當(dāng)前我國的財(cái)政改革與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行

當(dāng)前我國的財(cái)政改革與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行【內(nèi)容摘要】本文首先簡(jiǎn)述了我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況，結(jié)合新一輪財(cái)政改革的背景和主要思路，就財(cái)政改革的三個(gè)主要方面：預(yù)算、稅制、中央地方關(guān)系對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響做了分析和論述，并對(duì)如何更好地推進(jìn)財(cái)政改革提出了建議?！娟P(guān)鍵詞】財(cái)政改革，公共財(cái)政，預(yù)算，稅制一、當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況2015年10月23日，李克強(qiáng)總理在中央黨校就當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和重點(diǎn)工作作了報(bào)告，李總理對(duì)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)用了三句話來概括:“成績(jī)來之不易”，“困難不可低估”，“信心不可動(dòng)搖”。今年以來，世界經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易低迷、國際市場(chǎng)動(dòng)蕩對(duì)中國影響加深，與國內(nèi)深層次矛盾突顯形成疊加，實(shí)體經(jīng)濟(jì)困難加大，宏觀調(diào)控面臨的兩難問題增多。在這樣的背景下，中國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，在李克強(qiáng)看來，這是高基礎(chǔ)水平上實(shí)現(xiàn)的高水平增長(zhǎng)。但是實(shí)體經(jīng)濟(jì)也遇到了巨大的困難。面對(duì)困難，李克強(qiáng)總理提了八個(gè)方面的重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)工作，其中涉及到創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式、深化改革以提高政府服務(wù)水平、增加公共服務(wù)、保住基本民生、充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，這些都與我國當(dāng)前的財(cái)政體制改革有密切關(guān)系。二、我國財(cái)政改革的歷程和遇到的問題我國的財(cái)政體制經(jīng)歷了30多年的改革歷程．財(cái)政改革的方式主要是漸進(jìn)式的，是與市場(chǎng)化進(jìn)程相銜接的。期間幾經(jīng)變革，最早是面向計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，改革開放后，財(cái)政逐步退出了直接的生產(chǎn)領(lǐng)域，推動(dòng)資源配置的市場(chǎng)化，以存量縮小的方式來實(shí)現(xiàn)自身職能向公共化內(nèi)涵的轉(zhuǎn)變，1994年推行了分稅制財(cái)政體制改革和稅制改革；1998年，開始構(gòu)建與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政體制改革，這構(gòu)成了目前我國財(cái)政制度的基本框架。其后，我國開始利用財(cái)政政策來調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，在實(shí)踐中反復(fù)調(diào)整、不斷摸索，相機(jī)決策能力顯著提高、調(diào)控工具多樣化，取得了明顯成效。到現(xiàn)在，初步建立起了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的財(cái)政體制。但是由于改革是漸進(jìn)式的，改革中盡量不觸動(dòng)既得利益以減少阻力，使得歷次財(cái)政改革因照顧既得利益而或多或少帶有舊體制的痕跡；漸進(jìn)式的改革還要對(duì)在改革過程中利益受損的群體提供某種補(bǔ)償，這要求財(cái)政承擔(dān)起很大一部分改革成本以保證社會(huì)的穩(wěn)定和改革的順利推進(jìn)[1]P.27。這導(dǎo)致了目前我國財(cái)政體制的矛盾和問題，概括起來主要有：1、政府間的財(cái)力與事權(quán)不匹配實(shí)施分稅制后，財(cái)權(quán)上浮，事權(quán)下沉。地方財(cái)政依賴的稅收增加緩慢，越來越依賴中央轉(zhuǎn)移支付，而中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中，規(guī)定用途的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例過高，規(guī)模過大，導(dǎo)致的結(jié)果就是各省市“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象愈演愈烈。但是不少轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，特別是涉及民生的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，出發(fā)點(diǎn)是好的，政策目標(biāo)也是明確的，而由于信息不對(duì)稱等因素影響，基層政府在執(zhí)行中出現(xiàn)了偏差，導(dǎo)致虛報(bào)冒領(lǐng)、擠占挪用等問題時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了轉(zhuǎn)移支付政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[2]P.64。而基層，尤其是縣鄉(xiāng)一級(jí)的財(cái)政非常困難，只能是“吃飯財(cái)政”，無力配套中央專項(xiàng)資金，也無力提供地方政府應(yīng)該提供的公共服務(wù)。有些地方政府重視短期利益，過度依賴土地出讓的收入，對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響很大。2、現(xiàn)有預(yù)算體系不完善一是國有資本經(jīng)營(yíng)未納入政府預(yù)算體系，二是很多地方政府的預(yù)算外收支比例較大，政府預(yù)算透明度不高。3、調(diào)節(jié)收入分配的功能不完善4、很多基層政府無法提供足夠的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，在滿足民生需求方面做得不到位。5、財(cái)政改革和行政體制改革不協(xié)調(diào)，行政成本在政府支出中所占比例越來越大，導(dǎo)致用于民生的比例無法有根本性的提高。財(cái)政改革的效力受到滯后的行政體制改革的制約，完善公共財(cái)政體制需要行政體制的相應(yīng)調(diào)整。三、當(dāng)前我國財(cái)政改革的方向和舉措2013年11月，十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，標(biāo)志著我國新一輪改革的開始。2014年6月，中央政治局審議通過了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，方案指出。深化財(cái)稅體制改革的目標(biāo)是建立統(tǒng)一完整、法治規(guī)范、公開透明、運(yùn)行高效、有利于優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長(zhǎng)治久安的可持續(xù)的現(xiàn)代財(cái)政制度。同時(shí)，列出了深化財(cái)稅體制改革的時(shí)間表：2016年基本完成重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。圍繞這一改革藍(lán)圖，中央陸續(xù)出臺(tái)了一系列相關(guān)的法律、文件，比較重要的有：人大通過了新《預(yù)算法》，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，《關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》，財(cái)政部《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方國庫資金和財(cái)政專戶資金管理的通知》，《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）操作指南（試行）的通知》。這些文件基本覆蓋了現(xiàn)代公共財(cái)政的主要方面。尤其是把預(yù)算管理、稅制、中央地方體制關(guān)系這三方面作為重點(diǎn)?？梢钥闯鲋醒脒@一輪財(cái)政改革是經(jīng)過深思熟慮的，對(duì)收支兩個(gè)方面都作了全面的統(tǒng)籌和兼顧，有望能夠解決目前財(cái)政所面臨的困境，實(shí)現(xiàn)建立現(xiàn)代財(cái)政制度的目標(biāo)。下面，我們分別論述一下預(yù)算、稅制、中央地方關(guān)系這三方面改革對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響。1、預(yù)算改革預(yù)算不僅是對(duì)政府收入和支出的一種財(cái)務(wù)報(bào)告．也是為了實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)而制訂的資源配置計(jì)劃。現(xiàn)代預(yù)算制度能夠幫助政府明晰財(cái)政工作目標(biāo)．促進(jìn)資源有效利用。十八屆三中全會(huì)部署的財(cái)稅體制改革三大任務(wù)中，改進(jìn)預(yù)算管理制度被擺在了第一位，其重要性不言而喻。首先．耗時(shí)十年修訂的《預(yù)算法》塵埃落定，新《預(yù)算法》在健全透明預(yù)算制度、改進(jìn)預(yù)算控制方式、規(guī)范地方政府債務(wù)管理、完善轉(zhuǎn)移支付制度、硬化預(yù)算支出約束五個(gè)方面取得了重大突破。隨后出臺(tái)的《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》又對(duì)新《預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化，提高了新《預(yù)算法》的可操作性。其次，針對(duì)社會(huì)各界呼聲很高的預(yù)算公開問題，公開范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，公開內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化。逐步向公開透明的預(yù)算制度邁進(jìn)，促進(jìn)預(yù)算制度科學(xué)發(fā)展。第三，在中期財(cái)政規(guī)劃、中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度等方面出臺(tái)了一系列規(guī)定，完善了預(yù)算管理制度。一系列舉措使預(yù)算改革邁出了實(shí)質(zhì)性步伐，也加快了整個(gè)財(cái)稅體制改革的進(jìn)程。[3]P.6對(duì)于預(yù)算，應(yīng)當(dāng)建立全口徑預(yù)算體制．用理性的規(guī)則規(guī)范地方政府財(cái)政支出的各個(gè)方面，無預(yù)算不支出。地方政府將支出需求完整上報(bào)，中央政府可以限制地方政府的不規(guī)范操作。更重要的是，借此中央政府可以真正了解到地方政府的財(cái)政需求，清楚應(yīng)該增加或削減對(duì)于地方的財(cái)政支持、通過何種手段來實(shí)施(是稅收還是轉(zhuǎn)移支付)，從而能夠更加科學(xué)、合理地調(diào)撥財(cái)政資源，游刃有余地解決這些問題。地方政府債務(wù)，一直是困擾地方的大問題。十八屆三中全會(huì)以后，地方債務(wù)管理逐漸步入規(guī)范化，中央賦予部分地方政府發(fā)行債券的權(quán)力．但不得超過國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額．同時(shí)強(qiáng)調(diào)要高度警惕和防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)．避免因管理漏洞引發(fā)大規(guī)模債務(wù)危機(jī)。從十八屆三中全會(huì)以來發(fā)布的關(guān)于規(guī)范地方債務(wù)管理的文件來看，政府加大了對(duì)地方債的管理力度，重點(diǎn)在推進(jìn)地方政府債務(wù)管理規(guī)范化，使地方債盡量做到風(fēng)險(xiǎn)可控，以利于更有效地應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。新《預(yù)算法》對(duì)地方債給予了更加明確和詳細(xì)的規(guī)定．使其合法化，將其納入規(guī)范化管理軌道，正是順應(yīng)了深化財(cái)稅體制改革的要求。2、稅收體制一直以來，稅制改革都是備受關(guān)注的熱點(diǎn)問題。這一領(lǐng)域的改革重點(diǎn)是在增值稅等稅種。十八大以來，稅制改革帶來的效益已初步顯現(xiàn)。以改革力度最大的增值稅為例，截至2014年底。全國“營(yíng)改增”試點(diǎn)納稅人共計(jì)410萬戶，其中一般納稅人76萬戶．小規(guī)模納稅人334萬戶．全年累計(jì)減稅1918億元。不僅提升了企業(yè)盈利空間。也提高了企業(yè)生產(chǎn)積極性。除此之外，在資源稅、消費(fèi)稅以及小微企業(yè)減免稅方面的改革，也都取得了不同程度的進(jìn)展。在稅制改革不斷推進(jìn)過程中，我國的稅收法律制度也面臨著一場(chǎng)改革，堅(jiān)持稅收法定原則已是稅制改革的必然要求。這一點(diǎn)，在今年黨中央審議通過的《貫徹落實(shí)稅收法定原則的實(shí)施意見》中，已作出具體規(guī)定?？梢灶A(yù)見，在這一原則引領(lǐng)下．我國稅收管理必將日益法治化和規(guī)范化[3]P.7-8。此外，對(duì)地方稅收，，也應(yīng)當(dāng)完善地方政府的稅收體制，可以從主體稅種培育和賦予地方稅收收入一定的自主權(quán)這兩方面著手[4]P.57。3、中央地方財(cái)政關(guān)系我們知道，分稅制財(cái)政體制改革后，公共支出地方化是中國財(cái)政分權(quán)的典型特征，與此對(duì)應(yīng)，政府的主要職能，除了軍事和外交外，也主要由地方政府行使，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付占中央財(cái)政收入的比重非常高，平均71.6%,最高年份81.9%（2011年）。公共支出過度地方化導(dǎo)致了地方公共品供給失衡，經(jīng)濟(jì)性支出比重過高，社會(huì)性公共品供給不足。由此，我們看出，我國中央地方關(guān)系的突出問題是：事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配，地方政府行為易失范。積極的財(cái)政政策在實(shí)際的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中被扭曲，沒有起到調(diào)結(jié)構(gòu)的作用。因此，合理劃分中央與地方政府間的財(cái)政權(quán)力與職責(zé)、實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入與支出的平衡是財(cái)政改革的發(fā)展方向。為此，我們需要加強(qiáng)中央與地方財(cái)稅關(guān)系的法治化，合理、明確地設(shè)定與各級(jí)事權(quán)相對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)、稅基，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，事權(quán)調(diào)整按中央、省、縣三級(jí)劃分，明確界定各級(jí)政府的管理權(quán)限和支出責(zé)任，稅權(quán)調(diào)整以分稅為主、分成為輔，轉(zhuǎn)移支付以地方轄區(qū)居民效用最大化，上級(jí)政府能夠?qū)χЦ顿Y金有效監(jiān)督為前提，強(qiáng)化用途指定較寬泛并按因素法分配資金的分類撥款，減小專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例，增加一般轉(zhuǎn)移支付比重增加，提高資源配置效率[5]P.52。促進(jìn)財(cái)力與事權(quán)相匹配和基本公共服務(wù)均等化。四、小結(jié)財(cái)政改革是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的核心部分，和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行息息相關(guān)，本文就財(cái)政改革的三個(gè)主要方面：預(yù)算、稅制、中央地方關(guān)系作了分析，并對(duì)如何順利推進(jìn)財(cái)政改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，優(yōu)化調(diào)整結(jié)構(gòu)提出了建議?！緟⒖紩俊縖1]吳曉玲，李燈強(qiáng)，《我國財(cái)政