公共提供公共產(chǎn)品由政府無償?shù)叵蛳M者提供，以滿足社會的公共消費的需要。（氣象、基礎科學研究農(nóng)業(yè)技術的研究和推廣、社會科學研究等）純公共產(chǎn)品免費提供的原因分析（二）市場提供由市場提供生產(chǎn)公共產(chǎn)品單位的經(jīng)費。（準公共產(chǎn)品如水電氣城市公交以及電信等）提供方式：私人提供；私人與社區(qū)聯(lián)合提供。（三）混合提供政府以成本價格為基礎，通過政府補貼和向受益人收取一定費用的方式來提供公共產(chǎn)品。（教科文衛(wèi)體等）政府補貼，政府經(jīng)營；私人經(jīng)營，政府采購。*銅陵學院公共管理系李59*銅陵學院公共管理系李長源60從公共產(chǎn)品的提供方式的分析中可以看出，總體上看，公共產(chǎn)品可以是公共生產(chǎn)，也可以是市場生產(chǎn)，公共產(chǎn)品的提供方式可以是公共提供，也可以是市場提供或者混合提供。因此，其生產(chǎn)方式與提供方式可以有不同的組合模式，并得到圖3-1：*銅陵學院公共管理系李60*銅陵學院公共管理系李長源61

生產(chǎn)方式

提供方式

產(chǎn)品性質(zhì)公共提供純公共產(chǎn)品公共生產(chǎn)混合提供準公共產(chǎn)品

私人生產(chǎn)市場提供私人產(chǎn)品或接近于私人產(chǎn)品的準公共產(chǎn)品

圖3——1：公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供方式組合*銅陵學院公共管理系李61*銅陵學院公共管理系李長源62三、當代公共事業(yè)管理模式的基本特點（一）多元構成（二）政府主導和統(tǒng)籌（三）以市場為基礎（四）法制化與規(guī)范化*銅陵學院公共管理系李62*銅陵學院公共管理系李長源631.多元構成在投資方面，形成了多元投資；在管理方面，出現(xiàn)了分權化和社會化的多元管理，如社區(qū)和非政府組織的迅速發(fā)展。2.政府主導和統(tǒng)籌政府主導和統(tǒng)籌的實質(zhì)和表現(xiàn)*銅陵學院公共管理系李63*銅陵學院公共管理系李長源643.以市場為基礎在政府統(tǒng)籌和規(guī)劃、投資的多元化、管理上的分權和社會化等都是構建在以市場為基礎上的。4.法制化和規(guī)范化公共事業(yè)管理的法制化是指通過建立健全法律體系，對公共事業(yè)實施管理。公共事業(yè)管理的規(guī)范化是指公共事業(yè)管理部門在法律的基礎上，通過研制一系列的公共事業(yè)管理的規(guī)章、制度等，以確保管理的科學性、合法性、公正性和可行性的活動。*銅陵學院公共管理系李64*銅陵學院公共管理系李長源65所謂項目融資，是指以項目本身的資產(chǎn)和項目未來的收益作抵押來籌措資金的一種融資方式。國際上通行的做法是，為了進行某一項目的建設，可以成立項目公司，該公司是具有獨立法人地位的法人實體。一般項目公司可以進行負債經(jīng)營，負債通常占總投資的65%~70%，項目公司是借款的直接債務人，貸款方對債權的追索權僅限于項目的資產(chǎn)或項目的潛在資金流量（如產(chǎn)生的收益）。因此，從資金來源看，項目融資主要是私人資金或銀行貸款，即通常企業(yè)進行生產(chǎn)的資金。*銅陵學院公共管理系李65*銅陵學院公共管理系李長源66企業(yè)資金進入公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供主要有以下三種方式：BOT（Build—Operate—Transfer）方式，即建設—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓；BOOT(Build—own—Operate—Transfer）方式，即建設—擁有—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓；BOO（(Build—own—Operate)方式，即建設—擁有—經(jīng)營。*銅陵學院公共管理系李66*銅陵學院公共管理系李長源67第三節(jié)當代公共事業(yè)管理的層次與體制

一、宏觀公共事業(yè)管理

宏觀公共事業(yè)管理，主要是指涉及全社會的公共事業(yè)發(fā)展，即關系到全社會公眾基本生活質(zhì)量和公共利益的公共事業(yè)產(chǎn)品的供給，管理效果具有宏觀性的公共事業(yè)管理。（一）宏觀公共事業(yè)管理的基本目標保證公共事業(yè)領域內(nèi)的公共需求與公共事業(yè)產(chǎn)品供給的宏觀平衡。

*銅陵學院公共管理系李67*銅陵學院公共管理系李長源68（二）宏觀公共事業(yè)管理的基本方式和內(nèi)容

1、基本方式宏觀公共事業(yè)管理的基本方式是間接管理，其管理是一個不直接作用于公共事業(yè)產(chǎn)品供給的間接的管理過程。這一間接管理方式充分地表現(xiàn)在宏觀公共事業(yè)管理機構的計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制的基本職能發(fā)揮上。

2、基本內(nèi)容第一，對公共事業(yè)范圍內(nèi)公共事業(yè)產(chǎn)品這一特殊“市場”進行預測。*銅陵學院公共管理系李68*銅陵學院公共管理系李長源69

第二，制定和分析公共事業(yè)范圍內(nèi)的社會指標。

第三，制定有關公共事業(yè)的公共政策，對公共事業(yè)產(chǎn)品的種類與數(shù)量提出建議和指導，規(guī)范全社會公共事業(yè)范圍的生產(chǎn)和提供。

第四，根據(jù)所確定的公共事業(yè)管理的目標，進行一系列旨在提高管理效能的不是針對具體公共產(chǎn)品而是針對機構內(nèi)部運行和機構外部環(huán)境的組織、協(xié)調(diào)和控制工作。*銅陵學院公共管理系李69*銅陵學院公共管理系李長源70（三）宏觀公共事業(yè)管理機構在公共事業(yè)管理的主體系統(tǒng)中，主要由高層次的政府組織承擔宏觀公共事業(yè)管理的職責在實際中，涉及宏觀公共事業(yè)管理的或承擔宏觀公共事業(yè)管理任務的政府機構有：一是立法機構，如我國的人民代表大會、西方國家的議會；二是司法機構，如法院、檢查院等；三是行政機關即政府管理部門，如政府的科、教、文、衛(wèi)管理部門，環(huán)保部門等*銅陵學院公共管理系李70*銅陵學院公共管理系李長源71

二、微觀公共事業(yè)管理

（一）微觀公共事業(yè)管理的基本目標在微觀公共事業(yè)管理的基本目標，是在基層公共事業(yè)領域中不斷完善公共服務。其一、維護好基層公共事業(yè)活動的基本秩序。其二、更好地為社會提供公共事業(yè)產(chǎn)品。*銅陵學院公共管理系李71*銅陵學院公共管理系李長源72（二）微觀公共事業(yè)管理的基本方式和內(nèi)容

1、維護基層公共事業(yè)活動基本秩序方面

（1）對公共事業(yè)產(chǎn)品的提供者的管理。

（2）對公共事業(yè)領域中的公共事業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量進行監(jiān)督管理。

（3）對公共事業(yè)領域中的某些公共產(chǎn)品的價格進行監(jiān)督管理。

*銅陵學院公共管理系李72*銅陵學院公共管理系李長源73

2、為社會提供公共事業(yè)產(chǎn)品方面即活動于公共事業(yè)基層的公共組織和一些非公共組織如企業(yè)，根據(jù)公共政策或根據(jù)上級部門所制定的目標、計劃和布置的任務，進行公共產(chǎn)品或帶有公共性的產(chǎn)品的生產(chǎn)，以及向公眾提供服務。這是微觀公共事業(yè)管理活動的最終結果，也是最為豐富的基層公共事業(yè)活動領域。

*銅陵學院公共管理系李73*銅陵學院公共管理系李長源74（三）微觀公共事業(yè)管理機構

1、政府專門從事公共事業(yè)管理的基層部門；（如我國民政部門、教科文衛(wèi)等主管部門）

2、業(yè)務涉及微觀公共事業(yè)管理內(nèi)容的政府部門；（物價部門、稅務部門和審計部門）

3、從事監(jiān)督、評估和協(xié)調(diào)等管理工作的非營利組織；（牙防組，消費者協(xié)會等）

4、直接從事公共事業(yè)產(chǎn)品提供的部門。*銅陵學院公共管理系李74*銅陵學院公共管理系李長源75

三、宏觀與微觀公共事業(yè)管理的關系及

公共事業(yè)管理體制

（一）宏觀公共事業(yè)管理與微觀公共事業(yè)管理的關系宏觀公共事業(yè)管理與微觀公共事業(yè)管理既有區(qū)別，又有聯(lián)系?！飬^(qū)別：他們是不同層次和不同性質(zhì)的管理，即宏觀公共事業(yè)管理是以全社會公共需求與供給平衡為目標、以間接管理為基本方式的管理，是高層次的帶有總量和全局性的管理；而微觀公共事業(yè)管理則是以在基層公共事業(yè)領域維護基本的活動秩序、提供更多更好的公共事業(yè)產(chǎn)品為目標，以直接管理為基本方式的管理，是中、低層次的帶有個量和局部性質(zhì)的管理。*銅陵學院公共管理系李75*銅陵學院公共管理系李長源76聯(lián)系：宏觀公共事業(yè)管理與微觀公共事業(yè)管理二者是具有不可分割的有機整體，它們之間緊密而有機的聯(lián)系表現(xiàn)在：微觀公共事業(yè)管理機構把宏觀公共事業(yè)管理的內(nèi)容和目標具體化，它是一個國家或社會有關公共事業(yè)的公共政策和管理制度的執(zhí)行者，是基層公共事業(yè)產(chǎn)品的提供者，同時也是監(jiān)督者。因此，一方面必須通過微觀公共事業(yè)管理活動來保證宏觀公共事業(yè)管理目標的最終實現(xiàn)，保證公共政策從一種思想、原則轉(zhuǎn)化為物質(zhì)，通過微觀的個量和局部調(diào)整來達到宏觀總量的調(diào)節(jié)和全局控制；*銅陵學院公共管理系李76*銅陵學院公共管理系李長源77另一方面，宏觀公共事業(yè)追求公共產(chǎn)品的需求與供給宏觀平衡的目標，也通過不同形式和層次的公共政策，寓于微觀公共事業(yè)管理活動，并決定著微觀公共事業(yè)管理的基礎?？傊瑳]有微觀公共事業(yè)管理，宏觀公共事業(yè)管理的目標就難以實現(xiàn)甚至無法實現(xiàn)，而沒有宏觀公共事業(yè)管理，微觀公共事業(yè)管理的目標也不能達到。BOTBOOTBOO三種模式*銅陵學院公共管理系李77*銅陵學院公共管理系李長源78（二）現(xiàn)代公共事業(yè)管理體制的基本內(nèi)涵

現(xiàn)代公共事業(yè)管理體制，應是一個以政府為核心的有非政府組織及其他組織參與的統(tǒng)一的多層次的、中央與地方相結合、集中管理與分散管理相結合、管理環(huán)節(jié)與實施環(huán)節(jié)既統(tǒng)一又分離、管理表現(xiàn)為服務并以服務實現(xiàn)管理的管理系統(tǒng)。這其中，各級政府在公共事業(yè)管理方面的職責權限和分工有科學的定位，同時，非政府組織等在公共事