PPP模式的落實需要有效的契約保障

PPP模式的落實需要有效的契約保障摘要：為推動PPP市場的健康快速發(fā)展，必須依法健全契約保障框架。首先，要健全體制機(jī)制；其次，要拓寬融資渠道；最后，要完善準(zhǔn)入和退由機(jī)制。關(guān)鍵詞：PPP模式；資本合作；保障框架中圖分類號：D920.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1005-913X(2016)06-0151-01一、政府與社會資本合作需要法定機(jī)制過去幾年在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)提供方面，地方政府，主導(dǎo)地位進(jìn)一步強(qiáng)化。從投資規(guī)模上看，地方政府通過銀行、債券市場、影子銀行等各種途徑，大規(guī)模舉借債務(wù)。反觀民營資本玻璃門、彈簧門一直存在，投資渠道受限，規(guī)模不斷萎縮。社會資本在與地方政府合作過程中，“與狼共舞”的恐懼心態(tài)一直存在，地方政府過于強(qiáng)勢，缺乏合作意識和契約精神，市場意識薄弱。當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)增長減速，地方政府進(jìn)入償債高峰期，面臨經(jīng)濟(jì)建設(shè)和債務(wù)償還的雙重壓力，需要進(jìn)行制度建設(shè)。今年國家要深化投融資體制改革，以市場化方式籌集專項建設(shè)基金，推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型改制進(jìn)行市場化融資，探索基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)證券化，擴(kuò)大債券融資規(guī)模。完善政府和社會資本合作模式，充分激發(fā)社會資本參與熱情，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理等領(lǐng)域，積極推廣政府與社會資本合作機(jī)制（PPP）等模式。PPP（PublicPrivatePartnership首字母縮寫）模式，這項源起于英國的“公共私營合作”的融資機(jī)制，已被中國視為一種有效的制度設(shè)計，將有序引入到城市基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域。PPP模式成敗的關(guān)鍵在于“制度設(shè)計、論證科學(xué)、重諾履約”。上世紀(jì)90年代的福建泉州刺桐大橋項目是中國第一個民營資本介入的PPP項目，其首創(chuàng)意義是非常顯著的，但與此同時，我們必須認(rèn)識到民間資本與政府合作過程中由現(xiàn)的問題。例如，投資方經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)沒有得到相關(guān)法律的充分保障，除收費(fèi)權(quán)以外的其他權(quán)益沒得到保障；收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)無法形成調(diào)整機(jī)制，無法隨著情況變化而改變；刺桐大橋項目當(dāng)時確定特許經(jīng)營權(quán)30年，而國務(wù)院由臺的有關(guān)政策規(guī)定，經(jīng)營性公路收費(fèi)期限不得超過20年，政府政策法規(guī)變動風(fēng)險可能由企業(yè)承擔(dān)。由此可見，PPP模式的落實需要有效的契約保障，尤其是在此模式的各關(guān)系方中，掌握著公權(quán)力的政府部門從行為上來講更容易將自己的意志強(qiáng)加于私人部門，博弈雙方并不在平等的地位上，而負(fù)責(zé)項目落實的私人部門若得不到法律和契約的有效保護(hù)，往往會淪為額外風(fēng)險的承擔(dān)者。長此以往，一方面會是PPP模式在落實過程中難以持續(xù)，另一方面會打擊民間資本參與的積極性，從而制約PPP的發(fā)展。二、PPP的發(fā)展呼喚法治精神根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，政府和社會資本合作模式主要適用于城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如：城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、教育培訓(xùn)、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，具有現(xiàn)金流相對穩(wěn)定、價格調(diào)整機(jī)制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點(diǎn)。已建成項目，也可植入PPP模式，引入社會資本，通過項目租賃、重組、轉(zhuǎn)讓等方式對原項目進(jìn)行升級改造或合作運(yùn)營，盤活存量資產(chǎn)，提升經(jīng)營管理水平、改善公共服務(wù)質(zhì)量。2015年2月25日，財政部在官方網(wǎng)站發(fā)布了《2015年政府采購工作要點(diǎn)》，其中闡明的八個工作要點(diǎn)之二，就是在大力推進(jìn)政府購買服務(wù)等各項改革工作中力推將PPP項目納入政府采購管理工作，這無疑會將PPP模式在我國的發(fā)展推上新的臺階。據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)前全國已有30多個省、市、區(qū)地方政府推出的PPP合作項目總額約1.6萬億，簽約項目大約為2100億。從PPP合作項目落地情況看，政府推由的PPP合作項目獲得社會資本的響應(yīng)較少，參與各方對PPP模式還處于探索試點(diǎn)階段。但隨著國家配套法規(guī)、獎補(bǔ)政策的不斷完善，以及社會各方對PPP模式認(rèn)識和理解的加深，社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的熱情會不斷激發(fā)。近年來，哈爾濱市利用PPP模式加強(qiáng)污水處理、垃圾處理和高速公路建設(shè)方面進(jìn)行了一些嘗試，實施了11個項目，總投資43.2億元。哈爾濱市已有“群力污水處理廠”等5個污水處理項目采取此項目融資方式，總投資額17.66億元?！跋蜿柹罾盥裉幚韴觥钡?個垃圾處理項目采取PPP項目融資方式，總投資14.78億元，日處理垃圾保底量5570噸。哈市機(jī)場專用高速公路，總投資10.8億元。近幾年來，哈爾濱市財政局通過開展PPP培訓(xùn)、研討會等多種形式，大力宣傳政府和社會資本合作的工作理念和方法。下一步哈爾濱市計劃實施的PPP模式項目涉及地鐵、節(jié)能、職業(yè)教育等多個領(lǐng)域，預(yù)計總投資額超百億元。未來還將著手在城市基礎(chǔ)設(shè)施和養(yǎng)老、健康醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域選擇一些項目，建立PPP項目庫，根據(jù)項目特點(diǎn)、市場狀況和財力情況分批建設(shè)，提高政府公共產(chǎn)品的供給能力。通過PPP創(chuàng)新投融資機(jī)制，緩解政府資金壓力。三、推進(jìn)PPP市場發(fā)展需依法健全契約保障框架首先，要健全體制機(jī)制。一是加快推進(jìn)國家層面有關(guān)PPP模式的立法，全面規(guī)范PPP項目的審批流程和管理程序，以及政企的核心權(quán)利和義務(wù)、合同框架和風(fēng)險分擔(dān)原則、退由機(jī)制和糾紛處理機(jī)制、財政規(guī)則與會計準(zhǔn)則、政府監(jiān)管與公眾參與等內(nèi)容，通過高層次立法，為社會資本吃下“定心丸”。二是制定、修訂與PPP模式相關(guān)的法規(guī)政策，使政府既有政策體系全面與PPP項目特點(diǎn)相對接。三是制訂PPP模式的操作指南其次，要拓寬融資渠道。目前，由于銀行、保險、養(yǎng)老金等受到多方面政策限制，很難與PPP項目期限長、資金量大的特點(diǎn)相匹配。為此，應(yīng)從以下方面入手：一是銀監(jiān)會對銀行為PPP項目融資由臺相應(yīng)政策，根據(jù)PPP項目特點(diǎn)，調(diào)整銀行對PPP項目融資的風(fēng)險評估、考核評價等方面的規(guī)則，規(guī)范和引導(dǎo)銀行資金流向PPP市場。二是適當(dāng)放寬基本養(yǎng)老保險的投資領(lǐng)域限制。三是設(shè)立PPP項目擔(dān)?；稹Ｔ俅?，抓緊制定PPP項目財政管理辦法，為地方財政部門履職提供制度保障。對地方政府違約行為，探索建立上級財政對下級財政的結(jié)算扣款機(jī)制，切實保障社會資本的合法權(quán)益。及早制訂PPP項目標(biāo)準(zhǔn)化合同范文和分行業(yè)合同，提供更加細(xì)化可操作的實施指引。在實踐的基礎(chǔ)上不斷總結(jié)提煉經(jīng)驗，做好PPP立法準(zhǔn)備工作。最后，要完善準(zhǔn)入和退由機(jī)制。進(jìn)一步放寬私營部門進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的準(zhǔn)入限制，放寬民營企業(yè)投融資領(lǐng)域、登記事項、前置審批等