行政組織學(xué)5-6課件

第五章當(dāng)代外國行政組織改革的理論與實(shí)踐從20世紀(jì)70年代末至90年代末的世界范圍內(nèi)的行政改革，在全球形成了一般浪潮，其重心是行政組織改革。其改革都緣于大致相同的背景，即政府職能膨脹、規(guī)制過多、財(cái)政壓力增大、信息技術(shù)的發(fā)展要求加強(qiáng)市場機(jī)制的作用等等。在大致相同中各國有所不同，美國、英國、日本是這一時(shí)期行政組織改革的典型代表。在介紹外國行政組織改革之前,我們先介紹改革的兩個(gè)重要理論依據(jù)：帕金森定律與彼得原理。第一節(jié)行政組織中的帕金森定律與彼得原理一、帕金森定律諾斯古德·帕金森是1909年出生的英國著名的歷史學(xué)家和行政學(xué)理論家。他在1958年出版了一本小品文集《帕金森定律》(又譯為《官場病》)，是一本剖析官場痼疾的書。帕金森通過對當(dāng)時(shí)英國的政治制度、政府機(jī)構(gòu)、人員的設(shè)置以及行政機(jī)關(guān)工作作風(fēng)的剖析，揭露和嘲弄了英國官場的種種弊病，雖然他是就英國的行政現(xiàn)象而言的，但由于這些弊病是各國行政組織的通病，所以在讀者中引起了強(qiáng)烈的反響，使“帕金森定律”這個(gè)概念在世界上廣為流傳，許多人把它當(dāng)做官僚主義的代名詞。原書的出版者說：“這本書讓全世界的人捧腹——并且深思?！迸两鹕瓕賵鰰r(shí)弊的針砭，入木三分，令人深思。他所概括的官場通病(也有人稱之為帕金森現(xiàn)象)，主要有以下幾種：第一，職工人數(shù)與工作量毫不相關(guān)，不管工作量如何變化，職工人數(shù)總是成倍地增加。這是因?yàn)樾姓鞴芟矚g增加部屬，而不是對手；新增加的部屬之間彼此又會制造出許多工作來做。因此，不管工作量是增多還是減少，“行政人員或多或少是注定要增長的”。第二，現(xiàn)代政府機(jī)構(gòu)如委員會之類的組織形式日益膨脹。在委員會內(nèi)部必然出現(xiàn)非正式的核心委員會，過一段時(shí)間，這個(gè)核心組織又會擴(kuò)張起來。如此周而復(fù)始，機(jī)構(gòu)就越來越龐雜，人員越來越多，工作效率卻越來越低。第三，組織的低效、無能根源于自發(fā)的嫉妒病。機(jī)關(guān)成立的年代愈長，人員的素質(zhì)就二、彼得原理美國管理組織學(xué)家勞倫斯·彼得(1919年出生于加拿大)與記者雷蒙得·霍爾在1969年合作出版了《彼得原理》一書(又譯為《升官病》)，這是繼《帕金森定律》之后的又一本剖析官場痼疾的書。作者認(rèn)為，不稱職是人類社會的一個(gè)普遍現(xiàn)象，每個(gè)組織都充塞著不稱職者?！霸趯?shí)行梯層等級組織中，組織的每一個(gè)成員都趨向于晉升到他所不能勝任的層級。”這一觀點(diǎn)便成了組織理論中的“彼得原理”。從此，彼得原理成為專用名詞，在世界上廣為流傳。彼得指出，帕金森揭示了科層組織中的人浮于事現(xiàn)象，但沒有找到產(chǎn)生這一現(xiàn)象的根本原因，彼得認(rèn)為組織效率低下的真正原因是不稱職者的積聚，是因?yàn)榈燃壷频慕M織不斷地把人們提拔到力不從心的工作崗位上的結(jié)果。假如每個(gè)人都降一級，做力所能及的工作，就可能達(dá)到更大的工作效率。不稱職不僅造成效率低下，而且使機(jī)構(gòu)臃腫不可避免。彼得和霍爾指出，在政府機(jī)構(gòu)這個(gè)龐大的相互制約的科層組織系列里，不稱職者比比皆是，資本主義和社會主義國家都有冗員和不稱職者積聚。政黨同樣受彼得原理支配。他們甚至認(rèn)為人類任何有組織的事業(yè)——政府、宗教、企業(yè)等，都受彼得原理支配。作者最后告誡人們：應(yīng)認(rèn)真地估價(jià)自己的潛力，不要盲目地追求晉升、企望升官，這樣不僅會給個(gè)人帶來痛苦，引起“不稱職綜合癥”，而且也會導(dǎo)致組織大滑坡，給社會造成危害，最終將導(dǎo)致整個(gè)人類達(dá)到“生存不稱職級”。第二節(jié)當(dāng)代美國行政組織的改革一、美國行政組織改革的背景

（一）從戰(zhàn)后到70年代末，美國政府行政職能的擴(kuò)張引起公眾反感戰(zhàn)后美國政府行政職能的擴(kuò)張，緣于兩方面的原因，一是為應(yīng)付和擺脫1929—1933年的席卷全球的經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來的影響，社會公眾強(qiáng)烈要求政府以積極的干預(yù)措施全面地介入經(jīng)濟(jì)生活，幫助企業(yè)迅速擺脫危機(jī)，給人們以就業(yè)、醫(yī)療等福利性的保障。在此背景下形成的凱恩斯主義成為主流經(jīng)濟(jì)理論流派，給政府職能的擴(kuò)張?zhí)峁┝死碚撋系闹С?。二是第二次世界大?zhàn)的戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員體制，進(jìn)一步強(qiáng)化了政府職能擴(kuò)張的趨勢。政府職能擴(kuò)張?jiān)谝欢ǔ潭壬线m應(yīng)了社會發(fā)展的需要，又逐步顯露出其弊病，如機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、職能混雜不清、壓抑了民間組織和私人企業(yè)的積極性、給納稅人帶來沉重負(fù)擔(dān)、財(cái)政不堪負(fù)荷等。與此同時(shí)，由于信息技術(shù)的發(fā)展，使得民間組織和個(gè)人可以獲取更多更廣的信息，使他們自己能對更重要的問題作出決策，勿需政府過多的干預(yù)。這樣，改革政府、壓縮政府職能、精簡政府機(jī)構(gòu)、建立一個(gè)精干高效的政府體系就成為公眾的普遍要求和呼聲。其中，聯(lián)邦人事手冊多達(dá)一萬余頁，農(nóng)業(yè)部所依據(jù)的人事法律、條例、指南、判例及內(nèi)部條例重達(dá)405．824公斤。極其復(fù)雜的人事制度把人事職位分成4599個(gè)系列、15個(gè)級別，每個(gè)級別又分為10等?！堵?lián)邦采購條例》有l(wèi)600頁，具體部門必須遵循的條例有2900多頁。國防部的采購條例則長達(dá)2000頁，有些規(guī)定瑣碎到令人瞠目結(jié)舌的地步，如采購條例中有12頁談如何購買奶油夾心甜餅，14頁談如何購買水果蛋糕。特別是，由于知識信息時(shí)代的到來，政府公務(wù)員素質(zhì)普遍提高，對很多事務(wù)他們完全有能力獨(dú)立決策和經(jīng)辦，過多地對其規(guī)制管理，不僅不必要反而壓制了其積極性、創(chuàng)造性。2．將政府部分職能交給社會組織或個(gè)人去辦，從而減少了政府一部分職能及其相應(yīng)的機(jī)構(gòu)及人員。這主要表現(xiàn)在兩方面：一是壓縮社會福利項(xiàng)目，把一些社會福利項(xiàng)目，交給私人機(jī)構(gòu)辦理，收縮政府的社會職能；二是放松了對私營工商企業(yè)的管制，收縮了政府的經(jīng)濟(jì)職能和相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。

3．簡化政府采購方式。1993年《戈?duì)枅?bào)告》為此提出六條建議：重新起草采購條例，簡化采購過程，通過“電子市場”簡化采購程序，小額采購由部門自主決策，更多地依賴商業(yè)市場，制定新的聯(lián)邦采購法等。財(cái)政部門不去干預(yù)具體的采購方式、采購的品種與品牌，只從采購資金方面予以控制。4．改革人事制度。減輕對公務(wù)員過分的規(guī)制，簡化職位分類規(guī)制，簡化公務(wù)員辭退制度，廢除1萬余頁的聯(lián)邦人事手冊。分權(quán)給下級行政組織和部門主管人員，讓其有聘雇人員、核定薪資的權(quán)力。5．授權(quán)于州與地方政府和授權(quán)給下級工作人員。在遵從憲法中有關(guān)聯(lián)邦與州及地方政府的權(quán)力劃分框架下，在具體的行政領(lǐng)域充分授權(quán)。同時(shí)壓平層級，給負(fù)責(zé)具體工作的人以決策權(quán)，使所有的政府雇員對行為結(jié)果負(fù)責(zé)。(三)裁減冗余機(jī)構(gòu)和人員1．合并機(jī)構(gòu)、精簡人員，減少財(cái)政支出。美國也給自己定出了行政機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)：在2000年前，聯(lián)邦政府公務(wù)員要減少25％，機(jī)構(gòu)也要大幅度減少。2．設(shè)立創(chuàng)新基金。對機(jī)構(gòu)和職位設(shè)置貫穿“以最少的錢辦最多的事”的原則，對減少了機(jī)構(gòu)數(shù)目或改變了機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)模式的人員和組織予以獎(jiǎng)勵(lì)。創(chuàng)新基金由政府財(cái)政撥款，也可接收社會捐款。3．建立電子政府。推行辦公自動(dòng)化和無紙化，運(yùn)用計(jì)算機(jī)技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)管理手段，提高政府收集、處理信息的能力，以此推動(dòng)政府人員的精簡。三、對美國行政組織改革的簡單評述美國行政組織改革以放松規(guī)制為最大特點(diǎn)，但放松規(guī)制的改革也遇到了來自議會、政府內(nèi)部規(guī)制管理愛好者的阻力。他們抓住放松規(guī)制不利于行政組織自我控制的一面，對放松規(guī)制提出了質(zhì)疑。同時(shí)放松規(guī)制本身也不可能解決官僚體制所固有的一切問題。因而，放松規(guī)制的改革仍是一個(gè)處在實(shí)踐中的改革嘗試。即使如此，美國放松規(guī)制的改革對各國行政組織改革仍有重要借鑒作用。放松規(guī)制改革中的成本與效率觀念、績效管理、顧客至上與服務(wù)意識、在行政組織與管理中引進(jìn)競爭與市場機(jī)制等，都為各國行政組織改革開拓了新的思路，提供了有力的理論和經(jīng)驗(yàn)支持。美國的放松規(guī)制改革既是信息時(shí)代的要求，又是美國規(guī)制管理過于泛濫的結(jié)果。美國在戰(zhàn)后以來，制定了浩繁細(xì)致的規(guī)制條例，過多過濫的規(guī)制必然要抑制人們的主動(dòng)性和創(chuàng)新精神。因此放松規(guī)制成為提高行政效率的必然要求。而且，還要看到，美國經(jīng)過長期的實(shí)踐，各級政府組織和公務(wù)員都基本上養(yǎng)成了按規(guī)制行事的方式和習(xí)慣。可以說，規(guī)制不再只是表面上的條例，它已內(nèi)化為人們的生活習(xí)慣和信條。遵守規(guī)制已成為一種行政文化，廢除過多的規(guī)制并不會導(dǎo)致人們習(xí)慣的改變。因此，放松規(guī)制不會導(dǎo)致隨意性的泛濫。但是，在有些國家，情況就不一樣。特別是在發(fā)展中國家，許多政府管理的規(guī)章條例還未形成體系，已有的規(guī)制還沒有成為公務(wù)員自覺的行為。因此，各國不能盲目地跟在美國后面喊“放松規(guī)制”。只有當(dāng)本國的規(guī)章制度已形成完備的體系、已內(nèi)化為人們的內(nèi)心信念，并養(yǎng)成自覺遵守規(guī)制的行為時(shí)，再進(jìn)行以廢除沒必要的規(guī)制為內(nèi)容的行政組織改革才是可行的。美國放松規(guī)制改革，并不是放松或廢除所有的規(guī)制。作為官僚體制的重要特征，規(guī)制的作用是其他東西所不可替代的。即使在以知識和信息為管理基礎(chǔ)的新時(shí)期，規(guī)制的作用還是不可忽視的。美國放松的只是那些對社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和行政組織自我管理的過細(xì)過濫的規(guī)制，而不是所有的規(guī)制。對那些在宏觀調(diào)控職能和第三節(jié)當(dāng)代英國行政組織的改革

英國被認(rèn)為是當(dāng)代行政改革的先驅(qū)。改革內(nèi)容的廣泛性和全面性是當(dāng)代英國行政改革的一個(gè)特點(diǎn)。單就行政組織的改革而言，英國的改革舉措也是詳盡而細(xì)致的。一、英國行政組織改革的背景英國當(dāng)代行政組織的改革主要從1979年撒切爾夫人當(dāng)政時(shí)開始。撒切爾政府下臺后，梅杰政府繼續(xù)進(jìn)行改革，后來的工黨政府也基本上按保守黨相同的方向進(jìn)行著改革。撒切爾政府改革的動(dòng)因在于，人們對公共部門和“官僚”的懷疑與不信任。這種懷疑與不信任源于這樣一種認(rèn)識，即政府并不總是主動(dòng)積極地去追求社會公共利益，更多地卻是關(guān)注政府組織自身和公務(wù)員個(gè)人的利益。為了獲取更大利益，行政組織會不惜擴(kuò)大社會不需要的職能，過度干預(yù)社會生活，構(gòu)建龐大的機(jī)構(gòu)以便從財(cái)政開支中撈取更多的好處。因此，政府管了許多管不了、管不好的事，到處充斥著浪費(fèi)、低效率、官僚主義；與此同時(shí)又存在著中央政府軟弱，對地方政府失去應(yīng)有控制的反?，F(xiàn)象。與政府部門低效率、高浪費(fèi)的現(xiàn)象相對比的卻是私營部門管理的高績效。受此影響。英國的現(xiàn)代保守主義堅(jiān)信借用私營部門的管理原則、技術(shù)和方法、包括管理人員來改革政府定會取得良好的效果。故撒切爾政府改革的核心方向是市場取向的。撒切爾夫人聘請著名的私營企業(yè)管理者雷納擔(dān)任其行政改革顧問，以大力推行行政改革。合同制在英國早已小規(guī)模地存在于基層政府對諸如垃圾收集等一些公共服務(wù)的領(lǐng)域中。20世紀(jì)70年代末保守黨執(zhí)政以來，這種由私人領(lǐng)域提供公共服務(wù)的方式才得到發(fā)展。1980年保守黨政府通過《地方政府計(jì)劃和土地法案》，要求地方政府和社會組織以競爭的方式獲得房屋和道路的建設(shè)權(quán)利。1988年保守黨政府通過《地方政府法案》，擴(kuò)大了地方政府以合同的方式、競爭的方式，向其內(nèi)部組織、社區(qū)自愿組織、私人組織提供服務(wù)項(xiàng)目的范圍，它涉及到教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護(hù)、公共交通、就業(yè)等領(lǐng)域，希望通過合同出租，促進(jìn)競爭，實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)。甚至在監(jiān)獄管理等國家傳統(tǒng)的基本職能領(lǐng)域中，也有以合同方式讓民間組織管理的新思路。(二)調(diào)整中央與地方行政組織之間的關(guān)系在英國，中央政府一向?qū)Φ胤秸刂戚^弱，宏觀調(diào)控的執(zhí)行權(quán)多讓位于地方政府，以致宏觀調(diào)控乏力。為改變這種不合理的狀況，自1979年至1994年，國會先后通過了150余項(xiàng)法令，旨在削弱地方自主權(quán)，加強(qiáng)中央對地方事務(wù)的控制，使宏觀決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)向中央集中。與此同時(shí)，削減地方稅以增加中央政府的財(cái)政支配能力。英國政府間關(guān)系由此從中央與地方討價(jià)還價(jià)，中央受制于地方時(shí)期步人中央集權(quán)化時(shí)期。

2．在政府各組成部門內(nèi)部專門設(shè)立負(fù)責(zé)執(zhí)行的機(jī)構(gòu)，履行政策和提供服務(wù)。執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人要承擔(dān)執(zhí)行政策的責(zé)任，在回答議會有關(guān)委員會質(zhì)詢時(shí)，常務(wù)次官和主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人應(yīng)一并到場。執(zhí)行機(jī)構(gòu)既然對工作結(jié)果承擔(dān)責(zé)任，就應(yīng)被賦予充分的自主權(quán)，它包括機(jī)構(gòu)編制、人員任用標(biāo)準(zhǔn)、程序、工資、財(cái)務(wù)管理等方面。執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部奉行以結(jié)果為本，而不是以規(guī)則為本。隸屬關(guān)系變?yōu)槠跫s關(guān)系，體現(xiàn)了分權(quán)原則。執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)立，減輕了部長的工作負(fù)荷，使之能集中精力考慮重大政策問題；賦予執(zhí)行者以充分自主權(quán)，使其積極性和創(chuàng)造性得到充分發(fā)揮，以便政府更好地執(zhí)行政策和為公眾提供服務(wù)。執(zhí)行機(jī)構(gòu)與決策機(jī)構(gòu)分離在美國、瑞典已運(yùn)轉(zhuǎn)多年，但英國賦予執(zhí)行機(jī)構(gòu)新的內(nèi)容。(四)以加強(qiáng)中央宏觀調(diào)控權(quán)為宗旨、以加強(qiáng)部首長對部門工作的領(lǐng)導(dǎo)為目的，建立“部長管理信息系統(tǒng)”“部長管理信息系統(tǒng)”要求部長與科級人員之間建立直接和規(guī)范化的信息溝通渠道，要求對下層單位訂立目標(biāo)責(zé)任制度、績效評估制度，要求下級對部長建立全面的信息反饋制度。因此，它使部首長能更深入了解、指導(dǎo)、監(jiān)控本部門的工作，并為取消某些中間層次、分權(quán)給下級創(chuàng)造條件。這與上面所述的專門成立執(zhí)行機(jī)構(gòu)并不矛盾，它只說明部長對本部工作能及時(shí)進(jìn)行有效控制。因此，部長管理信息系統(tǒng)極大地提高了工作效率。環(huán)境事務(wù)部在建立這一系統(tǒng)后的四年內(nèi)，在工作任務(wù)不減、工作質(zhì)量有所提高的前提下實(shí)現(xiàn)裁員29％。(五)改革人事制度執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)立，從根本上動(dòng)搖了傳統(tǒng)的文官制度。短期合同制動(dòng)搖了文官的終身任職制；統(tǒng)一的等級工資制被以工作結(jié)果確定工資及獎(jiǎng)勵(lì)所代替；政府組織的排外性被廢除，可以任命私營組織的成員參與政府的行政管理工作。第四節(jié)當(dāng)代日本行政組織的改革一、日本行政組織改革的背景日本現(xiàn)代行政體制發(fā)端于明治維新時(shí)期，到1955年完全確立了日本政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，并取得舉世矚目的成績。但同時(shí)日本政府出現(xiàn)了許多新問題，這些問題推動(dòng)了日本80年代開始的行政組織改革。1．過度的規(guī)制抑制了民間的創(chuàng)新和活力。日本在戰(zhàn)后制定了大量的規(guī)章制度，并被看成世界上為數(shù)不多的“規(guī)制大國”。過度的規(guī)制使得日本的企業(yè)過分依賴政府、輕視市場，結(jié)果使企業(yè)失去了活力，阻礙了國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2．隨著經(jīng)濟(jì)增長速度的減慢，日本出現(xiàn)了持續(xù)的財(cái)政困難和財(cái)政赤字。進(jìn)入70年代后，日本的經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)增長乏力的跡象，同時(shí)財(cái)政狀況不斷惡化。受西方發(fā)達(dá)國家自由主義改革潮流的影響和推動(dòng)，日本開始重新審視政府在社會和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的作用，逐步推行了以“小政府”為目標(biāo)，以市場化、減少政府干預(yù)為主要內(nèi)容的行政組織改革。3．中央政府對地方政府干預(yù)較大，限制了地方自治和市民自治的健康發(fā)展。中央集中的財(cái)力過大，加重了地方政府對中央政府的依賴，束縛了地方政府因地制宜的積極性、創(chuàng)造性。4．國際化的進(jìn)展、國際競爭的日趨激烈以及科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展要求政府更有效率和效益、更加經(jīng)濟(jì)地運(yùn)行。同時(shí)公眾對其他國家行政改革的努力也有相當(dāng)?shù)牧私?，他們不希望自己的政府在改革浪潮中無動(dòng)于衷。政治家和政府官員也不希望給公眾留下一個(gè)因循守舊、不事創(chuàng)新的形象，改革便成了一個(gè)必然的選擇。5．社會問題的日趨繁多和嚴(yán)重，使日本政府面臨著新的難題。如就業(yè)、福利、養(yǎng)老等等都成為日本公眾和政府共同關(guān)心、并直接影響日本2l世紀(jì)行政發(fā)展和社會進(jìn)步的課題。解決這些問題的需要，推動(dòng)了日本行政組織的改革。二、日本行政組織改革的主要內(nèi)容

(一)放松國家規(guī)制，調(diào)解官民關(guān)系，縮減政府職能及機(jī)構(gòu)主要是政府向社會放權(quán)，盡量減少政府的規(guī)制活動(dòng)，使市場和民間充分發(fā)揮其功效，也即是所謂的自由化的改革。自由化是由1981年成立的第二次臨時(shí)行政調(diào)查會提出的。到了90年代，緩和規(guī)制的要求越發(fā)強(qiáng)烈，日本政府為此進(jìn)行了大規(guī)模的、全面的放松規(guī)制改革。到1996年，日本政府實(shí)施的規(guī)制緩和措施已達(dá)1797項(xiàng)。日本政府根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)條件的變化，對經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的改革堅(jiān)持了自由的原則；對于社會性規(guī)制，根據(jù)政策目標(biāo)的要求，將其控制在最低限度，從事前控制型的規(guī)制向事后監(jiān)督型的規(guī)制轉(zhuǎn)變。由政府部門進(jìn)行的有關(guān)檢驗(yàn)、鑒定、規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)等方面的事務(wù)，盡可能地交給民間部門去辦，向社會放權(quán)。讓實(shí)施規(guī)制的部門從政府部門中獨(dú)立出來，在明確各自責(zé)任的同時(shí)，發(fā)揮民間部門處理規(guī)制事務(wù)的作用。這不僅減輕了政府負(fù)擔(dān)，而且提高了行政效率。同時(shí)實(shí)行規(guī)制的公開化，將政府規(guī)制的原則和規(guī)定公布于眾；規(guī)制實(shí)施后的結(jié)果，原則上也予以公布，并承擔(dān)向社會做出說明的責(zé)任。為方便國民并減輕其負(fù)擔(dān)，有關(guān)辦理許可和認(rèn)可手續(xù)的部門則推進(jìn)窗口業(yè)務(wù)的一元化，簡化辦事手續(xù)、簡化提交材料的種類。在改革過程中，日本行政組織改革還注意同世界其他國家規(guī)制措施的比較、整合。(二)推動(dòng)地方分權(quán)，重新調(diào)整中央與地方的關(guān)系1、改革中央和地方的財(cái)政分配關(guān)系，加大地方政府的財(cái)權(quán)。其基本前提是要建立新的地方財(cái)政制度，把相當(dāng)一部分財(cái)政收入來源和權(quán)力下放到地方。有關(guān)中央政府對地方財(cái)政補(bǔ)貼制度，要每隔10年進(jìn)行一次調(diào)整，還要嚴(yán)格限制新增。另外，尊重地方征稅的自主權(quán)，著手研究中央和地方的中長期財(cái)政收入分配方案；交付給地方使用的稅收，在確保穩(wěn)定的基礎(chǔ)之上，簡化手續(xù)，允許地方對交付額度的計(jì)算方法提出異議；在協(xié)商的前提下，廢除中央政府限制地方發(fā)行公債的許可制度等。2．重新劃分地方自治事務(wù)，實(shí)行“道州制”，擴(kuò)大地方政府的規(guī)模和管理范圍。在處理中央政府和地方政府的關(guān)系方面，中央政府應(yīng)通過與地方政府協(xié)商的方式進(jìn)行，并把中央的影響控制在最小的范圍之內(nèi)；向地方政府施加影響、發(fā)出指令時(shí)必須以書面形式說明理由。在總理府設(shè)立“國家地方糾紛處理委員會”，公平、獨(dú)立地審查中央與地方的矛盾。對中央政府部門的干預(yù)有不同意見的地方政府可向該委員會申請，由該委員會進(jìn)行審查，提出處理意見進(jìn)行調(diào)解。地方政府如果對處理意見不服，可向法院上訴。對中央政府的地方派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理化改革，事務(wù)量減少的要縮編，加快對其組織和事務(wù)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。在處理都、道、府、縣與市、町、村的地方政府間關(guān)系上，除了跨地區(qū)的事務(wù)之外，其余都由基層政府處理；依照國家地方糾紛處理?xiàng)l例，對地方政府間的矛盾調(diào)解制度進(jìn)行修正。推進(jìn)市、町、村的合并；改革地方議會，使其充滿活力；推進(jìn)市民的政治參與，并使其多元化。地方分權(quán)推進(jìn)計(jì)劃囊括了對中央與地方權(quán)力的調(diào)整、地方財(cái)政制度的改革、地方行政管理體制的改革等方面，是個(gè)多層面、全方位的自治化改革計(jì)劃。顯然，它對變革中央主導(dǎo)型的日本政府體系結(jié)構(gòu)將會起到巨大的推動(dòng)作用。

(三)建立防止行政機(jī)構(gòu)膨脹的機(jī)制

日本從1967年以來，近30年從未增加公務(wù)員編制，反而減少了4萬人，即從1967年的90萬人減少到1994年的86萬人。公務(wù)員編制之所以能夠減少，是因?yàn)閷?shí)施了削減編制的法規(guī)，通過組織法和編制法，以及嚴(yán)格的財(cái)政控制手段，使各機(jī)構(gòu)、各部門不得貿(mào)然和隨意地增加人員。在行政組織機(jī)構(gòu)的控制上，奉行“加一減一”的原則，即新設(shè)一個(gè)組織就必須廢除一個(gè)現(xiàn)存的同等組織。而機(jī)構(gòu)的數(shù)目，由國家行政組織法設(shè)定最高限度，不得增加，否則，將追究法律責(zé)任。另外，為適應(yīng)國民建立小政府的要求，日本行政改革會議1996年11月21日提出了當(dāng)前機(jī)構(gòu)重組方案，新體制擬設(shè)立1府、10省、27個(gè)廳或委員會，比現(xiàn)在減少6個(gè)省、廳，精簡14％；各省的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)(官房、局)也必須縮減，業(yè)務(wù)量大的省也不能超過l0個(gè)局，官房和局的總數(shù)要從現(xiàn)在的128個(gè)削減到90個(gè)；局下面的課，由1200個(gè)削減15％，為l000個(gè)左右；公務(wù)員人數(shù)在l0年內(nèi)最少削減10％。(四)建立公務(wù)員交流制度，糾正條條行政的弊端日本為避免各個(gè)部門條條爭權(quán)的弊端，采取了大規(guī)模、有計(jì)劃、有系統(tǒng)地推動(dòng)中央機(jī)關(guān)、駐外機(jī)關(guān)、地方政府之間的干部職員的交流制度。錄用條例規(guī)定：中央各機(jī)關(guān)的所有職員被錄用并工作三年之后，原則上都必須到中央其他機(jī)關(guān)工作兩年，到駐外機(jī)構(gòu)或國際機(jī)構(gòu)工作三年。各地方公共團(tuán)體和政府之間也有人員交流的相應(yīng)規(guī)定，從而較好地消除了條條行政的部門利益觀念，也有利于培養(yǎng)全面型的管理人才。三、對日本行政組織改革的簡單評述日本的行政組織改革，同樣是以分權(quán)化、放松規(guī)制為重要內(nèi)容。首先是政府向社會分權(quán)，以縮減政府職能和機(jī)構(gòu)；其次是中央向地方分權(quán)，以減少中央對地方政府過多的干預(yù)。這說明放松規(guī)制和分權(quán)化是當(dāng)代西方國家行政組織改革的一種趨勢。它既反映了西方國家規(guī)制過于泛濫的共性，也反映了當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展對行政組織的要求，還反映了知識經(jīng)濟(jì)、信息時(shí)代對政府的需要。日本在行政組織改革過程中強(qiáng)調(diào)民主參與和公開透明。日本行政組織的改革，是在經(jīng)濟(jì)界、學(xué)術(shù)界的積極推動(dòng)和影響下展開的。在地方分權(quán)的改革中，學(xué)術(shù)界的影響及其對地方分權(quán)推進(jìn)委員會活動(dòng)的積極參與超過了以往任何一次改革活動(dòng)。因此，日本行政組織改革的措施，贏得了全社會的理解和支持，并在全社會形成了對改革方向、方法的共識，使改革有了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。日本行政組織改革中特別引人注目的是，它很好地防止了行政機(jī)構(gòu)的膨脹。近30年來，日本的公務(wù)員編制不但沒有增加，反而減少了，這在全世界都屬罕見。日本控制行政編制的方法、手段，實(shí)在值得各國學(xué)習(xí)。日本的公務(wù)員交流制度也很新穎。讓公務(wù)員定期在政府各部門輪流任職，既有利于減少部門的本位主義，又有利于公務(wù)員的全面發(fā)展。思考題1、試述行政組織中的帕金森定律。2、試述行政組織中的彼得原理。3、簡述當(dāng)代美國行政組織改革的背景及主要內(nèi)容。4、對當(dāng)代美國行政組織改革略予評說。5、簡述當(dāng)代英國行政組織改革的背景及主要內(nèi)容。6、對當(dāng)代英國行政組織改革略予評說。7、簡述當(dāng)代日本行政組織改革的背景及主要內(nèi)容。8、對當(dāng)代日本行政改革略予評說。第六章當(dāng)代中國行政組織的改革第一節(jié)當(dāng)代中國行政組織改革的背景中國行政組織的改革自1978年起進(jìn)入了一個(gè)新的階段，它是在這樣一種社會背景下展開的。

一、社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，要求行政組織進(jìn)行相應(yīng)改革黨的十一屆三中全會以后，我國的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制開始轉(zhuǎn)入市場化的改革之中，經(jīng)過十多年的摸索，到1992年黨的十四次代表大會上，正式提出要在中國建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。與經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變相適應(yīng)，要求行政組織也要由適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的行政組織體制轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的行政組織體制。這是推動(dòng)我國行政組織改革的首要的、直接的動(dòng)因。二、民主化政治體制的改革為我國行政組織的改革提供了廣闊的空間經(jīng)濟(jì)體制改革的開展并取得成功，激發(fā)了人們改革政治體制的要求。同時(shí)經(jīng)濟(jì)體制改革中遇到的深層次問題，也需要通過政治體制的改革予以解決，經(jīng)濟(jì)體制改革的成果也需要通過政治體制改革來確認(rèn)和保證。于是政治體制改革也在經(jīng)濟(jì)體制改革的推動(dòng)下，在各個(gè)領(lǐng)域得以展開。黨政關(guān)系、政企關(guān)系、人大與政府的關(guān)系都在不同程度地沿著民主化的方向作出了調(diào)整。這種調(diào)整促進(jìn)了行政管理體制的科學(xué)化，促進(jìn)了行政組織的改革，使得行政組織改革有一個(gè)廣闊的政治背景。三、傳統(tǒng)的行政組織體制，使行政效率低下，導(dǎo)致社會公眾不滿，為行政組織改革提供了社會動(dòng)力我國高度中央集權(quán)的行政管理體制既承襲了兩千多年的行政傳統(tǒng)，又強(qiáng)化了蘇聯(lián)體制中的集權(quán)傾向。不可否認(rèn)，在特定的歷史時(shí)期，它對開創(chuàng)我國新生的社會主義建設(shè)事業(yè)有過一定的積極作用。但這種與嚴(yán)格的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的高度集權(quán)的行政管理體制，在市場化的改革進(jìn)程中，日益暴露出其不足：表面上政府無所不包、無所不能，實(shí)際情況卻是管了很多管不了管不好的事。政府機(jī)構(gòu)龐大、部門林立、機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、事浮于人，使財(cái)政不堪負(fù)荷、官僚主義盛行、效率低下，甚至為腐敗滋生提供了溫床。由此引起群眾極大不滿，要求建立精干、高效、廉潔的行政組織體制日益成為社會公眾的呼聲。四、國外行政改革的理論與實(shí)踐給我國行政組織改革提供了有益的經(jīng)驗(yàn)和借鑒世紀(jì)之交，世界各國都在開展轟轟烈烈的行政改革。理論界的推波助瀾、實(shí)踐者卓有成效的嘗試，給我國行政改革注入了新的觀念、開拓了新的視野、啟迪了新的思維。如市場觀念、合同承包、企業(yè)家政府等觀念和理論，都在不同程度上提高了我們對政府缺陷的認(rèn)識，有利于我國自覺地按國情進(jìn)行行政組織改革。五、知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來，給我國的行政組織改革帶來了機(jī)遇和挑戰(zhàn)以信息、技術(shù)和知識為主要特征的知識經(jīng)濟(jì)需要與之相適應(yīng)的公共行政管理體制。實(shí)踐表明，與機(jī)械工業(yè)社會相適應(yīng)的官僚機(jī)器難以運(yùn)行在信息高速發(fā)展的社會。新經(jīng)濟(jì)形態(tài)下的行政組織必須具有結(jié)構(gòu)簡單、層次較少、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、高效廉潔的特點(diǎn)，世界各國的行政組織改革都在致力于這一目標(biāo)，加速我國行政組織的改革正是順應(yīng)這一時(shí)代發(fā)展潮流的需要。第二節(jié)、中國行政組織改革的主要內(nèi)容改革開放以來，我國行政組織改革主要在四個(gè)方面展開。

一、理順行政組織與其他組織的職能關(guān)系

（一）理順行政組織與人民代表大會的職能關(guān)系我國的人民代表大會制度規(guī)定：全國人民代表大會是國家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。國家的行政機(jī)關(guān)由它產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)——人民代表大會的法律和決定，履行國家行政管理職能。但長期以來，人大和政府之間的這種職能關(guān)系未得到完全地貫徹。主要表現(xiàn)在：人大對政府的監(jiān)督權(quán)、質(zhì)詢權(quán)和罷免權(quán)未能充分行使。從政府方面而言，政府主動(dòng)接受人大的監(jiān)督不夠，特別是在人大閉會期間。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因，一是人大在組織上比較軟弱，致使憲法賦予的權(quán)力在行使上沒有組織保障，人大有力不從心之感；二是政府如何接受人大的監(jiān)督，如何向人大負(fù)責(zé)，都缺乏具體的法律規(guī)定，以致執(zhí)行起來難以操作，即使有規(guī)定也顯得空洞、軟弱；三是政府工作人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)人員，長期以來接受黨的領(lǐng)導(dǎo)觀念較強(qiáng)，接受人大監(jiān)督的觀念、要對人民負(fù)責(zé)的觀念較弱。改革以來，人大加強(qiáng)了自己對政府的監(jiān)督權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、任免權(quán)和財(cái)政決定權(quán)；政府也主動(dòng)地健全了向人大的報(bào)告制度，初步理順了政府與人大的關(guān)系。隨著行政組織改革的深化和民主政治的發(fā)展，行政組織接受人大監(jiān)督、質(zhì)詢的制度還應(yīng)逐步加強(qiáng)和健全。

（二）理順行政組織與執(zhí)政黨的職能關(guān)系改革黨的領(lǐng)導(dǎo)體制一直伴隨改革的進(jìn)程一步步走向深入。首先是廢除了黨的領(lǐng)導(dǎo)干部終身制。其次是黨政職能分開，改革黨對政府的具體領(lǐng)導(dǎo)體制。一方面，黨對政府要實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)；另一方面，在此前提下，政府要獨(dú)立地行使自己的職能，不能將自己的具體工作交由黨委去辦，要切實(shí)理順黨政關(guān)系。隨著今后政治體制改革和行政組織改革的深入，還應(yīng)進(jìn)一步將接受黨的領(lǐng)導(dǎo)和獨(dú)立行使行政職能具體化、制度化，使之具有較強(qiáng)的可操作性。

（三）理順行政組織與企業(yè)的職能關(guān)系我國行政組織與企業(yè)的職能關(guān)系，最突出的問題是“以政代企”、“政企不分”。為克服這種現(xiàn)象，適應(yīng)我國市場化的經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，從1984年起開始提出政企分開、政府向企業(yè)放權(quán)、落實(shí)企業(yè)的14項(xiàng)自主權(quán)的改革舉措。90年代又提出了建立現(xiàn)代企業(yè)制度，把企業(yè)建立成一個(gè)產(chǎn)權(quán)明晰、職責(zé)明確、行為規(guī)范、管理科學(xué)的獨(dú)立法人實(shí)體，明確其市場主體地位。這些措施對減少政府對企業(yè)的干預(yù)和企業(yè)對政府的依賴，明確各自的權(quán)限和作用起到了重要作用。當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)真正的政企分開，需要一系列的具體法規(guī)的制定和完善，它仍是我們今后行政組織改革必須正視的問題。

（四）理順行政組織與社會事業(yè)單位的職能關(guān)系我國政府對事業(yè)單位的具體問題管得過細(xì)過死，同時(shí)宏觀管理又有失控現(xiàn)象，因此應(yīng)該實(shí)行政事職能分開，正確劃分政府與事業(yè)單位的管理職責(zé)。政府在加強(qiáng)宏觀管理的同時(shí)，逐步將事業(yè)單位微觀管理權(quán)還權(quán)于社會，擴(kuò)大和加強(qiáng)各類事業(yè)單位的自主權(quán)。改革以來，我國除加強(qiáng)現(xiàn)有事業(yè)單位的自主權(quán)外，還大力發(fā)展了社會中介組織。將政府部分職能交給這些社會中介組織去履行，如成立行業(yè)協(xié)會、同業(yè)公會，大力健全律師服務(wù)機(jī)構(gòu)、稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)等中介組織，共擔(dān)原先由政府承擔(dān)的職責(zé)。這種做法取得了較好的效果。它既鍛煉了公民的自我管理能力，宣傳了社會法制觀念，也減輕了政府的沉重負(fù)擔(dān)。

（五）理順行政組織與社會團(tuán)體組織的職能關(guān)系一是在農(nóng)村和城市的基層組織中，健全各種村民委員會和居委會等自治性的制度。二是大力發(fā)揮工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、文聯(lián)、作協(xié)、科協(xié)等群眾組織的作用。通過群眾自治，改變政府包辦群眾性事務(wù)的傳統(tǒng)做法，真正讓人民群眾自治自理、有當(dāng)家作主的權(quán)利，從而極大地推動(dòng)了我國民主政治向更高層的發(fā)展。三是改變了政府過去對群眾性團(tuán)體多以行政手段管理為主的方式，開始主要依靠法制手段來規(guī)范其活動(dòng)和目標(biāo)，引導(dǎo)這些群眾性團(tuán)體在法制范圍內(nèi)自主管理。二、理順行政組織內(nèi)部職能關(guān)系

（一）理順縱向的中央政府與地方政府的職能關(guān)系我國中央政府與地方政府之間的職能關(guān)系，中央一直比較重視。從50年代開始，每隔一段時(shí)間就作出一些調(diào)整。但這些調(diào)整較多地限于企業(yè)所屬的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系上，沒有從根本上解決中央政府集權(quán)過大、地方政府分權(quán)太小的矛盾。黨的十一屆三中全會以來，實(shí)行權(quán)力下放，中央與地方的事權(quán)劃分發(fā)生了一系列變化。實(shí)行分稅制后，從財(cái)政上初步劃清了中央與地方的財(cái)政權(quán)限，調(diào)動(dòng)了中央與地方兩個(gè)層級的積極性。在事權(quán)劃分上，明確了這樣一種劃分方法，即凡是地方能管、應(yīng)管的事，都?xì)w地方管，余下的大事，地方管不了、管不好的事由中央管。開始改變了過去的中央管決策、地方管執(zhí)行的分工體制，初步實(shí)行了按事務(wù)性質(zhì)分工的思路，即凡宏觀管理問題一律由中央行政組織負(fù)責(zé)，如中央財(cái)政、銀行、工商管理，現(xiàn)都收權(quán)到中央；凡純地方事務(wù)交由地方政府去辦。這種中央與地方的分工體制不僅有利于中央與地方職責(zé)分明，有利于提高管理效率，而且也適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)的要求，并開始嘗試用法律的形式規(guī)范中央政府與地方政府的職責(zé)權(quán)限，以期科學(xué)地規(guī)范中央與地方的關(guān)系。（二）理順橫向的專業(yè)的微觀管理部門和綜合的宏觀管理部門關(guān)系建國以來，我國的行政組織結(jié)構(gòu)在橫向分工方面一開始就是以職能和主管對象作為標(biāo)準(zhǔn)劃分部門的，這是符合行政管理學(xué)要求的一種管理方法。由于無所不包的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)要求以產(chǎn)品為管理對象的部門，對企業(yè)進(jìn)行直接的微觀管理，致使這些部門分工過細(xì)、部門增加太多。同時(shí)，由于這種按專業(yè)分部的辦法沒有統(tǒng)一且切實(shí)可行的標(biāo)準(zhǔn)，有時(shí)同一行業(yè)分歸不同的部門管理，如尼龍生產(chǎn)，既歸化工部管、又歸紡織部管。再者，由于專業(yè)管理部門過多過強(qiáng)，致使政府綜合職能部門難以協(xié)調(diào)專業(yè)主管部門的有關(guān)工作，出現(xiàn)了綜合職能部門和專業(yè)主管部門之間的關(guān)系不協(xié)調(diào)、職責(zé)不清楚、政策相互矛盾、下級無所適從的現(xiàn)象。對此，我國改革的著力點(diǎn)是，將行政組織的職能由對經(jīng)濟(jì)以及整個(gè)社會事務(wù)的微觀管理為主，轉(zhuǎn)向以宏觀管理為主。加強(qiáng)綜合的宏觀管理職能及其部門，撤并對專業(yè)的微觀管理職能及其部門，將專業(yè)部門合并為大行業(yè)部門，從以產(chǎn)品管理為主，改為以大行業(yè)管理的綜合管理為主。經(jīng)過這一系列的調(diào)整和轉(zhuǎn)換，清除了部門之間不合理的職能交叉和重復(fù)，劃清了政府各部門的職能權(quán)限，建立了科學(xué)的職能體系，達(dá)到了合理配置職能的目的，逐步理順了政府綜合部門與專業(yè)部門之間的職能關(guān)系。

（三）理順橫向的決策、執(zhí)行部門與監(jiān)督、信息部門之間的關(guān)系過去我們重決策和執(zhí)行、輕監(jiān)督和信息，致使決策執(zhí)行部門強(qiáng)大、信息部門弱小，監(jiān)督部門在60年代甚至被取消。改革后，我們恢復(fù)并加強(qiáng)了監(jiān)督部門，成立了監(jiān)察部，加強(qiáng)了其職責(zé)、權(quán)限；信息統(tǒng)計(jì)部門的職權(quán)也日益加強(qiáng)。從而使決策、執(zhí)行和監(jiān)督、信息部門逐步取得了平衡。三、行政組織職能轉(zhuǎn)變我國行政組織職能的轉(zhuǎn)變是隨著改革的發(fā)展而不斷深入的。在改革之前乃至改革之初，我們在進(jìn)行行政組織改革時(shí)，只注重了機(jī)構(gòu)改革，沒有認(rèn)識到職能轉(zhuǎn)變對機(jī)構(gòu)改革的決定作用。因此，每次機(jī)構(gòu)改革之后又陷入精簡與膨脹的怪圈。在幾次反復(fù)之后，人們認(rèn)識到是職能的擴(kuò)張導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)的膨脹，機(jī)構(gòu)改革必須與職能轉(zhuǎn)變聯(lián)系起來，而職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是政企分開、政府不再對企業(yè)進(jìn)行微觀管理。沒有這個(gè)職能的轉(zhuǎn)變，機(jī)構(gòu)改革不可能取得成功，也不可能建立起真正的符合社會發(fā)展要求的行政管理體制。因此，從1988年起，我國就提出機(jī)構(gòu)改革要以轉(zhuǎn)變政府職能為中心的新思路。1993年，黨中央、國務(wù)院正式提出機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的行政組織體制，并將適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的行政組織職能初步界定為“統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)、檢查監(jiān)督”。1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案又進(jìn)一步提出政府職能轉(zhuǎn)變的三個(gè)努力方向，即宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)，從而更加明確了政府如何適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求。循著這條思路，行政組織職能的范圍大為縮小，政府的任務(wù)就是關(guān)注社會宏觀發(fā)展的大事，專司“掌舵”而不是“劃槳”。四、行政組織機(jī)構(gòu)的改革1978年以來，我國國務(wù)院和地方各級政府共進(jìn)行了四次較大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革?，F(xiàn)將國務(wù)院的四次機(jī)構(gòu)改革情況簡介如下：（一）1982年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革1982年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，是在粉碎“四人幫”以后，全黨經(jīng)過撥亂反正，全面開創(chuàng)我國現(xiàn)代化建設(shè)新局面的歷史條件下提出的。當(dāng)時(shí)的國家機(jī)關(guān)部門林立、機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、領(lǐng)導(dǎo)班子老化、副職越設(shè)越多、工作效率低下。由于當(dāng)時(shí)還未明確提出經(jīng)濟(jì)體制改革，故這次改革的指導(dǎo)思想是精簡機(jī)構(gòu)、提高效率。改革的主要內(nèi)容是：1、改革國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)體制。國務(wù)院副總理由13人減為2人。同時(shí)設(shè)置國務(wù)委員，由國務(wù)院總理、副總理、國務(wù)委員和秘書長組成國務(wù)院常務(wù)會議。2、精簡機(jī)構(gòu)。將國務(wù)院工作機(jī)構(gòu)由100個(gè)裁并為60個(gè)，增設(shè)國家體改委，共計(jì)61個(gè)部門。3、精干領(lǐng)導(dǎo)班子。一是按照革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化的干部“四化”方針，選賢任能。二是減少部委、司、局級副職人數(shù)。各部委只設(shè)正副首長3～5人(計(jì)委、經(jīng)委、外交部除外)，司局長只設(shè)正副職2～3人。三是規(guī)定正副部長和司長的任職年齡。部長任職年齡一般不超過65歲，副部長和司局長一般不超過60歲。4、廢除實(shí)際存在的領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，實(shí)行干部退休離休制度。5、緊縮編制、輪訓(xùn)干部。國務(wù)院及所屬各部門機(jī)關(guān)人員共有5l000多人，確定按25％精簡。但同時(shí)提出，對各部門的編制，只定編不定人，以便輪訓(xùn)富余人員。

（二）1988年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革1984年《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》明確提出：實(shí)行政企職責(zé)分開，要求政府機(jī)構(gòu)按照政企分開、轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)的原則進(jìn)行改革。1982年機(jī)構(gòu)改革時(shí)，國務(wù)院將工作機(jī)構(gòu)由100個(gè)減為61個(gè)?？傻搅?988年，國務(wù)院工作機(jī)構(gòu)又增加到了72個(gè)。此外，又成立了12個(gè)部委歸口管理機(jī)構(gòu)，增設(shè)了一批非常設(shè)機(jī)構(gòu)、政企不分的公司、政事不分的事業(yè)單位等等，構(gòu)成了一種膨脹的態(tài)勢。因此有必要通過機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行精簡和整頓。這次政府機(jī)構(gòu)改革的主要內(nèi)容有五項(xiàng)：1、轉(zhuǎn)變職能。按照政企分開的原則，弱化直接管理職能，減少具體審批事務(wù)，加強(qiáng)決策、咨詢、調(diào)節(jié)、監(jiān)督和信息等職能，使政府對企業(yè)由直接管理逐步轉(zhuǎn)到間接管理，從微觀管理逐步轉(zhuǎn)到宏觀管理，從部門管理逐步轉(zhuǎn)到行業(yè)管理。2、下放權(quán)力。主要是政府向企業(yè)、事業(yè)單位和人民團(tuán)體下放權(quán)力，中央政府向地方政府下放權(quán)力。3、調(diào)整機(jī)構(gòu)。主要是調(diào)整專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門和綜合部門中的專業(yè)管理司局，調(diào)整黨政重復(fù)設(shè)置的機(jī)構(gòu)和政治體制改革要求調(diào)整的機(jī)構(gòu)。國務(wù)院有工作部門72個(gè)，經(jīng)過調(diào)整，減為68個(gè)，但比1982年精簡時(shí)的61個(gè)機(jī)構(gòu)仍多7個(gè)。4、精簡人員。總體上按20％的比例進(jìn)行精簡，減下來的人員有些充實(shí)到缺人和需加強(qiáng)的部門，較多的人轉(zhuǎn)到公司、協(xié)會等企事業(yè)單位和社會團(tuán)體組織中去工作，達(dá)到離退休年齡的，按期辦理離休退休手續(xù)。同時(shí)將機(jī)關(guān)后勤等人員另列行政附屬編制。5、搞好配套改革。在改革政府機(jī)構(gòu)的同時(shí)，推進(jìn)干部人事制度改革，抓緊建立和逐步實(shí)施國家公務(wù)員制度。

（三）1993年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革改革方案經(jīng)黨的十四屆二中全會通過和七屆全國人大一次會議批準(zhǔn)，于當(dāng)年組織實(shí)施，第二年宣告完成改革任務(wù)。這次改革的指導(dǎo)思想是：把適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和加快市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)，按照政企分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，要求在轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡政、提高效率方面取得明顯進(jìn)展。改革的實(shí)際結(jié)果卻收效不大。1988年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，國務(wù)院機(jī)構(gòu)總數(shù)又由68個(gè)增加到70個(gè)，這次精簡為59個(gè)。從表面上看精簡11個(gè)力度不小。實(shí)際上，最重要的部委只減少了1個(gè)，這一個(gè)也未真正撤消，只是由政府部門改為事業(yè)單位。而且在部委中，還將1988年已合并的專業(yè)經(jīng)濟(jì)主管部門重新拆開分設(shè)。被減少的10個(gè)國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)只是換了歸屬單位，劃歸黨中央或部委管理。在人員精簡上，當(dāng)時(shí)國務(wù)院仍有在編人員48000余人，要求精簡20％，但也未真正執(zhí)行。因此大家認(rèn)為這次機(jī)構(gòu)改革力度不大，成果小。（四）1998年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革這次機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是：建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范、管理科學(xué)的行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)、專業(yè)化的行政管理干部隊(duì)伍，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的有中國特色的行政管理體制。全國各級政府機(jī)構(gòu)改革要求在三年內(nèi)完成，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革于第一年(1998年)完成。改革的具體內(nèi)容是：1、精簡人員編制50％左右。當(dāng)然不是所有部門一刀切，對各部門而言，有多有少。2、強(qiáng)化宏觀調(diào)控部門。國家計(jì)劃委員會更名為國家發(fā)展計(jì)劃委員會，擴(kuò)大了國家經(jīng)貿(mào)委的職能。3、精簡專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門。撤消煤炭部、機(jī)械部、冶金部、國內(nèi)貿(mào)易部、輕工總會和紡織總會、石油和化工總公司，改為國家經(jīng)貿(mào)委的下屬職能局，這些局不再直接管企業(yè)。將國家糧食儲備局改為國家發(fā)展計(jì)劃委員會管理的國家局，將林業(yè)部改組為國家林業(yè)局，列入國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)系統(tǒng)。4、強(qiáng)化社會保障和資源保護(hù)部門。組建勞動(dòng)和社會保障部、國土資源部。5、簡化了某些文體部門，將國家體委、廣播電影電視部降格成國務(wù)院直屬局。經(jīng)過上述調(diào)整，國務(wù)院機(jī)構(gòu)作了重大精簡，其中最重要的是國務(wù)院所屬部委由40個(gè)減到29個(gè)。幅度之大是歷次機(jī)構(gòu)改革所沒有的。對地方各級政府的改革要求原則上與國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革指導(dǎo)方針一致，同樣要求精簡人員50％，對機(jī)構(gòu)的增、減、調(diào)整基本與國務(wù)院同，尤其是高級地方政府——省政府，應(yīng)基本與國務(wù)院一致。省以下地方政府，按照市場經(jīng)濟(jì)需要的原則，結(jié)合本地的實(shí)際情況，由省決定機(jī)構(gòu)的調(diào)整。第三節(jié)對中國行政組織改革的簡單評述（一）改革開放以來，我國行政組織在理順與其他組織的職能關(guān)系上，總的方向是正確的。在理順行政組織與人大、與黨的職能關(guān)系上，與事業(yè)單位、群眾團(tuán)體職能關(guān)系上，適應(yīng)了社會主義政治民主化、法制化的要求；在理順行政組織與企業(yè)職能關(guān)系上，適應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求；在理順行政組織內(nèi)部縱橫關(guān)系上，適應(yīng)了行政組織管理科學(xué)化、法制化的要求。當(dāng)然理順這些關(guān)系還只剛剛開始，它仍然是行政組織今后繼續(xù)改革的關(guān)注點(diǎn)。（二）從1988年開始的行政機(jī)構(gòu)改革，提出了以轉(zhuǎn)變職能為中心，這是非常正確的。它抓住了我國當(dāng)前政府機(jī)構(gòu)的根本問題：過去我國政府的經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，它是建立在適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)要求的無所不包的職能基礎(chǔ)之上的。要想政府機(jī)構(gòu)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，必須將無所不包的計(jì)劃