績(jī)效審計(jì)課件

背景2003年7月，一份歷時(shí)半年多、先后六易其稿的《審計(jì)署2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》正式向社會(huì)公布。這份被視為今后五年中國(guó)審計(jì)工作發(fā)展的行動(dòng)綱領(lǐng)性文件描繪出了我國(guó)績(jī)效審計(jì)（我國(guó)叫效益審計(jì)）的發(fā)展前景：“實(shí)行財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法審計(jì)與效益審計(jì)并重，逐年加大效益審計(jì)份量，爭(zhēng)取到2007年，投入效益審計(jì)的力量占整個(gè)審計(jì)力量的一半左右”。背1政府審計(jì)財(cái)務(wù)收支審計(jì)績(jī)效審計(jì)合法合規(guī)效益（管理審計(jì)）政府審計(jì)財(cái)務(wù)收支審計(jì)績(jī)效審計(jì)合法合2第九章績(jī)效審計(jì)第一節(jié)政府績(jī)效審計(jì)的涵義及特點(diǎn)一、政府績(jī)效審計(jì)的涵義（一）績(jī)效審計(jì)的稱呼英國(guó)：貨幣價(jià)值審計(jì)（Value-for-MoneyAudit），有的翻譯為價(jià)值為本審計(jì)加拿大：綜合審計(jì)（ComprehensiveAuditing）,澳大利亞：效率審計(jì)（EfficiencyAuditing）瑞典：效果審計(jì)（EffectivenessAuditing）美國(guó)：績(jī)效審計(jì)（PerformanceAuditing）。還有的國(guó)家叫全面審計(jì)，第九章績(jī)效審計(jì)第一節(jié)政府績(jī)效審計(jì)的涵義3第一節(jié)政府績(jī)效審計(jì)的涵義及特點(diǎn)

最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織于1986年4月在悉尼召開的最高審計(jì)機(jī)關(guān)第十二屆國(guó)際會(huì)議上，建議以績(jī)效審計(jì)來統(tǒng)一這一類審計(jì)的名稱，并在最后形成的會(huì)議文件《關(guān)于績(jī)效審計(jì)、公營(yíng)企業(yè)審計(jì)和審計(jì)質(zhì)量的總聲明》中正式使用了“績(jī)效審計(jì)”(PerformanceAudit)這個(gè)名稱。第一節(jié)政府績(jī)效審計(jì)的涵義及特點(diǎn)

最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際4（二）績(jī)效審計(jì)的定義1.最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織（INTOSAI）績(jī)效審計(jì)是針對(duì)經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益進(jìn)行審計(jì)，它包括：（1）根據(jù)健全的管理原則與管理政策審計(jì)管理活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性；（2）對(duì)被審計(jì)的單位，審計(jì)其人力、財(cái)務(wù)和其他資源的利用效率，包括審計(jì)信息系統(tǒng)、業(yè)績(jī)測(cè)定、監(jiān)控安排以及各項(xiàng)工作程序；（3）對(duì)被審計(jì)單位，根據(jù)其目標(biāo)完成情況審計(jì)其業(yè)績(jī)效益，并根據(jù)原來預(yù)期的影響，審計(jì)其活動(dòng)的真實(shí)影響。（二）績(jī)效審計(jì)的定義5第一節(jié)政府績(jī)效審計(jì)的涵義及特點(diǎn)

2.美國(guó)審計(jì)總署（GAO）：2003年修訂的美國(guó)政府審計(jì)準(zhǔn)則將績(jī)效審計(jì)定義為：對(duì)照客觀標(biāo)準(zhǔn)，客觀地、系統(tǒng)地收集和評(píng)價(jià)證據(jù)，對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效和管理進(jìn)行獨(dú)立的評(píng)價(jià)，對(duì)前瞻性的問題進(jìn)行評(píng)估，或?qū)τ嘘P(guān)最佳實(shí)務(wù)的綜合信息或某一深層次問題進(jìn)行的評(píng)估?？?jī)效審計(jì)還要為負(fù)責(zé)監(jiān)督和采取糾正措施的有關(guān)各方在改進(jìn)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和決策以及加強(qiáng)公共責(zé)任方面提供信息。第一節(jié)政府績(jī)效審計(jì)的涵義及特點(diǎn)

2.美國(guó)審計(jì)總署（GAO6第一節(jié)政府績(jī)效審計(jì)的涵義及特點(diǎn)

3.．加拿大審計(jì)長(zhǎng)公署（OAG）加拿大審計(jì)長(zhǎng)公署在《綜合審計(jì)手冊(cè)》中指出：綜合審計(jì)的范圍包括鑒證與受托責(zé)任有關(guān)的財(cái)務(wù)和業(yè)績(jī)信息，看其是否符合特定法令的要求。綜合審計(jì)的范圍極廣，它可以對(duì)資財(cái)、人力和物力資源的管理情況進(jìn)行檢查和報(bào)告，也可以檢查重要的管理活動(dòng)，評(píng)定有關(guān)的制度和控制的適當(dāng)性，最終確保經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的實(shí)現(xiàn)。

第一節(jié)政府績(jī)效審計(jì)的涵義及特點(diǎn)

3.．加拿大審計(jì)長(zhǎng)公署7第一節(jié)政府績(jī)效審計(jì)的涵義及特點(diǎn)

4.我們的定義：

政府績(jī)效審計(jì)是政府審計(jì)機(jī)關(guān)以提高績(jī)效為目的，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公共機(jī)構(gòu)使用公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行檢查，以評(píng)價(jià)公共受托責(zé)任的完成情況并提出改進(jìn)建議的監(jiān)督活動(dòng)。這個(gè)定義的基本內(nèi)涵是：1．政府績(jī)效審計(jì)的主體是政府審計(jì)機(jī)關(guān)及其人員所進(jìn)行的審計(jì)。2．政府績(jī)效審計(jì)的客體是受托使用和管理公共資源的政府部門和機(jī)構(gòu)。3．政府績(jī)效審計(jì)的基本內(nèi)容是經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性審計(jì)。第一節(jié)政府績(jī)效審計(jì)的涵義及特點(diǎn)

4.我們的定義：8第一節(jié)政府績(jī)效審計(jì)的涵義及特點(diǎn)

經(jīng)濟(jì)性（Economy）是指以最低的資源耗費(fèi)獲得一定數(shù)量和質(zhì)量的產(chǎn)出，也就是節(jié)約程度；經(jīng)濟(jì)性主要側(cè)重于投入方面，要注意節(jié)約支出

效率性（Efficiency）是指從對(duì)一個(gè)部門或一個(gè)項(xiàng)目的資源投入中，力爭(zhēng)取得最大的產(chǎn)出，或確保以最小的資源投入取得一定數(shù)量的產(chǎn)出；效率性主要指投入與產(chǎn)出的關(guān)系，即是否以最小的投入取得一定的產(chǎn)出，或者以一定的投入取得最大的產(chǎn)出

效果性（Effectiveness）是指確保一定的運(yùn)營(yíng)活動(dòng)正在實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效果，或項(xiàng)目結(jié)果多大程度上達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。效果性是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的產(chǎn)出結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)的比較第一節(jié)政府績(jī)效審計(jì)的涵義及特點(diǎn)

經(jīng)濟(jì)性（Eco9第一節(jié)政府績(jī)效審計(jì)的涵義及特點(diǎn)

三者關(guān)系：經(jīng)濟(jì)性前提效率性過程效果性目的經(jīng)濟(jì)性、效率性都應(yīng)與效果性相一致。第一節(jié)政府績(jī)效審計(jì)的涵義及特點(diǎn)

三者關(guān)系：10例如，政府撥款投資新建一座高架橋，若要對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效審查時(shí)，就可能包括如下幾個(gè)方面或其中一個(gè)方面：1．經(jīng)濟(jì)性審計(jì)：根據(jù)投標(biāo)、合同以及項(xiàng)目控制程序確定高架橋的建設(shè)是否符合要求，是否在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，用最低的成本或在批準(zhǔn)的資金范圍內(nèi)建成，有無浪費(fèi)的現(xiàn)象。2．效率性審計(jì)：該座高架橋的使用情況如何，其維護(hù)和管理系統(tǒng)是否有效率。3效果性審計(jì)：是否緩解了當(dāng)?shù)氐慕煌ňo張狀況，比如交通阻塞現(xiàn)象減少，塞車時(shí)間縮短等。在這三者之間，其實(shí)并沒有明確的界限，在實(shí)踐中有時(shí)很難加以區(qū)分，因此審計(jì)機(jī)關(guān)通常將它們作為一個(gè)整體加以審計(jì)。例如，政府撥款投資新建一座高架橋，若要對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行11效率性效果性經(jīng)濟(jì)性第九章績(jī)效審計(jì)課件12指產(chǎn)品、服務(wù)或其他形式的產(chǎn)出與其消耗資源的關(guān)系，一項(xiàng)有效益的活動(dòng)應(yīng)該是在適當(dāng)關(guān)注質(zhì)量的前提下，以一定的投入實(shí)現(xiàn)最大的產(chǎn)出或使用最少的投入實(shí)現(xiàn)一定的產(chǎn)出。一項(xiàng)部門活動(dòng)能否對(duì)接受服務(wù)的公眾產(chǎn)生明確而積極的效果？?jī)?nèi)部管理的改善是否減少了機(jī)構(gòu)的病假缺勤情況？部門政策變化對(duì)外部產(chǎn)生了哪些影響？效率性醫(yī)院在不增加額外費(fèi)用和保證服務(wù)質(zhì)量的情況下，是否可以縮短候診時(shí)間？在滿足安全要求和操作標(biāo)準(zhǔn)的情況下，能否在增加維修數(shù)量的同時(shí)降低汽車維修站的經(jīng)營(yíng)成本？指既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，以及一項(xiàng)活動(dòng)的實(shí)際效果與預(yù)期效果的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)性指對(duì)一項(xiàng)活動(dòng)，在保證其質(zhì)量的前提下將其資源消耗量降到最低水平。醫(yī)院是否以最低的價(jià)格購(gòu)置了符合質(zhì)量規(guī)定的醫(yī)療用品？市場(chǎng)調(diào)查結(jié)果是否表明，大量運(yùn)用信息技術(shù)能在保證質(zhì)量的同時(shí)降低服務(wù)價(jià)格效果性實(shí)例指產(chǎn)品、服務(wù)或其他形式的產(chǎn)出與其消耗資源的關(guān)系，一項(xiàng)有效益的13二、政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生的時(shí)代背景1．政府規(guī)模的擴(kuò)大和政府角色的膨脹引起公眾對(duì)政府的不滿。第二次世界大戰(zhàn)以后，主張政府全面干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的凱恩斯主義開始風(fēng)靡整個(gè)資本主義世界。面對(duì)市場(chǎng)失靈，政府采用積極的財(cái)政政策和貨幣政策對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控，使得政府的職能范圍不斷擴(kuò)大，政府在經(jīng)濟(jì)生活方面發(fā)揮的作用日益顯著。政府職能的擴(kuò)張，一方面使得政府本身的行政開支變的龐大；另一方面，政府要進(jìn)行宏觀調(diào)控，也必須通過財(cái)政手段集中起大量的經(jīng)濟(jì)資源。其結(jié)果必然導(dǎo)致政府采取重稅政策，加重了納稅人的負(fù)擔(dān)，引起民眾的強(qiáng)烈不滿。二、政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生的時(shí)代背景142．公眾民主意識(shí)的增強(qiáng)，要求政府加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的呼聲越來越高。在民主政治的啟蒙時(shí)期，人們只要求政府取之于民的要有一定的限度，對(duì)于政府集中的公共資源如何使用并不關(guān)心，更不用說關(guān)注使用的效果了。隨著公眾民主意識(shí)的增強(qiáng)，公眾不僅關(guān)心政府使用公共資源的合規(guī)性，而且希望獲得政府使用和管理公共資源效率和效果方面的信息。政府績(jī)效審計(jì)的產(chǎn)生恰恰滿足了人們的這種愿望和要求。

2．公眾民主意識(shí)的增強(qiáng)，要求政府加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的呼聲越來越高。153．傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)與管理學(xué)科的融合，為績(jī)效審計(jì)的開展作了技術(shù)準(zhǔn)備。

20世紀(jì)40年代，傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)理論與內(nèi)部控制研究成果相結(jié)合，推動(dòng)了審計(jì)方法的變革，使審計(jì)人員的視野從單純的財(cái)務(wù)報(bào)表擴(kuò)展到一個(gè)組織的管理全過程，這標(biāo)志著審計(jì)學(xué)科與管理學(xué)科開始融合。這一融合催生了民間審計(jì)領(lǐng)域的管理咨詢業(yè)務(wù)和政府審計(jì)領(lǐng)域的績(jī)效審計(jì)3．傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)與管理學(xué)科的融合，為績(jī)效審計(jì)的開展作了技術(shù)準(zhǔn)16三、政府績(jī)效審計(jì)的特點(diǎn)（一）審計(jì)對(duì)象的廣泛性。財(cái)務(wù)審計(jì)主要以被審計(jì)單位的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支活動(dòng)及其會(huì)計(jì)資料作為審計(jì)對(duì)象，其審計(jì)范圍也僅僅局限在被審計(jì)單位的有關(guān)經(jīng)濟(jì)資料的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域。政府績(jī)效審計(jì)也以真實(shí)性為基礎(chǔ)。由于政府部門各種資源的運(yùn)用具有很廣的輻射性，政府部門的績(jī)效往往表現(xiàn)為不可見的間接社會(huì)效益。如建設(shè)學(xué)校、環(huán)境保護(hù)、提供精神產(chǎn)品等，因而績(jī)效審計(jì)的對(duì)象超出了原有的財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的范圍，內(nèi)容除了會(huì)計(jì)資料外，還有計(jì)劃、統(tǒng)計(jì)以及其他各種資料，如合同、協(xié)議、決策、預(yù)算、章程等。三、政府績(jī)效審計(jì)的特點(diǎn)（一）審計(jì)對(duì)象的廣泛性。17（二）審計(jì)方法的綜合性。

績(jī)效審計(jì)由于其本身的復(fù)雜性，且沒有嚴(yán)格的審計(jì)準(zhǔn)則可供遵循，目前尚未制定統(tǒng)一的績(jī)效審計(jì)方法體系?？?jī)效審計(jì)不但受財(cái)務(wù)因素的影響，而且更受其他非財(cái)務(wù)因素的影響?？?jī)效審計(jì)在搜集和評(píng)價(jià)過程中除了運(yùn)用財(cái)務(wù)審計(jì)中的技術(shù)和方法外，更主要運(yùn)用調(diào)查研究和統(tǒng)計(jì)分析技術(shù)，具體包括采訪、調(diào)查、基本數(shù)據(jù)處理、抽樣、因素分析、系統(tǒng)分析、邏輯分析等（二）審計(jì)方法的綜合性。18（三）審計(jì)判斷的經(jīng)常性。

績(jī)效審計(jì)由于審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)具有相對(duì)性和靈活性，有時(shí)審計(jì)人員無法對(duì)其作出精確的限制，加之審計(jì)中較多地采用調(diào)查和統(tǒng)計(jì)分析的方法，因而在審計(jì)工作的各個(gè)階段正確地進(jìn)行判斷成為審計(jì)人員的重要職責(zé)。（三）審計(jì)判斷的經(jīng)常性。19（四）審計(jì)過程具有延續(xù)性。

政府部門的績(jī)效,有些可以馬上體現(xiàn)出來,有些業(yè)務(wù)活動(dòng)的績(jī)效則需要經(jīng)過一段時(shí)間才能表現(xiàn)出來。特別是公共工程項(xiàng)目,如治理生態(tài)失衡,在短期內(nèi)就難以見到可以用數(shù)字描述的效益。因此,只對(duì)其當(dāng)期進(jìn)行審計(jì)，有時(shí)是很難全面評(píng)價(jià)其績(jī)效的。需要進(jìn)行追蹤審計(jì)，以全面綜合的評(píng)價(jià)項(xiàng)目的績(jī)效。（四）審計(jì)過程具有延續(xù)性。20（五）審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的多樣性。

政府績(jī)效審計(jì)往往缺乏明確的法律制度或指標(biāo)作為評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。各級(jí)政府和公共機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)的績(jī)效既要考慮經(jīng)濟(jì)效益，又要考慮社會(huì)效益。因此，衡量其績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)既有經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，又有非經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。衡量經(jīng)濟(jì)效益可以采用定量指標(biāo)，而社會(huì)效益一般很難量化，沒有一個(gè)清晰可計(jì)量的標(biāo)準(zhǔn)，需要采用定性的指標(biāo)來衡量。（五）審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的多樣性。21（六）審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)的多元性?？?jī)效審計(jì)的結(jié)論要令人信服，必須制定合理的標(biāo)準(zhǔn)，多方取證，運(yùn)用各種技術(shù)手段全面審查。這就要求績(jī)效審計(jì)人員不僅要具備傳統(tǒng)財(cái)務(wù)人員所掌握的專業(yè)知識(shí)，而且要具備數(shù)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、運(yùn)籌學(xué)、數(shù)量經(jīng)濟(jì)學(xué)、系統(tǒng)論、人力資源管理等許多其他學(xué)科的知識(shí)。因此，開展績(jī)效審計(jì)，除了需要精通會(huì)計(jì)、審計(jì)等方面知識(shí)的人員以外，還需要精通工程、法律、計(jì)算機(jī)等方面知識(shí)的非財(cái)經(jīng)類的專業(yè)人員。（六）審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)的多元性。22績(jī)效審計(jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)主要的不同

傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)

政府績(jī)效審計(jì)1.財(cái)務(wù)控制及運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)，以對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)表發(fā)表意見;2.確定是否符合法律、法規(guī)的規(guī)定;3.重點(diǎn)在于財(cái)務(wù)收支業(yè)務(wù)，并指出差錯(cuò)失誤和不當(dāng)行徑;4．不提出關(guān)于提高政府部門的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性方面的建議。1．利用財(cái)務(wù)資料和非財(cái)務(wù)資料，對(duì)資源管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性作出評(píng)估；2．對(duì)一個(gè)單位、一項(xiàng)計(jì)劃和項(xiàng)目的總的業(yè)績(jī)作出報(bào)告，但仍警惕任何差錯(cuò)、失誤和舞弊；3．對(duì)提高政府部門的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性提出總的建議績(jī)效審計(jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)主要的不同傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)政府績(jī)效審計(jì)23第二節(jié)政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)

一、公共受托責(zé)任是政府績(jī)效產(chǎn)生和發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)(一)公共受托責(zé)任的涵義最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織（INTOSAI）認(rèn)為，公共受托責(zé)任是指一種托付給一個(gè)受審個(gè)人或?qū)嶓w的責(zé)任，這種責(zé)任表明受審個(gè)人或?qū)嶓w已經(jīng)根據(jù)委托人的條件對(duì)所接受的資金進(jìn)行了管理和控制。1．公共受托責(zé)任存在于一種委托—代理關(guān)系之中。在這種關(guān)系中，至少存在委托人（公共資源或財(cái)產(chǎn)的所有者人民）和受托人（公共資源或財(cái)產(chǎn)的管理和使用者政府）兩個(gè)方面，前者授予后者管理和運(yùn)營(yíng)公共經(jīng)濟(jì)資源的權(quán)力并要求對(duì)其管好、用好，后者接受了前者的授權(quán)（即委托）并承擔(dān)起履行相應(yīng)責(zé)任的義務(wù)。第二節(jié)政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)

一、公共受托責(zé)任是政府24

管理者

管理者

管理者

人民

國(guó)會(huì)公營(yíng)企業(yè)事業(yè)單位公共團(tuán)體為公共目的服務(wù)的其他單位管理者管理者管理者人民國(guó)會(huì)公營(yíng)企業(yè)252．公共受托責(zé)任包括行為責(zé)任和報(bào)告責(zé)任兩個(gè)方面。

行為責(zé)任是指承擔(dān)管理和運(yùn)營(yíng)受托資源的責(zé)任；

報(bào)告責(zé)任或稱為解說行為的責(zé)任，即以報(bào)告、報(bào)表的形式，解釋說明受托資源管理狀況的責(zé)任。2．公共受托責(zé)任包括行為責(zé)任和報(bào)告責(zé)任兩個(gè)方面。263.公共受托責(zé)任中的“責(zé)任”可根據(jù)法規(guī)、合約和慣例來加以規(guī)范，亦即要有一個(gè)衡量公共受托責(zé)任完成情況的標(biāo)準(zhǔn)。從理論上講，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是由委托人向受托人提出，并經(jīng)受托人認(rèn)可同意的，它代表的是公眾對(duì)政府的要求，也反映著社會(huì)的客觀需要。由于公共受托責(zé)任反映的是以委托人為代表的社會(huì)需求，而社會(huì)需要的層次與水平總是不斷提高和發(fā)展的，因而公共受托責(zé)任的內(nèi)容也自然呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)展、豐富的趨勢(shì)。這也正是政府審計(jì)的形式、內(nèi)容、功能不斷分化發(fā)展創(chuàng)新的內(nèi)在依據(jù)。3.公共受托責(zé)任中的“責(zé)任”可根據(jù)法規(guī)、合約和慣例來加以規(guī)范274.公共受托責(zé)任的內(nèi)容具有可計(jì)量性。公共受托責(zé)任能夠通過貨幣形式以及非貨幣形式等其他標(biāo)準(zhǔn)予以計(jì)量，并通過一定的形式（如財(cái)務(wù)報(bào)告、會(huì)計(jì)報(bào)告或社會(huì)報(bào)告等）對(duì)計(jì)量結(jié)果予以報(bào)告。政府作為公眾的受托人，承擔(dān)著廣泛的受托責(zé)任，政府利用會(huì)計(jì)信息，旨在客觀、公正地反映其履行受托責(zé)任的過程和結(jié)果，并據(jù)以向委托人報(bào)告。委托人則利用會(huì)計(jì)信息，旨在判斷受托人對(duì)受托責(zé)任的履行程度如何，是否可以解除受托人的受托責(zé)任。4.公共受托責(zé)任的內(nèi)容具有可計(jì)量性。28(二)公共受托責(zé)任是政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)在現(xiàn)代社會(huì)中，人民是國(guó)家的主人，公共權(quán)力來自于人民的授予和認(rèn)可，但是在政治實(shí)踐中，國(guó)家主權(quán)的擁有者人民不可能全部親自地參與管理國(guó)家的具體事務(wù)，而是將這種管理和統(tǒng)治的公共權(quán)力交給一個(gè)特殊的機(jī)構(gòu)——政府來行使，這樣就出現(xiàn)了政治生活中的委托——代理關(guān)系。為了有效地預(yù)防和糾正政府官員不負(fù)責(zé)任和舞弊等行為，唯一可行的辦法，就是建立對(duì)他們的約束機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督，促使他們最大限度地履行公共受托責(zé)任。政府績(jī)效審計(jì)就是對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督的一種有效的方式，通過政府績(jī)效審計(jì)，可以對(duì)公共資源使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行有效的監(jiān)督。同時(shí)，通過績(jī)效審計(jì)，也可以讓有關(guān)各方和其他利害關(guān)系人了解公共資源運(yùn)用情況方面的信息。

(二)公共受托責(zé)任是政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)29二、民主政治的發(fā)展是政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的政治基礎(chǔ)。

（一）公眾民主意識(shí)的增強(qiáng)擴(kuò)大了對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的政治需求。歷史地看，績(jī)效審計(jì)之所以產(chǎn)生于20世紀(jì)30—40年代，與公眾民主意識(shí)的增強(qiáng)是有很大關(guān)系的。隨著公眾民主意識(shí)的增強(qiáng)，作為委托人的公眾對(duì)政府的要求日益提高，傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)符合性信息已不能滿足公眾的期望和要求。公眾不僅要求政府要合法收支，依法管理資源，而且要求經(jīng)濟(jì)而有效的利用資源，實(shí)現(xiàn)公共資源使用效果方面的責(zé)任，包括運(yùn)營(yíng)、使用公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。二、民主政治的發(fā)展是政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的政治基礎(chǔ)。

（一30（二）政府績(jī)效意識(shí)的增強(qiáng)為政府績(jī)效審計(jì)的實(shí)施提供了良好的政治環(huán)境隨著公眾對(duì)建設(shè)一個(gè)高績(jī)效政府的要求越來越高，政府自身也更加關(guān)注績(jī)效。政治家需要通過績(jī)效評(píng)價(jià)來驗(yàn)證政策制度的效果，爭(zhēng)取更多的選票；政府官員需要由獨(dú)立的部門來評(píng)價(jià)自己的績(jī)效，以便獲得民眾的肯定。由于政府自身績(jī)效意識(shí)的增強(qiáng)，政府官員把接受績(jī)效審計(jì)看作是理所當(dāng)然的事情，他們認(rèn)為通過績(jī)效審計(jì)可以幫助政府改善績(jī)效管理，獲得更好的評(píng)價(jià)結(jié)果，以便獲得公眾的信任和支持。（二）政府績(jī)效意識(shí)的增強(qiáng)為政府績(jī)效審計(jì)的實(shí)施提供了良好的政治31三、新公共管理理論為政府績(jī)效審計(jì)奠定了學(xué)科基礎(chǔ)自20世紀(jì)70年代末至80年代初開始，西方各國(guó)掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大且曠日持久的政府改革運(yùn)動(dòng)。它起源于英國(guó)，并迅速擴(kuò)展到其他西方國(guó)家。1979年撒切爾夫人上臺(tái)以后，英國(guó)保守黨政府推行了西歐最激進(jìn)的改革計(jì)劃，開始了在公共管理領(lǐng)域內(nèi)以注重商業(yè)管理技術(shù)、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和顧客導(dǎo)向?yàn)樘卣鞯男鹿补芾砀母铮@就是“新公共管理運(yùn)動(dòng)（NewPublicManagement）”。隨著新公共管理時(shí)代的到來，新公共管理理論也逐漸得到了發(fā)展和完善。三、新公共管理理論為政府績(jī)效審計(jì)奠定了學(xué)科基礎(chǔ)32新公共管理理論認(rèn)為私營(yíng)部門的管理方法與公共部門的管理方法有相似之處，可以廣泛運(yùn)用于公共部門，其核心主張是引進(jìn)私營(yíng)部門的管理人員，借用私營(yíng)部門的管理哲學(xué)、模式、原則和技術(shù)方法來重塑政府形象。如在公共服務(wù)中引入強(qiáng)制性競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)機(jī)制，簽訂績(jī)效合同，推行服務(wù)承諾制，利用社會(huì)和市場(chǎng)力量實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)社會(huì)化，實(shí)行分權(quán)化改革，放松管制等；努力精簡(jiǎn)組織機(jī)構(gòu)，大幅減少行政人員，推行目標(biāo)管理、績(jī)效管理、全面質(zhì)量管理等；強(qiáng)調(diào)優(yōu)質(zhì)服務(wù)——即在追求節(jié)約、效率的同時(shí)更關(guān)注質(zhì)量，強(qiáng)調(diào)結(jié)果為本的“講究效果的政府”。特別是追求卓越和質(zhì)量至上等私營(yíng)部門的管理理念。新公共管理理論認(rèn)為私營(yíng)部門的管理方法與公共部門的33第三節(jié)政府績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容（一）經(jīng)濟(jì)性審計(jì)

1．資金的轉(zhuǎn)化率。經(jīng)濟(jì)性主要指政府是否以最低的價(jià)格購(gòu)入所需要的原材料和設(shè)備等資源；獲得某一投入時(shí)是否花了高于市場(chǎng)價(jià)格的資金。資金有沒有過量投入的現(xiàn)象，如辦公條件過于豪華、設(shè)備過量閑置等。第三節(jié)政府績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容（一）經(jīng)濟(jì)性審342．業(yè)務(wù)開支與行政開支的比率。

對(duì)一些政府服務(wù)機(jī)構(gòu)而言，直接用于服務(wù)對(duì)象的開支為業(yè)務(wù)開支，政府服務(wù)機(jī)構(gòu)的本身運(yùn)營(yíng)的經(jīng)費(fèi)開支為行政開支。兩種開支之間的比率是衡量經(jīng)濟(jì)性的重要指標(biāo)。如果行政開支占整個(gè)支出的比重過大，則說明是不經(jīng)濟(jì)的。例如二十世紀(jì)80年代初，英國(guó)效率小組對(duì)森林保護(hù)專項(xiàng)資金的使用情況進(jìn)行評(píng)審后發(fā)現(xiàn)，?？钪袑?shí)際運(yùn)用樹木修復(fù)的每100英鎊支出中有相應(yīng)的行政開支90英鎊。這是不經(jīng)濟(jì)的典型案例。2．業(yè)務(wù)開支與行政開支的比率。353．各種投入是否達(dá)到最佳配比。

政府往往存在著關(guān)注投入而不計(jì)成本的問題?！瓣P(guān)注投入”體現(xiàn)在開支方面的煩瑣規(guī)章和嚴(yán)格的審批制度；“不計(jì)成本”則表現(xiàn)為忽視對(duì)單位成本的科學(xué)測(cè)定。例如，英國(guó)的雷納評(píng)審發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)部設(shè)在萊丁的實(shí)驗(yàn)室養(yǎng)一只小白鼠的平均成本是30英鎊，但相距不遠(yuǎn)的私立實(shí)驗(yàn)室養(yǎng)一只小白鼠的平均成本僅為2英鎊。3．各種投入是否達(dá)到最佳配比。36（二）效率性審計(jì)效率性是一個(gè)相對(duì)指標(biāo)，在通常情況下，將審計(jì)對(duì)象與被審計(jì)單位采取的類似活動(dòng)進(jìn)行比較，或者與某標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，可以形成關(guān)于效率的審計(jì)結(jié)論。對(duì)效率的審計(jì)包括許多方面，比如：人力、財(cái)力和其他資源是否得到有效應(yīng)用；政府項(xiàng)目、單位和活動(dòng)是否得到有效管理、約束、組織和執(zhí)行；政府服務(wù)是否及時(shí)提供；政府項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是否符合成本效益原則等。（二）效率性審計(jì)37（三）效果性審計(jì)效果性是指確保一定的運(yùn)營(yíng)活動(dòng)正在實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效果，或項(xiàng)目結(jié)果多大程度上達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。效果性審計(jì)實(shí)際由兩部分內(nèi)容組成：1．政策目標(biāo)是否得到實(shí)現(xiàn)2．所達(dá)到的理想結(jié)果是否可以歸功于所采用的政策。（三）效果性審計(jì)38

要判斷目標(biāo)在多大程度上得到了實(shí)現(xiàn)，需要在制定目標(biāo)時(shí)采用能夠?qū)δ繕?biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行評(píng)價(jià)的方式。要判斷在多大程度上所觀察到的結(jié)果是取決于政策，審計(jì)人員需要獲取關(guān)于所觀察到的結(jié)果確實(shí)應(yīng)歸于所采取的措施而非其他因素的證據(jù)。比如，如果被審計(jì)單位的政策目標(biāo)是減少失業(yè)，那么審計(jì)人員所觀察到的失業(yè)人員數(shù)量的減少是被審計(jì)單位采取行動(dòng)的結(jié)果，還是被審計(jì)單位根本無法影響的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了總體好轉(zhuǎn)的結(jié)果呢？在這種情況下，審計(jì)人員在分析原因時(shí)應(yīng)有效排除外部的、不可控的因素。要判斷目標(biāo)在多大程度上得到了實(shí)現(xiàn)，需要在制定目標(biāo)時(shí)采39

背景2003年7月，一份歷時(shí)半年多、先后六易其稿的《審計(jì)署2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》正式向社會(huì)公布。這份被視為今后五年中國(guó)審計(jì)工作發(fā)展的行動(dòng)綱領(lǐng)性文件描繪出了我國(guó)績(jī)效審計(jì)（我國(guó)叫效益審計(jì)）的發(fā)展前景：“實(shí)行財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法審計(jì)與效益審計(jì)并重，逐年加大效益審計(jì)份量，爭(zhēng)取到2007年，投入效益審計(jì)的力量占整個(gè)審計(jì)力量的一半左右”。背40政府審計(jì)財(cái)務(wù)收支審計(jì)績(jī)效審計(jì)合法合規(guī)效益（管理審計(jì)）政府審計(jì)財(cái)務(wù)收支審計(jì)績(jī)效審計(jì)合法合41第九章績(jī)效審計(jì)第一節(jié)政府績(jī)效審計(jì)的涵義及特點(diǎn)一、政府績(jī)效審計(jì)的涵義（一）績(jī)效審計(jì)的稱呼英國(guó)：貨幣價(jià)值審計(jì)（Value-for-MoneyAudit），有的翻譯為價(jià)值為本審計(jì)加拿大：綜合審計(jì)（ComprehensiveAuditing）,澳大利亞：效率審計(jì)（EfficiencyAuditing）瑞典：效果審計(jì)（EffectivenessAuditing）美國(guó)：績(jī)效審計(jì)（PerformanceAuditing）。還有的國(guó)家叫全面審計(jì)，第九章績(jī)效審計(jì)第一節(jié)政府績(jī)效審計(jì)的涵義42第一節(jié)政府績(jī)效審計(jì)的涵義及特點(diǎn)

最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織于1986年4月在悉尼召開的最高審計(jì)機(jī)關(guān)第十二屆國(guó)際會(huì)議上，建議以績(jī)效審計(jì)來統(tǒng)一這一類審計(jì)的名稱，并在最后形成的會(huì)議文件《關(guān)于績(jī)效審計(jì)、公營(yíng)企業(yè)審計(jì)和審計(jì)質(zhì)量的總聲明》中正式使用了“績(jī)效審計(jì)”(PerformanceAudit)這個(gè)名稱。第一節(jié)政府績(jī)效審計(jì)的涵義及特點(diǎn)

最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際43（二）績(jī)效審計(jì)的定義1.最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織（INTOSAI）績(jī)效審計(jì)是針對(duì)經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益進(jìn)行審計(jì)，它包括：（1）根據(jù)健全的管理原則與管理政策審計(jì)管理活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性；（2）對(duì)被審計(jì)的單位，審計(jì)其人力、財(cái)務(wù)和其他資源的利用效率，包括審計(jì)信息系統(tǒng)、業(yè)績(jī)測(cè)定、監(jiān)控安排以及各項(xiàng)工作程序；（3）對(duì)被審計(jì)單位，根據(jù)其目標(biāo)完成情況審計(jì)其業(yè)績(jī)效益，并根據(jù)原來預(yù)期的影響，審計(jì)其活動(dòng)的真實(shí)影響。（二）績(jī)效審計(jì)的定義44第一節(jié)政府績(jī)效審計(jì)的涵義及特點(diǎn)

2.美國(guó)審計(jì)總署（GAO）：2003年修訂的美國(guó)政府審計(jì)準(zhǔn)則將績(jī)效審計(jì)定義為：對(duì)照客觀標(biāo)準(zhǔn)，客觀地、系統(tǒng)地收集和評(píng)價(jià)證據(jù)，對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效和管理進(jìn)行獨(dú)立的評(píng)價(jià)，對(duì)前瞻性的問題進(jìn)行評(píng)估，或?qū)τ嘘P(guān)最佳實(shí)務(wù)的綜合信息或某一深層次問題進(jìn)行的評(píng)估?？?jī)效審計(jì)還要為負(fù)責(zé)監(jiān)督和采取糾正措施的有關(guān)各方在改進(jìn)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和決策以及加強(qiáng)公共責(zé)任方面提供信息。第一節(jié)政府績(jī)效審計(jì)的涵義及特點(diǎn)

2.美國(guó)審計(jì)總署（GAO45第一節(jié)政府績(jī)效審計(jì)的涵義及特點(diǎn)

3.．加拿大審計(jì)長(zhǎng)公署（OAG）加拿大審計(jì)長(zhǎng)公署在《綜合審計(jì)手冊(cè)》中指出：綜合審計(jì)的范圍包括鑒證與受托責(zé)任有關(guān)的財(cái)務(wù)和業(yè)績(jī)信息，看其是否符合特定法令的要求。綜合審計(jì)的范圍極廣，它可以對(duì)資財(cái)、人力和物力資源的管理情況進(jìn)行檢查和報(bào)告，也可以檢查重要的管理活動(dòng)，評(píng)定有關(guān)的制度和控制的適當(dāng)性，最終確保經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的實(shí)現(xiàn)。

第一節(jié)政府績(jī)效審計(jì)的涵義及特點(diǎn)

3.．加拿大審計(jì)長(zhǎng)公署46第一節(jié)政府績(jī)效審計(jì)的涵義及特點(diǎn)

4.我們的定義：

政府績(jī)效審計(jì)是政府審計(jì)機(jī)關(guān)以提高績(jī)效為目的，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公共機(jī)構(gòu)使用公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行檢查，以評(píng)價(jià)公共受托責(zé)任的完成情況并提出改進(jìn)建議的監(jiān)督活動(dòng)。這個(gè)定義的基本內(nèi)涵是：1．政府績(jī)效審計(jì)的主體是政府審計(jì)機(jī)關(guān)及其人員所進(jìn)行的審計(jì)。2．政府績(jī)效審計(jì)的客體是受托使用和管理公共資源的政府部門和機(jī)構(gòu)。3．政府績(jī)效審計(jì)的基本內(nèi)容是經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性審計(jì)。第一節(jié)政府績(jī)效審計(jì)的涵義及特點(diǎn)

4.我們的定義：47第一節(jié)政府績(jī)效審計(jì)的涵義及特點(diǎn)

經(jīng)濟(jì)性（Economy）是指以最低的資源耗費(fèi)獲得一定數(shù)量和質(zhì)量的產(chǎn)出，也就是節(jié)約程度；經(jīng)濟(jì)性主要側(cè)重于投入方面，要注意節(jié)約支出

效率性（Efficiency）是指從對(duì)一個(gè)部門或一個(gè)項(xiàng)目的資源投入中，力爭(zhēng)取得最大的產(chǎn)出，或確保以最小的資源投入取得一定數(shù)量的產(chǎn)出；效率性主要指投入與產(chǎn)出的關(guān)系，即是否以最小的投入取得一定的產(chǎn)出，或者以一定的投入取得最大的產(chǎn)出

效果性（Effectiveness）是指確保一定的運(yùn)營(yíng)活動(dòng)正在實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效果，或項(xiàng)目結(jié)果多大程度上達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。效果性是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的產(chǎn)出結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)的比較第一節(jié)政府績(jī)效審計(jì)的涵義及特點(diǎn)

經(jīng)濟(jì)性（Eco48第一節(jié)政府績(jī)效審計(jì)的涵義及特點(diǎn)

三者關(guān)系：經(jīng)濟(jì)性前提效率性過程效果性目的經(jīng)濟(jì)性、效率性都應(yīng)與效果性相一致。第一節(jié)政府績(jī)效審計(jì)的涵義及特點(diǎn)

三者關(guān)系：49例如，政府撥款投資新建一座高架橋，若要對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效審查時(shí)，就可能包括如下幾個(gè)方面或其中一個(gè)方面：1．經(jīng)濟(jì)性審計(jì)：根據(jù)投標(biāo)、合同以及項(xiàng)目控制程序確定高架橋的建設(shè)是否符合要求，是否在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，用最低的成本或在批準(zhǔn)的資金范圍內(nèi)建成，有無浪費(fèi)的現(xiàn)象。2．效率性審計(jì)：該座高架橋的使用情況如何，其維護(hù)和管理系統(tǒng)是否有效率。3效果性審計(jì)：是否緩解了當(dāng)?shù)氐慕煌ňo張狀況，比如交通阻塞現(xiàn)象減少，塞車時(shí)間縮短等。在這三者之間，其實(shí)并沒有明確的界限，在實(shí)踐中有時(shí)很難加以區(qū)分，因此審計(jì)機(jī)關(guān)通常將它們作為一個(gè)整體加以審計(jì)。例如，政府撥款投資新建一座高架橋，若要對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行50效率性效果性經(jīng)濟(jì)性第九章績(jī)效審計(jì)課件51指產(chǎn)品、服務(wù)或其他形式的產(chǎn)出與其消耗資源的關(guān)系，一項(xiàng)有效益的活動(dòng)應(yīng)該是在適當(dāng)關(guān)注質(zhì)量的前提下，以一定的投入實(shí)現(xiàn)最大的產(chǎn)出或使用最少的投入實(shí)現(xiàn)一定的產(chǎn)出。一項(xiàng)部門活動(dòng)能否對(duì)接受服務(wù)的公眾產(chǎn)生明確而積極的效果？?jī)?nèi)部管理的改善是否減少了機(jī)構(gòu)的病假缺勤情況？部門政策變化對(duì)外部產(chǎn)生了哪些影響？效率性醫(yī)院在不增加額外費(fèi)用和保證服務(wù)質(zhì)量的情況下，是否可以縮短候診時(shí)間？在滿足安全要求和操作標(biāo)準(zhǔn)的情況下，能否在增加維修數(shù)量的同時(shí)降低汽車維修站的經(jīng)營(yíng)成本？指既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，以及一項(xiàng)活動(dòng)的實(shí)際效果與預(yù)期效果的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)性指對(duì)一項(xiàng)活動(dòng)，在保證其質(zhì)量的前提下將其資源消耗量降到最低水平。醫(yī)院是否以最低的價(jià)格購(gòu)置了符合質(zhì)量規(guī)定的醫(yī)療用品？市場(chǎng)調(diào)查結(jié)果是否表明，大量運(yùn)用信息技術(shù)能在保證質(zhì)量的同時(shí)降低服務(wù)價(jià)格效果性實(shí)例指產(chǎn)品、服務(wù)或其他形式的產(chǎn)出與其消耗資源的關(guān)系，一項(xiàng)有效益的52二、政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生的時(shí)代背景1．政府規(guī)模的擴(kuò)大和政府角色的膨脹引起公眾對(duì)政府的不滿。第二次世界大戰(zhàn)以后，主張政府全面干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的凱恩斯主義開始風(fēng)靡整個(gè)資本主義世界。面對(duì)市場(chǎng)失靈，政府采用積極的財(cái)政政策和貨幣政策對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控，使得政府的職能范圍不斷擴(kuò)大，政府在經(jīng)濟(jì)生活方面發(fā)揮的作用日益顯著。政府職能的擴(kuò)張，一方面使得政府本身的行政開支變的龐大；另一方面，政府要進(jìn)行宏觀調(diào)控，也必須通過財(cái)政手段集中起大量的經(jīng)濟(jì)資源。其結(jié)果必然導(dǎo)致政府采取重稅政策，加重了納稅人的負(fù)擔(dān)，引起民眾的強(qiáng)烈不滿。二、政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生的時(shí)代背景532．公眾民主意識(shí)的增強(qiáng)，要求政府加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的呼聲越來越高。在民主政治的啟蒙時(shí)期，人們只要求政府取之于民的要有一定的限度，對(duì)于政府集中的公共資源如何使用并不關(guān)心，更不用說關(guān)注使用的效果了。隨著公眾民主意識(shí)的增強(qiáng)，公眾不僅關(guān)心政府使用公共資源的合規(guī)性，而且希望獲得政府使用和管理公共資源效率和效果方面的信息。政府績(jī)效審計(jì)的產(chǎn)生恰恰滿足了人們的這種愿望和要求。

2．公眾民主意識(shí)的增強(qiáng)，要求政府加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的呼聲越來越高。543．傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)與管理學(xué)科的融合，為績(jī)效審計(jì)的開展作了技術(shù)準(zhǔn)備。

20世紀(jì)40年代，傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)理論與內(nèi)部控制研究成果相結(jié)合，推動(dòng)了審計(jì)方法的變革，使審計(jì)人員的視野從單純的財(cái)務(wù)報(bào)表擴(kuò)展到一個(gè)組織的管理全過程，這標(biāo)志著審計(jì)學(xué)科與管理學(xué)科開始融合。這一融合催生了民間審計(jì)領(lǐng)域的管理咨詢業(yè)務(wù)和政府審計(jì)領(lǐng)域的績(jī)效審計(jì)3．傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)與管理學(xué)科的融合，為績(jī)效審計(jì)的開展作了技術(shù)準(zhǔn)55三、政府績(jī)效審計(jì)的特點(diǎn)（一）審計(jì)對(duì)象的廣泛性。財(cái)務(wù)審計(jì)主要以被審計(jì)單位的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支活動(dòng)及其會(huì)計(jì)資料作為審計(jì)對(duì)象，其審計(jì)范圍也僅僅局限在被審計(jì)單位的有關(guān)經(jīng)濟(jì)資料的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域。政府績(jī)效審計(jì)也以真實(shí)性為基礎(chǔ)。由于政府部門各種資源的運(yùn)用具有很廣的輻射性，政府部門的績(jī)效往往表現(xiàn)為不可見的間接社會(huì)效益。如建設(shè)學(xué)校、環(huán)境保護(hù)、提供精神產(chǎn)品等，因而績(jī)效審計(jì)的對(duì)象超出了原有的財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的范圍，內(nèi)容除了會(huì)計(jì)資料外，還有計(jì)劃、統(tǒng)計(jì)以及其他各種資料，如合同、協(xié)議、決策、預(yù)算、章程等。三、政府績(jī)效審計(jì)的特點(diǎn)（一）審計(jì)對(duì)象的廣泛性。56（二）審計(jì)方法的綜合性。

績(jī)效審計(jì)由于其本身的復(fù)雜性，且沒有嚴(yán)格的審計(jì)準(zhǔn)則可供遵循，目前尚未制定統(tǒng)一的績(jī)效審計(jì)方法體系?？?jī)效審計(jì)不但受財(cái)務(wù)因素的影響，而且更受其他非財(cái)務(wù)因素的影響。績(jī)效審計(jì)在搜集和評(píng)價(jià)過程中除了運(yùn)用財(cái)務(wù)審計(jì)中的技術(shù)和方法外，更主要運(yùn)用調(diào)查研究和統(tǒng)計(jì)分析技術(shù)，具體包括采訪、調(diào)查、基本數(shù)據(jù)處理、抽樣、因素分析、系統(tǒng)分析、邏輯分析等（二）審計(jì)方法的綜合性。57（三）審計(jì)判斷的經(jīng)常性。

績(jī)效審計(jì)由于審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)具有相對(duì)性和靈活性，有時(shí)審計(jì)人員無法對(duì)其作出精確的限制，加之審計(jì)中較多地采用調(diào)查和統(tǒng)計(jì)分析的方法，因而在審計(jì)工作的各個(gè)階段正確地進(jìn)行判斷成為審計(jì)人員的重要職責(zé)。（三）審計(jì)判斷的經(jīng)常性。58（四）審計(jì)過程具有延續(xù)性。

政府部門的績(jī)效,有些可以馬上體現(xiàn)出來,有些業(yè)務(wù)活動(dòng)的績(jī)效則需要經(jīng)過一段時(shí)間才能表現(xiàn)出來。特別是公共工程項(xiàng)目,如治理生態(tài)失衡,在短期內(nèi)就難以見到可以用數(shù)字描述的效益。因此,只對(duì)其當(dāng)期進(jìn)行審計(jì)，有時(shí)是很難全面評(píng)價(jià)其績(jī)效的。需要進(jìn)行追蹤審計(jì)，以全面綜合的評(píng)價(jià)項(xiàng)目的績(jī)效。（四）審計(jì)過程具有延續(xù)性。59（五）審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的多樣性。

政府績(jī)效審計(jì)往往缺乏明確的法律制度或指標(biāo)作為評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。各級(jí)政府和公共機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)的績(jī)效既要考慮經(jīng)濟(jì)效益，又要考慮社會(huì)效益。因此，衡量其績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)既有經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，又有非經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。衡量經(jīng)濟(jì)效益可以采用定量指標(biāo)，而社會(huì)效益一般很難量化，沒有一個(gè)清晰可計(jì)量的標(biāo)準(zhǔn)，需要采用定性的指標(biāo)來衡量。（五）審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的多樣性。60（六）審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)的多元性。績(jī)效審計(jì)的結(jié)論要令人信服，必須制定合理的標(biāo)準(zhǔn)，多方取證，運(yùn)用各種技術(shù)手段全面審查。這就要求績(jī)效審計(jì)人員不僅要具備傳統(tǒng)財(cái)務(wù)人員所掌握的專業(yè)知識(shí)，而且要具備數(shù)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、運(yùn)籌學(xué)、數(shù)量經(jīng)濟(jì)學(xué)、系統(tǒng)論、人力資源管理等許多其他學(xué)科的知識(shí)。因此，開展績(jī)效審計(jì)，除了需要精通會(huì)計(jì)、審計(jì)等方面知識(shí)的人員以外，還需要精通工程、法律、計(jì)算機(jī)等方面知識(shí)的非財(cái)經(jīng)類的專業(yè)人員。（六）審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)的多元性。61績(jī)效審計(jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)主要的不同

傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)

政府績(jī)效審計(jì)1.財(cái)務(wù)控制及運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)，以對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)表發(fā)表意見;2.確定是否符合法律、法規(guī)的規(guī)定;3.重點(diǎn)在于財(cái)務(wù)收支業(yè)務(wù)，并指出差錯(cuò)失誤和不當(dāng)行徑;4．不提出關(guān)于提高政府部門的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性方面的建議。1．利用財(cái)務(wù)資料和非財(cái)務(wù)資料，對(duì)資源管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性作出評(píng)估；2．對(duì)一個(gè)單位、一項(xiàng)計(jì)劃和項(xiàng)目的總的業(yè)績(jī)作出報(bào)告，但仍警惕任何差錯(cuò)、失誤和舞弊；3．對(duì)提高政府部門的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性提出總的建議績(jī)效審計(jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)主要的不同傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)政府績(jī)效審計(jì)62第二節(jié)政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)

一、公共受托責(zé)任是政府績(jī)效產(chǎn)生和發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)(一)公共受托責(zé)任的涵義最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織（INTOSAI）認(rèn)為，公共受托責(zé)任是指一種托付給一個(gè)受審個(gè)人或?qū)嶓w的責(zé)任，這種責(zé)任表明受審個(gè)人或?qū)嶓w已經(jīng)根據(jù)委托人的條件對(duì)所接受的資金進(jìn)行了管理和控制。1．公共受托責(zé)任存在于一種委托—代理關(guān)系之中。在這種關(guān)系中，至少存在委托人（公共資源或財(cái)產(chǎn)的所有者人民）和受托人（公共資源或財(cái)產(chǎn)的管理和使用者政府）兩個(gè)方面，前者授予后者管理和運(yùn)營(yíng)公共經(jīng)濟(jì)資源的權(quán)力并要求對(duì)其管好、用好，后者接受了前者的授權(quán)（即委托）并承擔(dān)起履行相應(yīng)責(zé)任的義務(wù)。第二節(jié)政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)

一、公共受托責(zé)任是政府63

管理者

管理者

管理者

人民

國(guó)會(huì)公營(yíng)企業(yè)事業(yè)單位公共團(tuán)體為公共目的服務(wù)的其他單位管理者管理者管理者人民國(guó)會(huì)公營(yíng)企業(yè)642．公共受托責(zé)任包括行為責(zé)任和報(bào)告責(zé)任兩個(gè)方面。

行為責(zé)任是指承擔(dān)管理和運(yùn)營(yíng)受托資源的責(zé)任；

報(bào)告責(zé)任或稱為解說行為的責(zé)任，即以報(bào)告、報(bào)表的形式，解釋說明受托資源管理狀況的責(zé)任。2．公共受托責(zé)任包括行為責(zé)任和報(bào)告責(zé)任兩個(gè)方面。653.公共受托責(zé)任中的“責(zé)任”可根據(jù)法規(guī)、合約和慣例來加以規(guī)范，亦即要有一個(gè)衡量公共受托責(zé)任完成情況的標(biāo)準(zhǔn)。從理論上講，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是由委托人向受托人提出，并經(jīng)受托人認(rèn)可同意的，它代表的是公眾對(duì)政府的要求，也反映著社會(huì)的客觀需要。由于公共受托責(zé)任反映的是以委托人為代表的社會(huì)需求，而社會(huì)需要的層次與水平總是不斷提高和發(fā)展的，因而公共受托責(zé)任的內(nèi)容也自然呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)展、豐富的趨勢(shì)。這也正是政府審計(jì)的形式、內(nèi)容、功能不斷分化發(fā)展創(chuàng)新的內(nèi)在依據(jù)。3.公共受托責(zé)任中的“責(zé)任”可根據(jù)法規(guī)、合約和慣例來加以規(guī)范664.公共受托責(zé)任的內(nèi)容具有可計(jì)量性。公共受托責(zé)任能夠通過貨幣形式以及非貨幣形式等其他標(biāo)準(zhǔn)予以計(jì)量，并通過一定的形式（如財(cái)務(wù)報(bào)告、會(huì)計(jì)報(bào)告或社會(huì)報(bào)告等）對(duì)計(jì)量結(jié)果予以報(bào)告。政府作為公眾的受托人，承擔(dān)著廣泛的受托責(zé)任，政府利用會(huì)計(jì)信息，旨在客觀、公正地反映其履行受托責(zé)任的過程和結(jié)果，并據(jù)以向委托人報(bào)告。委托人則利用會(huì)計(jì)信息，旨在判斷受托人對(duì)受托責(zé)任的履行程度如何，是否可以解除受托人的受托責(zé)任。4.公共受托責(zé)任的內(nèi)容具有可計(jì)量性。67(二)公共受托責(zé)任是政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)在現(xiàn)代社會(huì)中，人民是國(guó)家的主人，公共權(quán)力來自于人民的授予和認(rèn)可，但是在政治實(shí)踐中，國(guó)家主權(quán)的擁有者人民不可能全部親自地參與管理國(guó)家的具體事務(wù)，而是將這種管理和統(tǒng)治的公共權(quán)力交給一個(gè)特殊的機(jī)構(gòu)——政府來行使，這樣就出現(xiàn)了政治生活中的委托——代理關(guān)系。為了有效地預(yù)防和糾正政府官員不負(fù)責(zé)任和舞弊等行為，唯一可行的辦法，就是建立對(duì)他們的約束機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督，促使他們最大限度地履行公共受托責(zé)任。政府績(jī)效審計(jì)就是對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督的一種有效的方式，通過政府績(jī)效審計(jì)，可以對(duì)公共資源使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行有效的監(jiān)督。同時(shí)，通過績(jī)效審計(jì)，也可以讓有關(guān)各方和其他利害關(guān)系人了解公共資源運(yùn)用情況方面的信息。

(二)公共受托責(zé)任是政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)68二、民主政治的發(fā)展是政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的政治基礎(chǔ)。

（一）公眾民主意識(shí)的增強(qiáng)擴(kuò)大了對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的政治需求。歷史地看，績(jī)效審計(jì)之所以產(chǎn)生于20世紀(jì)30—40年代，與公眾民主意識(shí)的增強(qiáng)是有很大關(guān)系的。隨著公眾民主意識(shí)的增強(qiáng)，作為委托人的公眾對(duì)政府的要求日益提高，傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)符合性信息已不能滿足公眾的期望和要求。公眾不僅要求政府要合法收支，依法管理資源，而且要求經(jīng)濟(jì)而有效的利用資源，實(shí)現(xiàn)公共資源使用效果方面的責(zé)任，包括運(yùn)營(yíng)、使用公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。二、民主政治的發(fā)展是政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的政治基礎(chǔ)。

（一69（二）政府績(jī)效意識(shí)的增強(qiáng)為政府績(jī)效審計(jì)的實(shí)施提供了良好的政治環(huán)境隨著公眾對(duì)建設(shè)一個(gè)高績(jī)效政府的要求越來越高，政府自身也更加關(guān)注績(jī)效。政治家需要通過績(jī)效評(píng)價(jià)來驗(yàn)證政策制度的效果，爭(zhēng)取更多的選票；政府官員需要由獨(dú)立的部門來評(píng)價(jià)自己的績(jī)效，以便獲得民眾的肯定。由于政府自身績(jī)效意識(shí)的增強(qiáng)，政府官員把接受績(jī)效審計(jì)看作是理所當(dāng)然的事情，他們認(rèn)為通過績(jī)效審計(jì)可以幫助政府