土地儲備和出讓過程中地上建筑物的歸屬及處分

土地儲備和出讓過程中地上建筑物的歸屬及處分土地儲備和出讓過程中地上建筑物的歸屬及處分土地儲備和出讓過程中地上建筑物的歸屬及處分土地儲備和出讓過程中地上建筑物的歸屬及處分陜西豐瑞律師事務(wù)所羅民，楊安榮摘要:土地與地上建筑物在物理形態(tài)上不易分割,土地使用權(quán)和地上建筑物所有權(quán)之間的法律關(guān)系也十分密切。目前,我國對于土地使用權(quán)和地上建筑物所有權(quán)之間法律關(guān)系的規(guī)范，采用的是“房地一體”的立法原則。但是，實(shí)踐中有時也會出現(xiàn)土地使用權(quán)主體與建筑物所有權(quán)主體不一致的情況；此時，兩種權(quán)利之間的法律關(guān)系就會變得比較復(fù)雜。在土地儲備和出讓過程中，該問題表現(xiàn)得更加突出和多樣。鑒于此,筆者對土地儲備和出讓過程中地上建筑物的歸屬及處分進(jìn)行了探討,期望能為實(shí)踐提供有益的參考。本文首先對土地使用權(quán)與地上建筑物所有權(quán)之間的法律關(guān)系進(jìn)行了必要的研究，并在此基礎(chǔ)上對地上建筑所有權(quán)的歸屬進(jìn)行分析;進(jìn)而結(jié)合實(shí)踐，就土地儲備和出讓過程中遇到的與地上建筑物處分相關(guān)的案例和法律問題進(jìn)行探討；最終得出結(jié)論：實(shí)踐中分析和解決問題應(yīng)以“房地一體”為主要原則和出發(fā)點(diǎn).土地是城市賴以存在和發(fā)展的載體與物質(zhì)基礎(chǔ)，［1]國內(nèi)外在城市化和城市建設(shè)過程中都十分重視城市土地的合理利用與管理。隨著城市化進(jìn)程的加快,城市規(guī)模越來越大；在此過程中,土地資源越來越稀缺，對土地資源的充分利用變得日益重要。土地儲備是我國政府調(diào)控土地市場、充分利用土地資源和實(shí)現(xiàn)城市社會公共利益的重要措施，是政府調(diào)控與管制土地市場的有效手段.但是，由于存量土地現(xiàn)狀多樣,情況復(fù)雜，在土地儲備過程中會遇到不少問題，其中地上建筑物的歸屬和處分相關(guān)問題就比較典型.實(shí)踐中，地上建筑物的歸屬和處分問題比較多樣，比如：在納入儲備的土地上留有的建筑物仍具有使用的價值的情形下，如何在合法且有效利用土地資源的前提下進(jìn)行合理處分；在地上建筑物未隨土地一同出讓的情形下，如何確定與土地使用權(quán)相分離的建筑物所有權(quán)等等。遺憾的是，對該類問題的系統(tǒng)研究和論述較少；鑒于此，筆者就此問題進(jìn)行一些探討，以期拋磚引玉。一、土地與地上建筑物的法律關(guān)系建筑物是房屋與其他地上定著物的統(tǒng)稱，是指具有覆蓋墻垣、足以擋蔽風(fēng)雨,供人出入而具有經(jīng)濟(jì)上使用價值的物。［2］在研究土地與建筑物的關(guān)系之前，需要說明一點(diǎn)：雖然土地與建筑物的關(guān)系不等于土地與房屋或地產(chǎn)與房產(chǎn)的關(guān)系,［3］但根據(jù)上述定義可知房屋是典型的建筑物，因此本文暫將地上建筑物與地上的房屋不作區(qū)分，視為同一概念。要對地上建筑物進(jìn)行處分,首先必須明確地上建筑物所有權(quán)的歸屬，即誰享有所有權(quán)和處分權(quán)。關(guān)于土地使用權(quán)與建筑物所有權(quán)的關(guān)系問題,我國學(xué)術(shù)界長期以來眾說紛紜，概括起來主要存在兩種觀點(diǎn)：一種是房地一體觀點(diǎn),另一種是房地分離觀點(diǎn)。(一)房地一體觀點(diǎn)支持房地一體觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，從靜態(tài)表現(xiàn)看，土地和房屋在物質(zhì)存在狀態(tài)上是自然聯(lián)結(jié)在一起的，房產(chǎn)和地產(chǎn)雖然從價值形態(tài)上看是兩種不同的財產(chǎn)，但由于其自身的固有特性；房地產(chǎn)法律關(guān)系的客體——房產(chǎn)、地產(chǎn)是緊密相連、不可分割的不動產(chǎn)；房產(chǎn)所有權(quán)和土地使用權(quán)是始終共同存在的，不存在有此權(quán)而無彼權(quán)的情形。從動態(tài)表現(xiàn)看，物權(quán)設(shè)定中房地不可分；物權(quán)變更中房地不可分.［4]有學(xué)者甚至認(rèn)為:土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物應(yīng)視為一體，即應(yīng)把地上建筑物、其他附著物在本質(zhì)上視為土地使用權(quán)的構(gòu)成部分。（二）房地相分離觀點(diǎn)支持房地相分離觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為：雖然房產(chǎn)與地產(chǎn)在物理形態(tài)上緊密聯(lián)系，但是在法律形態(tài)和價值上又具有獨(dú)立性和可分性.我國土地使用權(quán)制度是基于充分利用土地資源的需要而建立的，將土地使用權(quán)與建筑物所有權(quán)一體化關(guān)系予以絕對化，有時會妨礙土地資源的充分利用。[5］“房地一體”的立法模式過分考慮了房地產(chǎn)作為實(shí)物形態(tài)的不可分性，沒有充分考慮二者在價值形態(tài)和法律形態(tài)上的可分性以及現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活的需要,［6]不利于對各種權(quán)利人進(jìn)行充分保護(hù)，不利于界定各種權(quán)利和利益,不能充分發(fā)揮房地產(chǎn)的價值。關(guān)濤先生認(rèn)為，土地使用權(quán)和建筑物所有權(quán)的分離有四種表現(xiàn)形式：一是建筑物作為動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時所產(chǎn)生的分離；二是劃撥土地使用權(quán)和建筑物所有權(quán)的分離；三是土地使用權(quán)抵押設(shè)定后新增建筑所產(chǎn)生的分離；四是租地建房時所產(chǎn)生的分離。（三）筆者意見1、我國目前立法采用的是“房地一體”原則?！冻鞘蟹课葑赓U管理辦法》及《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定：土地使用權(quán)抵押、轉(zhuǎn)讓時，其地上建筑物、其他附著物隨之抵押或轉(zhuǎn)讓.地上建筑物、其他附著物抵押時，其使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之抵押?！段餀?quán)法》第一百四十六條規(guī)定：建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈與的，附著于該土地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施一并處分。第一百四十七條規(guī)定：建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈與的，該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分.第一百八十二條以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押。以建設(shè)用地使用權(quán)抵押的,該土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依照前款規(guī)定一并抵押的,未抵押的財產(chǎn)視為一并抵押。上述規(guī)定均體現(xiàn)了“房地一體”的立法本意，明確了“房地一體”模式的基本特點(diǎn),即“房同地走、地同房走”，房地依法同時進(jìn)行交易。2、筆者認(rèn)為，對于“房地一體”的正確理解應(yīng)包括兩個方面：一是土地使用權(quán)與建筑物所有權(quán)應(yīng)是相互獨(dú)立的權(quán)利;二是兩種權(quán)利必須依法同時進(jìn)入交易機(jī)制，應(yīng)“同時轉(zhuǎn)讓、同時抵押”。將地上建筑物、其他附著物在本質(zhì)上視為土地使用權(quán)的構(gòu)成部分的觀點(diǎn)有些狹隘，既不符合立法本意,也不符合社會現(xiàn)實(shí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。3、為適應(yīng)不斷發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，充分考慮實(shí)踐活動的復(fù)雜性，在堅持“房地同時走"的原則下，允許在一定情況下的“房地分離”，應(yīng)是一種合理的補(bǔ)充和完善?？疾焓澜绺鲊F(xiàn)代立法實(shí)踐，包括德國、日本和臺灣等地區(qū),該立法思路和模式正在越來越普遍地適用.土地使用權(quán)和地上建筑物所有權(quán)相分離的實(shí)際案例在我國也不鮮見。鑒于此，我國法規(guī)也有一些例外性規(guī)定.《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第二十五條規(guī)定：土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)分割轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)，并依照規(guī)定辦理過戶登記。考察該例外性規(guī)定可知：在特定情形下，土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)是可以分割轉(zhuǎn)讓的，但應(yīng)依法履行批準(zhǔn)手續(xù)。但是,該文件僅為“暫行條例"，效力不但不穩(wěn)定而且層級較低，相較于復(fù)雜現(xiàn)實(shí)情況也顯得不夠全面。2007年頒布的《物權(quán)法》亦未涉及“房地分離”的相關(guān)問題。因此“房地分離”客觀存在的現(xiàn)實(shí)與解決規(guī)范的缺位形成較大反差,給實(shí)踐中房地產(chǎn)的交易帶來了許多問題，也給司法帶來諸多不便。筆者認(rèn)為，我國針對實(shí)際存在的“房地分離”現(xiàn)實(shí)問題的補(bǔ)充立法還有待進(jìn)一步完善。二、土地儲備過程中地上建筑物的歸屬土地儲備過程中,地上存在建筑物的原因主要有兩種：一是納入儲備時，土地上原來就有的;二是納入儲備后基于某種原因新建的。對于儲備時地上原來就有的建筑物又分為兩類，一類是不適應(yīng)規(guī)劃用途的，此類建筑物處置比較簡單,就是政府整體收回國家所有后進(jìn)行拆遷;另一類是在政府將土地納入儲備后地上建筑物不必拆建可繼續(xù)保留使用的，此類建筑物其處置要復(fù)雜得多，問題也就相對要多。［7]（一）不必拆除可繼續(xù)保留使用的地上建筑物的歸屬根據(jù)土地儲備管理相關(guān)規(guī)定，可以納入土地儲備范圍的土地主要包括依法收回的國有土地、收購的土地、行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地、已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地及其它依法取得的土地。上述能夠納入儲備范圍的土地歸納起來主要包括兩類：第一類是給付一定對價后納入儲備的土地，包括：收購的土地和行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地;第二類是無需給付相應(yīng)對價即可納入儲備的土地，主要是指依法收回的國有土地.1、根據(jù)《民法通則》規(guī)定的等價有償原則，在國家收購或者行使優(yōu)先權(quán)購買土地（包括地上建筑物）時，國家是以一個普通的民事主體的身份存在的，在其給付了相應(yīng)對價之后,有權(quán)獲得相應(yīng)的利益,即地上建筑物的所有權(quán)。因此，一般情況下，國家通過收購或行使優(yōu)先權(quán)購買土地（包括地上建筑物）并將其納入儲備后，其地上原來存在的建筑物所有權(quán)歸屬于國家。2、對于無需給付相應(yīng)對價即可納入儲備的土地，其地上建筑物的歸屬問題相對比較復(fù)雜.無需給付相應(yīng)對價即可納入儲備的土地主要是指依法收回的國有土地。依法無償收回的國有土地主要包括六種：一是因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥國有土地的；二是公路、礦場等經(jīng)核準(zhǔn)報廢的;三是土地出讓、租賃等有償使用合同約定的使用期限屆滿,土地使用權(quán)人在規(guī)定的期限內(nèi)未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期未獲批準(zhǔn)的（住宅用地除外）；四是土地使用權(quán)人閑置土地,依據(jù)《土地管理法》第三十七條和《城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)收回土地的；五是因土地使用權(quán)人未按照土地出讓合同的約定支付土地使用權(quán)出讓金，出讓方解除土地使用權(quán)出讓合同的；六是其他可以依法收回國有土地使用權(quán)的。［①]在上述第三種和第五種情形下，納入儲備的土地上存在不必拆除可繼續(xù)使用的地上建筑物的可能性最大。在這兩種情況下,地上建筑物所有權(quán)應(yīng)如何確定呢?《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定：“土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及地上建筑物、其它附著物所有權(quán)由國家無償取得”，即當(dāng)土地出讓期滿后，地上建筑物應(yīng)歸國家所有.對此學(xué)界持保留意見，有學(xué)者認(rèn)為：地上建筑物和其他附著物是土地使用權(quán)人在土地上進(jìn)行大量投資的結(jié)果,受法律保護(hù)；除因標(biāo)的物滅失、取得時效、所有人拋棄及其他事由而消滅外，建筑物所有權(quán)應(yīng)長期存續(xù)。因此，依合同收回土地使用權(quán)與依國家權(quán)力強(qiáng)制無償取得土地建筑物和其他附著物所有權(quán)是兩種性質(zhì)完全不同的法律關(guān)系。土地使用權(quán)期滿,國家可以無償收回土地使用權(quán)，但不能以行政命令強(qiáng)制無償取得建筑物和其他附著物的所有權(quán)。［8]當(dāng)土地使用權(quán)期限屆滿，由國家無償收回時，國家對地上建筑物理所當(dāng)然應(yīng)給予權(quán)利所有人以合理的而不是“適當(dāng)”的補(bǔ)償。［9]筆者認(rèn)為土地出讓期滿后，地上建筑物原則上應(yīng)歸國家所有;但是在此情形下，國家應(yīng)給予建筑物所有權(quán)人合理的補(bǔ)償。（二)地上新建建筑物的歸屬土地納入儲備后,基于公共利益或其他原因的需要在儲備的土地上新建建筑物的，此時政府是國有土地使用權(quán)的合法權(quán)利人，政府應(yīng)是在該儲備土地上進(jìn)行投資建設(shè)的合法主體，因此政府當(dāng)然地?fù)碛械厣闲陆ńㄖ锏乃袡?quán)。綜合上述分析，筆者認(rèn)為土地納入儲備后,地上建筑物原則上均應(yīng)為國家所有,但國家應(yīng)為獲得建筑物所有權(quán)付出相應(yīng)對價,支付對價的方式比較復(fù)雜，也比較多樣。實(shí)踐中代表政府進(jìn)行支付對價的單位為土地管理和儲備相關(guān)部門，如國土局、土地儲備中心等。三、儲備土地出讓過程中地上建筑物的處分根據(jù)上文所述，土地納入儲備后原則上國家對地上建筑物擁有所有權(quán)，即享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。“物之使用、收益，皆以占有為必要"。[10]處分則是所有人對所有物在事實(shí)上或法律上進(jìn)行處分，從而變更、消滅物的存在狀態(tài)或改變物的權(quán)利歸屬,［11]以實(shí)現(xiàn)所有物的價值。在國家在擁有地上建筑物所有權(quán)期間,有權(quán)對地上建筑物進(jìn)行合法的處分，避免因資源閑置帶來不必要的浪費(fèi)。根據(jù)相關(guān)規(guī)定并結(jié)合實(shí)際，筆者認(rèn)為對地上建筑物的處分主要包括拆除、租賃、抵押和轉(zhuǎn)讓四種方式。（一）儲備土地出讓前地上建筑物的處分1、拆除土地儲備后，對于那些不適應(yīng)規(guī)劃用途或者違章的地上建筑應(yīng)予拆除.所謂違章建筑,系指未經(jīng)規(guī)劃土地主管部門審批、未領(lǐng)取《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》或《臨時建設(shè)工程許可證》，擅自建筑的建筑物和構(gòu)筑物,［②]主要包括違背規(guī)劃類、非法用地類、不當(dāng)施工類的和臨建超期這四類。［12］為了保證土地出讓的有效性和效益性,儲備土地出讓前，政府可以對以上四類建筑物予以拆除.2、租賃房屋租賃是房地產(chǎn)市場中一種重要的交易形式。房屋租賃，是指房屋所有權(quán)人作為出租人將其房屋出租給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為.[③]房屋所有權(quán)人將房屋出租給承租人居住或提供給他人從事經(jīng)營活動及以合作方式與他人從事經(jīng)營活動的，均屬于租賃行為.根據(jù)《土地儲備管理辦法》,土地納入儲備后出讓前地上建筑物不必拆建可繼續(xù)保留使用的，土地儲備機(jī)構(gòu)可將儲備土地或連同地上建（構(gòu))筑物,通過出租、臨時使用等方式加以利用。當(dāng)然，因利用取得的收益應(yīng)歸入政府財政收入。此種處分方式不僅有利于土地和房產(chǎn)資源的充分利用，而且還可以通過收取租金增加政府的財政收入。在建筑物租賃期間，若土地使用權(quán)出讓，地上存在建筑物和租賃的事實(shí)應(yīng)在出讓公告中充分披露；地上建筑物原則上應(yīng)與土地使用權(quán)同時出讓給同一主體。根據(jù)“買賣不破租賃”原則,原租賃協(xié)議仍需繼續(xù)執(zhí)行，只是履行出租義務(wù)和收取租金的主體將由代表政府的相關(guān)部門變更為建筑物的受讓人.3、抵押抵押是指抵押人以其合法的房地產(chǎn)以不轉(zhuǎn)移占有的方式向抵押權(quán)人提供債務(wù)履行擔(dān)保的行為，債務(wù)人不履行債務(wù)時，抵押權(quán)人有權(quán)依法以抵押的房地產(chǎn)拍賣所得的價款優(yōu)先受償.以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押；以建設(shè)用地使用權(quán)抵押的，該土地上的建筑物一并抵押;抵押人未依照前款規(guī)定一并抵押的，未抵押的財產(chǎn)視為一并抵押。儲備土地出讓前，地上建筑物的抵押主要涉及兩方面的問題，一是土地出讓前地上建筑物能否單獨(dú)抵押；二是抵押后土地使用權(quán)是否能繼續(xù)出讓。實(shí)踐中，土地儲備和管理相關(guān)部門以未出讓的土地及地上建筑物抵押，主要是為融資，方便向銀行申請貸款。對于未出讓的土地能否作為抵押物，理論上存在爭議,實(shí)踐中也出了不少問題。鑒于此，抵押權(quán)人對于接受未出讓土地及地上建筑物作為抵押物,態(tài)度越來越謹(jǐn)慎。在抵押權(quán)人接受未出讓土地及地上建筑物作為抵押物的情形下,地上建筑物原則上也不得單獨(dú)抵押，應(yīng)與土地使用權(quán)一并抵押。若該塊土地在抵押期內(nèi)無出讓計劃，則抵押對出讓行為影響較小。若該塊土地在抵押期內(nèi)有出讓的計劃，則抵押對出讓行為影響較大。此時應(yīng)采取如下處理方式，首先將抵押的實(shí)際情況在出讓公告中充分披露，其次出讓實(shí)現(xiàn)后，應(yīng)辦理抵押人變更登記至土地使用權(quán)受讓人相關(guān)事宜。在此情形下，土地使用權(quán)和地上建筑物所有權(quán)在出讓前已存在重大瑕疵,對于受讓人風(fēng)險較大，出讓行為涉及的問題會因此較為復(fù)雜.4、轉(zhuǎn)讓房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓是指房地產(chǎn)權(quán)利人通過買賣、贈與或者其他合法方式將其房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移給他人的行為。房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓亦是房地產(chǎn)市場中一種重要的交易方式之一。儲備土地出讓前地上建筑物的轉(zhuǎn)讓，主要涉及的是建筑物能否單獨(dú)轉(zhuǎn)讓的問題。筆者認(rèn)為，土地收儲后出讓前，建筑物不宜單獨(dú)轉(zhuǎn)讓。若建筑物所有權(quán)脫離土地使用權(quán)單獨(dú)行使,必然會出現(xiàn)建筑物所有人實(shí)際上在利用土地卻無使用土地的合法依據(jù)；同時，土地使用權(quán)人在擁有使用權(quán)的土地上保有或新建地上建筑物的目的就難以實(shí)現(xiàn)。另一方面，單獨(dú)地產(chǎn)僅具有升值潛力和經(jīng)濟(jì)效益上的可期待性，而不具有現(xiàn)實(shí)和實(shí)在的使用價值，只有房屋建成后，地產(chǎn)才能以地價融于房價之中的形式來表現(xiàn)，并實(shí)現(xiàn)其真正的經(jīng)濟(jì)價值。若受讓人無法在其擁有使用權(quán)的土地上進(jìn)行投資并獲取利益，那么這無疑是一塊“死地”。這種情形，也與我國“房地同時走”的立法原則相沖突。綜上，為保證儲備土地的順利出讓，出讓前其地上建筑物若可以繼續(xù)留存使用，最好的處分方式是出租，此方式一舉三得，既不會過于影響日后儲備土地的出讓，也不會造成房屋的閑置浪費(fèi)，同時還可以通過收取租金的方式在一定程度上增加政府的收入。此外，以土地和地上建筑物抵押也在一定程度上可行，但抵押期限應(yīng)以出讓計劃日期為限.單獨(dú)轉(zhuǎn)讓地上建筑物原則上不可行.（二）土地出讓時地上建筑物的處分在土地出讓時如何處分地上建筑物的問題上，各地采用的方式不盡一致，主要包括以下兩種模式：1、“整體收購,整體評估、整體出讓”模式土地主管部門在土地出讓公告中明確寫明“土地使用權(quán)與地上建筑物公開出讓"。在簽署《國有土地使用權(quán)出讓合同》時，雙方詳細(xì)描述建筑物和其他地上物的實(shí)際狀況.在該模式下,土地出讓金及地上建筑物的價款統(tǒng)一視為土地出讓金的組成部分，土地出讓部門向土地使用權(quán)受讓人統(tǒng)一出具土地使用權(quán)出讓金發(fā)票。2、“國有土地使用權(quán)招拍掛出讓，房產(chǎn)自行轉(zhuǎn)讓"模式該模式具體操作步驟如下：第一,在土地儲備時，明確收購標(biāo)的物為國有土地使用權(quán),規(guī)劃紅線范圍內(nèi)涉及的擬保留建筑物不列入收購范圍，但以評估價為依據(jù)約定轉(zhuǎn)讓價格,作為土地收購的一項要約條件在土地收購合同中體現(xiàn).第二，在對土地重新招拍掛出讓時，明確出讓標(biāo)的為國有土地使用權(quán)，同時明確告知受讓人須同時按約定價格向原產(chǎn)權(quán)人購得該地塊上的保留房產(chǎn)等有關(guān)事宜，并作為受讓該地塊國有土地使用權(quán)的公開條件對外公告。第三，在國有土地使用權(quán)出讓成交后，所涉及房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓有關(guān)事宜由轉(zhuǎn)讓雙方自行辦理，并按規(guī)定交付相關(guān)稅費(fèi)，土地部門對雙方的履約承擔(dān)監(jiān)督和協(xié)調(diào)的責(zé)任。［13］3、兩種模式評價（1）“整體收購，整體評估、整體出讓”模式該模式可最大程度上維護(hù)交易安全，簡化房地交易程序，避免出現(xiàn)不同主體間的權(quán)利義務(wù)沖突。實(shí)踐中，采用該模式的情形比較普遍.但是，該模式也存在一些問題,主要為：從理論上講，土地管理部門出讓的標(biāo)的物應(yīng)僅為國有土地使用權(quán)，將地上建筑物同時作為出讓標(biāo)的物缺乏法律依據(jù),涉嫌違法.有人甚至認(rèn)為,土地出讓部門采用該模式有越權(quán)之嫌。(2)“國有土地使用權(quán)招拍掛出讓，房產(chǎn)自行轉(zhuǎn)讓”模式采用該模式避免了上述“違法"和“越權(quán)”之嫌。但是，該模式也存在一些問題:首先，在該模式下，建筑物原所有人需與土地使用權(quán)受讓人協(xié)商建筑物所有權(quán)轉(zhuǎn)讓相關(guān)事宜，協(xié)商內(nèi)容包括但不限于價格；若協(xié)商不順利，該以何種程序處理，最終由哪個機(jī)關(guān)裁決，法律均無明文規(guī)定，在實(shí)踐中更易形成僵局，使問題變得復(fù)雜和難以解決。其次,若建筑物原為國有資產(chǎn),以協(xié)商的方式轉(zhuǎn)讓建筑物又與國有資產(chǎn)管理相關(guān)法律法規(guī)確定的“國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易場所以公開競價的方式進(jìn)行"的原則相違背,甚至涉嫌違法。再次，在土地收儲和整理過程中，土地儲備部門與地上建筑物所有人之間的關(guān)系也會變得復(fù)雜，存在出現(xiàn)糾紛的隱患.(3）筆者認(rèn)為，雖然“整體收購，整體評估、整體出讓”的模式在理論上存在一定瑕疵，但是實(shí)踐中仍宜更多采用該模式，主要理由為：首先，該模式與我國“房地一體”的大原則相一致.其次，該模式實(shí)踐中會避免更多違法嫌疑和不必要的權(quán)利糾紛.再次，在實(shí)踐中尚未尋找到更完善的操作模式的情形下，綜合考量上述兩種模式，應(yīng)根據(jù)“兩害取其輕”的原則進(jìn)行取舍.（三）土地出讓后地上建筑物的處分筆者曾遇到這樣的案例：土地儲備部門根據(jù)實(shí)