新加坡社會(huì)保障管理體制及對(duì)中國(guó)的改革啟示

34/34新加坡社會(huì)保障治理體制及對(duì)中國(guó)的改革啟發(fā)作者：郭偉偉來(lái)源：《行政治理改革》2010年第7期本站公布時(shí)刻：2010-8-417:48:01閱讀量：406次新加坡實(shí)行的社會(huì)保障制度，是以1955年建立的中央公積金制度為主體的。中央公積金制度是政府立法強(qiáng)制個(gè)人儲(chǔ)蓄，采取完全積存模式和集中治理模式的社會(huì)保障制度。它是一項(xiàng)行之有效的社會(huì)保障制度，在其50多年的運(yùn)作過(guò)程中日趨成熟、完善，已由最初的退休養(yǎng)老儲(chǔ)蓄打算逐漸進(jìn)展成為集養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、家庭保障、教育與資產(chǎn)增值等多種功能為一體的綜合性社會(huì)保障體系，被認(rèn)為是東亞乃至世界范圍內(nèi)社會(huì)保障制度成功運(yùn)行的典范。一、新加坡的社會(huì)保障治理體制社會(huì)保障治理體制是社會(huì)保障有效實(shí)施的關(guān)鍵。嚴(yán)格規(guī)范、富有成效的基金治理是新加坡中央公積金制度成功運(yùn)行的重要保障。新加坡政府對(duì)中央公積金實(shí)行嚴(yán)格的治理制度，并做到立法先行。（一）中央公積金的治理體制公積金的規(guī)模龐大同時(shí)所提供的服務(wù)眾多，因此，如何有效地治理公積金以使機(jī)構(gòu)順暢運(yùn)作至關(guān)重要。為此，新加坡政府建立了一整套較成熟的法律規(guī)范，對(duì)整個(gè)制度的運(yùn)行過(guò)程實(shí)施嚴(yán)格周密的法律監(jiān)督與治理。公積金制度運(yùn)作的法律依據(jù)是1953年通過(guò)的《中央公積金法令》，對(duì)中央公積金的繳費(fèi)率、公積金會(huì)員的責(zé)任和義務(wù)、公積金的提取與使用等均做出明確的法律規(guī)定。關(guān)于違反公積金條例者，中央公積金局依法追究其責(zé)任。依據(jù)該法令，1955年，新加坡政府設(shè)立了中央公積金治理局。作為公積金制度的治理機(jī)構(gòu)，中央公積金局以國(guó)家立法為前提，并在勞工部制定差不多方針政策的基礎(chǔ)上，負(fù)責(zé)整個(gè)公積金的治理運(yùn)行，對(duì)公積金實(shí)行規(guī)范化、制度化和企業(yè)化治理。中央公積金局盡管隸屬于勞工部，然而一個(gè)獨(dú)立的具有半官方性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，依法獨(dú)立工作，其它部門(mén)不得干預(yù)其日常事務(wù)。中央公積金局采納現(xiàn)代公司結(jié)構(gòu)——董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制。董事會(huì)為最高治理機(jī)構(gòu)，下設(shè)財(cái)金委員會(huì)和規(guī)劃決策會(huì)，負(fù)責(zé)制定重要的保障政策，其中比較重大的保障打算需經(jīng)勞工部批準(zhǔn)。董事會(huì)由董事會(huì)主席、總經(jīng)理和其它10名董事會(huì)成員組成。其中董事會(huì)主席和總經(jīng)理由勞工部任命，任期3年，日常工作由總經(jīng)理負(fù)責(zé)。董事會(huì)成員由政府代表、雇主代表、雇員代表和專(zhuān)家等所謂的“中性人士”四方組成，從而確保其制定的有關(guān)政策能夠比較廣泛地反映各方的利益和意志。他們對(duì)公積金的各種打算進(jìn)行審核和監(jiān)督，確保公積金的合理使用。中央公積金治理局本身是一個(gè)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)，下設(shè)內(nèi)務(wù)審計(jì)部、會(huì)員服務(wù)部、信息技術(shù)服務(wù)部、政策與公司進(jìn)展部、人事部等部門(mén)，在這些部門(mén)下還有許多分支機(jī)構(gòu)，要緊負(fù)責(zé)公積金的匯合、結(jié)算、使用和儲(chǔ)存等。公積金治理局是一個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)，對(duì)公積金的治理獨(dú)立于新加坡政府的財(cái)政之外，單獨(dú)核算，自負(fù)盈虧，不受政府財(cái)政收支豐歉的阻礙。政府財(cái)政無(wú)權(quán)動(dòng)用公積金款項(xiàng)，只能以政府債券的形式有償借用并如期歸還，但卻負(fù)有擔(dān)保公積金價(jià)值、償付公積金貶值損失的義務(wù)。（二）中央公積金的繳納與分配新加坡的公積金制度實(shí)行會(huì)員制，即所有受雇的新加坡公民和永久居民差不多上公積金局的會(huì)員，不管是雇主和雇員都必須按雇員月薪收入的一定比例向公積金局繳納公積金。由中央公積金局加上每月應(yīng)得利息，一并記入每個(gè)公積金會(huì)員的賬戶，專(zhuān)戶專(zhuān)儲(chǔ)。公積金會(huì)員的存款采納個(gè)人賬戶集中治理的方法，其賬戶每年都通過(guò)國(guó)家審計(jì)局審計(jì)并對(duì)外公開(kāi)，使這一制度的透明度大，監(jiān)督和約束機(jī)制強(qiáng)。與此同時(shí)，政府公積金各項(xiàng)費(fèi)用的收支、治理、運(yùn)營(yíng)的情況透明度也專(zhuān)門(mén)高，有利于監(jiān)督、治理和宏觀調(diào)控。公積金的繳費(fèi)率并不是一成不變的，而是依照國(guó)家經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的變化情況不斷予以調(diào)整。與此同時(shí)，政府還針對(duì)不同年齡的雇員制定了不同的繳費(fèi)率，隨著雇員年齡增長(zhǎng)，公積金的繳費(fèi)率相應(yīng)降低。在資金分配上，依照《中央公積金法令》，55歲以下的會(huì)員擁有的個(gè)人賬戶分為三部分：一是一般賬戶，可用于購(gòu)置政府組屋、支付獲準(zhǔn)情況下的投資、保險(xiǎn)和教育支出以及轉(zhuǎn)撥款項(xiàng)填補(bǔ)父母或配偶的退休戶頭；二是保健儲(chǔ)蓄賬戶，要緊用于支付本人及直系親屬住院醫(yī)療費(fèi)用；三是特不賬戶，只限于養(yǎng)老和專(zhuān)門(mén)情況下的應(yīng)急支出，一般在退休前不能動(dòng)用。會(huì)員年滿55歲時(shí)，一般賬戶和特不賬戶向退休賬戶轉(zhuǎn)換，現(xiàn)在的個(gè)人賬戶就由兩個(gè)賬戶組成，即退休賬戶和保健儲(chǔ)蓄賬戶。會(huì)員除保留一筆最低存款留在退休賬戶以備晚年之用外，其余存款可全部提出。會(huì)員假如終身殘廢或永久離開(kāi)新加坡，能夠提早提取公積金存款。假如會(huì)員在規(guī)定年齡前不幸逝世，那么他的公積金存款可移交指定受益人繼承。（三）中央公積金的投資與運(yùn)作如上所述，新加坡對(duì)社會(huì)保障基金實(shí)行集中治理體制，公積金集中于中央公積金局統(tǒng)一治理。中央公積金局將歸集的公積金除用于支付公積金費(fèi)用開(kāi)支和利息外，其結(jié)存款項(xiàng)的大部分用于購(gòu)買(mǎi)政府債券、投資公共住宅、股票以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并開(kāi)始用作對(duì)國(guó)外的投資，千方百計(jì)使其保值增值。中央公積金的具體投資運(yùn)營(yíng)是由新加坡貨幣治理局和新加坡政府投資治理公司負(fù)責(zé)。其中，新加坡貨幣治理局負(fù)責(zé)中央公積金對(duì)國(guó)債和銀行存款的投資治理。而新加坡政府投資治理公司則負(fù)責(zé)把積存的公積金投資于國(guó)內(nèi)的住房和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并把大量資金投資于外國(guó)資產(chǎn)以獵取較高的收益，成為新加坡龐大的外匯儲(chǔ)備的一個(gè)重要來(lái)源。新加坡政府注重公積金投資安全，并以實(shí)際持有的資產(chǎn)儲(chǔ)備作擔(dān)保。這就保證了公積金存款的良好信譽(yù)，其穩(wěn)妥程度超過(guò)新加坡的私人銀行，成為獨(dú)立穩(wěn)定而信譽(yù)高的儲(chǔ)金。中央公積金局還實(shí)施了一系列投資打算以促進(jìn)公積金資產(chǎn)的保值增值，要緊包括：新加坡巴士有限公司股票打算、非住宅產(chǎn)業(yè)打算、差不多投資和增進(jìn)投資打算、填補(bǔ)購(gòu)股打算等。此外，從上世紀(jì)70年代起，公積金局鼓舞會(huì)員自己選擇投資，給予會(huì)員一定程度上的投資選擇權(quán)。會(huì)員能夠依照自己的公積金儲(chǔ)蓄情況自主選擇投資于各種類(lèi)型的金融工具，包括股票、基金、政府債券、房地產(chǎn)、保險(xiǎn)等，也可托付政府進(jìn)行治理獵取穩(wěn)定的收益。如此不僅分散了風(fēng)險(xiǎn)，而且也幸免了公積金局的直接投資責(zé)任。（四）建屋進(jìn)展局——新加坡低收入者住房保障制度的具體實(shí)施者新加坡低收入者住房保障制度在短短數(shù)十年內(nèi)成功地解決了一般老百姓的住房難題，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了住房由量到質(zhì)的提升，成為世界上公認(rèn)的住房問(wèn)題解決得最好的國(guó)家之一。其中建屋進(jìn)展局作為低收入者住房保障制度的具體實(shí)施者發(fā)揮了巨大作用。1960年，新加坡政府宣布成立建屋進(jìn)展局。建屋進(jìn)展局直屬?lài)?guó)家進(jìn)展部，是一個(gè)獨(dú)立的、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，其財(cái)政預(yù)算納入國(guó)家打算。在進(jìn)展公共住宅方面，建屋進(jìn)展局是起主導(dǎo)作用的組織者。新加坡政府給予其廣泛的合法權(quán)力，它既代表政府行使權(quán)力，負(fù)責(zé)制定組屋進(jìn)展規(guī)劃及房屋治理，實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的目標(biāo)；同時(shí)又作為最大的房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)治理者，負(fù)責(zé)組屋施工建設(shè)工程、房屋出售和出租，因此肩負(fù)著多重職能。多年來(lái)，建屋進(jìn)展局一直是新加坡惟一獲授權(quán)的公共住屋機(jī)構(gòu)，直到最近才有為數(shù)不多的私人進(jìn)展商被同意參與公共房屋開(kāi)發(fā)。二、新加坡社會(huì)保障治理體制的特點(diǎn)與評(píng)價(jià)從上述新加坡中央公積金治理體制與運(yùn)作看，其特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)要緊體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：（一）社會(huì)保障立法先行，制度運(yùn)行法制化綜觀新加坡社會(huì)保障制度的建立與進(jìn)展，立法先行、制度運(yùn)行法制化是其中央公積金制度成功實(shí)施的重要保證。新加坡政府首先立法，制定了《中央公積金法令》，以此為依據(jù)來(lái)實(shí)施社會(huì)保障制度。整個(gè)公積金制度在《中央公積金法令》的規(guī)范下有條不紊地施行，表現(xiàn)出高度的自覺(jué)性和規(guī)范性。同時(shí)隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)展以及國(guó)民對(duì)社會(huì)保障需求的日益擴(kuò)大，不斷對(duì)有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂。此外，新加坡住房保障制度的成功之處也在于立法明確、法制健全。新加坡于上世紀(jì)60年代制定并實(shí)施了《新加坡建屋與進(jìn)展法》，明確了政府進(jìn)展公共住房的責(zé)任、方針及目標(biāo)。同時(shí)還頒布了《建屋局法》和《特不物產(chǎn)法》等，從而逐步完善了住房法律體系。在組屋建設(shè)的各個(gè)進(jìn)展時(shí)期，都通過(guò)立法的形式以確保住房保障政策和“居者有其屋”打算的貫徹實(shí)施。（二）集中治理模式簡(jiǎn)便、高效，降低了治理成本新加坡對(duì)公積金采取相對(duì)集中的治理體制。在社會(huì)保障制度實(shí)施過(guò)程中，政府只是充當(dāng)了一般政策指導(dǎo)與監(jiān)督，由半官方性質(zhì)的公積金局具體負(fù)責(zé)，社會(huì)保障治理機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)統(tǒng)一。幸免了“多頭治理，各自為政”的局面，提高了治理效率，降低了治理成本，其治理成本比英美等采取分散化治理體制的國(guó)家低得多。（三）有利于形成社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)制新加坡社會(huì)保障治理體制由于勞工部制定政策并進(jìn)行監(jiān)督而不參與具體事務(wù)，相對(duì)獨(dú)立的中央公積金治理局制定具體政策并承擔(dān)一些日常事務(wù)，但把大量的投資治理職能交給了貨幣治理局和政府投資治理公司并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，因此能夠形成一個(gè)多方相互制約、相互監(jiān)督機(jī)制。既有效地遏制了腐敗行為，又保證了制度的運(yùn)作高效。（四）中央公積金局對(duì)資金治理全面周到，兼顧多方利益綜觀新加坡中央公積金制度的治理與運(yùn)作，能夠看到公積金局治理全面與周到之處：一是在指導(dǎo)思想上，既考慮到公積金使用范圍的廣泛性和綜合效益，以使公積金發(fā)揮更大的作用；又通過(guò)最低存款打算、最低存款填補(bǔ)打算等措施，保障國(guó)民安享退休生活，以確保中央公積金制度的差不多宗旨不變。二是在具體措施上，既鼓舞會(huì)員積極參加國(guó)家建設(shè)投資，又采取了降低風(fēng)險(xiǎn)的一些措施，在每一個(gè)核準(zhǔn)投資打算里訂立愛(ài)護(hù)措施，確保會(huì)員在投資失利的情況下不至于變得身無(wú)分文，以防會(huì)員的辛苦積蓄付之東流。三、對(duì)中國(guó)的改革啟發(fā)建立一個(gè)完善的社會(huì)保障治理體制，使社會(huì)保障的治理運(yùn)行規(guī)范暢通，是我們努力追求的目標(biāo)。近年來(lái)，我國(guó)對(duì)社會(huì)保障體制采取了一系列改革措施，在制度建設(shè)上進(jìn)行了一系列探究。中央公積金低成本的集中基金治理模式、簡(jiǎn)便高效的治理體制以及多樣化的投資為中國(guó)進(jìn)行社會(huì)保障體制改革提供了專(zhuān)門(mén)好的思路和富有價(jià)值的借鑒。但新加坡與中國(guó)國(guó)情不同，因此，中國(guó)社會(huì)保障治理體制的改革必須在立足于本國(guó)具體國(guó)情的基礎(chǔ)上，借鑒新加坡的有益經(jīng)驗(yàn)，從以下方面加以完善：（一）加快社會(huì)保障立法建設(shè)，完善相關(guān)法律規(guī)范，確保社會(huì)保障制度依法有序運(yùn)行法律以其公正性和強(qiáng)制性而成為社會(huì)保障制度的支撐點(diǎn)，法制化是建立與進(jìn)展社會(huì)保障制度的必由之路。只有通過(guò)法制化，才能使社會(huì)保障主體的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)明確；才能確保國(guó)民應(yīng)享受的社會(huì)保障權(quán)益；才能提高社會(huì)保障制度的嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性與可操作性，確保該制度依法有序運(yùn)行。但在我國(guó)，盡管各種社會(huì)保險(xiǎn)制度已實(shí)施多年，卻沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的綜合性法律加以規(guī)范，社會(huì)保障的運(yùn)行機(jī)制缺乏有效的法律治理和監(jiān)督。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)中遇到的許多矛盾和問(wèn)題，都與法律不夠健全、監(jiān)察執(zhí)法手段不足、治理漏洞多、缺乏可操作性有關(guān)。因此，應(yīng)當(dāng)加快我國(guó)社會(huì)保障立法的進(jìn)程，完善相關(guān)法律規(guī)范，增強(qiáng)社會(huì)保障的強(qiáng)制性、權(quán)威性和穩(wěn)定性，確保這一制度沿著法制化的軌道健康有序地進(jìn)展。當(dāng)務(wù)之急是抓緊制定一部系統(tǒng)的、適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的社會(huì)保障差不多法典，涵蓋各項(xiàng)社會(huì)保障活動(dòng)的準(zhǔn)則，為依法治理社會(huì)保障工作提供有力的法律依據(jù)。2008年12月28日，依照全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議的決定，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳向社會(huì)全文公布《社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》及關(guān)于草案修改情況的匯報(bào)，廣泛征求各方面意見(jiàn)和建議。這是我國(guó)在社會(huì)保障法制建設(shè)方面取得的時(shí)期性成就。此外，還應(yīng)加快我國(guó)住房保障立法工作。從法律上規(guī)定住房保障的對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障水平、保障資金的來(lái)源；規(guī)定住房保障治理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職責(zé)權(quán)限；要制定住房保障基金治理法規(guī)，明確把住房保障資金列入財(cái)政預(yù)算，投入專(zhuān)項(xiàng)資金保證廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)；應(yīng)明確各級(jí)政府在解決居民住房問(wèn)題中的責(zé)任。（二）加強(qiáng)國(guó)家對(duì)社?；鸬慕y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和宏觀調(diào)控，實(shí)行相對(duì)集中的基金治理模式社會(huì)保障基金是社會(huì)保障制度建設(shè)的基礎(chǔ)和命脈。在新加坡，中央公積金低成本的集中基金治理模式、富有成效的基金治理體制是公積金制度成功運(yùn)行的重要保障。而我國(guó)目前社會(huì)保障基金多頭治理，職責(zé)不清，基金分散，治理開(kāi)支大。為此，能夠?qū)W習(xí)借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)社會(huì)保障基金的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和宏觀調(diào)控，建立一個(gè)政府主導(dǎo)下的類(lèi)似于新加坡中央公積金局的統(tǒng)一的社會(huì)保障治理機(jī)構(gòu)；實(shí)行相對(duì)集中的基金治理模式，逐步將現(xiàn)有養(yǎng)老金、醫(yī)療賬戶和住房公積金納入統(tǒng)一的社會(huì)保障體系中，以便統(tǒng)籌治理和提高資金效率。（三）設(shè)立社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，進(jìn)行有效投資新加坡的中央公積金投資兼顧了眾多目標(biāo)，在實(shí)現(xiàn)基金自身的保值增值的同時(shí)，為整個(gè)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)展做出了突出的貢獻(xiàn)。社會(huì)保障基金投資必須以基金保值增值為差不多目標(biāo)，這是由社?；鸬谋举|(zhì)特征所決定的。依照我國(guó)目前社會(huì)保障進(jìn)展水平，能夠由國(guó)家設(shè)立專(zhuān)門(mén)的社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)基金的投資和運(yùn)營(yíng)，以實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。有打算地將尚未使用的社會(huì)保障基金轉(zhuǎn)為建設(shè)資金，進(jìn)行有效的投資，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或用在其它有效益的經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目上。應(yīng)積極探究與不同社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目相適應(yīng)的不同類(lèi)不的基金投資方式，確保收益最大化。（四）健全社會(huì)保障監(jiān)督治理機(jī)制要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障基金的監(jiān)督治理，加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，發(fā)揮行政監(jiān)督、專(zhuān)門(mén)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的協(xié)同作用，建立起一個(gè)多部門(mén)協(xié)同監(jiān)管和齊抓共管的高效的社保基金監(jiān)管體制，對(duì)基金的收支、治理和投資運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督，確?；疬\(yùn)營(yíng)的廉潔高效。（作者單位：中央編譯局世界所）社會(huì)保障培訓(xùn)學(xué)習(xí)報(bào)告經(jīng)市委、市政府同意，在新加坡—山東經(jīng)貿(mào)理事會(huì)的具體運(yùn)作和市委組織部的精心籌劃下，我市24名學(xué)員于3月24日赴新加坡參加了為期兩周的社會(huì)保障工作培訓(xùn)班。通過(guò)這次出國(guó)培訓(xùn)，大伙兒學(xué)到了知識(shí)，開(kāi)闊了思路，拓展了視野，更新了觀念，關(guān)于制造性地做好本職工作，推動(dòng)我市社會(huì)保障事業(yè)進(jìn)展必將起到積極作用。一、培訓(xùn)班的要緊特點(diǎn)1、領(lǐng)導(dǎo)高度重視，安排周密充實(shí)。市委、市委組織部高度重視這次出國(guó)培訓(xùn)工作，從學(xué)員選調(diào)到日程安排，都嚴(yán)格把關(guān)，精心安排。市委常委、組織部長(zhǎng)劉贊杰同志專(zhuān)門(mén)參加出國(guó)前預(yù)培訓(xùn)會(huì)議，并代表市委提出具體要求，使大伙兒明確了這次出國(guó)培訓(xùn)的目的和意義，增強(qiáng)了學(xué)習(xí)的責(zé)任感和緊迫感。學(xué)習(xí)培訓(xùn)期間，新加坡—山東經(jīng)貿(mào)理事會(huì)負(fù)責(zé)人、新加坡企業(yè)進(jìn)展局領(lǐng)導(dǎo)，也專(zhuān)門(mén)與學(xué)員代表座談，了解學(xué)習(xí)情況，征求學(xué)員意見(jiàn)，使大伙兒深受鼓舞，提高了學(xué)習(xí)的主動(dòng)性和自覺(jué)性。2、課程安排合理，教學(xué)方式靈活。對(duì)這次培訓(xùn)的課程安排，新加坡—山東經(jīng)貿(mào)理事會(huì)給予高度重視，尤其對(duì)課程模塊和授課內(nèi)容反復(fù)商討，使教學(xué)內(nèi)容既有理論闡述、情況介紹，又有實(shí)地考察、現(xiàn)場(chǎng)參觀。通過(guò)理論學(xué)習(xí)，學(xué)員們比較全面地了解了新加坡社會(huì)保障制度與政府公共服務(wù)的差不多情況、社會(huì)保障制度的形成和進(jìn)展過(guò)程、社會(huì)保障體制的差不多運(yùn)作模式、社會(huì)保險(xiǎn)與救助的差不多渠道和方法、社會(huì)保障的成功經(jīng)驗(yàn)等。通過(guò)參觀考察新加坡建屋局、國(guó)立亞歷山大醫(yī)院、仁慈醫(yī)院以及飛躍社區(qū)等，親身感受了新加坡健全完善的社會(huì)保障機(jī)制和先進(jìn)的社會(huì)救助體系。3、學(xué)習(xí)態(tài)度端正，自我治理嚴(yán)格。整個(gè)學(xué)習(xí)培訓(xùn)期間，學(xué)員們學(xué)習(xí)熱情高，鉆研精神強(qiáng)，帶著問(wèn)題學(xué)習(xí)，表現(xiàn)出了強(qiáng)烈的求知欲和良好的精神狀態(tài)。學(xué)習(xí)過(guò)程中，學(xué)員們積極利用一切機(jī)會(huì)了解和體驗(yàn)新加坡的社情民意和社會(huì)運(yùn)行治理模式，并能緊密結(jié)合我市實(shí)際，主動(dòng)考慮，積極提問(wèn)，深入探討社會(huì)保障和社會(huì)救助的理論與實(shí)踐問(wèn)題，寫(xiě)出了自己感受最深的體會(huì)文章，提出了改進(jìn)工作的思路和對(duì)策。4、發(fā)揮團(tuán)隊(duì)精神，樹(shù)立良好形象。這次培訓(xùn)班，專(zhuān)門(mén)成立了班委會(huì)，劃分了學(xué)習(xí)小組，做到了分工明確、運(yùn)行合理、治理嚴(yán)格。大伙兒講團(tuán)結(jié)、講政治、講紀(jì)律，時(shí)刻牢記國(guó)格人格，自覺(jué)維護(hù)集體榮譽(yù)，嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，學(xué)習(xí)上互相探討，生活上互相關(guān)懷，沒(méi)有出現(xiàn)任何違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象，樹(shù)立了我市干部隊(duì)伍的良好形象。二、要緊學(xué)習(xí)收獲這次學(xué)習(xí)培訓(xùn)，大伙兒從新加坡社會(huì)保障和社會(huì)救助的政策體制運(yùn)行中，學(xué)到了新加坡新的社會(huì)進(jìn)展理念，從就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)、養(yǎng)老政策、健保雙全打算等政策中，感受到了新加坡精英治國(guó)、廉潔高效、令行禁止、依法治國(guó)的差不多特點(diǎn)。新加坡完善的社會(huì)保障和社會(huì)救助體系，要緊體現(xiàn)在五個(gè)方面：（一）多維立體的社會(huì)保障。新加坡社會(huì)保障體系要緊有“四大支柱”：中央公積金制度、“居者有其屋”打算、醫(yī)療保險(xiǎn)、就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)。中央公積金是政府強(qiáng)制推行，雇主雇員共同負(fù)擔(dān)的一種儲(chǔ)蓄打算，以使雇員在退休或者失去工作能力時(shí)有所依靠。通過(guò)40年的進(jìn)展，公積金差不多成為一種全面的、能夠滿足人們退休、購(gòu)房、醫(yī)療、保健及教育等需要的社會(huì)保障制度?！熬诱哂衅湮荨笔怯烧疇I(yíng)建，鼓舞中低收入者以分期付款的方式購(gòu)買(mǎi)政府組屋，資金從雇主雇員共同繳納的公積金中支付，組屋建設(shè)嚴(yán)格按照有利于促進(jìn)社會(huì)進(jìn)展和種族和諧為目標(biāo)的原則設(shè)計(jì)興建。醫(yī)療保險(xiǎn)制度包含三個(gè)層次，即：讓病人為其醫(yī)藥費(fèi)用儲(chǔ)蓄的全民保健儲(chǔ)蓄打算、應(yīng)付重病及龐大醫(yī)藥費(fèi)的健保雙全打算以及為真正需要協(xié)助的貧困者提供的保健基金打算。就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)是對(duì)低收入者就業(yè)的一種補(bǔ)貼和扶助，其差不多原則是：假如個(gè)人收入不多，卻肯于工作，政府將填補(bǔ)其個(gè)人公積金，并再追加一筆現(xiàn)款，以增加其收入。盡管新加坡的社會(huì)保障體制是立體多維的，但他們的理念是：政府要求人們自力更生，絕對(duì)不推行永久性、無(wú)限制的福利制度?？偫砝铒@龍?jiān)趪?guó)會(huì)講話中指出：“假如我們無(wú)條件關(guān)心所有要求政府援助的人，人們確信會(huì)喪失工作的熱忱?！币獔?jiān)持“你幫自己，我們幫你”，鼓舞人們摒棄退休的概念，接著工作，自力更生。因此，新加坡具有勞動(dòng)能力或部分勞動(dòng)能力而不就業(yè)的人少之又少，全社會(huì)勞動(dòng)參與率高達(dá)64.2%，位居世界前列。（二）行之有效的養(yǎng)老制度。一是利用中央公積金制度和健保雙全打算，增強(qiáng)自我保障能力。新加坡政府于1955年推行中央公積金制度，用強(qiáng)制性的儲(chǔ)蓄為會(huì)員提供養(yǎng)老費(fèi)用，即當(dāng)會(huì)員終身殘疾或到55歲退休時(shí)，可提取公積金存款來(lái)滿足其差不多生活需求。為彌補(bǔ)這一制度的不足，政府于1990年7月又制訂了健保雙全打算，規(guī)定65歲以下的公積金會(huì)員及其家屬只要依照年齡差不，每月付1到8新元的保費(fèi)，便可通過(guò)保險(xiǎn)打算支付患重病時(shí)的醫(yī)藥費(fèi)和住院費(fèi)，這在專(zhuān)門(mén)大程度上促進(jìn)了社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)民健康。新加坡養(yǎng)老金問(wèn)題差不多上由個(gè)人和社會(huì)力量解決，從而減少了對(duì)政府的依靠，事實(shí)上質(zhì)是一種完全的積存制模式。二是依法愛(ài)護(hù)老年人權(quán)益。新加坡政府于1994年制定了“奉養(yǎng)父母法律”，成為世界上第一個(gè)將“贍養(yǎng)父母”立法的國(guó)家。1995年11月頒布《贍養(yǎng)父母法》，規(guī)定子女必須照顧和贍養(yǎng)年老的父母，否則將被罰款或判刑。為調(diào)動(dòng)子女贍養(yǎng)老人的自覺(jué)性，新加坡以利益為導(dǎo)向，把贍養(yǎng)老人同購(gòu)買(mǎi)或租賃組屋掛鉤，同時(shí)建屋局對(duì)與老年人同住的組屋申請(qǐng)者提供便利和優(yōu)惠。三是調(diào)動(dòng)各方力量，共擔(dān)養(yǎng)老重任。在新加坡，任何一位60歲以上公民或永久居民，假如無(wú)法養(yǎng)活自己，能夠通過(guò)法律申請(qǐng)贍養(yǎng)費(fèi)。對(duì)55歲或以上常年可估稅收入在10萬(wàn)新元以下的新加坡人，給予最多1000新元的樂(lè)齡人士花紅。新加坡政府還注重發(fā)揮各種社會(huì)團(tuán)體、宗教組織、志愿團(tuán)體等非政府組織在敬老養(yǎng)老事業(yè)中的作用。四是鼓舞老有所為。鼓舞老年人接著學(xué)習(xí)，提倡老年人按照自己的興趣和需求參加社交、娛樂(lè)和文體活動(dòng)，許多學(xué)校為老年人提供全天和夜間課程及訓(xùn)練活動(dòng)。新加坡政府在將退休年齡延長(zhǎng)到62歲的同時(shí)，還鼓舞老年人接著參加工作。勞工部制定了“重回工作崗位打算”，關(guān)心家庭主婦、老年人等找到合適的工作崗位，并設(shè)立了就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)花紅。五是倡導(dǎo)家庭養(yǎng)老。強(qiáng)調(diào)“家庭為根，社會(huì)為本”。政府專(zhuān)門(mén)設(shè)立“老人問(wèn)題咨詢理事會(huì)”，下設(shè)“對(duì)老人態(tài)度委員會(huì)”，專(zhuān)門(mén)教人如何盡孝。前總理李光耀在任期間，極力主張保持三代同堂的家庭結(jié)構(gòu)，要求人們恪守五倫、奉養(yǎng)父母。新加坡政府還大力加強(qiáng)對(duì)“尊老”、“敬老”和“愛(ài)老”的宣傳教育，通過(guò)開(kāi)展一年一度的“敬老周”活動(dòng)，在社會(huì)上形成了關(guān)懷老人、尊重老人、自覺(jué)為老人提供服務(wù)的良好風(fēng)氣。（三）成功運(yùn)作的民間團(tuán)體和組織。新加坡是一個(gè)都市化國(guó)家，只有一級(jí)中央政府，盡管也分為四個(gè)區(qū)，每個(gè)區(qū)設(shè)有市長(zhǎng)，但只是中央政府的派出機(jī)構(gòu)，僅有治理權(quán)和建議權(quán)，沒(méi)有決策權(quán)。新加坡的法律實(shí)施依靠政府相關(guān)部門(mén)，政策的落實(shí)卻在專(zhuān)門(mén)大程度上依靠眾多的、市場(chǎng)化運(yùn)作的民間團(tuán)體和組織。新加坡政府通過(guò)對(duì)這些民間團(tuán)體和組織嚴(yán)格定位，使其安于其位，守其責(zé)，盡其職。在社區(qū)治理方面，承擔(dān)社區(qū)治理職能的既不是官方的，也不是居民自發(fā)自治的，而是政府面向社會(huì)進(jìn)行招標(biāo)的一些社區(qū)企業(yè)。這些企業(yè)承擔(dān)著政府給予的社區(qū)服務(wù)任務(wù)，政府對(duì)他們的工作進(jìn)行考核,按標(biāo)準(zhǔn)撥款。如此既減輕了政府的壓力,又提高了服務(wù)水平,既緩解了政府與居民的矛盾,又幸免了政府與居民的直接對(duì)抗,可謂一舉多得，取得了對(duì)上講求團(tuán)結(jié)、對(duì)內(nèi)講求和諧、對(duì)民講求奉獻(xiàn)、對(duì)企業(yè)講求服務(wù)的社會(huì)效果。（四）成熟可靠的醫(yī)療衛(wèi)生保障。要緊有三個(gè)特點(diǎn)：一是多管齊下，全面保障。醫(yī)療保障方面，要緊通過(guò)三個(gè)渠道，即政府適量的補(bǔ)貼，醫(yī)療機(jī)構(gòu)效率的提高、病人分?jǐn)傖t(yī)療成本；醫(yī)療保健方面，專(zhuān)門(mén)針對(duì)工薪階層、社會(huì)人士、貧困群體設(shè)立醫(yī)療保健儲(chǔ)蓄、保健雙全、保健基金，被稱(chēng)為新加坡醫(yī)療保健制度“三劍客”，它們相輔相成，相互補(bǔ)充，不留死角，確保全社會(huì)各階層都能得到良好的醫(yī)療保??；醫(yī)療機(jī)構(gòu)改革方面，新加坡的醫(yī)療衛(wèi)生改革有三個(gè)立足點(diǎn)，即建設(shè)一個(gè)健康的社會(huì)、提供差不多醫(yī)療服務(wù)和提高個(gè)人責(zé)任心。二是良性競(jìng)爭(zhēng)，改善服務(wù)。新加坡設(shè)有醫(yī)院質(zhì)量治理系統(tǒng)，按照“寫(xiě)下我們所作的，做我們所寫(xiě)下的”的格言要求，把好的經(jīng)驗(yàn)做法納入系統(tǒng)作為標(biāo)準(zhǔn)，要求所有醫(yī)院參照?qǐng)?zhí)行。同時(shí)，通過(guò)年度評(píng)價(jià)、病者評(píng)優(yōu)、媒體報(bào)道等方式，形成比學(xué)趕超、優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促使各大醫(yī)院好上更好，追求完美。三是以人為本，止于至善。新加坡醫(yī)院始終堅(jiān)持“病人至上”的服務(wù)理念，在全過(guò)程中無(wú)一不體現(xiàn)出“人性化”的治理、“人性化”的醫(yī)療環(huán)境、“人性化”的醫(yī)患關(guān)系、“人性化”的醫(yī)療服務(wù)。就象新加坡衛(wèi)生部長(zhǎng)許文遠(yuǎn)講的那樣：要提供終始無(wú)間的“無(wú)縫隙”醫(yī)療服務(wù)，建設(shè)“一點(diǎn)也不苦惱”的一站式醫(yī)療服務(wù)中心。在亞歷山大醫(yī)院，大夫到候診室看病人，而不是病人去找大夫，連軀體不行的病人，醫(yī)院也為其預(yù)備了輪椅，其他細(xì)節(jié)問(wèn)題更是無(wú)微不至。（五）廉潔高效的政府機(jī)構(gòu)。一是強(qiáng)勢(shì)政府。一方面，政府通過(guò)提供優(yōu)惠與服務(wù)，大力促進(jìn)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的進(jìn)展與繁榮；另一方面，通過(guò)法治為主、教育為輔的手段，對(duì)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，對(duì)反對(duì)派實(shí)行強(qiáng)勢(shì)政策。二是服務(wù)型政府。政府主動(dòng)換位考慮，從操縱者角度轉(zhuǎn)換為服務(wù)者角度，把外來(lái)投資者、企業(yè)家和民眾作為服務(wù)對(duì)象，重新確定政府與企業(yè)、公民、社會(huì)的倫理關(guān)系，倡導(dǎo)以顧客為導(dǎo)向、以服務(wù)為全然的服務(wù)型政府，建立公正、責(zé)任、協(xié)調(diào)、自律、寬容的倫理精神，形成一種積極的公共治理理念。三是決策科學(xué)的政府。政府決策過(guò)程中十分注重民間的意見(jiàn)和建議。重大決策特不是事關(guān)人民群眾切身利益的公共決策，必須在廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)、進(jìn)行充分論證的基礎(chǔ)上討論決定。另外，國(guó)會(huì)議員既擔(dān)負(fù)著政府或所在選區(qū)的行政工作，又擔(dān)負(fù)著所在選區(qū)黨的工作，除參加會(huì)議等活動(dòng)外，每周星期二晚上都要接待上訪民眾，關(guān)心排擾解難，還安排時(shí)刻走訪選區(qū)內(nèi)的住戶，聽(tīng)取意見(jiàn)。四是精英型政府。新加坡實(shí)行精英治國(guó)，專(zhuān)家治國(guó)。新加坡的興衰成敗依靠于由精英組成的強(qiáng)勢(shì)政府，即決策系于精英，執(zhí)行服從精英，監(jiān)督賴(lài)于精英。其公務(wù)員具有強(qiáng)烈的敬業(yè)精神、干練的工作作風(fēng)、清廉的職業(yè)操守、過(guò)硬的業(yè)務(wù)能力和良好的公眾形象，保證了政府施政方針的有效實(shí)施，有力地推動(dòng)了社會(huì)進(jìn)步，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)繁榮。三、啟發(fā)和考慮1、完善社會(huì)保障體系必須以健全相關(guān)法律法規(guī)為前提。新加坡的社會(huì)保障是建立在國(guó)家立法基礎(chǔ)上的，具有明顯的制度化特征。聯(lián)系我市實(shí)際，建議制定出臺(tái)社會(huì)保障政策法規(guī)體系。對(duì)社會(huì)保障的對(duì)象、范圍、實(shí)施，社會(huì)保障基金的籌集和治理，社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的設(shè)置，公民享受社會(huì)保障的程序，侵害公民社會(huì)保障權(quán)利行為的處置等等，作出具體的規(guī)定。2、構(gòu)建社會(huì)保障體系必須符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制總要求。社會(huì)保障制度的建立和改革，必須置于一定經(jīng)濟(jì)體制模式下進(jìn)行總體設(shè)計(jì)之后才能付諸實(shí)施。社會(huì)保障制度改革的總體方向，應(yīng)該完全打破原打算體制下設(shè)置的城鄉(xiāng)界限、所有制界限以及勞動(dòng)者身份界限，建立適應(yīng)國(guó)情、市情的統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。3、社會(huì)保障水平和模式要與現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)進(jìn)展水平相適應(yīng)。新加坡社會(huì)保障體系的進(jìn)展是與其經(jīng)濟(jì)進(jìn)展高水平相適應(yīng)的。要改革和完善社會(huì)保障體系，不能加重財(cái)政和企業(yè)負(fù)擔(dān)。我國(guó)的社會(huì)保障制度改革應(yīng)該從實(shí)際動(dòng)身，充分考慮國(guó)家、集體、個(gè)人三方的承受能力，采取社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人儲(chǔ)蓄相結(jié)合的模式。4、充分發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)在社會(huì)保障體系中的核心作用。社會(huì)保險(xiǎn)作為社會(huì)保障體系的核心內(nèi)容，應(yīng)進(jìn)一步加快對(duì)失業(yè)和養(yǎng)老制度兩個(gè)方面的改革。失業(yè)保險(xiǎn)方面，建議盡快實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)基金的市級(jí)統(tǒng)籌，并實(shí)行一定比例的失業(yè)保險(xiǎn)基金的市級(jí)調(diào)劑，最后過(guò)渡到失業(yè)保險(xiǎn)基金的省級(jí)統(tǒng)籌和國(guó)家適當(dāng)調(diào)劑的治理模式。同時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格界定享受失業(yè)救濟(jì)金的期限。養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，鑒于我國(guó)面臨人口老齡化問(wèn)題，應(yīng)堅(jiān)持國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，以個(gè)人負(fù)擔(dān)為主的原則，逐漸弱化財(cái)政負(fù)擔(dān)，走社會(huì)化養(yǎng)老之路。中國(guó)與新加坡養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的分析湖南省統(tǒng)計(jì)局

2004-03-3109:03:16一、研究背景和研究回憶

新加坡公積金制度是政府立法強(qiáng)制個(gè)人儲(chǔ)蓄、采取完全積存模式和集中治理模式的社會(huì)保障制度。也確實(shí)是講，新加坡建立的是以個(gè)人賬戶為標(biāo)志，強(qiáng)制儲(chǔ)蓄的保障模式。該制度不僅解決了新加坡的養(yǎng)老難題，而且對(duì)新加坡的社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定進(jìn)展提供了重要的保證，現(xiàn)在通常被認(rèn)為是東亞乃至世界范圍內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度成功運(yùn)行的典范。對(duì)新加坡公積金制度的研究，從現(xiàn)有的文獻(xiàn)來(lái)看，要緊集中在公積金制度的差不多內(nèi)容、差不多功能、籌資模式、治理方式等方面，稍為深入的研究涉及到對(duì)這種制度安排、政府干預(yù)以及效率的分析。但對(duì)新加坡公積金這種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的組織治理的治理結(jié)構(gòu)及其治理績(jī)效的分析的文獻(xiàn)卻相對(duì)稀少，不能不講是理論研究的一大缺憾。分析新加坡公積金制度的組織治理結(jié)構(gòu)及其績(jī)效，透視這種治理組織結(jié)構(gòu)安排的制度背景，這是值得認(rèn)真關(guān)注的問(wèn)題。對(duì)完善我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的組織治理結(jié)構(gòu)蘊(yùn)藏著重要的意義。

1997年我國(guó)正式確立“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的新型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。對(duì)這一新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不論在理論上和政策上如何界定或者爭(zhēng)論，但在實(shí)踐過(guò)程中，政策的執(zhí)行者實(shí)際上是默許了現(xiàn)收現(xiàn)付統(tǒng)籌賬戶基金應(yīng)負(fù)擔(dān)“轉(zhuǎn)制成本”的職責(zé)，由此導(dǎo)致了統(tǒng)籌賬戶對(duì)個(gè)人賬戶的透支。因此，這種模式被一些學(xué)者稱(chēng)為“統(tǒng)賬結(jié)合、混賬治理、空賬運(yùn)行”的模式。個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行帶來(lái)許多問(wèn)題，對(duì)中國(guó)的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度構(gòu)成了極大的潛在威脅。關(guān)于個(gè)人賬戶“空賬”問(wèn)題，理論界提出了通過(guò)把“統(tǒng)籌賬戶”與“個(gè)人賬戶”分賬治理的方式來(lái)解決問(wèn)題的治理思路。從目前把握的材料來(lái)看，研究中國(guó)養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度的治理問(wèn)題，早期文獻(xiàn)要緊集中在對(duì)養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度存在的保障覆蓋面窄、基金來(lái)源相對(duì)不足、企業(yè)負(fù)擔(dān)比較重、保障功能相對(duì)低下等方面問(wèn)題展開(kāi)討論?，F(xiàn)在，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)分賬治理差不多提到日程上來(lái)，因此對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶實(shí)賬化治理問(wèn)題的研究逐漸成為理論界和實(shí)踐部門(mén)研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。從已有的研究文獻(xiàn)來(lái)看，研究的側(cè)重點(diǎn)也要緊集中于如何去做實(shí)個(gè)人賬戶、個(gè)人賬戶基金如同治理和運(yùn)營(yíng)、個(gè)人賬戶基金的投資策略以及保值增值等問(wèn)題。關(guān)于組織治理模式和監(jiān)管模式，在目前已有的少量研究文獻(xiàn)中也充滿著不同的看法。有學(xué)者提出能夠設(shè)計(jì)基于市場(chǎng)化調(diào)節(jié)的組織治理模式和監(jiān)管模式圓；也有的學(xué)者從非營(yíng)利組織的角度提出了要建立一套與企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)相對(duì)應(yīng)的“非營(yíng)利法人治理”結(jié)構(gòu)的設(shè)想。上述這些研究成果大多從組織體系的外部找出了養(yǎng)老保險(xiǎn)治理面臨的新情況、個(gè)人賬戶基金運(yùn)行的要緊問(wèn)題和緣故，據(jù)此提出了一些合理的政策建議。然而，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行的組織治理方式和治理績(jī)效的分析和研究方面存在一些不足。首先，一個(gè)組織體系運(yùn)行效率的高低，不僅取決于外部條件的阻礙，也取決于組織內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制的阻礙。關(guān)于一個(gè)制度運(yùn)行效率的理解，僅僅分析外部因素而忽視對(duì)組織系統(tǒng)內(nèi)部的分析是難以全面客觀看到整個(gè)組織系統(tǒng)的運(yùn)行效率的。其次，筆者認(rèn)為，養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)治理面臨許多問(wèn)題，根源之一是沒(méi)有系統(tǒng)地理解治理結(jié)構(gòu)與組織的關(guān)系。中國(guó)的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)的治理仍處于組織治理結(jié)構(gòu)的無(wú)序狀態(tài)，沒(méi)有充分運(yùn)用組織的系統(tǒng)協(xié)同能力，其典型特征是部門(mén)設(shè)置隨意，職能邊界不清，業(yè)務(wù)流程不暢，責(zé)權(quán)關(guān)系重疊，缺乏部門(mén)之間的系統(tǒng)協(xié)調(diào)。在這種組織治理結(jié)構(gòu)狀態(tài)下難以達(dá)到理想的組織目標(biāo)。第三，我國(guó)養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)的治理組織大多數(shù)不是戰(zhàn)略導(dǎo)向型的結(jié)構(gòu)。由于組織治理的理念淡漠，不能按照有效性整體實(shí)施架構(gòu)，形成基于戰(zhàn)略的組織治理結(jié)構(gòu)，因而也就無(wú)法按照戰(zhàn)略目標(biāo)和以后進(jìn)展方向形成穩(wěn)定的核心業(yè)務(wù)和有效的治理模式。尤其重要的是，環(huán)境一旦發(fā)生變化，缺乏內(nèi)在自我變革能力的組織治理結(jié)構(gòu)無(wú)法適時(shí)進(jìn)行調(diào)整與變革，只能以不變應(yīng)萬(wàn)變，最終導(dǎo)致整個(gè)組織治理的低效甚至失效。

實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌賬戶基金與個(gè)人賬戶基金分開(kāi)治理，個(gè)人賬戶實(shí)賬化運(yùn)營(yíng)的治理方式，必將對(duì)原有養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)治理體制和組織治理方式產(chǎn)生巨大的阻礙。如何適應(yīng)這一變革來(lái)調(diào)整組織治理方式，最終以比較小的社會(huì)成本來(lái)達(dá)到社會(huì)福利最大化的組織目標(biāo)，這是一個(gè)值得及時(shí)關(guān)注的重要問(wèn)題。正是基于這種認(rèn)識(shí)，本文擬從組織治理的角度對(duì)新加坡公積金制度與我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的組織治理結(jié)構(gòu)在理論上嘗試作一分析。

二、新加坡公積金制度的組織治理結(jié)構(gòu)及其績(jī)效分析

新加坡公積金制度的高效運(yùn)行是在法律的規(guī)制下進(jìn)行的，公積金制度運(yùn)作的法律依據(jù)是1953年通過(guò)的“公積金法令”。同期成立的新加坡中央公積金局是公積金制度的治理機(jī)構(gòu)，它是隸屬于勞工部的一個(gè)具有獨(dú)立的、具有半官方性質(zhì)的治理機(jī)構(gòu)。中央公積金局只是一個(gè)行政機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)公積金的行政治理，公積金的具體運(yùn)營(yíng)是由新加坡政府投資公司投資運(yùn)營(yíng)。公積金局的組織治理結(jié)構(gòu)如下圖1—1所示：

新加坡通過(guò)中央公積金局對(duì)公積金進(jìn)行統(tǒng)一的企業(yè)化治理。從內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)來(lái)看，中央公積金局設(shè)立理事會(huì)，理事會(huì)成員由勞工部部長(zhǎng)委任，理事會(huì)向勞工部部長(zhǎng)負(fù)責(zé)。理事會(huì)有領(lǐng)導(dǎo)成員9人，其中政府代表、雇主代表和雇員代表各2人，由教授、專(zhuān)家、博士等所謂“中性”人士組成的代表3人。理事會(huì)下設(shè)主席1人。在理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)具體管用機(jī)構(gòu)，設(shè)總經(jīng)理1人，直接治理副總經(jīng)理和內(nèi)務(wù)審計(jì)部，副總經(jīng)理之下設(shè)立五部一處；即雇主服務(wù)部、成員服務(wù)部、計(jì)算機(jī)服務(wù)部、團(tuán)體服務(wù)部、財(cái)政部和人事處。中央公積金局通過(guò)該治理機(jī)構(gòu)對(duì)公積金進(jìn)行治理。盡管中央公積金局在財(cái)務(wù)上和行政上擁有自主權(quán)，但總統(tǒng)有權(quán)審核中央公積金局的賬目。從其組織治理的治理結(jié)構(gòu)來(lái)看，這種治理結(jié)構(gòu)仍然屬于英美傳統(tǒng)式的“所有者至上”的組織治理治理結(jié)構(gòu)。它的特點(diǎn)在于即使存在經(jīng)理人員掌握實(shí)際的經(jīng)營(yíng)治理權(quán)的現(xiàn)象，由于所有者擁有經(jīng)理人員的選聘權(quán)利，因此公司追求利潤(rùn)最大化也就等同于追求所有者的財(cái)產(chǎn)價(jià)值最大化。這種組織治理的治理結(jié)構(gòu)盡管有其內(nèi)在不足，但其組織治理的績(jī)效仍然表現(xiàn)出突出的地位。第一，在這種組織治理的治理結(jié)構(gòu)中，中央公積金治理局作為全體公積金所有者的受托人，一方面通過(guò)契約制，幸免營(yíng)辦商的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到公積金打算參與者身上；另一方面是規(guī)定了養(yǎng)老金能夠投資的差不多上信用等級(jí)比較高的資產(chǎn)，如此能夠在一定程度上保證公積金打算參與人的最低回報(bào)。新加坡這種全新的“個(gè)人賬戶”的保險(xiǎn)模式，不僅確保了公積金所有者的養(yǎng)老保險(xiǎn)收益，而且給國(guó)家建設(shè)提供了大量的資金，減輕了政府的壓力。比如，1995年新加坡國(guó)民儲(chǔ)蓄總額為GDP的51%，其中公積金占國(guó)民儲(chǔ)蓄總額的93%。這不僅為國(guó)家提供了大量的、可靠的、源源不斷的建設(shè)資金，而且有利于國(guó)家搞好宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控。第二，在這種組織治理的治理結(jié)構(gòu)中，由于新加坡?lián)碛幸粋€(gè)高效的政府，建立了一套有效的公共治理機(jī)制。在這一良好的制度環(huán)境下，公積金治理局盡管治理著規(guī)模龐大、利益主體眾多和服務(wù)項(xiàng)目煩雜的公積金保障系統(tǒng)，但沒(méi)有把公積金治理局變成一個(gè)可怕的官僚衙門(mén)，而是以其精明能干、健全的職能、科學(xué)的治理及其優(yōu)質(zhì)的服務(wù)贏得了組織治理的高效率。第三，從公積金治理的組織治理結(jié)構(gòu)模式能夠看到，由于公積金治理局只負(fù)責(zé)行政事務(wù)，公積金的具體運(yùn)營(yíng)是由新加坡政府投資公司投資運(yùn)營(yíng)，這就使得公積金能夠以一個(gè)恰當(dāng)?shù)纳矸葸M(jìn)入資本市場(chǎng)，從而確保公積金的保值增值。第四，從組織的治理結(jié)構(gòu)來(lái)看，由于公積金治理局具有相對(duì)的獨(dú)立性，公積金從匯合、運(yùn)營(yíng)、儲(chǔ)存、結(jié)算到雇員利益的獲得，都獨(dú)立于政府財(cái)政，因而，政府財(cái)政的豐歉對(duì)公積金沒(méi)有直接的阻礙，更為重要的是政府無(wú)權(quán)動(dòng)用公積金去彌補(bǔ)財(cái)政可能存在的赤字。第五，在公積金制度中，由于明確了政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)中的責(zé)任和義務(wù)，也確實(shí)是政府以自身實(shí)際持有的資產(chǎn)儲(chǔ)備作為公積金的擔(dān)保，政府財(cái)政負(fù)有擔(dān)保償還公積金的義務(wù)，這就保證了公積金制度的良好信譽(yù)。由于制度本身確保了制度的安全性(到期可按照約定支付)，有利于保證公積金養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的社會(huì)保障層面。第六，從公積金治理的組織治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)部機(jī)制來(lái)看，由于公積金所有者(stakeholders)代表了不同利益團(tuán)體的利益，他們對(duì)組織治理治理結(jié)構(gòu)的阻礙不是通過(guò)政府的直接規(guī)制，而是一方面通過(guò)政府立法間接規(guī)范秩序，為組織治理制造一個(gè)良好的條件；另一方面，部分公積金所有者代表通過(guò)直接介入組織治理的決策機(jī)構(gòu)，參與組織的戰(zhàn)略制定，以此來(lái)保證公積金所有者自身的利益。

三、中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的科層制組織治理的績(jī)效分析

(一)基于科層權(quán)力關(guān)系的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)組織治理績(jī)效分析

我國(guó)原有的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)的組織治理的治理結(jié)構(gòu)是一種以垂直分工為特征的組織治理體系。它通過(guò)對(duì)政府及其職能部門(mén)權(quán)力層次進(jìn)行設(shè)計(jì)，在組織的不同角色之間形成一種上下級(jí)關(guān)系。能夠把它稱(chēng)為基于科層權(quán)力關(guān)系的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)組織治理的治理結(jié)構(gòu)模式。這種組織形式是一種組織內(nèi)部功能分化、垂直、分層的金字塔式的組織形式。這種養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度的組織治理體系的顯著特征是建立在政府信用和政府承擔(dān)無(wú)限責(zé)任基礎(chǔ)上的組織治理體系。在那個(gè)地點(diǎn)，不同層級(jí)政府屬下的社會(huì)保障職能部門(mén)，是這一組織治理體系的核心，它承擔(dān)了政策制定、保費(fèi)征收、基金治理、投資運(yùn)用、養(yǎng)老金發(fā)放、爭(zhēng)端處理等多項(xiàng)職能。因而，“它是一種專(zhuān)門(mén)的政企合一的模式”。在我國(guó)養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)的起步時(shí)期，由于社會(huì)保險(xiǎn)進(jìn)展水平還比較低，市場(chǎng)組織與社會(huì)組織發(fā)育相對(duì)不成熟，在這種情況下以這種科層制為特征的組織治理模式有其合理性。從組織治理結(jié)構(gòu)的績(jī)效來(lái)看：第一，這種結(jié)構(gòu)能使最高層治理部門(mén)擺脫了日常事務(wù)，成為有力的決策結(jié)構(gòu)，并使各個(gè)職能部門(mén)充分發(fā)揮其治理的主動(dòng)性和靈活性。第二、這種結(jié)構(gòu)擴(kuò)大了有效操縱的幅度，對(duì)治理人員的水平要求比較高，因而有利于組織治理中業(yè)務(wù)治理人才的培養(yǎng)。第三，伴隨著垂直分工，組織必定要求進(jìn)行分權(quán)，這能夠促使組織中各個(gè)層次的成員在一定程度上對(duì)環(huán)境采取較為靈活的應(yīng)對(duì)策略，從而使組織的靈活性增強(qiáng)。同時(shí)，由于各個(gè)部門(mén)獲得一定的分權(quán)，而且，崗位治理人員的職位升遷與部門(mén)的業(yè)績(jī)有著相應(yīng)的關(guān)聯(lián)，因而各個(gè)職能部門(mén)之間也會(huì)產(chǎn)生比較和競(jìng)爭(zhēng)，這在一定程度上會(huì)提高組織的效率。

然而，這種以科層制為特征的組織治理體系的局限性也是顯而易見(jiàn)的。(1)這種組織治理體系需要的治理人員多，治理成本比較高，從一定意義上來(lái)講其治理的經(jīng)濟(jì)性就比較差。(2)這種組織治理體系是以分權(quán)為紐帶的治理模式，集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系比較敏感，一旦處理不當(dāng)，不僅削弱上級(jí)對(duì)下級(jí)的治理和監(jiān)管力度，而且容易產(chǎn)生本位主義，由此削弱整個(gè)組織的協(xié)調(diào)一致。(3)這種以垂直分工為特征的組織治理體系，治理層級(jí)比較多，隨著垂直分工的進(jìn)行，組織的操縱難度加大，這就有可能導(dǎo)致整個(gè)組織治理能力的分散和組織資源利用的低效甚至無(wú)效。(4)這種組織治理體系具有明顯的托付-代理關(guān)系，但由于養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)基金是混賬管理，統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶的產(chǎn)權(quán)界定不夠明確，因而這種托付-代理關(guān)系只是名義上的，沒(méi)有實(shí)際的契約約束力。同時(shí)由于這種組織治理中的激勵(lì)機(jī)制不足，導(dǎo)致作為代理人的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)組織機(jī)構(gòu)的積極性和主動(dòng)性都不足。

(二)基于垂直分工與水平分工并存的科層制養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)組織治理績(jī)效分析

隨著我國(guó)養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度的不斷改革以及參保人數(shù)的迅速增加，組織治理規(guī)模的擴(kuò)大和業(yè)務(wù)量的增加，進(jìn)行職能部門(mén)的整合是組織創(chuàng)新的必定選擇，這種整合是以我國(guó)的職能機(jī)構(gòu)的合并為基礎(chǔ)的。從我國(guó)養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度的組織治理體系來(lái)看，也確實(shí)是把分屬不同部門(mén)的治理職能統(tǒng)一集中到勞動(dòng)與社會(huì)保障部門(mén)來(lái)治理。這種整合，由于一方面接著強(qiáng)調(diào)政府在養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度的不可或缺的職責(zé)，故此需要接著維持一套以行政權(quán)力關(guān)系為紐帶的垂直的組織治理的治理結(jié)構(gòu)。另一方面，按照政事分開(kāi)的原則，各級(jí)層次的政府需要把養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度的業(yè)務(wù)職能單獨(dú)列出，由職能部門(mén)行使獨(dú)立的治理職能。如此，基于科層權(quán)力關(guān)系的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)組織管理的治理結(jié)構(gòu)就轉(zhuǎn)向基于垂直分工與水平分工并存的科層制養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)組織治理的治理結(jié)構(gòu)。這種組織治理的治理結(jié)構(gòu)有兩條主線，一條是從行政權(quán)力關(guān)系來(lái)看，體現(xiàn)的是中央政府與地點(diǎn)政府之間行政關(guān)系；另一條是從業(yè)務(wù)關(guān)系來(lái)看，體現(xiàn)的是由不同層級(jí)政府屬下的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)組成的關(guān)系。這是一套具有科層組織典型特征的組織治理體系。其關(guān)系能夠用圖1-2來(lái)表示：

從理論上講，這種科層制組織治理的治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生于治理分工。隨著組織規(guī)模的擴(kuò)大，為了降低成本，提高組織效率，組織治理的治理結(jié)構(gòu)便產(chǎn)生了縱向一體化的趨勢(shì)，不同部門(mén)的職能開(kāi)始細(xì)分化。分工表現(xiàn)為兩個(gè)方面：垂直分工和水平分工。垂直分工導(dǎo)致組織內(nèi)部治理層的產(chǎn)生；水平分工使組織分化出不同的職能部門(mén)。兩者共同構(gòu)筑了現(xiàn)實(shí)養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度的組織治理的治理結(jié)構(gòu)體系。這種組織治理的治理結(jié)構(gòu)體系的轉(zhuǎn)變，至少能夠形成如下的組織績(jī)效。(1)職能部門(mén)從政府行政組織體系中分離出來(lái)，治理方法和治理技術(shù)能夠更加專(zhuān)門(mén)化和專(zhuān)業(yè)化，有利于治理績(jī)效的提高。(2)職能部門(mén)從政府行政組織體系中分離出來(lái)，有利于加強(qiáng)不同部門(mén)之間的聯(lián)系、信息交流以及部門(mén)之間的配合，能夠幸免各部門(mén)之間的重復(fù)勞動(dòng)，有利于提高人力資源、物力資源與制度資源的利用率，從而提高整個(gè)組織的效益性。(3)職能部門(mén)的分化是以分工協(xié)作為前提的，垂直分工的連續(xù)，保證了分權(quán)的連續(xù)，從而使得組織中的各個(gè)層次能夠有一定的靈活性來(lái)應(yīng)對(duì)變化的環(huán)境條件，從而確保整個(gè)組織的靈活性；同時(shí)，水平分工又能夠使組織在不同的層級(jí)上實(shí)現(xiàn)組織工作的專(zhuān)業(yè)化分工，從而使組織的各個(gè)層級(jí)的工作效率得到提高，進(jìn)而使得整個(gè)組織的績(jī)效得到提高。(4)在這種組織結(jié)構(gòu)中，托付一代理的關(guān)系比在基于科層權(quán)力關(guān)系的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)組織治理的治理結(jié)構(gòu)中變得稍為明晰些。這表現(xiàn)為，一方面，職能部門(mén)同意各級(jí)政府的托付，承擔(dān)起政府所確定的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)的各項(xiàng)任務(wù)；另一方面，作為一個(gè)中介機(jī)構(gòu)，同意單位、個(gè)人的托付，承擔(dān)起養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)具體運(yùn)作的業(yè)務(wù)。在這雙重的托付一代理關(guān)系中，養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)職能機(jī)構(gòu)的職能得到進(jìn)一步加強(qiáng)，其積極性也得到一定程度的提高。

從這種治理的治理結(jié)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)行結(jié)果來(lái)看，其要緊的不足在于：(1)這種組織治理的治理結(jié)構(gòu)是在垂直分工的組織系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，再增加一種水平分工的組織系統(tǒng)。如此的組織治理治理結(jié)構(gòu)不可幸免地會(huì)帶來(lái)組織關(guān)系的復(fù)雜化，一方面要同意各級(jí)政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，另一方面又要同意上級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)的業(yè)務(wù)方面的領(lǐng)導(dǎo)，這就會(huì)帶來(lái)雙重領(lǐng)導(dǎo)，違背了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的古典組織原則。倘若指令出現(xiàn)矛盾，必定導(dǎo)致組織的不適應(yīng)性，從而導(dǎo)致組織效率的下降。(2)這種結(jié)構(gòu)依舊無(wú)法完全解決由于垂直分工所導(dǎo)致的分權(quán)所形成的可操縱性難度增大的問(wèn)題，而且，由于水平分工所帶來(lái)的部門(mén)主義傾向不斷加重的問(wèn)題也無(wú)法得到有效的解決。(3)在這種治理結(jié)構(gòu)所體現(xiàn)的新的托付一代理關(guān)系中，產(chǎn)生了一系列問(wèn)題：其一，由于政府職能機(jī)構(gòu)的代理具有強(qiáng)制性，沒(méi)有退出機(jī)制選擇，因