公共管理價(jià)值體系中公平與效率關(guān)系的重新審視

公共管理價(jià)值體系中公平與效率關(guān)系的重新審視追蹤公共管理理論誕生和演變的過(guò)程，其價(jià)值取向似乎有“效率至上”、“效率優(yōu)先、兼顧公平”、“效率與公平并重”的發(fā)展邏輯。但無(wú)論價(jià)值取向?yàn)楹危谀壳岸紵o(wú)法十分有效地指導(dǎo)中國(guó)公共管理實(shí)踐和解決其中的關(guān)鍵問(wèn)題?，F(xiàn)階段中國(guó)社會(huì)的主要問(wèn)題相比30年前發(fā)生了巨大變化，在對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理中，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、基本住房保障、資源與環(huán)境，這些公共產(chǎn)品問(wèn)題日益突出，社會(huì)主要矛盾由私人產(chǎn)品短缺問(wèn)題變成了公共產(chǎn)品短缺和公共產(chǎn)品供給不均衡問(wèn)題。面對(duì)這樣一個(gè)新問(wèn)題和新變化，公共管理的價(jià)值取向能否明確“公平至上”，這是本文一直圍繞著的核心命題。一、問(wèn)題的提出公共管理，作為一門(mén)應(yīng)用型學(xué)科從傳統(tǒng)的基礎(chǔ)學(xué)科分化出來(lái)之后，就試圖走向獨(dú)立。獨(dú)立的原因當(dāng)然是處于社會(huì)變革的關(guān)鍵時(shí)期，它受到了前所未有的重視以及公共管理實(shí)踐對(duì)于學(xué)科的需求。在公共管理獨(dú)立發(fā)展過(guò)程中，面臨兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，其一是明確學(xué)科的邊界，即“我是誰(shuí)”的問(wèn)題;其二是確定學(xué)科規(guī)范性?xún)r(jià)值體系，即“我應(yīng)該怎么做”的問(wèn)題。就第一個(gè)問(wèn)題而言，公共管理的學(xué)科邊界是相對(duì)明確的，就是社會(huì)公共事務(wù)。對(duì)于第二個(gè)問(wèn)題，公共管理研究者們?cè)诠补芾淼膬r(jià)值取向問(wèn)題上沒(méi)有取得一致認(rèn)同，時(shí)而效率，時(shí)而公平，當(dāng)二者出現(xiàn)沖突時(shí)，無(wú)所適從。公共管理理論的發(fā)展史和公共管理研究現(xiàn)狀的派別林立、亂象叢生的事實(shí)就是明證。反觀(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論發(fā)展日臻成熟，并入侵至社會(huì)科學(xué)的各個(gè)領(lǐng)域，成為目前的“經(jīng)濟(jì)學(xué)帝國(guó)主義”，重要原因就是其價(jià)值取向的一貫延承性。對(duì)于價(jià)值取向，經(jīng)濟(jì)學(xué)自誕生之日起就是明確的，那就是效率。通俗的講，經(jīng)濟(jì)學(xué)從來(lái)不講“道德”，看似應(yīng)該講“道德”，應(yīng)該秉持“公共性”的公共管理，價(jià)值取向確沒(méi)有取得一致認(rèn)同。美國(guó)著名的政治學(xué)家羅伯特·達(dá)爾早在1947年就撰文指出：“我們與一門(mén)公共行政學(xué)還相距很遠(yuǎn)。如果不具備下列條件，不可能建立公共行政科學(xué):⑴清楚地確定規(guī)范性?xún)r(jià)值以及地位;⑵較充分地認(rèn)識(shí)到公共行政領(lǐng)域中人的性質(zhì)，人的行為有較高的可預(yù)測(cè)性;⑶有一批比較研究，根據(jù)這些研究可能發(fā)現(xiàn)超出國(guó)界的歷史經(jīng)驗(yàn)原則和一般原理。”時(shí)過(guò)境遷，這個(gè)論述可能武斷。但對(duì)于剛剛起步的中國(guó)公共管理來(lái)說(shuō)，應(yīng)該承認(rèn)達(dá)爾提出問(wèn)題的價(jià)值性。拋開(kāi)后面的兩個(gè)問(wèn)題，公共管理理論必須承擔(dān)為公共管理實(shí)踐提供規(guī)范性?xún)r(jià)值取向的使命。如果不能承擔(dān)這個(gè)使命，我們寧可說(shuō)公共管理學(xué)并未誕生。“如果中國(guó)公共管理學(xué)不能為中國(guó)公共管理實(shí)踐承擔(dān)起提供規(guī)范性?xún)r(jià)值的使命，其在理論創(chuàng)立和實(shí)踐指導(dǎo)上就難有作為。當(dāng)然，這種規(guī)范性?xún)r(jià)值不是來(lái)自學(xué)者的主觀(guān)設(shè)定，而是來(lái)自對(duì)現(xiàn)代政府原理、公共管理規(guī)律和現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的總體趨勢(shì)的科學(xué)研究和準(zhǔn)確把握。”“公共管理的價(jià)值取向是衍生一系列公共管理體制改革理念、改革規(guī)則、改革手段的前提。改革開(kāi)放30年來(lái)，我們確定了‘效率優(yōu)先，兼顧公平’的發(fā)展觀(guān)念。在一定程度上，公共管理的價(jià)值取向也偏向了效率。”管理理念、管理制度、管理手段及措施都優(yōu)先地考慮了效率。當(dāng)公共管理者揮舞著看似無(wú)所不能的“效率大棒”在各個(gè)領(lǐng)域特別是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域披荊斬棘之時(shí)，卻陷入了現(xiàn)代公共治理的合法性危機(jī)之中。“地方政府公司化”就是以效率為首要價(jià)值取向的公共管理實(shí)踐的一個(gè)精練回答。這個(gè)概念不僅在一定程度上解釋了中國(guó)經(jīng)濟(jì)近30年取得的輝煌成就，也可以解釋目前中國(guó)所面臨的合法性危機(jī)，那就是地方政府醉心于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或者經(jīng)濟(jì)利益，相對(duì)于份內(nèi)的基本公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，要么簡(jiǎn)單粗暴，要么流于形式。著名的公共管理學(xué)者馬駿坦言，在經(jīng)驗(yàn)研究層面，我們對(duì)于中國(guó)公共行政的真實(shí)世界仍然知之甚少；從理論層面上看，我們并沒(méi)有構(gòu)建起能夠準(zhǔn)確地描述和解釋現(xiàn)實(shí)世界的本土化的公共行政理論。結(jié)果使得我們無(wú)法獲得其他社會(huì)科學(xué)同行的認(rèn)可，也無(wú)法獲得實(shí)踐者的認(rèn)同。嚴(yán)格地說(shuō)，在過(guò)去的20多年中，中國(guó)行政學(xué)整體上并沒(méi)有對(duì)我們這個(gè)處于巨大變革的社會(huì)所面臨的重大問(wèn)題作出建設(shè)性的貢獻(xiàn)。同時(shí)，我們?cè)谝?guī)范理論上也是貧乏的，對(duì)于當(dāng)代中國(guó)政府轉(zhuǎn)型的許多根本性的大問(wèn)題來(lái)說(shuō)，“我們無(wú)力提供一個(gè)既適合中國(guó)特點(diǎn)又能構(gòu)建一個(gè)美好社會(huì)的整體性的替代性方案”。公共管理的價(jià)值取向是價(jià)值理性還是工具理性，效率還是公平的爭(zhēng)論一直持續(xù)著，直至當(dāng)前，似乎也難以看到這些爭(zhēng)論停止的跡象。但無(wú)論從公共管理學(xué)科自身的發(fā)展還是從對(duì)公共管理實(shí)踐的有效指導(dǎo)上，都迫切需要明確的公共管理的價(jià)值取向。在關(guān)鍵的社會(huì)轉(zhuǎn)型期有必要重新審視該學(xué)科的價(jià)值取向，此種價(jià)值取向既可以有效地指導(dǎo)公共管理實(shí)踐，又可以有效地解決公共治理的合法性危機(jī)。二、公共管理中效率與公平關(guān)系的發(fā)展邏輯自1887年美國(guó)行政學(xué)家威爾遜發(fā)表標(biāo)志著公共管理學(xué)誕生的《行政學(xué)研究》一文開(kāi)始，對(duì)公共管理價(jià)值問(wèn)題的探討，尤其是其中公平與效率的價(jià)值取向問(wèn)題的探討就一直沒(méi)有停止過(guò)。在百余年公共管理理論的發(fā)展歷程中，其價(jià)值取向在不斷演變。“正是基于對(duì)若干基本行政價(jià)值的不同理解，形成了公共管理學(xué)發(fā)展的三大歷史階段”。當(dāng)追溯其理論淵源時(shí)，很容易發(fā)現(xiàn)其價(jià)值取向的發(fā)展邏輯。（一）古典管理理論時(shí)期當(dāng)把公共管理理論追溯至古典管理理論之時(shí)，很容易發(fā)現(xiàn)，古典管理理論創(chuàng)設(shè)的目的就是為了提高企業(yè)中工人的工作效率。管理學(xué)家鄧肯曾說(shuō)過(guò)：“如果說(shuō)人們把一個(gè)詞與管理聯(lián)系得最為緊密的話(huà)，那么這個(gè)詞就是效率。事實(shí)上，科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)……可以稱(chēng)為效率管理……正是人們對(duì)效率的渴望，才導(dǎo)致了近代管理思想的誕生。”泰勒在1911年出版了《科學(xué)管理原理》一書(shū)后被公認(rèn)為“科學(xué)管理之父”。科學(xué)管理理論的基本出發(fā)點(diǎn)就是提高勞動(dòng)生產(chǎn)效率，科學(xué)的工作方法是管理中的“思想革命”，“思想革命”最重要的內(nèi)容就是需要雇傭雙方把視線(xiàn)從分享利潤(rùn)這塊蛋糕轉(zhuǎn)移開(kāi)，共同想辦法把“蛋糕做大”。他說(shuō):“管理的主要目的應(yīng)該是使顧主實(shí)現(xiàn)最大限度的富裕，也聯(lián)系著使每個(gè)雇員實(shí)現(xiàn)最大限度的富裕。”因此，科學(xué)管理理論的主題就是提高工人的勞動(dòng)效率和企業(yè)的效率。當(dāng)公共管理理論溯及威爾遜，結(jié)論也很清晰。威爾遜作為公共行政學(xué)的鼻祖，在其開(kāi)山之作《行政學(xué)之研究》中提升政府效率的追求一目了然：“首先政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作；其次政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費(fèi)用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ鳌?rdquo;層級(jí)官僚制理論的提出者馬克斯·韋伯從工具理性的角度出發(fā)，提倡一種不涉及價(jià)值判斷的、有規(guī)范程序的、合理形式的思維方式和研究立場(chǎng)，強(qiáng)調(diào)公共行政的專(zhuān)門(mén)化、技術(shù)化、法制化、非人格化、官僚等級(jí)制等特征。因此，從公共管理理論緣起的初始階段看，其堅(jiān)信的主要價(jià)值取向是“效率至上”。（二）新公共管理理論時(shí)期20世紀(jì)80年代以來(lái)，西方國(guó)家興起了一場(chǎng)以民營(yíng)化為取向，旨在推行績(jī)效管理和“顧客導(dǎo)向”的政府改革思潮。這股思潮被稱(chēng)為新公共管理理論，它以“管理主義”作為金科玉律，把它視為政府改革的價(jià)值基礎(chǔ)。主要觀(guān)點(diǎn)是“私人部門(mén)所強(qiáng)調(diào)的一些價(jià)值觀(guān)念，其中最值得注意的效率問(wèn)題在公共部門(mén)中應(yīng)該受到重視。”為解決“為什么公共部門(mén)總是比私人部門(mén)的效率更低”這個(gè)核心問(wèn)題，公共管理將管理學(xué)的理論思想引入公共部門(mén)。公共部門(mén)效率低于私人部門(mén)的管理效率，那就借鑒私人部門(mén)的管理辦法來(lái)管理公共部門(mén)。因此新公共管理理論提倡公共部門(mén)應(yīng)以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向，汲取私營(yíng)部門(mén)的管理方式和手段，如靈活的合同雇傭制和績(jī)效工資制，對(duì)政府績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行界定、測(cè)量和評(píng)估，重視成本和收益分析等。管理學(xué)家波利特指出，“新公共管理最核心的價(jià)值取向是有效驗(yàn)的3E:經(jīng)濟(jì)、效率和效能”。從他的表述中能夠看到，新公共管理理論相比于傳統(tǒng)公共行政“效率至上”，拓寬T“效率”價(jià)值的內(nèi)涵，實(shí)現(xiàn)了由效率至上向效率優(yōu)位轉(zhuǎn)變，在核心價(jià)值“效率”中融入了“效能”理念，這表明了公共管理學(xué)者們?cè)陉P(guān)注實(shí)現(xiàn)效率的同時(shí)，也在考量公共管理部門(mén)其他多元目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。著名行政學(xué)家胡德指出:“新公共管理很自然地明顯地將強(qiáng)調(diào)的重心放在了諸如效率、消除浪費(fèi)或者使資源與明確的目標(biāo)相稱(chēng)這樣的價(jià)值上，不過(guò)，那些價(jià)值的實(shí)現(xiàn)可能會(huì)以犧牲誠(chéng)實(shí)和公平的交易、偏好的避免或?qū)ω?zé)任的追求為代價(jià)，或者可能會(huì)以犧牲安全保障、心情愉快和適應(yīng)能力為代價(jià)。”現(xiàn)在看來(lái)評(píng)價(jià)相當(dāng)中肯，新公共管理在價(jià)值層面上導(dǎo)致公平、正義等民主價(jià)值的弱化，從而與西方國(guó)家“憲政”的基本理念相悖，其理論指導(dǎo)下的改革實(shí)踐不可避免地出現(xiàn)了公共行政的合法性危機(jī)?？傊谛鹿补芾砝碚摃r(shí)期，其價(jià)值取向體現(xiàn)7“效率優(yōu)位、兼顧公平”。（三）新公共行政理論時(shí)期盡管以新公共管理理論指導(dǎo)下的政府改革取得了驕人的成績(jī)，但同時(shí)也招致了各種批評(píng)與質(zhì)疑。以羅伯特·登哈特為代表的一批公共行政學(xué)者在批評(píng)新公共管理理論的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了一種嶄新的公共管理理論即新公共服務(wù)理論。“從理論傳承的視角來(lái)看，新公共服務(wù)理論是對(duì)新公共管理理論的一種揚(yáng)棄和超越，它試圖在承認(rèn)新公共管理理論對(duì)于改進(jìn)當(dāng)前公共管理實(shí)踐所具有的重要價(jià)值并挨棄新公共管理理論特別是企業(yè)家政府理論固有缺陷的基礎(chǔ)上，提出一種更加關(guān)注民主價(jià)值和公共利益、更加適合于現(xiàn)代公民社會(huì)發(fā)展和公共管理實(shí)踐需要的新的理論選擇。”“新公共服務(wù)理論體現(xiàn)了公共行政的憲政理念，把公民、公民權(quán)和公共利益置于新公共服務(wù)的重要位置，這使它在對(duì)新公共管理批判的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了對(duì)其管理主義實(shí)質(zhì)的超越。”新公共服務(wù)理論認(rèn)為公共行政的精髓在于“為公民服務(wù)以增進(jìn)共同的利益”，強(qiáng)調(diào)行政人員服務(wù)于公民、追求公共利益、重視公民權(quán)和人的價(jià)值，將民主、公民權(quán)和公共利益的價(jià)值觀(guān)重新肯定為公共行政的“卓越價(jià)值觀(guān)”。從而將公共管理的平等、民主的價(jià)值觀(guān)置于與效率同等重要的地位。從以上的三個(gè)重要階段看，公平與效率經(jīng)過(guò)了“效率至上”、“效率優(yōu)先、兼顧公平”、“效率與公平并重”的發(fā)展邏輯。公平與效率是公共管理價(jià)值體系中兩個(gè)不可或缺的價(jià)值目標(biāo)，注定了公共管理理論中的價(jià)值取向，不是實(shí)現(xiàn)其中任何一個(gè)目標(biāo)，而是實(shí)現(xiàn)多元共同價(jià)值目標(biāo)的問(wèn)題。但困境是效率與公平在十分有限的場(chǎng)合可以實(shí)現(xiàn)共贏，而在多數(shù)情況下，促進(jìn)效率，損害公平；促進(jìn)公平，則損害效率。效率與公平在公共管理的實(shí)踐中是否能并重？如果不能，公共管理者在“魚(yú)與熊掌不能兼得”的困境下又該如何選擇？三、公共管理中“公平至上”的確立公平一直以來(lái)是人類(lèi)社會(huì)所追求的理想之一，即使不公平的情況處處存在，也不妨礙人類(lèi)社會(huì)將之視為最高準(zhǔn)則。在中國(guó)歷史上，“等貴賤，均貧富”這個(gè)口號(hào)多次被書(shū)寫(xiě)在革命者的旗幟上，“不患寡，而患不均”的思想也在文化長(zhǎng)河中源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。在西方國(guó)家，從柏拉圖的《理想國(guó)》開(kāi)始，公平就一直是人類(lèi)的崇高理想。本文無(wú)意追溯公平的詞源，也囿于篇幅不去解讀學(xué)界對(duì)公平的定義。公平可以理解為一種使動(dòng)結(jié)構(gòu)，意思是“公使之平”。在“神治”時(shí)期，“公”可以指“神”，也可以是“天和地”，是一種超自然力量。“平”就是平等、平均。在那個(gè)時(shí)期，人們寄希望于一種超自然力量（神、佛、老天爺?shù)龋┛梢宰屓藗儗?shí)現(xiàn)平等、平均。在“人治”時(shí)期，人們寄希望于皇帝、君主、權(quán)威者可以讓人們實(shí)現(xiàn)平等。在“法制”時(shí)期，人們寄希望于法律可以讓人們實(shí)現(xiàn)平等。公平就是在承認(rèn)差別的基礎(chǔ)上借助某種力量，從而實(shí)現(xiàn)無(wú)差別。這種力量在現(xiàn)代社會(huì)越來(lái)越多地指向以政府為主體的公共組織提供的公共管理。作為重要主體，政府在很大程度上就是上文提及的那個(gè)“公”,其最終的價(jià)值追求就是“平”。當(dāng)然，公平作為首要價(jià)值取向有如下的三個(gè)重要原因。（一）公共管理的本質(zhì)特性———“公共性”“公共性”是一個(gè)涵義極為豐富的概念，就整個(gè)社會(huì)的宏觀(guān)層面，“公共性”是一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)公民普遍的、共同的利益或者是社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期的、根本的利益。由此，衡量公共管理活動(dòng)是否體現(xiàn)了公共性，那就看公共管理目的是否堅(jiān)持和維護(hù)了公民的公共利益，政策制定與執(zhí)行的出發(fā)點(diǎn)是否超越了政府的自利傾向，而考慮更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的整個(gè)社會(huì)的公共利益等。但什么是公共利益，誰(shuí)的公共利益，誰(shuí)來(lái)認(rèn)定公共利益，如何分配公共利益每一個(gè)人都是追逐私利的，每一個(gè)人都有自己的偏好，則需要一個(gè)普遍認(rèn)可的公共選擇機(jī)制將個(gè)人偏好整合成一個(gè)正確的社會(huì)偏好和公共利益。因此，公共性的獲取及其保證，政治程序極其關(guān)鍵。它應(yīng)該包含政策的制定、執(zhí)行以及可能的結(jié)果是否具有開(kāi)放性公民是否能夠充分了解有關(guān)政策的信息，并能夠與政策制定者進(jìn)行磋商公民的利益能否通過(guò)政治過(guò)程得到表達(dá)和整合，等等。公共利益是公共管理的根本價(jià)值追求，公共利益是公共權(quán)力的運(yùn)行所產(chǎn)生的結(jié)果，在現(xiàn)代社會(huì)不可否認(rèn)的是民主的表達(dá)。民主的實(shí)質(zhì)是就是尊重每一個(gè)平等的權(quán)利，“現(xiàn)實(shí)中的民主都建立在這樣的原則上：不但平等者平等，對(duì)不平等者也要平等相待”。公眾公共權(quán)力的運(yùn)行達(dá)成共識(shí)的條件，很重要的一條就是公共利益能得以公平地分配。公共利益在社會(huì)生活中具體表現(xiàn)為公共物品和公共服務(wù)，公共性的實(shí)現(xiàn)必然要求合理而公平地分配公共物品與公共服務(wù)。否則，“如果不考慮政策實(shí)施的分配效果，不遵循社會(huì)公平的理念，公共行政可能忽視全體公民的合法利益”。那么，公共利益如何來(lái)分配才是公平的呢？對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，羅爾斯以“作為公平的正義”來(lái)予以解答。在解釋正義的原則時(shí)，羅爾斯指出：“所有社會(huì)價(jià)值———自由和機(jī)會(huì)、收入和財(cái)富、自尊的基礎(chǔ)———都要平等地分配，除非對(duì)其中的一種價(jià)值或所有價(jià)值的一種不平等分配合乎每一個(gè)人的利益。”盡管羅爾斯有關(guān)于公平的觀(guān)點(diǎn)受到了諾克等一些學(xué)者的批評(píng)，他們認(rèn)為政府公平地分配公共利益損害公民的工作積極性，或者會(huì)傷害公民的正當(dāng)權(quán)利。但不可否認(rèn)的是，在現(xiàn)代社會(huì)中，如果不能改善弱者的命運(yùn)，不能救濟(jì)窮人，就是對(duì)公共性的背離。羅斯福說(shuō)，“一個(gè)政府如果對(duì)老者和病人不能照顧，不能為壯者提供工作，不能把年輕人注入工業(yè)體系之中，聽(tīng)任無(wú)保障的陰影籠罩每個(gè)家庭，那就不是一個(gè)能夠存在下去，或是應(yīng)該存在下去的政府”?；诖耍瑥暮暧^(guān)層面看，公共性就是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)公民普遍的共同利益；從公共權(quán)力的來(lái)源上，必須體現(xiàn)個(gè)人偏好整合成社會(huì)偏好的公共選擇機(jī)制與結(jié)果的合法性；在公共權(quán)力的行使上，必須體現(xiàn)為公開(kāi)與公民參與。這一切行動(dòng)的指引都來(lái)自于公民社會(huì)對(duì)公平價(jià)值的追求，或者說(shuō)對(duì)公平價(jià)值的追求才使得公民社會(huì)正確地界定和分配公共利益，才能保證權(quán)力來(lái)源的合法性和權(quán)力行使的正當(dāng)性。（二）對(duì)公共管理理論緣起的質(zhì)疑論及公共管理理論的緣起，學(xué)者們的一致認(rèn)同是公共行政學(xué)。公共行政學(xué)的前身是行政學(xué)，大家公認(rèn)現(xiàn)代行政學(xué)的開(kāi)山鼻祖是美國(guó)的威爾遜，順理成章地威爾遜也成為公共管理理論的創(chuàng)始人，盡管也有學(xué)者認(rèn)為懷特1925年出版的《公共管理研究導(dǎo)論》標(biāo)志公共管理學(xué)的誕生，但并沒(méi)有影響主流學(xué)者對(duì)公共管理理論起源的認(rèn)同。但公共管理理論是否起源于行政學(xué)至少存在著如下的幾點(diǎn)疑問(wèn)。第一，公共管理學(xué)與行政學(xué)一個(gè)更關(guān)注決策問(wèn)題，一個(gè)更關(guān)注行政效率問(wèn)題。威爾遜基于對(duì)政府政策執(zhí)行低效率的憂(yōu)慮，提出了“政治—行政二分法”，從而創(chuàng)設(shè)了行政學(xué)，目的就是為了提高行政效率，他強(qiáng)調(diào)行政學(xué)的使命是力求政府不走彎路，使政府專(zhuān)心處理公務(wù)減少閑雜事務(wù)。但對(duì)于公共管理而言，最重要的不是執(zhí)行，而是決策。西蒙曾經(jīng)說(shuō)過(guò)“管理就是決策”，從其論述中可見(jiàn)公共管理活動(dòng)中決策的重要價(jià)值。執(zhí)行可以追求高效率，而決策追求的絕不是高效率，而是民主化和科學(xué)化。顯然民主化的決策不僅使決策更具科學(xué)化，而且更為重要的是平等地體現(xiàn)了參與人的權(quán)利與責(zé)任。公共管理學(xué)與行政學(xué)在如此重要的問(wèn)題上并沒(méi)有達(dá)成一致的認(rèn)同，就認(rèn)定公共管理學(xué)理論緣起于行政學(xué)理論多少有些勉強(qiáng)。第二，從歷史使命上講，公共管理為公共領(lǐng)域糾正外部性、提供公共產(chǎn)品、維護(hù)公共秩序、解決公共問(wèn)題，行政學(xué)理論旨在為公共部門(mén)實(shí)踐尋求理論基礎(chǔ)、探索方法技術(shù)以提高行政執(zhí)行效率。人類(lèi)社會(huì)的行動(dòng)可以概括為兩類(lèi)：一類(lèi)是創(chuàng)造財(cái)富的行動(dòng)，一類(lèi)是創(chuàng)造有序公共生活的行動(dòng)。前者的主體是家庭和企業(yè)，后者的主體是基于公共權(quán)力而形成的政治共同體———國(guó)家或政府。在共同行動(dòng)中，形成了兩大管理體系：一是經(jīng)濟(jì)管理，二是公共管理。經(jīng)濟(jì)管理的使命是在資源稀缺和人類(lèi)理性的前提下有效配置資源，用數(shù)學(xué)的語(yǔ)言可以概括為“約束條件下求極值”，本質(zhì)上就是在約束條件下如何使得財(cái)富快速增長(zhǎng)。公共管理的使命也是清楚的，那就是在約束條件下如何創(chuàng)建有序的公共生活。公共管理行為存在和維系的根本目的和合法性也在于為公眾提供良好的公共秩序和公共利益。反觀(guān)行政學(xué)的使命在于“探索公共行政學(xué)的元理論、分理論以及公共行政學(xué)方法技術(shù)論，以實(shí)踐為導(dǎo)向，改進(jìn)公共行政手段”。第三，從價(jià)值取向上，公共管理與政治學(xué)同出一脈。公共管理承擔(dān)了公共領(lǐng)域的治理，對(duì)公共領(lǐng)域的治理顯然最重要的是實(shí)現(xiàn)有序的公共生活，實(shí)現(xiàn)有序生活的價(jià)值原則就是公平，在公共管理之本質(zhì)特性公共性中已作論述。關(guān)于政治學(xué)的價(jià)值原則，亞里士多德早在2000多年前就指出:“政治學(xué)術(shù)是一切學(xué)術(shù)中最重要的學(xué)術(shù)，其終極的目的正是為大家所重視的善德，政治學(xué)中的善即是正義，正義以公共利益為依歸，按照一般的理解，正義是某些事物的平等觀(guān)念，其包括兩個(gè)因素：事物與應(yīng)該接受事物的人;相同的人就該配給相同的事物。”所以，政治學(xué)的本質(zhì)就是讓公共權(quán)力和公共利益以平等的方式實(shí)現(xiàn)共享和共有。從這個(gè)意義上講，無(wú)論公共管理如何發(fā)展，其內(nèi)在的價(jià)值取向與政治學(xué)是一致的。從公共管理的發(fā)展歷程看，兩門(mén)學(xué)科對(duì)其影響巨大。其一，政治學(xué)為其提供了價(jià)值理性公共權(quán)力的使用，公共利益的分享，公共空間的治理應(yīng)該實(shí)現(xiàn)公平。其二，管理學(xué)為其提供了工具理性，通過(guò)管理學(xué)提供的方法、工具認(rèn)為公共事務(wù)、公共空間可以實(shí)現(xiàn)科學(xué)治理。至于二者的影響，美國(guó)學(xué)者亨利的分析最為精辟：“如果說(shuō)政治學(xué)對(duì)公共管理的演化和內(nèi)在價(jià)值觀(guān)有深刻的影響，那么管理學(xué)的影響沒(méi)有這樣大。管理學(xué)不像政治學(xué)那樣與公共管理之間有血緣關(guān)系，管理學(xué)開(kāi)始照顧公共管理時(shí)，公共管理已經(jīng)進(jìn)入了青春期。這并不是說(shuō)管理學(xué)為公共管理創(chuàng)造了溫暖、舒適的環(huán)境，并不是這樣。政治學(xué)有時(shí)表現(xiàn)得更像一個(gè)專(zhuān)制的父母，管理學(xué)對(duì)待公共管理則更像一個(gè)心不在焉的大媽?zhuān)惶宄l(shuí)住在哪個(gè)房間，還常常忘記給他們吃飯。管理學(xué)對(duì)公共管理學(xué)有明確而有益的影響。影響之一就是推動(dòng)公共管理發(fā)展新的管理學(xué)的方法論，它使公共管理學(xué)者重新思考公共管理中公共的意義。”基于以上評(píng)判，公共管理學(xué)承擔(dān)了政治學(xué)“創(chuàng)造有序生活”的使命，又汲取了政治學(xué)至高的“善”的治理養(yǎng)分，可以說(shuō)公共管理與政治學(xué)一脈相承。張康之也斷言:“與其說(shuō)威爾遜開(kāi)創(chuàng)了行政學(xué)這門(mén)學(xué)科，不如說(shuō)威爾遜是行政學(xué)的‘助產(chǎn)士’，因?yàn)閺母旧蟻?lái)說(shuō)，行政學(xué)的‘母體’仍然是政治學(xué)而并非是‘橫空出世’。”管理學(xué)只不過(guò)是為公共管理學(xué)提供了實(shí)現(xiàn)目的的方法與方式，即使這些方式方法也被新公共服務(wù)理論學(xué)派所質(zhì)疑。既然行政學(xué)和管理學(xué)不是公共管理的主要理論淵源，其所推崇的效率價(jià)值觀(guān)，理應(yīng)被重新審視，其在公共管理價(jià)值體系中的地位也應(yīng)被重新評(píng)估。（三）對(duì)將效率移植到公共管理中的疑問(wèn)行政學(xué)誕生之后，學(xué)者們把百余年的公共管理學(xué)史分為傳統(tǒng)公共行政、新公共行政和新公共管理三個(gè)階段，然后著力論述每一個(gè)分期的價(jià)值內(nèi)容，但在論述公共管理的價(jià)值時(shí)，學(xué)者們引用其他學(xué)科的“效率”和“公平”術(shù)語(yǔ)的外殼，但卻沒(méi)有賦予它們?cè)诠补芾砩系莫?dú)特涵義。其結(jié)果不但招致其他學(xué)科的學(xué)者對(duì)公共管理學(xué)這門(mén)學(xué)科的獨(dú)立性的質(zhì)疑，也使公共管理的基本理論一直流于感性認(rèn)識(shí)的淺薄狀態(tài)。出現(xiàn)這樣問(wèn)題的重要原因在于，公共管理直接把效率納入其價(jià)值體系，缺乏對(duì)效率來(lái)源的追問(wèn)，也缺乏對(duì)公平與效率關(guān)系溯源性的解讀。其一，效率作為一種價(jià)值觀(guān)念，直到19世紀(jì)才進(jìn)入公共領(lǐng)域。自由、平等、民主是近現(xiàn)代西方思想史中的三大主題，西方的文藝復(fù)興真正開(kāi)啟了西方人思想啟蒙的先河。在經(jīng)濟(jì)上率先實(shí)現(xiàn)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)自由也導(dǎo)致人們?cè)谒枷?、政治上?duì)自由的追求。自由也不是沒(méi)有限度的，限度就是不侵犯別人的自由，本質(zhì)上意為平等，即人與人享有一定的相互可尊重的不侵犯的等量的自由。每個(gè)人自由的基本前提是每個(gè)人的政治權(quán)利的平等，實(shí)現(xiàn)政治權(quán)利的平等依據(jù)是民主的表達(dá)以及民主的程序。在公共領(lǐng)域平等與民主是其主要的價(jià)值觀(guān)念，效率并沒(méi)有進(jìn)入西方啟蒙思想家和政治理論家的視野，而是直到19世紀(jì)，隨著經(jīng)濟(jì)學(xué)的成熟和管理學(xué)理論的誕生，效率才成為重要的價(jià)值追求之一。其二，就公共管理理論起源看，公平與效率的地位并不均等。溯及行政學(xué)發(fā)展的歷史，政治—行政二分有其深刻的歷史背景。在自由主義思想的影響下，西方國(guó)家普遍建立了三權(quán)分立制度，在國(guó)家的治理上主張對(duì)社會(huì)的放任。在這個(gè)時(shí)期，行政不能干預(yù)社會(huì)，不能插手公域的管理，僅僅作為政治的附庸，是政治實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治的工具。西方近代政治家所追求的公平價(jià)值，通過(guò)政治制度實(shí)現(xiàn)，如三權(quán)分立、代議制民主等，行政學(xué)所追求的效率在行政學(xué)誕生之初，就被籠罩在公平價(jià)值之下。隨著壟斷資本主義的形成和外部性問(wèn)題的突出，行政逐漸涉足于公共領(lǐng)域，發(fā)展成為公共行政，公共蘊(yùn)含的公平精神依舊是行政的約束前提。從學(xué)科的研究邏輯看，對(duì)任何學(xué)科都有其約束前提，如經(jīng)濟(jì)學(xué)是在約束條件下求解效率最大化的問(wèn)題，約束條件既包含資源的有限性，也包括經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所處的政治、法律、技術(shù)等環(huán)境條件的約束，并認(rèn)為這些約束條件是給定的外生變量。公共管理學(xué)也需要秉持這樣的研究邏輯，公共是其約束條件，公共是外生變量，在這樣的約束前提下，公共管理追求“效率至上”或是“效率優(yōu)先、兼顧公平”并無(wú)不妥。其三，取自經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“效率觀(guān)”有其自身難以解決的缺陷。經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)效率的主要解釋為資源配置最優(yōu)。經(jīng)濟(jì)學(xué)重要的命題是解決資源稀缺性與人類(lèi)需求無(wú)限性之間的矛盾，解決這一矛盾可以從兩個(gè)角度入手，一是降低人類(lèi)的需求，如用道德、宗教的方式都可以降低人類(lèi)的無(wú)限需求。人們常常說(shuō)幸福就是知足，顯然知足就是適當(dāng)降低自己的欲望；二是盡可能多生產(chǎn)出人類(lèi)所需的產(chǎn)品和服務(wù)。經(jīng)濟(jì)學(xué)并沒(méi)有從第一個(gè)角度入手解決這對(duì)矛盾，而是假設(shè)人類(lèi)的需求是無(wú)限的。那么解決這一矛盾體的唯一選擇就是追求最大化的生產(chǎn)、交換和消費(fèi)行為，即社會(huì)利益的最大化。經(jīng)濟(jì)學(xué)中用消費(fèi)者剩余和生產(chǎn)者剩余之和———總剩余來(lái)衡量。經(jīng)濟(jì)學(xué)在假定市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)，也就是完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的情況下，消費(fèi)者和生產(chǎn)者在追求各自利益最大化的同時(shí)實(shí)現(xiàn)了社會(huì)利益最大化，這就是古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中最為著名的理論“看不見(jiàn)的手”。經(jīng)濟(jì)學(xué)處理社會(huì)福利最大化的方式十分巧妙，它認(rèn)為社會(huì)福利由兩部分組成，其一是生產(chǎn)者的剩余，其二為消費(fèi)者的剩余。生產(chǎn)者的剩余是收益減去成本，其實(shí)就是利潤(rùn)，利潤(rùn)可以用實(shí)實(shí)在在的貨幣來(lái)衡量。反觀(guān)消費(fèi)者的剩余是對(duì)物品主觀(guān)評(píng)價(jià)減去支付，評(píng)價(jià)是消費(fèi)者對(duì)購(gòu)買(mǎi)到的物品和享受到的服務(wù)的心理感覺(jué)，這顯然屬于主觀(guān)層面。把總剩余看成是主觀(guān)層面的消費(fèi)者剩余和客觀(guān)層面的生產(chǎn)者剩余的加總令人質(zhì)疑。更為關(guān)鍵的問(wèn)題是，每個(gè)人的最優(yōu)的累加是不是就是社會(huì)的最優(yōu)？答案從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一個(gè)典型案例“公地悲劇”中很容易得到。在“公地悲劇”的案例中，每個(gè)養(yǎng)羊戶(hù)追