中國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的演進及實踐,農(nóng)業(yè)基礎科學論文

中國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的演進及實踐,農(nóng)業(yè)基礎科學論文摘要：在追索我們國家農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度建立健全歷程的基礎上，對近年來開展的主要農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目如退耕還林、保衛(wèi)性耕作、測土配方施肥、有機肥利用和畜禽規(guī)模養(yǎng)殖排泄物管理、三品一標生態(tài)認證等進行了分析?？傮w來看，我們國家農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度化建設獲得了一定成效，但由于起步較晚，相關法規(guī)政策尚不健全，實踐中開源型的補償風格也存在不少問題。將來應結(jié)合我們國家國情，借鑒國外成功經(jīng)歷體驗，進一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度，有效提高補償政策的執(zhí)行效果，不斷推進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。本文關鍵詞語：農(nóng)業(yè)生態(tài)補償;制度;實踐;Abstract：OnthebasisoftracingtheestablishmentandimprovementofChinasagriculturalecologicalcompensationsystem,thestudyanalyzesthemainagriculturalecologicalcompensationprojectscarriedoutinrecentyears,suchasreturningfarmlandtoforest,conservationtillage,soiltestingandformulatedfertilization,utilizationoforganicfertilizerandwastemanagementoflarge-scalelivestockandpoultrybreeding,andecologicalcertificationofthreeproductsandonestandard.Onthewhole,theinstitutionalizationofagriculturalecologicalcompensationinChinahasachievedsomeresults,butduetothelatestart,relevantlawsandpoliciesareimperfect,andtherearemanyproblemsintheopensourcecompensationstyleinpractice.Inthefuture,thegovernmentshouldcombineChinasnationalconditions,learnfromthesuccessfulexperienceofothercountries,furtheroptimizetheagriculturalecologicalcompensationsystem,effectivelyimprovetheimplementationeffectofcompensationpolicies,andconstantlypromotethesustainabledevelopmentofagriculture.Keyword：agriculturalecologicalcompensation;system;practice;一、我們國家農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的演進(一)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償相關制度的初步設計從1999年起，我們國家開場啟動退耕還林、退耕還草項目，與其相匹配的(退耕還林條例〕也在3年后出臺，該條例確立了退耕還林生態(tài)補償?shù)?種方式，并對退耕還林的補償主客體、以及補償監(jiān)督制度等做出相應規(guī)定。同年，我們國家(清潔生產(chǎn)促進法〕出臺，其要求開展農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)，注重農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)，這標志著我們國家生態(tài)農(nóng)業(yè)法制建設的開場。隨后，(全面推進無公害食操行動計劃的施行意見〕由公開發(fā)布，以此為起點，我們國家開場積極部署綠色食品、有機食品和無公害食品(即三品)的認證工作。2003年，有關保衛(wèi)性耕作技術的施行重點、施行規(guī)范先后由農(nóng)業(yè)部發(fā)布，其目的是強化對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保衛(wèi)。2004年12月，1號文件明確提出，要積極推廣測土配方施肥技術，加大推進有機肥綜合利用項目，不斷增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)土壤的有機質(zhì)。(二)健全農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度思想逐步發(fā)展我們國家農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度初次在官方文件中被提及是在2006年，湖北省在其發(fā)布的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)條例中，對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制的建立情況做了明確要求。2007年，(關于開展生態(tài)補償試點工作的指導意見〕由國家環(huán)?？偩终桨l(fā)布，這標志著我們國家的生態(tài)補償制度建設邁出了重要的一步。2008年，健全農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的指導思想在相關推進農(nóng)業(yè)發(fā)展改革的決定中得以明確，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容中融入了農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容；與此同時，(循環(huán)經(jīng)濟促進法〕、(關于有機肥產(chǎn)品免征增值稅的通知〕也在2008年相繼出臺或發(fā)布，發(fā)展農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟開場遭到重視。2018年，(關于劃定基本農(nóng)田實行永久保衛(wèi)的通知〕強調(diào)要實現(xiàn)基本農(nóng)田數(shù)量與質(zhì)量并重，生產(chǎn)功能與生態(tài)功能并重；而在2018-2021年的保衛(wèi)性耕作工程建設規(guī)劃中，保衛(wèi)性耕作項目已然被提升到了國家級的工程地位。(三)有機農(nóng)業(yè)發(fā)展的規(guī)范化認證不斷完善2018年，有關農(nóng)藥使用、化肥使用的環(huán)境安全技術指導規(guī)則先后發(fā)布，其對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中種植環(huán)節(jié)合理用藥、合理施肥等做出了細化性的規(guī)定。在隨后的兩年，有關全國施行土壤有機肥提升的補助政策、以及不同類型有機肥利用的補貼標準也先后明確。針對測土配方施肥補貼項目，我們國家在2020年發(fā)布了相關的施行指導意見；與此同時，促進全國農(nóng)企合作推廣配方肥的施行方案也跟著出臺，目的是繼續(xù)深化農(nóng)企合作，以加快配方肥在全國范圍內(nèi)的推廣應用。2020年，(畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例〕開場正式實行，這是我們國家出臺的第一步有關農(nóng)業(yè)生態(tài)保衛(wèi)性質(zhì)的法規(guī)，其十分強調(diào)地方財政資金扶持、稅收優(yōu)惠等調(diào)節(jié)手段等對畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治作用的發(fā)揮。同一年，我們國家又先后發(fā)布了有機產(chǎn)品認證的管理辦法、以及新版的施行規(guī)則等，進而使得國內(nèi)關于有機農(nóng)業(yè)發(fā)展的認證規(guī)則得以進一步規(guī)范。(四)綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)生態(tài)治理補貼制度逐步構(gòu)成2021年，(關于擴大新一輪退耕還林還草規(guī)模的通知〕由八部聯(lián)合發(fā)出，退耕還林的詳細標準得以明確，這種有意義的探尋求索成為國內(nèi)生態(tài)補償制度法制化進程中的有益嘗試。同年，我們國家農(nóng)業(yè)部頒布了(關于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)的施行意見〕，其對與農(nóng)業(yè)面源污染相關的補償主體、補償資金來源等做了進一步的擴大講明，與以前的相關制度相比擬，這在農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)慕缇€、補償機制的設計與運用方面有了較大的進步。2021年我們國家(關于健全生態(tài)保衛(wèi)補償機制的意見〕公布，其提出要完善耕地保衛(wèi)補償制度，盡快建立以綠色生態(tài)為導向的農(nóng)業(yè)生態(tài)治理補貼制度。2021年6月，(耕地質(zhì)量調(diào)查監(jiān)測與評價辦法〕由農(nóng)業(yè)部對外頒布；其為了進一步加強和規(guī)范耕地質(zhì)量保衛(wèi)，提高該項目專項資金的使用效益，于是在2021年初發(fā)布出臺了(耕地質(zhì)量保衛(wèi)專項資金管理辦法〕。2020年5月，(支持引導黃河全流域建立橫向生態(tài)補償機制試點施行方案〕出臺，目的主要是推動沿黃九省(區(qū))探尋求索建立黃河全流域橫向生態(tài)補償標準核算體系。二、我們國家農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)闹匾獙嵺`(一)退耕還林工程施行現(xiàn)在狀況為遏止水土流失、土地沙漠化，我們國家于1999年開場在川、陜、甘進行退耕還林試點，3年后退耕還林工作全面啟動。該工程主要針對西北大面積土地沙化、或水土嚴重流失的地區(qū)，涉農(nóng)人數(shù)在1.5億左右。此項農(nóng)業(yè)生態(tài)補償工程的推行加強了當?shù)剞r(nóng)民生產(chǎn)的積極性，其在獲得補貼的同時，能夠在農(nóng)技部門的指導下推廣綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這使得其生態(tài)環(huán)保意識在潛移默化中得以提升，其區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境也明顯得到改善。2020年，國家啟動了新一輪退耕還林還草工程；2021年年底，(關于擴大新一輪退耕還林還草規(guī)模的通知〕發(fā)布，其強調(diào)從2021年起，扶持政策將對扶貧開發(fā)任務重、貧困人口較多的省份給予重點傾斜，并對退耕還林還草范圍的決策進行了適度放權，允許各有關省份研究擬定其區(qū)域內(nèi)擴大退耕還林還草的范圍；新一輪退耕還草補助標準統(tǒng)一定為1000元/畝，該專項補助資金分別在項目施行的第一年和第三年發(fā)放，兩次補貼的金額分別是600元、400元。(二)保衛(wèi)性耕作技術推廣現(xiàn)在狀況截至2020年，財政在該技術的推廣和施行中累計投入約3.5億元，推動保衛(wèi)性耕作面積占比提升了近6個百分點，糧食產(chǎn)投比也是一路飆升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟效益明顯提高，保衛(wèi)性耕作技術得以在全國更多地區(qū)推廣。保衛(wèi)性耕作的專項補償經(jīng)費?？顚Ｓ?，主要用于作業(yè)補助、技術指導、培訓宣傳，這三項的發(fā)放比例標準為3:3:4。在財政專項資金的支持下，2021年我們國家的耕地質(zhì)量建設試點工作開場啟動。一方面，推廣應用秸稈還田、種植綠肥、增施有機肥等保衛(wèi)性耕作技術，并主要圍繞下面三個方面施行：一是重點針對南方的土壤酸化與北方的土壤鹽漬化開展退化耕地綜合治理；二是重點針對土壤重金屬污染修復與白色污染進行耕地阻控修復；三是通過秸稈還田、種植綠肥、增施有機肥等不斷保衛(wèi)提升土壤的肥力。另一方面，財政還拿出5億元的專項資金，在東北三省繼續(xù)開展黑土地保衛(wèi)利用試點，通過新技術推廣與工作機制創(chuàng)新，強化對黑土退化的遏制力度。(三)秸稈綜合利用試點施行現(xiàn)在狀況秸稈綜合利用項目試點成效比擬顯著，至2021年末，我們國家的秸稈綜合利用率已到達80%以上，華而不實占重頭戲的秸稈農(nóng)用比重也已超過了65%。2021年，財政部、農(nóng)業(yè)部選擇了包括東北三省在內(nèi)的共計10個秸稈量大同時燃燒問題嚴重的省份，圍繞加快環(huán)京津冀生態(tài)一體化屏障的構(gòu)建工作，在重點區(qū)域內(nèi)開展秸稈綜合利用的試點。2021年7月，財政部、農(nóng)業(yè)部組織評價組采取多種核查、考核方式，對這10個試點省份的農(nóng)作物秸稈綜合利用試點2021年財政補助資金進行績效評價，發(fā)現(xiàn)試點工作調(diào)動了相關利益主體秸稈綜合利用的主動性與積極性，秸稈露天燃燒的點火率較2021年降低了30%還要多，各試點省份農(nóng)戶由于秸稈綜合利用所帶來的節(jié)本增收率基本上都到達了5%以上，秸稈綜合利用的相關主體包括農(nóng)戶、合作社、企業(yè)等對秸稈綜合利用政策的滿意度都在90%以上，各試點省份的秸稈綜合利用成效有了較大的改變。(四)測土配方施肥與有機肥利用施行現(xiàn)在狀況隨著測土配方施肥的推進與化肥使用量零增長行動的開啟，國內(nèi)很多省份結(jié)合本身實情，紛紛制訂農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的減肥增效目的。就測土配方施肥而言，自2005年施行起到2020年年末，我們國家財政補償為此累計支付金額已高達71億元，有1.9億左右的農(nóng)戶接受過種植技術的免費培訓與指導，這在提高糧食產(chǎn)量的同時，也使全國的經(jīng)濟作物種植面積迅猛增加。受財政緊張與技術推廣成本降低的影響，的測土配方施肥資金補償呈現(xiàn)逐年下降或增速緩慢的趨勢。盡管如此，財政還是在2021年布置了7億元的專項資金，進一步推動測土配方施肥技術的推廣。財政主要采用雙向補貼即對農(nóng)戶進行價格補貼、對有機肥提供者進行運輸成本補償?shù)姆绞?，鼓勵農(nóng)戶提高有機肥使用率，并借此加大對畜禽規(guī)模養(yǎng)殖排泄物的管理強度。同時，我們國家選擇一批重點縣市，圍繞玉米等用肥量大的重要作物開展化肥減用試點，并依托新型經(jīng)營主體和專業(yè)化的農(nóng)化服務組織，借助購買服務的方式，以推動化肥使用上的減量增效。試點主要施行；并通過集中連片的方式推動整體化肥減施，不斷優(yōu)化肥料的使用構(gòu)造、著力提升農(nóng)產(chǎn)物施肥的科學化水平。(五)低毒生物農(nóng)藥推廣與三品一標生態(tài)認證現(xiàn)在狀況為了實現(xiàn)農(nóng)藥使用量零增長的目的，從2021年起，我們國家開場探尋求索農(nóng)藥施用的綠色防控。首先，結(jié)合農(nóng)作物重大病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治的補助項目，開展農(nóng)藥使用經(jīng)過中的綠色防控，不斷加大農(nóng)作物病蟲的綜合防治力度，強化農(nóng)藥十分是高毒性農(nóng)藥的減量使用，做好農(nóng)藥毒性的危害控制。其次，加大農(nóng)產(chǎn)物病蟲害綠色防控技術的推廣力度，建立起一批農(nóng)產(chǎn)物病蟲害防治示范區(qū)，在保衛(wèi)并利用蜜蜂授粉的基礎上，推廣應用綠色防控技術，以期實現(xiàn)農(nóng)藥施用減量與農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量增加、品質(zhì)提升的多重目的。最后，我們國家從2018年起開場選擇一些園藝作物生產(chǎn)大縣，開展低毒生物農(nóng)藥使用示范補貼試點，各區(qū)域結(jié)合詳細情況推廣使用低毒生物農(nóng)藥，在實踐中逐步構(gòu)成了一些可復制可推廣的經(jīng)歷體驗。與此同時，我們國家也有類似有機農(nóng)產(chǎn)品認定的生態(tài)認證政策，并提出對三品一標制定相對應的認證程序與認定標準，但受價格因素、扶持力度影響，有關生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品的認定機制還沒有全面推廣開來。三、我們國家農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)目偨Y(jié)與瞻望(一)我們國家農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)目偨Y(jié)針對農(nóng)業(yè)發(fā)展資源環(huán)境壓力大的狀況，我們國家先后出臺了不少政策與措施，但收效并不是很明顯。20世紀90年代，我們國家借鑒國外作法，引入了農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制，并通過補償項目試點的方式在國內(nèi)逐步推行農(nóng)業(yè)生態(tài)補償，以此來遏制農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的不斷惡化。退耕還林、退耕還草項目作為啟動較早的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目，其行政主管部門比擬單一易于協(xié)調(diào)，在財政支持下，其補償穩(wěn)步有序推進，在制度化建設方面積累了不少有益的經(jīng)歷體驗。但我們國家農(nóng)業(yè)生態(tài)補償起步較晚，相關法律政策不是很健全，大多數(shù)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目的實踐也不是太成熟，這不利于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償資金來源的拓展、補償機制的建立健全、補償制度的法制化建設以及補償政策的優(yōu)化與有效執(zhí)行?？傮w來看，無論是退耕還林、退耕還草，還是保衛(wèi)性耕作技術推廣、秸稈綜合利用、測土配方施肥與有機肥利用、低毒生物農(nóng)藥推廣與三品一標生態(tài)認證等項目，我們國家現(xiàn)前階段也都是以國家財政直接補償作為主導方式，還沒有實現(xiàn)補償主體和補償方式的多樣性，補償?shù)氖袌龌潭纫脖葦M低。為了激發(fā)全社會介入生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)的積極性，我們國家于2021年年底出臺了(建立市場化、多元化生態(tài)保衛(wèi)補償機制行動計劃〕，在該計劃影響下，怎樣利用制度與政策的調(diào)控作用，通過補償引導并推動農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制的市場化運作成了一個亟待解決的問題，其處理的好壞與否會對農(nóng)業(yè)生態(tài)文明建設產(chǎn)生重要影響。(二)我們國家農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)恼巴覀儑椰F(xiàn)前階段的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償主要采取的是開源型的補償風格，這種以項目管理為依托的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償，同重點生態(tài)功能區(qū)施行的補償政策仍存在明顯差距。由于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償牽涉部門較多，協(xié)調(diào)工作難度系數(shù)較高，當前尚未構(gòu)成較為成熟的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度與補償機制。在最近幾年提出的縱橫交織轉(zhuǎn)移支付措施的施行中，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)氖荏w也不是很明晰，這對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)男逝c效果也產(chǎn)生了一定的不利影響。由于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償頂層設計缺位，其在制度設計、補償政策制訂及施行經(jīng)過中不可避免地會出現(xiàn)這樣那樣的問題。除此之外，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償實踐還要做好其與其他生態(tài)補償?shù)呐浜吓c協(xié)調(diào)工作，這也需要權威的法律法規(guī)與強有力的政策體系為其提供保障與支撐。為此，建議引進他山之石，通過借鑒國外好的經(jīng)歷體驗與做法，結(jié)合國情不斷優(yōu)化農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度，有效提高農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策的執(zhí)行效果，有效提升農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)水平，不斷促進農(nóng)業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展。與我們國家農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)闹贫妊葸M與實踐發(fā)展相對應，國內(nèi)學者對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)难芯拷?jīng)歷了從補償?shù)母鶕?jù)與必要性、到補償機制、再