從新公共管理到新公共服務(wù)的理論發(fā)展和實(shí)踐

從新公共管理到新公共服務(wù)的理論發(fā)展和實(shí)踐

摘要：新公共管理像一股旋風(fēng)，從現(xiàn)代政治理論的發(fā)源地英國(guó)，漸漸刮遍了大半個(gè)地球，成為西方公共行政領(lǐng)域的時(shí)代潮流。從理論上講，新公共管理打破了傳統(tǒng)公共行政賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)威爾遜和古德諾的政治行政二分法以及韋伯的科層管理論，引進(jìn)公共選擇理論和新制度主義等方法。新公共管理與傳統(tǒng)公共行政理論相比，它在研究范圍、方法、理論基礎(chǔ)等方面都有很多的創(chuàng)新之處。它的理論及實(shí)踐對(duì)西方國(guó)家的行政改革起了很大的推動(dòng)作用。但同時(shí)也由于不恰當(dāng)?shù)貙⑺接胁块T價(jià)值觀套用于公有部門而受到詬病。新公共服務(wù)是迥異于新公共管理的理論，它追求更廣泛、更長(zhǎng)遠(yuǎn)意義上的公共利益，是對(duì)公民權(quán)利和民主傳統(tǒng)的回歸，從某種意義上說，更能體現(xiàn)公共行政的本原。本文旨在探究新公共管理理論到新公共服務(wù)理論的理論發(fā)展與實(shí)踐，總結(jié)出兩種理論在實(shí)踐中的成效和不足。最后得出的觀點(diǎn)是，關(guān)于新公共管理理論與新公共服務(wù)理論的爭(zhēng)論已沒有太大現(xiàn)實(shí)意義，探究理論的重心應(yīng)放在促進(jìn)二者的互補(bǔ)、發(fā)展上，在民主的框架內(nèi)追求效率，在一定的效率基礎(chǔ)上推進(jìn)民主，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快地發(fā)展。關(guān)鍵詞：新公共管理；新公共服務(wù)；理論及實(shí)踐一、新公共管理理論及實(shí)踐（一）新公共管理理論形成的背景隨著信息化和全球化的后工業(yè)化時(shí)代的到來，企業(yè)界改革的成功，政府公共行政的外部環(huán)境發(fā)生了巨大變化，導(dǎo)致傳統(tǒng)的官僚制行政模式已顯得日益力不從心，并且在傳統(tǒng)公共行政模式指導(dǎo)下的政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部也危機(jī)重重，政府行政改革迫在眉睫，正是在這種背景下，一種新的公共行政理論新公共管理應(yīng)運(yùn)而生。（二）新公共管理理論及要義新公共管理理論的核心思想是：努力發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在公共服務(wù)領(lǐng)域中的作用，積極借鑒私營(yíng)管理的技術(shù)和方法，不斷提升政府的管理能力和公共服務(wù)能力。它以公共選擇理論中的委托代理理論和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的交易成本理論為其支撐點(diǎn)。其倡導(dǎo)者從理性經(jīng)濟(jì)人的假定中獲得績(jī)效管理的依據(jù)，從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù)，從交易成本理論的成本收益分析中獲得對(duì)政府績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行界定、測(cè)量和評(píng)估的依據(jù)。其要義為：1、改變了傳統(tǒng)公共管理模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，重新對(duì)政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位：即政府不再是高高在上自我服務(wù)的官僚機(jī)構(gòu)，而形成新的顧客客戶關(guān)系，并把這種顧客至上的理念帶進(jìn)政府與公民的關(guān)系理論當(dāng)中來，使政府服務(wù)以顧客為導(dǎo)向。2、更加注重政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，反對(duì)傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制（即主要通過法規(guī)、制度控制），而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制，即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績(jī)效示標(biāo)，對(duì)目標(biāo)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估，通過這樣能更好的產(chǎn)生所謂的經(jīng)濟(jì)、效率和效果。3、強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理方法和手段等。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營(yíng)部門管理方式不同（如成本效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等），堅(jiān)持引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如政府業(yè)務(wù)合同出租、競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)等。（三）新公共管理理論的研究現(xiàn)狀戴維奧斯本和彼德普拉斯特里克在他們的著作《摒棄官僚制：政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略》中明確提出摒棄官僚制的主張。戴維奧斯本與特德蓋布勒合著的《改革政府企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門》一書由于描繪了造政府的路線圖而風(fēng)靡全球。澳大利亞學(xué)者歐文e休斯在其專著《公共管理導(dǎo)論》中完整系統(tǒng)地研究了傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理的不同概念和特點(diǎn)，闡明了新公共管理的基本內(nèi)容，并研究了新公共管理的基本要求和一般趨勢(shì)，從理論上對(duì)20世紀(jì)80年代以來美國(guó)、英國(guó)等歐美國(guó)家進(jìn)行的行政改革進(jìn)行了概括和總結(jié)，將20世紀(jì)80年代以來所進(jìn)行的一系列改革措施統(tǒng)稱為管理主義或新公共管理。蓋伊彼得斯第一個(gè)系統(tǒng)評(píng)價(jià)了席卷全球的新公共管理運(yùn)動(dòng)。彼得斯在對(duì)傳統(tǒng)治理和全球行政改革進(jìn)行多年潛心研究的基礎(chǔ)上，提出了政府治理的四種模式，并對(duì)每種模式進(jìn)行了深刻的比較分析。隨著新公共管理在西方發(fā)達(dá)國(guó)家的興起，國(guó)內(nèi)一批學(xué)者開始著書、撰文對(duì)其進(jìn)行介紹，一批介紹性書籍及文章相繼出現(xiàn)。如：周志忍教授主編的《當(dāng)代國(guó)外行政改革比較研究》，（國(guó)家行政學(xué)院出版社，1999年版）；卓越教授的《英國(guó)新公共管理運(yùn)動(dòng)走向分析》（載《中國(guó)行政管理》2000年第1期）等。這些書籍及文章成為國(guó)內(nèi)學(xué)者了解研究西方新公共管理的主要資料，為推動(dòng)我國(guó)公共管理研究做出了重要貢獻(xiàn)。到了90年代末期，國(guó)內(nèi)結(jié)合新公共管理的相關(guān)主題討論我國(guó)行政改革的文章逐漸增多。而這其中又以討論我國(guó)究竟能不能借鑒新公共管理的做法，實(shí)行公共服務(wù)市場(chǎng)化的居多。此外，這方面研究的相關(guān)文章還有張國(guó)慶教授的《公共行政的典范革命及其啟示》（載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》）2000年第5期）；盧明教授的《公共管理學(xué)管理范式的演進(jìn)》（載《中國(guó)行政管理》2001年第1期）；唐鈞教授的《西方公共行政的新視野》（載《新視野》2000年第5期）等。（四）新公共管理理論的實(shí)踐1、實(shí)踐成效（1）它不同程度解決了發(fā)達(dá)國(guó)家面臨的財(cái)政危機(jī)和信任危機(jī)，提升了政府運(yùn)作能力，回應(yīng)了在全球化中保持國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的內(nèi)在要求。（2）不僅在西方，也對(duì)包括東方在內(nèi)的一些國(guó)家，它提供了當(dāng)代公共部門管理的新模式，在政府部門內(nèi)部的管理體制的改革上，也做了積極有效的探索。（3）新公共管理理論無論是在理論上還是實(shí)踐上都對(duì)傳統(tǒng)的公共行政進(jìn)行了許多創(chuàng)新。從理論上講，它改變了傳統(tǒng)行政學(xué)的研究范圍、主題、理論基礎(chǔ)等。它為公共部門管理尤其是政府管理研究奠定了更廣泛、堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，開闊了公共行政學(xué)的理論視野，建立了一個(gè)更加全面、綜合的知識(shí)框架。從實(shí)踐意義上講，它為政府的行政提供了許多的新模式、新方法。2、實(shí)踐中的不足（1）新公共管理無視公營(yíng)部門與私營(yíng)部門的根本差別，盲目采用私營(yíng)部門的管理方法，但兩者在根本目標(biāo)上并不相同，前者是提供公共服務(wù)，后者則以利潤(rùn)為最終目的。（2）新公共管理強(qiáng)調(diào)對(duì)產(chǎn)出或績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行精確的界定、測(cè)量和評(píng)估，但政府的許多服務(wù)項(xiàng)目，其產(chǎn)出、成本以及績(jī)效都是難以量化的，因而也就難以準(zhǔn)確測(cè)量和評(píng)估。（3）新公共管理強(qiáng)調(diào)目標(biāo)管理、績(jī)效管理，主張公營(yíng)部門私有化，實(shí)際上是很難付諸實(shí)施，放棄政府公共服務(wù)職能，逃避提供社會(huì)福利的責(zé)任。（4）新公共管理主張對(duì)高級(jí)文官實(shí)行政治任命，以加強(qiáng)對(duì)他們的政治控制，破壞了傳統(tǒng)的文官政治中立原則，在一定程度上會(huì)導(dǎo)致政治的腐敗和濫用職權(quán)。二、新公共服務(wù)理論及實(shí)踐（一）新公共服務(wù)理論形成的背景基于對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的總結(jié)與反思，對(duì)新公共管理的各種質(zhì)疑的理性思考，美國(guó)亞利桑那州立大學(xué)的羅伯特v登哈特和珍妮特v登哈特于21世紀(jì)初提出了一個(gè)全新的管理模式和管理理念新公共服務(wù)理論。登哈特夫婦指出：所謂新公共服務(wù)，指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念。（二）新公共服務(wù)理論及要義所謂新公共服務(wù)理論，是指以民主社會(huì)的公民權(quán)、社區(qū)和公民社會(huì)、組織人本主義和后現(xiàn)代公共行政等理論為基礎(chǔ)，以公民為中心的公共管理理念。其要義為：（1）政府的職責(zé)是服務(wù)而非掌舵；（2）追求公共利益是主要目標(biāo)；（3）戰(zhàn)略地思考，民主地行動(dòng)；（4）超越企業(yè)家身份，重視公民身份，服務(wù)于公民而不是顧客；（5）責(zé)任并不是單一的，即公務(wù)員不應(yīng)僅僅關(guān)注市場(chǎng)，亦應(yīng)關(guān)注憲法和法令，關(guān)注社會(huì)價(jià)值觀、政治行為準(zhǔn)則、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民利益；（6）重視人而不只是生產(chǎn)率。（三）新公共管理理論的研究現(xiàn)狀國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)于新公共服務(wù)理論的研究主要是來自對(duì)西方有關(guān)新公共服務(wù)理論的著作和論文的翻譯，以及關(guān)于新公共服務(wù)理論的介紹和評(píng)價(jià)的期刊論文。但是，從總體上來講，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)于新公共服務(wù)理論的借鑒和吸收主要體現(xiàn)在服務(wù)型政府的研究中。與新公共服務(wù)有關(guān)的研究論著包括：劉俊生教授翻譯的登哈特夫婦的論文《新公共服務(wù)：服務(wù)而非掌舵》對(duì)新公共服務(wù)理論做了精煉的概括和闡述；丁煌教授翻譯的登哈特夫婦的著作《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》是對(duì)新公共服務(wù)理論最為全面和系統(tǒng)的介紹；扶松茂和丁力共同翻譯的登哈特的《公共組織理論》，對(duì)新公共服務(wù)理論有所涉及和闡述。其他與新公共服務(wù)有關(guān)的譯著還包括學(xué)者吳瓊翻譯的《公共行政的語言官僚制、現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性》（戴維約翰法默爾著）和《公共行政的合法性：一種話語分析》（麥克斯懷特著），李學(xué)翻譯的《民有政府：反政府時(shí)代的公共管理》（謝里爾西姆拉爾金，卡米拉斯蒂福斯主編），孫柏琪等譯的《公民治理：引領(lǐng)21世紀(jì)的美國(guó)社區(qū)》（理查德博克斯著）等著作，這些著作雖未直接提及新公共服務(wù)，但從很多方面對(duì)其理論的建構(gòu)提供了有益的理論支撐，登哈特的新公共服務(wù)理論從中吸取了相關(guān)理論和元素，并以此為基礎(chǔ)。（四）新公共服務(wù)理論的實(shí)踐1、實(shí)踐成效（1）新公共服務(wù)理論完善了公共行政學(xué)的研究方法。它將新公共管理理論中好的方面與民主治理融合了。這種興起的理論模式填補(bǔ)了舊公共行政的不足，新公共服務(wù)理論對(duì)構(gòu)建現(xiàn)代公共行政研究規(guī)范基礎(chǔ)具有重要意義的同時(shí)，為理論與實(shí)踐上推進(jìn)政府改革具有借鑒作用。（2）創(chuàng)新了行政管理新的實(shí)踐模式。新公共服務(wù)理論試圖在承認(rèn)當(dāng)初對(duì)新公共管理的批判的價(jià)值所在，在拋棄新公共管理理論缺陷的基礎(chǔ)上，建立出一條更加關(guān)注民生與公民利益，更適合現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的一種新的模式選擇，是新公共管理的發(fā)展。（3）提升了公共性質(zhì)的思想和方法的解釋力。新公共服務(wù)理論是較為全面的理論，它不僅強(qiáng)調(diào)了公平與正義、民主價(jià)值與公共性的論述，還重新規(guī)劃了新公共行政理論的傳統(tǒng)藍(lán)圖。（4）突破了限于政府失靈和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的眼界，提出了政府在以公共服務(wù)、民主治理和公民參與置于中心地位的治理系統(tǒng)中所扮演角色的一套新的觀念。從理論上說，新公共服務(wù)理論是對(duì)人們所熟悉的新公共管理模式的超越。從實(shí)踐上講，新公共服務(wù)理論重新回歸到關(guān)注民主價(jià)值和公共利益的軌道上來，對(duì)服務(wù)型政府的構(gòu)建起到了重要作用。2、實(shí)踐中的不足（1）新公共服務(wù)畢竟是產(chǎn)生于西方特有的社會(huì)制度和文化背景下的話語體系，在面對(duì)發(fā)展中國(guó)家公共行政發(fā)展問題，產(chǎn)生西方發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)實(shí)背景與話語體系下的新公共服務(wù)理論有其深刻的話語局限性。（2）從責(zé)任的定位來看，政府責(zé)任與公民責(zé)任的界定如何在新的理論框架下定位，新公共服務(wù)并沒有明確的界定。面對(duì)現(xiàn)實(shí)中公民的政治參與冷漠，如何提升公民參與的廣度與深度民，如何提高公民參與的效能感，新公共服務(wù)也沒有提供良方。（3）相對(duì)于管理主義的思想和方法而言，新公共服務(wù)理論的倡議和宣揚(yáng)多于實(shí)際的可操作的科學(xué)方法和技術(shù)，甚至作為政治途徑的一種，新公共服務(wù)理論在一些涉及根本性政治問題時(shí)做出有成效的回答。結(jié)語以上所述，新公共管理理論的核心理念主要是以效益為導(dǎo)向，建立企業(yè)家政府，把市場(chǎng)機(jī)制引入公共服務(wù)等；政府的作用就是使市場(chǎng)機(jī)制的作用得以充分發(fā)揮，進(jìn)而促進(jìn)自由選擇和實(shí)現(xiàn)效率，公民就是顧客，公共行政官員被視為旨在以低成本、低消耗和高效率來促進(jìn)市場(chǎng)活動(dòng)完成的市場(chǎng)參與者。而新公共服務(wù)理論的核心價(jià)值理念則主要是追求公共利益，奉行服務(wù)理念，凸顯公民權(quán)利、公民意識(shí)、公民身份和公民價(jià)值，強(qiáng)調(diào)民主對(duì)話溝通協(xié)商基礎(chǔ)上的政府與社區(qū)、民眾的合作信任和互動(dòng)共治；政府的作用不是控制或激勵(lì)，而是服務(wù)，民主的觀念與對(duì)公民權(quán)和公共利益的崇尚，不僅應(yīng)貫穿于公共行政的運(yùn)作中，而且應(yīng)在行政組織內(nèi)部牢固加以確立。新公共管理和新公共服務(wù)作為當(dāng)代公共行