論行政許可法中的信賴保護原則與補償賠償問題

論行政許可法中的信賴保護原則與補償賠償問題關培東《中華人民共和國行政許可法》已于2003年8月27日經(jīng)十屆全國人大常委會第四次會議通過，將于2004年7月1日起實施。這是我國社會主義民主與法制建設的一件大事?？偨Y實踐經(jīng)驗，借鑒國外好的做法，《行政許可法》遵循合法與合理、效能與便民、監(jiān)督與責任原則的總體思路，把制度創(chuàng)新擺在突出位置，確立了行政許可的7項主要原則，即法定原則，公開、公平、公正原則，便民與效率原則，救濟原則，信賴保護原則，行政許可非依法不得轉(zhuǎn)讓原則，監(jiān)督與責任原則。下面主要就行政許可法中的信賴保護原則與補償賠償問題及檢驗檢疫工作在這方面應注意的問題進行探討。

一、信賴保護原則

《行政許可法》確定的信賴保護原則，是首次在我國的行政立法中規(guī)定了信賴保護原則，這一現(xiàn)代行政法基本原則的規(guī)定，是建設法治政府、誠信政府的里程碑。這是為了適應市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求，切實履行我國加入世界貿(mào)易組織的有關承諾，而在行政立法上邁出的重要步伐，也是通過以立法的形式，推進政府管理體制、機制的創(chuàng)新，適應經(jīng)濟全球化發(fā)展趨勢，自覺建立“公共服務”為價值取向的新型行政管理模式，實現(xiàn)由管理型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變的重大舉措，也將大力促進政府信用和整個社會信用機制的建設。

1、信賴保護原則的基本含義

信賴保護原則就是行政管理相對人對行政權力的正當合理的信賴應當予以保護，行政機關不得擅自改變已生效的行政決定，在行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止或者事實發(fā)生變更的情況下，允許行政機關根據(jù)公共利益需要而依法撤回、變更已經(jīng)生效的行政許可，但應當對由此給相對人造成的財產(chǎn)損失依法給予補償?！缎姓S可法》第八條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關應當依法給予補償?！痹撘?guī)定要求政府實施行政許可行為時必須誠實守信，一旦作出許可決定后，不得擅自改變，如果因相關的法律、法規(guī)、規(guī)章修改、廢止或者客觀情況發(fā)生變化，為了公共利益的需要必須變更或者撤回，政府應對百姓的損失應給予補償。

2、確立信賴保護的要求

確立信賴保護的具體要求是:（1）行政許可行為具有確定力，該行為一經(jīng)作出，法律要求相對人對此予以信任和依賴，基于這種信賴因素的存在，法律也理應充分認可并保護相對人基于其信賴所生之利益，禁止政府行為以任何借口任意變更既有行政決定甚至反復無常，哪怕是“有錯必糾”也應予以必要的限制，除非法律、法規(guī)有明確規(guī)定的外，行政機關不得撤銷或者變更已生效的行政許可；（2）對行政相對人的授意性行政行為作出后，在這種情況下‘信賴保護’原則上還高于‘法律優(yōu)先原則’”。對于違法的授意性行政行為，尤其違法原因可歸責于行政機關的情況下，應當首先著眼于保護受益相對人權利或者利益，行政機關作出的行政許可原則上不得撤銷，事后即使發(fā)現(xiàn)違法或者對政府不利，只要行為不是因為相對人過錯所造成，亦不得撤消、廢止或改變。（3）行政行為作到出后，如事后發(fā)現(xiàn)有較嚴重違法情形或可能給國家、社會公共利益造成重大損失，必須撤銷或改變此種行為時，行政機關對撤銷或改變此種行為給無過錯的相對人造成的損失應給予補償。

3、信賴保護原則的適用條件

信賴保護原則適用的條件：（1）行政許可中的被許可人相信該行政許可存在。行政許可中的被許可人必須在事實上信賴行政許可的存在，如果行政許可中的被許可人根本不了解該行政許可行為，對該行為可以予以否定。（2）該受益人的信賴值得保護。如果受益人存在著法律規(guī)定的違法情形，對于行政機關已作出的行政許可是由于行政許可申請人的過錯，如通過惡意陳述虛假事實、欺詐、脅迫或者通過行賄等非法手段以促成、取得行政許可的，那么，它不能適用信賴保護原則。（3）受益人的信賴利益大于因為恢復合法性的公共利益，受益人的信賴利益在與公共利益的比較中占優(yōu)勢。

二、撤銷、變更撤回生效的行政許可的補償賠償問題

1、撤銷、變更撤回生效的行政許可條件

適用依法撤銷、變更或撤回行政許可的情形有兩類情況，即：（1）出現(xiàn)了法律、法規(guī)明確規(guī)定的可以改變或撤銷的情形。當出現(xiàn)了法律、法規(guī)明確規(guī)定的可以改變或撤銷的情形時，行政機關才可以行使改變或撤銷行政許可的權力，其情形主要是指因行政機關違法實施行政許可或者申請人以違法手段獲取行政許可的情形，《行政許可法》第六十九條第一款規(guī)定：“有下列情形之一的，作出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關，根據(jù)利害關系人的請求或者依據(jù)職權，可以撤銷行政許可：（一）行政機關工作人員濫用職權、玩忽職守作出準予行政許可決定的；（二）超越法定職權作出準予行政許可決定的；（三）違反法定程序作出準予行政許可決定的；（四）對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準予行政許可的；（五）依法可以撤銷行政許可的其他情形?！币勒毡究畹囊?guī)定撤銷行政許可后，如果被許可人的合法權益受到損害，行政機關應當依法予以賠償。這一規(guī)定主要是為了保護自然人、法人或者其他組織對行政行為合法性的信賴。行政機關作出行政許可決定后，發(fā)現(xiàn)行政許可決定違法予撤銷時，被許可人可能已經(jīng)基于信賴行政許可決定的合法投入大量的人力、物力、財力開展依法取得行政許可的該項合同。如果行政機關驟然撤銷行政許可可以維護公共利益，對被許可人產(chǎn)生的損害，應當予以賠償。賠償當以被許可人因此受到的實際損害為限。依據(jù)本條第二款規(guī)定，“被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷?！逼湫袨楸旧砭瓦`反了信賴原則的要求，屬于行政機關應當或者說必須撤銷行政許可的情況，其基于行政許可取得的利益自然不受保護。行政機關依法撤銷被許可人取得的行政許可，即使對被許可人造成財產(chǎn)損害的，也應由被許可人自負，行政機關不予賠償。依照前兩款的規(guī)定撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷。（2）出現(xiàn)了不可歸責于行政許可機關與被許可人的客觀原因。行政許可法第八條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關應當依法給予補償?！边@里要注意的是：一是行政機關作出的行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，使得行政許可事項不再被允許；二是行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生了重大變化，即類似于合同法上的情勢變更。如“非典”期間，原來頒發(fā)的野生動物經(jīng)營許可證若繼續(xù)有效，就可能不利于防止“非典”病毒的傳播，因此行政許可機關予以撤回業(yè)已頒發(fā)的許可證。值得注意的是行政機關在變更和撤回行政許可時必須是出自于公共利益的需要而不能出自于其他目的。行政機關依法變更或撤回已經(jīng)生效的行政許可，由此對公民、法人或者其他組織造成損失的，行政機關要給予補償。

2、行政補償與行政賠償?shù)膮^(qū)別

行政補償有別于行政賠償，行政補償是相對于合法行政行為而言的，即行政機關因其合法的行政行為給公民、法人或者其他組織的財產(chǎn)造成的損失給予的補償。這種補償是損益性的補償，而并非懲罰性的，而行政賠償一般是相對于違法行政行為而言的，這種賠償是帶有懲罰性的。行政機關依法變更或者撤回行政許可，給予補償?shù)那疤釛l件：一是對公民、法人或者其他組織的財產(chǎn)造成了損失，這種損失是客觀存在與確定的，而不是想象的或者是或然的。這種損失只包括財產(chǎn)損失，不包括精神損失。二是財產(chǎn)損失與變更或撤回行政許可有直接的、必然的聯(lián)系，存在著因果關系。關于補償?shù)脑瓌t，有合理補償、適當補償、充分補償以及相應補償?shù)?。我國的有關專門法律對此都作了相應規(guī)定，在此就不再闡述。

三、在信賴保護原則方面，檢驗檢疫系統(tǒng)在實施行政許可時應注意的問題

針對過去的行政許可設定權不明確，許多行政機關甚至行政機關內(nèi)設機構都在設行政許可的問題，將要實行的行政許可法明確規(guī)定，只有全國人大及其常委會、國務院和省級地方人大及其常委會可以依法設定行政許可，省級人民政府可以依據(jù)法定條件設定臨時性行政許可，其他國家機關包括國務院各部門一律不得設定行政許可。檢驗檢疫系統(tǒng)作為國家機關的一個行政部門，依照行政許可法的規(guī)定，也是沒有行政許可的設定權而只有行政許可的實施權。在實施行政許可時，均要嚴格按照行政許可的7項原則，依法行政?，F(xiàn)僅就信賴保護原則方面應注意的問題進行簡要的探討。

信賴保護原則的基本涵義是行政機關對自己的行為或承諾應守信用，不得隨意變更，不得反復無常。信賴保護最具影響力和說服力并被較為普遍接受的理由是法的安定性。我們在實施行政許可時要特別注意行政行為具有確定力、拘束力和執(zhí)行力的特性，行政決定一旦作出，即受法律調(diào)整和規(guī)制，相對人對此是會予以信任和依賴的?；谶@種信賴因素的存在，我們理應充分認可并保護相對人基于其信賴所生的利益，禁止以任何借口任意變更既有行政決定，即使是“有錯必糾”也應予以必要的限制。尤其是違法原因可歸責于自身的情況下，應當首先著眼于保護收益相對人權利或者利益，已經(jīng)作出的行政許可原則上不得自行撤銷，在違法原因可歸責于自身的情況下，行政許可法并沒有規(guī)定一律撤銷，而是規(guī)定可以撤銷，并且規(guī)定，撤銷行政許可可能對公共利益造成重大損害的，可以不撤銷。行政機關撤銷行政許可，被許可人的合法權益受到損害的，行政機關應當依法給予賠償。因為被許可人可能已經(jīng)基于信賴我們某項行政許可決定而合法投入大量的人力、物力、財力，如果驟然撤銷，行政相對人的利益必定受損，理應賠償。否則，行政相對人一經(jīng)提起訴訟，我們必定會敗訴。另一方面，當出現(xiàn)了不可歸責于我們的客觀原因。如作出的行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，使得行政許可事項不再被允許，也就是說原來的法律、法規(guī)、規(guī)章準予從事某種活動，后來通過修改或廢止，對這種活動加以禁止或者是對原來法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的頒發(fā)行政許可條件進行了改變，提高了準入的門檻，或者對許可范圍進行了調(diào)整，被許可人必須滿足新的許可條件或者對從事活動的范圍作了一定限制，因而對已頒發(fā)的行政許可作出變更或撤回；或行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生了重大變化，行政許可隨著社會生活的發(fā)展也在不斷發(fā)生變化，原許可行為如繼續(xù)存在將有礙于社會政治、經(jīng)濟、文化的發(fā)展，甚至給國家和社會公共利益造成重大損失的，行政許可機關可以依法變更或撤銷原已生效的行政許可。但值得注意的是在變更和撤回行政許可時必須是出自于公共利益的需要而不能出自于其他目的。且依法變更或撤回已經(jīng)生效的行政許可，由此對公民、法人或者其他組織造成損失的，也要給予補償。這與我們以往的行政管理實踐中，可能有很大的差別，值得引起我們深思。再者要避免“一人生病，眾人吃藥”的現(xiàn)象出現(xiàn)，如屬取得同一類行政許可的相對人，如果出現(xiàn)了個別違法、違規(guī)現(xiàn)象，依法需要重新審核發(fā)證或吊銷原來的行政許可時，要有針對性地進行處理，不能不論是違法還是守法的，都全部重新審核發(fā)證或一律予以取締，這也是違反行政許可法信賴保護原則的一種表現(xiàn)。

信賴保護原則的形成，既是從形式法治走向?qū)嵸|(zhì)法治的需要，也是民主與法治相互滲透交融的結果。通過