我國非營利組織績效管理的問題與對策探究

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丁維亮郗永勤：我國非營利組織績效管理的問題與對策探究

我國非營利組織績效管理的問題

與對策探究

丁維亮郗永勤

）（福州大學(xué)公共管理學(xué)院，福建福州

［摘要］我國非營利組織發(fā)展起步較晚，非營利組織目前尚未建立起科學(xué)的績效管理體系，績效管理

科學(xué)化程度較低。為了更好地解決我國非營利組織在績效管理中所遇到的實際問題，提高非營利組織績效

管理水平，本文對我國非營利組織績效管理的現(xiàn)狀、存在問題及其原因進行分析，提出了完善非營利組織績

效管理的對策建議。

［關(guān)鍵詞］非營利組織績效管理對策建議

分來源于政府，非政府的核心含義是指非營利組織

擁有獨立的決策權(quán)，從而不受制于政府的意志。

一、非營利組織的特征和現(xiàn)狀分析

（二）非營利性。非營利組織存在的根本宗旨是

不以營利為目的，不進行利潤的分配或分紅，并不

非營利組織（non-profitorganization）簡稱NPO，

得以任何形式將組織的財產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺素敭a(chǎn)。非營

一般認為現(xiàn)代意義上的非營利組織出現(xiàn)于第二次

利性并不意味著組織在運作過程中不能營利，而是

世界大戰(zhàn)前后。詹姆斯·P·蓋拉特著的《21世紀(jì)非

說活動的獲利不能分配給個人股東，應(yīng)將利潤投向

營利組織管理》對非營利組織的概念做了詳細說

組織的運行和發(fā)展；非營利組織提供的服務(wù)可以不

明，他認為“非營利性組織是以服務(wù)于社會利益為

免費，但只能根據(jù)服務(wù)對象的不同情況，提供不同

導(dǎo)向，不參與市場競爭，以維持社會秩序和促進社

的服務(wù)方式，如無償、低價等。

會發(fā)展為己任的組織，如政府、軍隊、學(xué)校、社團

（三）公益性。非營利組織的目標(biāo)是為社會公眾

等”。非營利性組織為特定區(qū)域的社會成員提供各

利益服務(wù)，組織的一切活動都是圍繞著這一目標(biāo)展

種公共服務(wù)，主要履行公共管理和服務(wù)職能。

開的。

在我國，非營利組織通常又被稱為“非政府組

（四）自治性。非營利組織是相對獨立的自治組

織”“社會組織”、或“民間組織”等。正確界定非營利

織，具有自我管理、自我判斷和自我決策行為的機

性組織必須從非營利性組織的特征入手，從非營利

制與能力，不受外在的團體（包括政府和企業(yè)）的控

性組織的內(nèi)涵出發(fā)，非營利性組織具有以下特征：

制。

（一）獨立性。非營利組織不是政府的附屬機構(gòu)，

（五）合法性。非營利組織的成立要經(jīng)過合法的

而是獨立于政府之外、不受政府支配的非政府組

程序，經(jīng)過注冊取得合法身份，有獨立的民事行為

織，但這并不意味著非營利組織不能接受政府的資

能力；同時，必須有成文的規(guī)章制度，正規(guī)的管理體

助。事實上，現(xiàn)在許多非營利組織收入的很大一部

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學(xué)會

非營利組織研究

XUEHUI

制和組織結(jié)構(gòu)，固定的負責(zé)人和工作人員等。對人的管理組織的管理主要涉及對人和事的管理，

據(jù)此，所謂非營利組織是指獨立于政府與企業(yè)主要是激勵約束問題，對事的管理則是流程問題。

之外，不以營利為目的，通過為社會提供公共產(chǎn)品、所謂流程，就是一件事情或一個業(yè)務(wù)如何運作，涉

準(zhǔn)公共產(chǎn)品或公共服務(wù)以達到為社會公益服務(wù)目及因何而做、由誰來做、如何去做、做完了傳遞給誰

的的獨立部門或社會團體。美國約翰·霍普金斯大等問題，這些環(huán)節(jié)的不同安排都會極大地影響組織

學(xué)研究非營利組織的專家萊斯特·薩拉蒙教授曾效率。通過績效管理，不斷提高非營利組織運行效

說：“我們正置身于一場全球性的‘社團革命’之中，

率，逐步優(yōu)化其管理流程和業(yè)務(wù)流程；第三，保證組

歷史將證明這場革命對20世紀(jì)后期世界的重要性

績效管理能促進和協(xié)調(diào)各個部織戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。

絲毫不亞于民族國家的興起對于19世紀(jì)后期的世門以及員工按照預(yù)定目標(biāo)形成合力，保證非營利組

界的重要性。在這場革命中，非營利組織是一個重織近期目標(biāo)和遠期目標(biāo)的實現(xiàn)。

要的角色，非營利組織也在這場聲勢浩大的革命中

取得空前的發(fā)展?！?/p>

三、我國非營利組織績效管理的現(xiàn)狀

近年來，隨著我國改革開放的不斷深入，非營

黨的十六屆六中全會明確利性組織得到長足發(fā)展。

我國非營利組織的發(fā)展相對于西方國家來說

提出，要“堅持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重，完善培育

較為滯后，但隨著我國政府職能的逐步轉(zhuǎn)變，非營

扶持和依法管理社會組織的政策，發(fā)揮各類社會組

利組織地位不斷提高，開始嘗試引入績效管理評估

織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用”。這為我

體系，使得績效管理在非營利組織管理實踐中取得

作為國社會組織的發(fā)展與規(guī)制提供了政策性依據(jù)。

長足進展。我國非營利組織績效管理實踐可以概括

社會組織主要組成部分的非營利性組織，在面臨著

為三種類型：

前所未有發(fā)展機遇的同時，如何對其進行有效的績

（一）聘請外部專家對本組織的績效進行管理

效管理就成為其發(fā)展過程中亟待解決的重大問題。

評估

1996年我國青少年發(fā)展基金會委托中國科技

二、非營利組織績效管理的概念和作用

促進發(fā)展會對“希望工程”的績效進行管理評估，

1997年楊團等對天津鶴童老人院進行的管理評

估，1999年中國社會科學(xué)院社會政策研究中心、浦

所謂非營利組織績效管理，是指圍繞非營利組

東新區(qū)社會發(fā)展局、浦東新區(qū)社會發(fā)展基金會對上織績效這一目標(biāo)，管理者與員工之間在責(zé)任目標(biāo)與

海羅山會館進行管理評估等，都屬于這種類型。這如何實現(xiàn)目標(biāo)上所達成共識的過程，運用科學(xué)的評

類評估多采用問卷調(diào)查方式收集評估所需的數(shù)據(jù)估手段和技術(shù)，依據(jù)管理效率、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)

資料，評估結(jié)果往往比較客觀、可信，但評估費用較任、公眾滿意度等標(biāo)準(zhǔn)對非營利組織績效進行測

高，目前這種類型的評估還不多見。

量、判定和評價，以及增強員工成功達到目標(biāo)的管

（二）自我績效管理評估

理實踐和促進員工取得優(yōu)異績效的過程。

這是目前較為常見，也是大部分非營利組織采

非營利組織績效管理的作用主要體現(xiàn)在以下

用的管理方式，評估是通過非營利機構(gòu)一段時間的方面：第一，促進組織和個人績效的提升?？冃Ч芾?/p>

發(fā)展?fàn)顩r及其成員的自我管理和評估來進行，由于

通過設(shè)定科學(xué)合理的組織目標(biāo)、部門目標(biāo)和個人目

這種類型的評估是非營利機構(gòu)自身所進行的績效

標(biāo)，為組織成員指明努力的方向，使員工能夠滿足

管理評估，對組織本身的背景和特點都較熟悉，評

組織發(fā)展的需要，促進組織績效和個人績效的提

估費用相對較低。但由于受主客觀因素的影響，評

升；第二，促進管理流程和業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化。非營利

估的結(jié)果可能缺乏客觀公正性。

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丁維亮郗永勤：我國非營利組織績效管理的問題與對策探究

（三）國外的資助機構(gòu)、國際NGO組織、國際還需要一個與自身業(yè)務(wù)相關(guān)的主管單位。由此可

金融組織（如世界銀行）、聯(lián)合國體系（如聯(lián)合國開見，國家對非營利組織管制非常嚴格，在一定程度

發(fā)計劃署）對所資助的非營利組織進行評估。這種上造成其獨立性不強，成了業(yè)務(wù)主管單位的附屬

評估應(yīng)用國際上較為流行的參與式管理評估方法，

物?？梢韵胂?，一個沒有完全獨立性的單位在組織

形式十分靈活，但由于評估主體對被評估組織當(dāng)?shù)?/p>

績效評估時，必然會受到一些非正常因素的干擾，

文化背景缺乏深入了解，評估結(jié)果也不是十分理

其評估目的、評估過程、評估結(jié)果就無法做到公正

想。和客觀，績效管理自然大打折扣。

目前，我國對非營利組織績效管理的評價方法（二）非營利組織獨立人事權(quán)的缺失，削弱了績

大體上來看還比較單一，除了一些比較常見的評估效評估的應(yīng)用功能

方法（如平衡記分卡等）外，更多的是對非營利組織我國非營利組織中有相當(dāng)一部分是政府的下

運作效率、效益與成本的定量測評，但這類評估方屬部門，也有一部分是由政府部門轉(zhuǎn)化而來，這就

式忽略了非營利組織的特殊性，如果一味強求定量使得他們與政府機構(gòu)有著千絲萬縷的聯(lián)系。我國有

分析，只會把非營利組織績效評價研究引入庸俗化很大一部分非營利部門管理人員或者直接來源于

并不是組織自身的境地。非營利組織的績效如何，業(yè)務(wù)主管部門，或者由組織負責(zé)人提名并得到業(yè)務(wù)

主觀認定和判斷，而是社會相關(guān)公眾對其所做出的主管部門的審核和批準(zhǔn)。這就使得非營利組織缺少

各種客觀評價的總和。因此，能否得到公眾的認可獨立的人事任免權(quán)，其負責(zé)人的管理控制權(quán)也相對

較弱。獨立人事任免權(quán)的缺失使得非營利組織無法

應(yīng)該成為評價非營利組織績效的一大重要指標(biāo)，包

括組織本身在公眾心目中的知名度、美譽度如何，將績效管理評估的結(jié)果應(yīng)用于人事任免，難以對其

其服務(wù)的社會反響如何，有多少服務(wù)得到權(quán)威機構(gòu)成員起到激勵鞭策作用，同時也背離了非營利部門

的認定等?？冃гu估的初衷，造成非營利組織績效管理無法歸

位到提高機構(gòu)管理效率、提升人員素質(zhì)、優(yōu)化人員

結(jié)構(gòu)的功能與價值上來。

四、我國非營利組織績效管理存在的

（三）非營利組織的“慈善不足”，使其績效管理

問題及其原因

缺乏相應(yīng)的物質(zhì)保障

不以營利為目的的特征，決定了非營利組織具

雖然我國非營利組織績效管理近年來逐步展

有強烈的資源依賴性，其主要資金來源于政府財政

開，其管理實踐也取得了一些成績，然而由于受到

撥款、企業(yè)贊助和私人捐贈三個渠道。這種對資金

歷史傳統(tǒng)、政治法律不完善等諸多因素的影響，使

來源的依賴性使得非營利組織普遍存在著“慈善不

得我國非營利組織建設(shè)一直處于摸索階段，對其績

足”的問題，他們所需要的開支與其可以募集到的

效管理更是處于一種缺位的狀態(tài)，其阻力主要來自

資源之間存在著很大缺口，經(jīng)費不足已成為制約非

以下幾個方面：

營利組織發(fā)展的瓶頸。一項調(diào)查顯示：我國有

（一）國家對非營利組織的管理過于嚴格，影響

41.4%的非營利組織認為當(dāng)前困擾他們發(fā)展的最大

了績效評估的獨立性

危機是經(jīng)費不足。資金缺乏不僅影響到非營利組織

我國非營利組織的設(shè)立形式在總體上屬于“預(yù)

正?；顒拥拈_展，而且已經(jīng)使得一些組織難以維

防制”。即國家設(shè)置較高的登記門檻，從源頭上對其

系，面臨生存危機。我國非營利組織資金不足的現(xiàn)

采取許可登記形式，不合法的非營利組織得不到許

狀，勢必造成其績效評估缺乏堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

可，就不能登記。我國現(xiàn)行對非營利組織管理的法

（四）自身能力建設(shè)不足，為非營利組織績效管

規(guī)體系中，對其實行雙重管理，非營利組織的登記

理工作帶來難度

注冊不僅要得到中央或地方相關(guān)民政部門的許可，

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學(xué)會

非營利組織研究

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由于我國非營利組織起步晚，以及籌資能力不管理的消極態(tài)度，以實際行動加入到非營利組織發(fā)

強、監(jiān)督機制缺失等原因使得其自身能力建設(shè)不展的研究和宣傳工作中來。

足，適應(yīng)績效評估工作的信息系統(tǒng)不健全，專業(yè)評（二）完善各項制度，為績效管理創(chuàng)造條件

估人員缺乏。非營利組織的志愿性特征使得其機構(gòu)只有完善非營利組織的各項制度，才能為績效

首先要對法管理創(chuàng)造有利條件。對制度進行創(chuàng)新，

活動大部分都由志愿者來承擔(dān)。其資金來源單一且

律和法規(guī)進行完善。目前，我國非營利組織在登記

不穩(wěn)定，使其難以提供有競爭力的待遇來吸引專業(yè)

人員。由于信息系統(tǒng)的不健全和專業(yè)評估技術(shù)人員注冊時需要尋找一個業(yè)務(wù)主管部門，這樣的規(guī)定很

的缺乏，使其績效管理工作受到嚴重的影響。難保證非營利組織管理和發(fā)展的獨立性，即在非營

（五）觀念落后導(dǎo)致非營利組織績效管理發(fā)展利組織與政府的關(guān)系上，政府對非營利組織控制過

緩慢于嚴格，非營利組織不僅要受到業(yè)務(wù)主管單位和登

建國以來，我國在計劃經(jīng)濟體制下，政府主導(dǎo)

記管理機關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，同時還受到同行業(yè)競爭和

社會各項事務(wù)，非營利組織發(fā)展比較緩慢。近年來，地域性的限制，缺乏一個寬松的外部環(huán)境，導(dǎo)致其

隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入，非營利組織才績效管理無法順利開展。為此，政府應(yīng)盡快改變對

有了生長的空間，學(xué)術(shù)界亦開始對非營利組織進行不斷完善對非營利組非營利組織控制過多的局面，

研究。但缺乏對非營利組織人力資源、市場營銷、戰(zhàn)織管理的法律法規(guī)，從制度上保證非營利組織的相

略管理、經(jīng)濟學(xué)機理等深層次問題的研究，而對其對獨立性，為非營利組織績效管理走向法制化、規(guī)

績效評估的研究更是不足。究其原因，一方面是人范化和科學(xué)化奠定良好的基礎(chǔ)。

（三）績效管理方法多樣化，保證績效評估的針

們對績效管理的認識還不深刻，對績效管理的功能

對性

和意義的理解還不到位；另一方面非營利組織本身

具有非營利性、志愿性等特征，對其進行績效管理當(dāng)前我國非營利組織績效管理的實踐可以概

具有一定的特殊性，由此導(dǎo)致非營利組織績效管理括為三種類型，而在這三種管理實踐的基礎(chǔ)上經(jīng)常

發(fā)展緩慢。使用的評估方法往往停留在對營利性組織績效評

估的模式上，側(cè)重于對“成本———效益”的分析，較

多關(guān)注非營利組織的投入和產(chǎn)出。另外，使用較多

五、完善我國非營利組織績效管理的

的是對比法、問卷調(diào)查法等，但對于目前國際上流

對策探究

行的績效管理評估方法，如邏輯框架法、快速農(nóng)村

評估法、參與式評估法以及綜合評估法等，很少顧

（一）擴大宣傳力度，扭轉(zhuǎn)人們的觀念

及。為了保證績效管理的科學(xué)性和多樣化，在對非

近年來，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，非營利組織獲

營利組織進行績效評估時應(yīng)大膽嘗試其它方法，對

得一定的發(fā)展空間。然而，績效管理作為非營利組

不同類型的非營利組織采用不同的評價方法，從而

織發(fā)展過程中的重要環(huán)節(jié)，至今仍沒有形成一整套

使績效評估更加科學(xué)、更富有針對性和實效性。

完整的評估體系，這主要是人們對績效管理的重視

（四）加強機構(gòu)建設(shè)，提高績效管理的能力

和認識程度不夠深。因此，必須加強對非營利組織

建立合理有效的評估機構(gòu)是推進非營利組織

績效管理的研究和宣傳，讓全社會特別是與非營利

績效管理、提高管理水平的關(guān)鍵。非營利組織績效

組織相關(guān)的組織和人員認識到績效管理的重要意

評估是一項專業(yè)性、技術(shù)性很強的工作，對評估機

義和作用，績效管理不僅有助于非營利組織內(nèi)在功

構(gòu)的能力要求比較高，而評估機構(gòu)的能力又體現(xiàn)在

能的順利實現(xiàn)，更關(guān)系到非營利組織社會功能的拓

對評估人才的能力培養(yǎng)上。因此，要加強對非營利

展和延伸。因此，有必要加大對非營利組織績效管

組織績效評估人才的能力培養(yǎng)，形成比較完善的績

打破傳統(tǒng)觀念對非營利性組織績效理的宣傳力度，

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年第期（總第期）

丁維亮郗永勤：我國非營利組織績效管理的問題與對策探究

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