第三節(jié) 公共政策問題的形成

第三節(jié)公共政策問題的形成、提出與分布一、公共政策問題的形成因素1、從國內(nèi)和國際的視角看國內(nèi)的原因有自然災(zāi)害（如特大水災(zāi)、強(qiáng)烈地震、嚴(yán)重旱情等）、非預(yù)期的人文事件（如抗議、暴動(dòng)、軍事政變、暗殺、劫機(jī)等）、社會(huì)的變遷（現(xiàn)代化進(jìn)程中常常出現(xiàn)的科技變遷、資源分配不均、生態(tài)變化、社會(huì)解體、價(jià)值失序等都會(huì)引發(fā)諸多社會(huì)問題）等；國外的原因有戰(zhàn)爭或軍事行動(dòng)的爆發(fā)（如中東戰(zhàn)爭、海灣戰(zhàn)爭以及北約對(duì)南斯拉夫的戰(zhàn)爭等，都引發(fā)諸多國際問題）、武器的革新與發(fā)展（易于引發(fā)戰(zhàn)略武器的控制、裁軍、軍備競賽升溫等）、國際關(guān)系以及國際間聯(lián)盟形態(tài)的變更（易于影響外交政策的制定）等。2、從客觀和主觀的視角看能影響公共政策問題的客觀因素主要有：自然災(zāi)害；社會(huì)變革；體制轉(zhuǎn)型，例如我國經(jīng)濟(jì)體制的變革致使我國諸多社會(huì)領(lǐng)域都程度不等地存在與新體制不相適應(yīng)的問題。在客觀條件一定的情況下，主觀因素的變化（如價(jià)值觀的更新、人們期望目標(biāo)的改變等）也會(huì)引發(fā)許多新的公共政策問題。當(dāng)然價(jià)值觀的進(jìn)步和人們預(yù)期目標(biāo)的降低，也可能帶來以往認(rèn)為嚴(yán)重的社會(huì)問題被淡化。二、由誰提出公共政策問題社會(huì)或公共問題通常由哪些社會(huì)主體提出并有可能進(jìn)入相應(yīng)的政策議程呢？這就是政策訴求問題。所謂政策訴求，就是作為公共政策的直接主體的公共權(quán)力機(jī)關(guān)以外的社會(huì)行為主體提出的要求政府對(duì)某一社會(huì)問題采取行動(dòng)或不采取行動(dòng)以及采取何種行動(dòng)的主張。政策訴求也被稱作政策要求、政策倡議或政策主張。通常，公共政策問題的提出主體主要有以下幾種：1、政治領(lǐng)袖政治領(lǐng)袖通常是指通過法定的途徑占據(jù)國家或各種政黨或政治組織最高層權(quán)力地位的政治領(lǐng)導(dǎo)人物。在現(xiàn)代民主國家，他們大多要經(jīng)選舉產(chǎn)生，或經(jīng)過最高領(lǐng)導(dǎo)人物或機(jī)關(guān)的任命。無論在何種體制下，政治領(lǐng)袖總是影響公共政策問題認(rèn)定的一個(gè)極為重要的主體，在專制政體下自不待言，在民主政體下同樣如此。2、政黨組織和利益集團(tuán)政黨是近現(xiàn)代社會(huì)中最重要的政治組織，它往往是超地區(qū)、超行業(yè)、超血緣聯(lián)系的社會(huì)群體的政治代表，其核心的目標(biāo)就是爭取執(zhí)政以解決公共政策問題，維護(hù)其所代表的階級(jí)或階層的利益，因而它必然是提出公共政策問題的重要主體。利益集團(tuán)往往以特定的行業(yè)或職業(yè)的代表為特征，其核心目標(biāo)并不在于上臺(tái)執(zhí)政，而在于千方百計(jì)地影響政府各機(jī)關(guān)制定和執(zhí)行有利于自身的公共政策。為此，出于自身利益的考慮，利益集團(tuán)也會(huì)經(jīng)常向政府和有關(guān)公共組織提出公共政策問題。3、民意代表在代議民主制下，公民通常只能通過參加選舉活動(dòng)及其他有限的參政渠道向政府及有關(guān)公共組織提出自己的政策問題訴求。公民的很多問題必須通過自己推選出的政治代表，來提出和解決有關(guān)公共政策問題。4、大眾傳媒就公共政策而言，許多政策問題的提出者都高度重視大眾傳媒的作用?？梢哉f，大眾傳媒往往既是公共政策問題的中介，又可能是公共政策問題的直接提出者。5、各類政策研究組織各類政策研究組織成為提出公共政策問題的一種重要主體。政策研究組織的類型很多，如官方型、半官方型、民間型以及大學(xué)型。他們雖然各有優(yōu)勢(shì)和不足，但合在一起就可構(gòu)成一個(gè)完整的政策研究體系。6、政府部門本身政府也是公共政策問題的提出主體之一，甚至是最直接和最重要的提出主體。通常由政府本身提出的政策問題往往很容易進(jìn)入政府的政策議程。在現(xiàn)代政府構(gòu)成中，立法、行政、司法、軍隊(duì)等都會(huì)成為政策問題的提出者，其中行政部門及其官僚提出的政策問題往往最多，也最易于受到重視。第四節(jié)公共政策問題的認(rèn)定一、政策議程的含義與類型政府議程，通常是有關(guān)公共問題受到政府及公共組織的高度重視并被正式納入其政策討論和被確定為予以解決的政策問題的過程。在現(xiàn)代民主國家中，政策議程通常分為如下兩大類：1、系統(tǒng)議程(SystemAgenda)指政治系統(tǒng)正式討論和認(rèn)定有關(guān)公共政策問題的過程。由于政治系統(tǒng)本身有層級(jí)和區(qū)域以及行業(yè)等區(qū)分，因此系統(tǒng)議程就既可以是一定層級(jí)的，如國家、省、縣、鄉(xiāng)等；也可以是一定區(qū)域的，如華南、華東、華中等；還可以是一定行業(yè)的，如電子、機(jī)械、化工、農(nóng)業(yè)等。2.政府議程(GovcmmcntalAgenda)指政府組織正式討論和認(rèn)定有關(guān)公共政策問題的過程。就具體種類而言，它有議會(huì)的、行政機(jī)關(guān)的、司法機(jī)關(guān)的和軍事機(jī)關(guān)的等。一政府議程的類型主要有兩種分法。一是按照議程項(xiàng)目的新舊狀況，分為舊項(xiàng)目和新項(xiàng)目。舊項(xiàng)目是指一些規(guī)則確定的項(xiàng)目，如預(yù)算分配等；新項(xiàng)目是由新的情況所引起的項(xiàng)目,如某國軍事政變對(duì)各國外交政策的影響問題。通常前者因?yàn)橛蓙硪丫茫Ｊ艿絻?yōu)先考慮和較多的關(guān)注。二是按照其建立過程中各項(xiàng)功能活動(dòng)的先后次序，可分四種階段性類型：①界定議程，由一些經(jīng)過積極而認(rèn)真研究的項(xiàng)目所組成；②規(guī)劃議程，由一些已達(dá)到規(guī)劃階段項(xiàng)目所組成；③磋商議程，根據(jù)每一規(guī)劃方案的利害得失，政策相關(guān)人之間進(jìn)行討價(jià)還價(jià)式的磋商；④循環(huán)議程，已進(jìn)入正式議程的每一方案，都要不斷接受檢驗(yàn)，加以修正。兩種分法中后者更精細(xì)和更具有分析價(jià)值。二、進(jìn)入政策議程的條件與障礙(一)進(jìn)入政策議程的條件首先，事件或問題必須明朗而嚴(yán)重。一些問題必須充分暴露且表現(xiàn)得非常嚴(yán)重才有可能引發(fā)社會(huì)公眾和政府組織的高度關(guān)注，從而進(jìn)入政策議程。當(dāng)然，問題的明朗化和嚴(yán)重化是密切相關(guān)的。問題的嚴(yán)重化往往會(huì)使得該問題的性質(zhì)越趨明朗化，明朗化的問題并不一定都意味著問題很嚴(yán)重，但也在一定意義上可以說明問題的嚴(yán)重性。在社會(huì)發(fā)展過程中，常有很多明朗而嚴(yán)重的事件或問題能夠?qū)е抡咦h程的建立。比如自然災(zāi)害、民族矛盾和沖突、重大責(zé)任事故、大規(guī)模的群眾示威、國內(nèi)戰(zhàn)爭或國際戰(zhàn)爭、國際格局的變更等，都會(huì)迫使政策抉擇系統(tǒng)及時(shí)做出適當(dāng)?shù)姆从?。其次，要有政治?quán)威領(lǐng)導(dǎo)人及專家學(xué)者的預(yù)測性發(fā)動(dòng)。許多潛藏在很好的表象背后的問題通常大都得不到應(yīng)有的重視，自然很難進(jìn)入政策議程。但是如果有敏銳的政治權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)人或有關(guān)專家學(xué)者對(duì)該問題將來的嚴(yán)重趨勢(shì)有所察覺，那么他們就會(huì)及時(shí)地把它提出來，它就有可能在不甚明顯和嚴(yán)重的時(shí)候被提上政策議程加以研究和解決。這里需要說明的是，政治權(quán)威人物對(duì)問題的察覺往往較易于建立政策議程，而專家學(xué)者的察覺則不然，必須同時(shí)也得到有關(guān)權(quán)威人物的認(rèn)同和支持才能進(jìn)入政策議程。例如我國著名人口學(xué)家馬寅初早在20世紀(jì)50年代就提出控制人口的問題，但該問題及其政策建議直到70年代末才得到應(yīng)有的重視，從而造成后來嚴(yán)重的人口問題。第三，要有正常、民主和開放的察覺機(jī)制、過程。應(yīng)當(dāng)說，上述兩種條件都僅屬一些特別的條件，他們并不能經(jīng)常地發(fā)揮作用，即使能經(jīng)常發(fā)揮作用，也并不是經(jīng)常單獨(dú)發(fā)揮作用，而必須與正常、民主和開放的問題察覺機(jī)制、過程相配合才能奏效。所謂正常的問題察覺機(jī)制，就是能對(duì)各種政策問題經(jīng)常保持警覺，并能對(duì)有關(guān)問題及時(shí)進(jìn)行相關(guān)討論、分析和研究，以便形成政策議程構(gòu)建的機(jī)制。這就要求社會(huì)和政府建立社會(huì)問題信息收集和分析方面常設(shè)性的專門機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，進(jìn)行正常的問題察覺和研究工作；有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人也要經(jīng)常親自調(diào)查研究，以防下級(jí)報(bào)喜不報(bào)憂，延誤問題的察覺和解決進(jìn)程。所謂民主的問題察覺機(jī)制，是指問題的察覺機(jī)制應(yīng)該體現(xiàn)民主性。這要求整個(gè)國家和政府的體制符合現(xiàn)代民主運(yùn)作的要求，尤其是國家和政府的決策體制應(yīng)合乎民主理念，有許多民主性的組織與程序設(shè)置。例如保障民意代表機(jī)關(guān)的應(yīng)有地位，充分發(fā)揮民意代表及時(shí)反映民眾疾苦和社會(huì)問題的作用；重大決策不能個(gè)人說了算，應(yīng)走群眾路線和集體決策路線；建立和健全政策聽證程序和制度；加強(qiáng)和完善新聞及社會(huì)輿論監(jiān)督等。所謂開放的問題察覺過程，是指有關(guān)組織的問題察覺系統(tǒng)不應(yīng)是自我封閉的，而應(yīng)該在不影響國家安全的情況下向社會(huì)各界、各級(jí)組織和群眾開放，甚至對(duì)國外開放，充分聽取和吸收各方面的反映和意見。只有這樣，一些有可能變得嚴(yán)重的社會(huì)問題才能正常而順利地進(jìn)入政策議程，并不必非要等到特別嚴(yán)重時(shí)才會(huì)引起人們的重視，也不必非要由個(gè)別權(quán)威人物的認(rèn)同、支持和提出才倍受關(guān)注。(二)、進(jìn)入政策議程的障礙首先，與上述幾方面正向條件相對(duì)應(yīng)的反向條件均可構(gòu)成政策議程的障礙因素，例如事件和問題并沒有明顯的嚴(yán)重化，仍處于潛在的狀態(tài)和輕微的程度上；領(lǐng)導(dǎo)人和有關(guān)學(xué)者并未察覺其嚴(yán)重性；社會(huì)缺乏正常的、民主和開放的覺察機(jī)制。其次，有學(xué)者早就專門研究過導(dǎo)致非決策的一些障礙因素。如巴渠拉區(qū)(PeterBachrach)先生和巴拉茲先生(M?S.Baratz)在1970年就探討過這一問題。他們明確指出在政策議程建立的過程中有雙重關(guān)卡：一是社群的價(jià)值規(guī)范，二是制度或程序上的限制。凡不合乎社會(huì)既得利益者價(jià)值規(guī)范的要求，通常會(huì)因他們利用武力和權(quán)力等手段的壓制而難以被提上公眾議程，同樣不合乎社會(huì)制度和程序要求的問題也很難進(jìn)入決策核心。此外，一項(xiàng)政策問題能否進(jìn)入政策議程還在一定程度上與對(duì)該問題的表達(dá)方式和技巧等有一定的關(guān)系。表達(dá)方式不當(dāng)通常也構(gòu)成難以建構(gòu)政策議程的一個(gè)技術(shù)上的障礙。例如一個(gè)政策問題盡管很重要，但是呈報(bào)于政府面前的分析報(bào)告過于冗長，往往很難引起當(dāng)局的興趣；不重視利用新聞媒體宣傳有關(guān)政策問題的分析成果也不易于引起有關(guān)部門的注意。三、政策議程的構(gòu)建模型1、外在創(chuàng)始模型屬非政府團(tuán)體創(chuàng)始政策問題的過程，通常先散布到公眾議程，再介入政府議程。它適用的情境包括:創(chuàng)始者身處政府結(jié)構(gòu)之外；表達(dá)或提出一項(xiàng)需求；試圖將問題散布到其他社會(huì)團(tuán)體，以先行進(jìn)入公眾議程；最終向決策者施加足夠的壓力，以進(jìn)入政府議程。該模型通常在民主和平等的社會(huì)中比較常見。.動(dòng)員模型屬政府直接創(chuàng)始政策問題并將該問題擴(kuò)散到公眾議程的過程。該模型下的政策問題一般都能順利地進(jìn)入正式議程，但為了以后更好地執(zhí)行該項(xiàng)政策，政府也需要將該問題提交公眾議程加以討論。在該模型下，政府領(lǐng)導(dǎo)人及其有關(guān)機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)是考慮如何將政府正式議程中的政策問題提交到公眾議程。該模型通常出現(xiàn)在不太民主的社會(huì)中，在那里領(lǐng)導(dǎo)者和政府具有超自然的權(quán)威，公共政策問題通常都是由官方首先提出，再通過一定的形式提交社會(huì)討論。.內(nèi)在創(chuàng)始模型屬政府因解決純政府內(nèi)部的事務(wù)而提出政策問題且不愿將該問題擴(kuò)散到公眾議程當(dāng)中的過程。顯然，該模型企圖排除社會(huì)大眾參與的情形