中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度變遷與政策評價

中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度變遷與政策評價張正軍蘇永春（西北大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西西安，710127）摘要：“十二五”規(guī)劃綱要中明確提出要健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，著實(shí)實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋也隨即提上了發(fā)展日程。本文通過對我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展脈絡(luò)進(jìn)行解讀，從制度變遷的視角對這一政策進(jìn)行評價，分析政策遭遇困境的原因，重點(diǎn)分析新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度存在的缺陷。關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險；制度變遷；政策評價一、制度變遷：我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的演進(jìn)過程（一）新中國成立初期（主要指計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期）新中國成立初期，黨和國家為了保障農(nóng)民的基本生活需要，保證農(nóng)村的社會穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的順利進(jìn)行，制定了一系列的保障政策措施。1950年的《土地改革法》使廣大農(nóng)民群眾有地可耕，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到了迅速的恢復(fù)與發(fā)展，農(nóng)民生活水平顯著提高。與此同時，農(nóng)業(yè)互助組和初級：農(nóng)業(yè)合作社成為了解決當(dāng)時農(nóng)村“鰥寡孤獨(dú)”者生活貧困的主要方式。1956年前后，我國廣大農(nóng)村在建立的農(nóng)業(yè)互助組和初級農(nóng)業(yè)合作社的基礎(chǔ)上普遍開始并逐步建立起了高級農(nóng)業(yè)合作社。時年的6月通過了《高級農(nóng)業(yè)合作社示范章程》，該章程規(guī)定，合作社對于“缺乏勞動能力或完全喪失勞動能力、生活沒有依靠的老弱孤寡、殘疾社員，在生產(chǎn)和生活上給予適應(yīng)的安排和照顧，保證他們吃、穿和燒柴供應(yīng)，保證年幼的受教育和年老的死后安葬，使他們的生養(yǎng)死葬都有指望?！睆拇?，基于集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的農(nóng)村“五保”制度得以確立。1962年9月，中共八屆十中全會制定發(fā)布了《農(nóng)業(yè)六十條》，其中規(guī)定，生產(chǎn)隊(duì)可以從可分配的總收人中每年扣留不超過2%?3%的公益金，作為社會救濟(jì)款對于老、弱、孤、寡、殘疾社員進(jìn)行生活補(bǔ)助。1964年增加的“保醫(yī)”、“保住”等內(nèi)容進(jìn)一步完善了“五保”制度。這是社會主義優(yōu)越性的初步體現(xiàn)，但是由于當(dāng)時經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，社會化程度低，沒有國家財(cái)政的支持，保障水平低，農(nóng)民生活依然非常困難。（二）改革開放后的發(fā)展和衰退期中共十一屆三中全會的勝利召開，我國農(nóng)村也拉開了改革的序幕，與此同時，農(nóng)村社會保障制度建設(shè)也進(jìn)入了初步探索時期。農(nóng)村推行家庭承包責(zé)任制的改革導(dǎo)致的集體經(jīng)濟(jì)的瓦解使傳統(tǒng)的以集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的養(yǎng)老保障制度面臨了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。為了解決籌資困難等問題，少數(shù)農(nóng)村開始探索實(shí)行退休金養(yǎng)老辦法。.初步探索時期1978年，中共十一屆三中全會通過了《農(nóng)村人民公社工作條件（試行方案）〉〉，方案中規(guī)定：“有條件的基本核算單位可以實(shí)行養(yǎng)老金制度?！睋?jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至1982年，全國已有11個省市的近3457個生產(chǎn)隊(duì)推行了養(yǎng)老金制度。方案中還對享受養(yǎng)老金待遇的條件進(jìn)行了規(guī)定，即參加集體勞動滿10年以上，年滿65歲得男社員和60歲的女社員均可享受養(yǎng)老金待遇。養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)一般為10元—15元，最高可達(dá)20多元，當(dāng)時約有42萬人左右的農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金。養(yǎng)老金來源主要由生產(chǎn)大隊(duì)和各生產(chǎn)隊(duì)按比例分擔(dān)，且從隊(duì)辦企業(yè)利潤和公益金中支付。.開始試點(diǎn)階段（1986—1991年）1986年1O月，國家第七個五年計(jì)劃提出了要“建立中國農(nóng)村社會保障制度雛形”的任務(wù)。同年，民政部向國務(wù)院遞交了《關(guān)于探索建立農(nóng)村基層社會保障制度的報告》，開始探索建立我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，確立了一系列農(nóng)村社會保障制度建設(shè)目標(biāo)，其中包括農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，并與1987年下發(fā)該報告，開始著手試點(diǎn)工作，加快了各地建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的步伐，初步形成了了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工為主的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。1991年6月，民政部制定了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》（草案），試點(diǎn)工作在山東牟平等5個縣市正式進(jìn)行。.著手推廣階段（1992—1998年）在總結(jié)了近五年的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)以后，1992年，民政部正式出臺了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》。方案中確定了“從我國農(nóng)村的實(shí)際出發(fā)，以保障老年人基本生活為目的；堅(jiān)持資金個人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家予以政策扶持”的指導(dǎo)思想，從此農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度開始在各地逐步推進(jìn)。1993年，隨著“建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理機(jī)構(gòu)”方案的審批通過，各種規(guī)章制度與操作方案也陸續(xù)出臺，繼而各地方政府也相繼頒發(fā)適應(yīng)其區(qū)域特征的規(guī)范性文件，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作在全國推廣。1994年—1995年政府先后下發(fā)《關(guān)于保持社會養(yǎng)老保險管理體制穩(wěn)定的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老工作的意見》，以規(guī)范和指引農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的工作。截至1998年底，全國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作網(wǎng)絡(luò)已基本形成，基金積累150多億元。.擱淺衰退階段（1999—2002年）1998年國務(wù)院進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革，將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險從民政部門移交于勞動與社會保障部門，加上同時受利率下調(diào)等各方面因素的影響，相當(dāng)一部分地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作面臨困境甚至陷入停頓。1999年，農(nóng)業(yè)部要求暫停農(nóng)村社會保險，7月2日，國發(fā)[1999]14號文件《國務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險業(yè)工作小組“保險業(yè)整頓與改革方案”的通知》，通知中提出：“目前我國農(nóng)村尚不具備普遍實(shí)行社會保險的條件，對民政系統(tǒng)原來開展的‘縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險’要進(jìn)行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，區(qū)別情況，妥善處理。有條件的可以逐步將其過渡為商業(yè)保險。”農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策就此擱淺至2002年。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，農(nóng)保工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位從1999年的33806個減少到2000年的32610個，參保人數(shù)從1999年的80000萬人減少到2000年的6172萬人，減少了1828萬人。（三）“新農(nóng)保”制度的恢復(fù)重建期（2003年至今）2002年11月，黨的十六大報告指出：“有條件的地區(qū)，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度?！泵鞔_要求建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系。至此，農(nóng)村養(yǎng)老保險工作進(jìn)入了一個新的發(fā)展階段。2003年，《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》在中共十六屆三中全會上通過，其中強(qiáng)調(diào)農(nóng)村養(yǎng)老保險以家庭為主的思想路線，成為我國相當(dāng)長一段時期內(nèi)農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)的指導(dǎo)方針。2004-2008年，國務(wù)院連續(xù)下發(fā)了關(guān)于農(nóng)村問題的五個“一號文件”。2006年，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》的通過，將2020年確定為基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系作為構(gòu)建社會主義和諧社會的重要目標(biāo)。我國社會保障體系開始全面完善并加快發(fā)展。其后兩年，社會保障制度建設(shè)的遠(yuǎn)景目標(biāo)被不斷的鞏固。2009年9月1日，國務(wù)院根據(jù)黨的十七大和十七屆三中全會發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》。意見指出，新農(nóng)保要遵循“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)。”的基本原則。將個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼的多種形式相結(jié)合，同時與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會救助等其他社會保障措施相配套，以保障農(nóng)村居民老年基本生活。截至2009年，試點(diǎn)覆蓋面為全國10%的縣（市、區(qū)、旗）。2011年兩會的《政府工作報告》中，溫總理提出：“將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到全國40%的縣”，并力爭到“十二五”期末實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的全覆蓋。二、政策評價：基于制度變遷視角下的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度（一）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策迅速發(fā)展的原因.政策的城鎮(zhèn)導(dǎo)向性新中國成立初期，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，為了擺脫薄弱的工業(yè)基礎(chǔ)，迅速推進(jìn)國家的工業(yè)化發(fā)展，1955年6月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，開始在全國范圍內(nèi)建立戶口登記制度之后，1958年的《中華人民共和國戶口登記條例》標(biāo)志著政府開始對人口自由流動進(jìn)行限制，明確將城鄉(xiāng)居民分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”。因此，“一國兩策”的戶籍制度所設(shè)計(jì)的城鄉(xiāng)壁壘將大量的生產(chǎn)生活資源滯留在了城市中。同樣，面對傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)，由于資源匱乏，公共政策制定的首選目標(biāo)則是保護(hù)和促進(jìn)工業(yè)部門的優(yōu)先發(fā)展。在完全不同的，幾乎“隔離”的二元管理體制下，從20世紀(jì)50年代起，國家開始建立相適應(yīng)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，由國家向國營企業(yè)以及公私合營企業(yè)職工提供養(yǎng)老保障。因此，農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題只能以互助共濟(jì)和社會救濟(jì)的形式解決，農(nóng)村“五?！敝贫燃疤剿髌诘酿B(yǎng)老金制度就是在以農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動和集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的社會經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)生的。.改革開放，農(nóng)民收入水平的提高和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展提供了經(jīng)濟(jì)支持中共十一屆三中全會以后，我國進(jìn)入了改革開放的新時期。改革首先從農(nóng)村開始，實(shí)行“家庭聯(lián)產(chǎn)土地承包責(zé)任制”，這一政策拉開了我國對內(nèi)改革的大幕。以家庭為基本生產(chǎn)單位的家庭聯(lián)產(chǎn)土地承包責(zé)任制極大地調(diào)動和促進(jìn)了廣大農(nóng)民的積極性，個體經(jīng)迅速興起，農(nóng)民收入水平呈現(xiàn)了較大的提高。與此同時，由于把土地分配到了個人，大量的農(nóng)村勞動人口從土地中溢出，加之戶籍制度的約束，農(nóng)民搞起了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民投資為主的中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲得迅速發(fā)展，大力促進(jìn)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)繁榮和人們物質(zhì)文化生活水平的提高。至此，以農(nóng)民個人和集體為責(zé)任主體的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在客觀上得到了發(fā)展所必要的相對強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。（二）世紀(jì)之交，促使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險遭遇困境的因素.政府機(jī)構(gòu)改革促使政策實(shí)施中斷1998的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革客觀上造成了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的擱淺。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險主管部門由民政部轉(zhuǎn)向了勞動與社會保障部，在移交的過程中，由于部門間利益的協(xié)調(diào)問題；部門內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的不同：以及移交后勞動與社會保障部對原有政策理解及執(zhí)行過程中的差異，嚴(yán)重一影響了這一政策的連續(xù)性。政策實(shí)際上是一種利益協(xié)調(diào)機(jī)制，一旦利益格局發(fā)生了變化就會導(dǎo)致政策的終結(jié)或停滯。這一次機(jī)構(gòu)改革成為了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策中斷的觸發(fā)機(jī)制，即導(dǎo)火線。.養(yǎng)老金待遇實(shí)際貨幣購買力較低，養(yǎng)老功能差，導(dǎo)致農(nóng)民參保積極性降低1998年亞洲金融危機(jī)或多或少的波及到了中國大陸，中國的金融市場發(fā)展落后，養(yǎng)老金的保值增值問題嚴(yán)重，實(shí)際貨幣購買力低，飽受貧困困擾的廣大農(nóng)民看不到農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的養(yǎng)老作用。加之當(dāng)時農(nóng)村文化水平的落后，農(nóng)民寧愿把貶值的貨幣揣在自己的兜中，認(rèn)為只有這樣才是實(shí)實(shí)在在的東西。上述種種原23萬方數(shù)據(jù)因極大地降低了農(nóng)民參保的積極性，以前參保的農(nóng)民也紛紛退保。.政府支持力度的缺乏以“個人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家予以政策扶持”為指導(dǎo)思想的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，一開始就缺乏國家的資金支持。政策層面的支持能夠很好地保證制度的實(shí)施與跟進(jìn)，然而資金支持的缺乏卻從根本上制約了這一制度的發(fā)展，國家的責(zé)任被束之高閣。此外，從20世紀(jì)80年代以來的很長一段時間內(nèi)，政府較多的將極其有限的社會保障資源投向了廣大城市地區(qū)而非農(nóng)村。政府支持力度的缺乏，即對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金投入力度的缺乏，是導(dǎo)致這一時期農(nóng)村社會養(yǎng)老保險遭遇困境的重要因素。（三）“新農(nóng)?！敝贫妊杆倩謴?fù)與重建的原因.大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工致使農(nóng)村“留守老人”問題嚴(yán)重隨著改革開放的深入，我國城鄉(xiāng)居民的收入差距日益加大。加之農(nóng)村人均可耕地面積的減少，農(nóng)業(yè)耕作方式的進(jìn)步，大量的農(nóng)村剩余勞動力涌人了城市尋找新的生計(jì)和更多自身發(fā)展的機(jī)會。顯而易見，在工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程中，20世紀(jì)80年代末以來的民工潮逐漸演變成了一種上升的趨勢從1997年的8000多萬人到今天的近24223萬人。2盡管大量的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工在增加個人家庭經(jīng)濟(jì)收入的同時也帶動了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為現(xiàn)代化城市建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)。但是，大量農(nóng)村青年進(jìn)城打工，將孩子、老人留在家里，農(nóng)村留守老人問題日益嚴(yán)重。60歲及以上老年人的比例卻呈上升趨勢，1982年的比例為7.8%,1990年為8.72%,2000年上升到10.27%。據(jù)了解，目前我國65歲及以上的農(nóng)村留守老人近2000萬。當(dāng)“留守老人”已成為一種社會問題時；當(dāng)公眾出現(xiàn)公益性訴求時；當(dāng)社會公共權(quán)利主體意識到問題已經(jīng)妨礙社會發(fā)展時，“留守老人”問題就演變?yōu)榱艘环N公共政策問題，這是新農(nóng)保迅速恢復(fù)重建的政策誘因。.老齡化問題出現(xiàn)，未富先老的格局開始形成2O世紀(jì)7O年代推行的計(jì)劃生育政策對中國的人口和發(fā)展問題著實(shí)起到了積極的不可忽視的作用，但一味的控制人口數(shù)量，忽略代際更替，也造成國家老齡化問題的出現(xiàn)和未富先老格局的形成。中國已經(jīng)步入了老齡化社會，現(xiàn)有老齡人口已超過1.6億，且每年的老齡人口增速近800萬，有關(guān)專家預(yù)測，到2020年，農(nóng)村65歲及以上老人的比例將近15.6%。人口老齡化的巨大壓力在給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來沉重壓力的同時，不僅考驗(yàn)著政府規(guī)劃養(yǎng)老的能力，也給廣大農(nóng)村家庭帶來了負(fù)擔(dān)，這就迫切需要建立一個完善的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，以保障農(nóng)民的基本生活需要得到滿足，做到老有所養(yǎng)。.建設(shè)社會主義新農(nóng)村的提出2005年10月，中共十六屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》指出，“建設(shè)社會主義新農(nóng)村是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)”。要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，堅(jiān)持從各地實(shí)際出發(fā)，尊重農(nóng)民意愿，扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。五中全會強(qiáng)調(diào)要大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，這就意味著在加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，農(nóng)村教育、文化、醫(yī)療、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施等社會事業(yè)，也進(jìn)人了加速發(fā)展期，這在客觀上推動了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展三、制度思辨：新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的缺陷（一）在目標(biāo)上，“新農(nóng)保”保障水平低，很難起到養(yǎng)老作用在農(nóng)村地區(qū)，由于家庭規(guī)模的縮小，農(nóng)民生產(chǎn)用地面積的減少和耕地生產(chǎn)力的下降使傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障和土地養(yǎng)老保障功能大大減弱，且呈現(xiàn)出日漸減弱的趨勢。在這種情況下，毫無疑問，作為基本養(yǎng)老保險制度的“新農(nóng)?！敝饾u成為了農(nóng)民養(yǎng)老的主要依賴。24萬方數(shù)據(jù)然而，就從當(dāng)前各地試點(diǎn)情況來看，“新農(nóng)?！边h(yuǎn)不能起到養(yǎng)老作用，很難彌補(bǔ)家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老中失去的保障。我們做這樣一個簡單的計(jì)算：很多試點(diǎn)地區(qū)，新農(nóng)保個人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)只有每年100兀?500兀五檔，如果連續(xù)15年每年購買100元檔的養(yǎng)老保險，按照現(xiàn)在的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和利率水平，年滿60周歲后，個人賬戶的累計(jì)金額為1950元，每月也只能領(lǐng)取69元左右（1950/139+55）的養(yǎng)：老金，一天只有2.3元，如果按照現(xiàn)在的物價水平，扣除價格因素的話，這些養(yǎng)老金顯然不足以維持一個老人正常的生活消費(fèi)。當(dāng)然，在制度的執(zhí)行過程中，制度的宣傳和管理所耗費(fèi)的人力、物力和財(cái)力也將是一筆不小的支出。（二）在執(zhí)行上，由于廣大農(nóng)民知識文化水平較低，對政策宣傳理解不夠，以及對政策持續(xù)性的顧慮，直接影響了“新農(nóng)保”參保率一項(xiàng)公共政策能否得到有效的實(shí)行離不開政策的宣傳效果，政策宣傳可以使廣大政策目標(biāo)群體充分理解政策的內(nèi)容及與自身利益的緊密關(guān)系，從而使他們自愿地積極地接受政策。“新農(nóng)?！钡氖芤鎸ο笫菑V大農(nóng)民，農(nóng)民的整體文化水平較低，農(nóng)民根本無法理解政府下發(fā)的各種政策宣傳文件和宣傳單。大多數(shù)農(nóng)村得不到面對面的政策宣及了解，政策宣傳小組很少走人所有農(nóng)村進(jìn)行宣傳，尤其是那些以村支書為主要宣傳人員的農(nóng)村，由于宣傳人員本身對政策理解不準(zhǔn)確更加大了廣大農(nóng)民對政策的理解。加之，我國處于一個大變革時期，農(nóng)民往往對一項(xiàng)政策發(fā)展的連續(xù)性懷揣著疑慮。因?yàn)檗r(nóng)民無法預(yù)測未來，對于一項(xiàng)終身的養(yǎng)老政策更是覺得遙遙無期，說不定哪天政策就變了。因此，在政策宣傳過程中清楚地了解農(nóng)民的顧慮是積極重要的，只有了解了并找出農(nóng)民對“新農(nóng)?！闭叩睦斫獠町悾拍芨瞄_展政策宣傳，才能抓住重點(diǎn)進(jìn)行政策宣傳。這樣既能減少政策宣傳過程中的成本，又能達(dá)到更好的宣傳效果。（三而路徑上，“新農(nóng)?！睆?qiáng)調(diào)個人、集體、政府三方的責(zé)任，由于個地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展層出不窮，隨著參保人數(shù)的增加地方政府將難以承擔(dān)巨大的財(cái)政壓力從政策的頒布實(shí)施起，“新農(nóng)?！敝凇芭f農(nóng)?！钡男轮饕憩F(xiàn)為其強(qiáng)調(diào)了個人、集體和政府的責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一，努力探索建立個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新農(nóng)保制度。2011年的《政府工作報告》中提出要將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到全國40%的縣。我們要清楚的是，2009年新農(nóng)保著手試點(diǎn)時的規(guī)劃是，每年將10%的縣納入新農(nóng)保試點(diǎn)范圍，到2020年實(shí)現(xiàn)基本全覆蓋。然而，2009年試點(diǎn)就達(dá)到了11%,2010更是累計(jì)達(dá)到了24%。顯然，這項(xiàng)制度的發(fā)展速度是超規(guī)劃的，超規(guī)劃則意味著超預(yù)算。如果2011年達(dá)到40%的話，那就意味著比原來的規(guī)劃超額10%,①平均年超速近5%。以這樣的速度超速發(fā)展下去，到“十二五”期末，這項(xiàng)制度便實(shí)現(xiàn)了“全覆蓋”，比原來的規(guī)劃整整早了。5年，這對國家財(cái)政而言將是一個巨大的負(fù)擔(dān)。②同時，個人賬戶養(yǎng)老金中地方政府的補(bǔ)貼也是一個相當(dāng)可觀的數(shù)字，地方政府的財(cái)政壓力也會越來越大。當(dāng)然，由于新農(nóng)保制度設(shè)計(jì)的初衷就主要強(qiáng)帶了從中央到地方各級政府的財(cái)政責(zé)任，很難說的是，如果到2015年十二五期末新農(nóng)保實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，那么會不會因?yàn)樨?cái)政的巨大壓力反而折腰。因此，政府在調(diào)動農(nóng)民參保積極性有所提高的過程中，當(dāng)時機(jī)成熟，是否應(yīng)當(dāng)逐步提高農(nóng)民參保額，相對減少政府在其中的財(cái)政負(fù)擔(dān)，將新農(nóng)保從所謂的完全的政府“高福利”的形態(tài)中脫離出來。也許，這才是新農(nóng)?？沙掷m(xù)發(fā)展的重要路徑。（四）在機(jī)制上，“新農(nóng)保”采取完全積累的個人賬戶的管理機(jī)制，基金的保值增值難度較大與“新農(nóng)合”的現(xiàn)收現(xiàn)付制的基金積累模式不同，“新農(nóng)?！钡膫€賬采取的完全積累式的基金積累模式。①按照2009年10%的試點(diǎn)增量計(jì)算，2011年的試點(diǎn)范圍實(shí)際應(yīng)是30%。②因?yàn)樾罗r(nóng)保政策規(guī)定，基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分是完全由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)的，所以超規(guī)劃也就意味著超預(yù)算。完全積累式的基金積累模式的最大缺點(diǎn)就是基金的保值增值和基金運(yùn)行風(fēng)險難度較大。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2011年3月底，全國已有4685萬人參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，1570萬人領(lǐng)取待遇，新農(nóng)保基金累積結(jié)余242.69億元。_4隨著“新農(nóng)保”覆蓋范圍的逐步擴(kuò)大，基金結(jié)余將逐年擴(kuò)大，如何確?；鸬谋Ｖ翟鲋凳钱?dāng)下急需考慮的一個重要問題。為加，由財(cái)政部、人力資源社會保障部日前聯(lián)合發(fā)布的，旨在強(qiáng)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金財(cái)務(wù)管理的《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》規(guī)定，“基金結(jié)余除根據(jù)財(cái)政部門和人力資源社會保障部門商定、最高不超過國家規(guī)定預(yù)留的支付費(fèi)用外，全部用于購買國家債券或轉(zhuǎn)存定期存款。除國家另有規(guī)定外，任何地區(qū)、部門、單位和個人不得動用基金結(jié)余進(jìn)行任何其他形式的投資?！憋@然，這樣完全基于安全政策導(dǎo)向下的基金管理機(jī)子制度很難確保養(yǎng)老基金的保值增值，基金的縮水額會越來越大。四、總結(jié)一項(xiàng)公共政策的制定，實(shí)施，乃至終止的過程往往要受到政治、社會、經(jīng)濟(jì)等多方面因素的綜合影響。從農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的制度變遷視角出發(fā)，我們可以發(fā)現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在設(shè)計(jì)以及實(shí)施過程中存在的基于目標(biāo)、執(zhí)行、路徑和機(jī)制等方面的問題。如何改進(jìn)和完善這一制度，更多的需要我們從政策科學(xué)的角度，從公共政策分析的角度去探析，或許這會是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度設(shè)計(jì)的創(chuàng)新所在。參考文獻(xiàn)：[1]數(shù)據(jù)來源：勞動和社會保障部《勞動和社會保障事業(yè)統(tǒng)計(jì)發(fā)展公報》，1999,2000。[2]中新網(wǎng)：國家統(tǒng)計(jì)局報