企業(yè)合規(guī)管理政府監(jiān)管的檢視與優(yōu)化,行政法論文

企業(yè)合規(guī)管理監(jiān)管的檢視與優(yōu)化,行政法論文摘要：合規(guī)管理是企業(yè)防控合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的利器，合規(guī)管理的監(jiān)管是履行市場監(jiān)管職能的著力點(diǎn)，也是保障市場有序運(yùn)行不可替代的氣力。當(dāng)下，合規(guī)管理的監(jiān)管存在過度依靠行政主導(dǎo)、監(jiān)管制度供應(yīng)缺乏、沒有能彰顯監(jiān)管功能優(yōu)勢等問題。合規(guī)管理的監(jiān)管需要消解企業(yè)管理自主權(quán)與監(jiān)管權(quán)之間的張力，的監(jiān)管擔(dān)當(dāng)至少包含三個(gè)層次：首先是充分發(fā)揮對企業(yè)合規(guī)管理的規(guī)范和引導(dǎo)作用，其次是加強(qiáng)違法違規(guī)行為事后制裁與合規(guī)管理監(jiān)管之間的銜接聯(lián)動(dòng)，最后是以監(jiān)管鼓勵(lì)為契機(jī)提升企業(yè)的回應(yīng)性，為企業(yè)合規(guī)治理提供可持續(xù)的助力。本文關(guān)鍵詞語:合規(guī)風(fēng)險(xiǎn);合規(guī)管理;監(jiān)管;事中事后監(jiān)管;Abstract：Compliancemanagementisapowerfultoolforenterprisestopreventcompliancerisks.Governmentsupervisionofcompliancemanagementisanimportantfieldforthegovernmenttoperformmarketsupervisionfunctions,anditisanirreplaceableforcefororderlyoperationofthemarket.Atpresent,theregulationofcompliancemanagementhasundergoneadevelopmentprocessfromscratchundertheleadershipoftheadministration,butinpractice,theroleofcompliancemanagementsupervisioninpreventingcompliancerisksandpromotingthecomplianceoperationofenterpriseshasnotbeenhighlighted.Governmentsupervisionofcompliancemanagementneedstoeliminatethetensionbetweencorporatemanagementandgovernmentsupervision,continuouslyimprovesystemsandregulations,andtakecomplianceincentiveasanopportunitytoimprovetheresponsivenessofcorporatestogovernmentsupervision,soastoprovideassistanceforcorporatecomplianceoperationsandsustainabledevelopment.Keyword：ComplianceRisk;CorporateComplianceManagement;GovernmentRegulation;RegulationinProcessandAfterwards;的十九大報(bào)告指出，我們國家經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。企業(yè)作為市場經(jīng)濟(jì)的基本單位，也理應(yīng)從規(guī)模擴(kuò)張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)型。合規(guī)已經(jīng)成為一種世界趨勢，是企業(yè)走向世界的通行證。1中國作為全球第二貿(mào)易大國，隨著走出去戰(zhàn)略的深切進(jìn)入施行，中國企業(yè)的合規(guī)行為遭到國際社會的廣泛關(guān)注。由于缺乏合規(guī)意識和合規(guī)文化的必要熏陶，中國企業(yè)在走出去的時(shí)候，經(jīng)常有意或無意地觸碰國外有關(guān)合規(guī)要求的紅線，進(jìn)而使中國企業(yè)成為歐美國家和國際組織進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁乃至刑事制裁的主要對象。2合規(guī)是企業(yè)走出去行穩(wěn)致遠(yuǎn)的前提，合規(guī)管理能力是企業(yè)國際競爭力的重要方面。3企業(yè)合規(guī)逐步成為跨學(xué)科法律研究的課題，4尤以刑法學(xué)視角的研究最具系統(tǒng)性，并主要聚焦于刑事合規(guī)領(lǐng)域充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的作用，5而對怎樣使作為市場規(guī)則制定者和經(jīng)濟(jì)秩序維護(hù)者的充分發(fā)揮監(jiān)管作用，沒有給予足夠重視。事實(shí)上，企業(yè)合規(guī)管理的監(jiān)管已經(jīng)成為全球企業(yè)合規(guī)制度發(fā)展的重要趨勢和立法方向。6當(dāng)下，國內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境撲朔迷離，優(yōu)化營商環(huán)境的政策需求與日益嚴(yán)峻的合規(guī)監(jiān)管國際趨勢疊加，迫切需要在企業(yè)合規(guī)管理中有效發(fā)揮監(jiān)管作用。深切進(jìn)入反思對企業(yè)合規(guī)管理的監(jiān)管，用好看得見的手,應(yīng)成為合規(guī)治理的重要突破口和發(fā)展方向。一、企業(yè)合規(guī)管理監(jiān)管的邏輯風(fēng)險(xiǎn)主要用來描繪敘述某個(gè)事件發(fā)生的概率與其產(chǎn)生后果的組合，涵蓋事件發(fā)生概率與結(jié)果雙重內(nèi)容。7在企業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域，原銀監(jiān)會在(商業(yè)銀行合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理指引〕(2006)中將合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)界定為因沒有遵循法律、規(guī)則和準(zhǔn)則可能遭受法律制裁、監(jiān)管處理懲罰、重大財(cái)務(wù)損失和聲譽(yù)損失的風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)作為市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要參加者和發(fā)展社會生產(chǎn)力的主要承當(dāng)者，處在多重社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系之中，發(fā)生違法違規(guī)事件帶來的影響可能是公共的、社會的，如損害投資者利益、滋生尋租腐敗行為、擾亂公平競爭秩序等，甚至可能跨區(qū)域、跨國境傳播。近期數(shù)十年間，無論是國內(nèi)還是國際范圍頻發(fā)的企業(yè)違法違規(guī)事件，其損失程度和影響范圍均不斷加劇并蔓延。尤其是對于擁有多元化部門和全球化生產(chǎn)鏈的大型企業(yè)而言，合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)外溢和傳導(dǎo)速度加快。面對潛在的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)威脅，企業(yè)應(yīng)當(dāng)通過建立合規(guī)組織、完善合規(guī)制度、培育合規(guī)文化等舉措構(gòu)建合規(guī)管理體系，進(jìn)而降低合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。(證券公司和證券投資基金管理公司合規(guī)管理辦法〕(2021)第2條第3款將合規(guī)管理界定為證券基金經(jīng)營機(jī)構(gòu)制定和執(zhí)行合規(guī)管理制度，建立合規(guī)管理機(jī)制，防備合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的行為?？梢?，合規(guī)管理是風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)過，構(gòu)建合規(guī)管理體系是防控違法違規(guī)行為的利器。有學(xué)者以為，有效合規(guī)計(jì)劃的打造，包含組建合規(guī)管理團(tuán)隊(duì)和建立合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的防備機(jī)制、辨別機(jī)制、應(yīng)對機(jī)制等方面。8企業(yè)合規(guī)管理投入主要包括建設(shè)合規(guī)管理組織架構(gòu)、推進(jìn)合規(guī)管理運(yùn)行、提供合規(guī)管理保障等的人員、資產(chǎn)成本。企業(yè)合規(guī)并不是籠統(tǒng)地要求企業(yè)依法依規(guī)經(jīng)營,而是要求企業(yè)針對可能出現(xiàn)的違法違規(guī)情況，建立一套旨在防備、辨別和應(yīng)對合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的自我監(jiān)管機(jī)制。9合規(guī)管理普遍存在費(fèi)用高昂、覆蓋面廣、專業(yè)化和職業(yè)化程度高等特點(diǎn)，10企業(yè)追逐利潤最大化的天然屬性決定了其可能會放松合規(guī)管理，使合規(guī)管理體系流于形式。對于企業(yè)而言，放松合規(guī)管理能夠在短期內(nèi)減少管理投入、節(jié)約成本、提高利潤，但是無法解除合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)對市場秩序的威脅。個(gè)人理性的有限性和風(fēng)險(xiǎn)的社會性決定了需要由國家干涉風(fēng)險(xiǎn)這一基本立場。11防控合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)然需要企業(yè)本身加強(qiáng)合規(guī)管理，但當(dāng)這種自我監(jiān)管形式無以自足時(shí)，就需要外部氣力參與。作為維持市場秩序的關(guān)鍵外在氣力，有必要對企業(yè)自我監(jiān)管行為進(jìn)行再監(jiān)管?；诠芾淼囊?guī)制，是指規(guī)制主要是要求和鼓勵(lì)企業(yè)建立內(nèi)部管理制度，進(jìn)而構(gòu)成有效的自我規(guī)制機(jī)制，此時(shí)規(guī)制者希望通過建立管理制度來提升企業(yè)的責(zé)任。12監(jiān)管者角色主要存在于和企業(yè)之間所構(gòu)成的行政管理法律關(guān)系中，我們國家大量法律法規(guī)賦予了監(jiān)管機(jī)關(guān)監(jiān)督管理權(quán)限。例如，(證券法〕(2022)第140條規(guī)定，證券公司的合規(guī)管理不符合規(guī)定的，證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期改正，對于逾期未改正的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況采取其他限制措施。從職責(zé)角度而言，合規(guī)管理的監(jiān)管是為了維持市場經(jīng)濟(jì)秩序，而對企業(yè)合規(guī)管理行為進(jìn)行監(jiān)督管理的活動(dòng)是履行市場監(jiān)管職能的重要領(lǐng)域。監(jiān)管是一個(gè)長期、動(dòng)態(tài)的經(jīng)過，覆蓋市場主體從進(jìn)入到退出的整個(gè)經(jīng)過。13既要對企業(yè)準(zhǔn)入進(jìn)行許可，也要對企業(yè)違法行為處理懲罰，在這兩種監(jiān)管方式之間仍存在著監(jiān)管空間，而合規(guī)管理的監(jiān)管則是履行市場監(jiān)管職能的重要突破口和著力點(diǎn)。有學(xué)者指出，行政監(jiān)管合規(guī)已經(jīng)替代了傳統(tǒng)的嚴(yán)刑峻法式的行政執(zhí)法方式，成為行政監(jiān)管部門催促違法企業(yè)自我監(jiān)管、自我整改、自行堵塞管理漏洞的一種執(zhí)法方式。14相較于發(fā)生違法違規(guī)事件而遭到行政處理懲罰甚至刑事制裁等事后懲罰機(jī)制，監(jiān)管機(jī)關(guān)通過評估檢查、限期整改等措施參與企業(yè)合規(guī)管理工作，由被動(dòng)的監(jiān)管執(zhí)法行動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮蟹e極地預(yù)防，能夠使市場監(jiān)管構(gòu)成愈加完好的鏈條。同時(shí)，合規(guī)管理的監(jiān)管通過規(guī)范、鼓勵(lì)或者倒逼企業(yè)進(jìn)一步完善合規(guī)管理體系，也與近年來我們國家放管服改革步調(diào)相一致，亦契合了加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的理念。應(yīng)當(dāng)對企業(yè)的合規(guī)管理行為進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)管，包括確立合規(guī)管理標(biāo)準(zhǔn)、施行合規(guī)評估、檢查等動(dòng)態(tài)監(jiān)管舉措。合規(guī)評估有利于監(jiān)管機(jī)關(guān)了解企業(yè)合規(guī)管理的現(xiàn)在狀況，進(jìn)而施行分類監(jiān)管，優(yōu)化行政資源配置。例如，(商業(yè)銀行合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理指引〕(2006)第28條規(guī)定，銀監(jiān)會應(yīng)定期對商業(yè)銀行合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理的有效性進(jìn)行評價(jià)，評價(jià)報(bào)告作為分類監(jiān)管的重要根據(jù)。行政檢查也是監(jiān)管機(jī)關(guān)履行職責(zé)的重要方式。監(jiān)督檢查旨在搜集信息以確認(rèn)被規(guī)制者能否遵守規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)還在于判定被檢查者將來違法的可能性。15監(jiān)管機(jī)關(guān)通過調(diào)整行政檢查的方式來鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行合規(guī)管理。例如，(商業(yè)銀行合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理指引〕第29條規(guī)定，銀監(jiān)會應(yīng)根據(jù)商業(yè)銀行的合規(guī)記錄及合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理評價(jià)報(bào)告，確定合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)場檢查的頻率、范圍和深度。監(jiān)管機(jī)關(guān)對企業(yè)合規(guī)管理的檢查內(nèi)容包括能否建立合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理體系，合規(guī)管理職能能否適當(dāng)、有效等。對于不建立合規(guī)管理體系或合規(guī)管理有效性缺乏的企業(yè)，監(jiān)管機(jī)關(guān)有權(quán)采取進(jìn)一步措施。例如，在執(zhí)法實(shí)踐中，因公司存在合規(guī)管理人員配備缺乏、合規(guī)人員不具備相關(guān)工作經(jīng)歷體驗(yàn)、合規(guī)人員薪酬無保障、合規(guī)考核獨(dú)立性缺乏等問題，證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)根據(jù)(證券公司和證券投資基金管理公司合規(guī)管理辦法〕(證券公司合規(guī)管理施行指引〕等規(guī)定對多家證券公司采取了責(zé)令改正、出具警示函、限制業(yè)務(wù)活動(dòng)等行政監(jiān)管措施。16二、對企業(yè)合規(guī)管理監(jiān)管的檢視自企業(yè)合規(guī)管理行為納入行政監(jiān)管視野以來，便成為合規(guī)治理不可替代的氣力。合規(guī)管理的監(jiān)管屬于行政職權(quán)的行使，必然在行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間構(gòu)成行政法律關(guān)系。隨著監(jiān)管實(shí)踐的發(fā)展，也不可避免地存在一些深層次問題。(一)過度依靠行政主導(dǎo)存在潛在風(fēng)險(xiǎn)全球化合規(guī)管理的趨勢日益明顯，聯(lián)合國、OECD、世界銀行、APEC等國際組織以及各國如美國、英國等都在全國范圍內(nèi)不斷倡導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)合規(guī)管理。17就中國而言，逐步意識到合規(guī)管理對企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要性，并試圖以行政主導(dǎo)方式推動(dòng)中國企業(yè)全面建立合規(guī)管理體系。銀行系統(tǒng)作為金融系統(tǒng)的核心，其穩(wěn)健運(yùn)行有利于整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定發(fā)展，強(qiáng)化其監(jiān)管尤為重要。18早在2006年，銀監(jiān)會即在(商業(yè)銀行合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理指引〕中規(guī)定，銀監(jiān)會依法對商業(yè)銀行合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理施行監(jiān)管，檢查和評價(jià)商業(yè)銀行合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理的有效性,標(biāo)志著商業(yè)銀行合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理工作進(jìn)入監(jiān)管的視野。隨后，保監(jiān)會、證監(jiān)會陸續(xù)發(fā)布了保險(xiǎn)公司、證券公司合規(guī)管理的相關(guān)規(guī)定，對合規(guī)管理提出了全面規(guī)范性要求。19根據(jù)證監(jiān)會合規(guī)管理工作部署，中國證券公司應(yīng)于2008年底之前完成合規(guī)管理體系建設(shè)。20經(jīng)太多年的實(shí)踐，證券公司和證券投資基金管理公司合規(guī)管理工作獲得了初步成效，但也存在將合規(guī)管理僅作為合規(guī)部門的職責(zé)、合規(guī)負(fù)責(zé)人履職保障缺乏、追責(zé)力度不夠等問題。21為此，證監(jiān)會于2021年公布了(證券公司和證券投資基金管理公司合規(guī)管理辦法〕,這是我們國家行政監(jiān)管機(jī)關(guān)通過部門規(guī)章形式初次在全行業(yè)強(qiáng)迫推行合規(guī)管理，要求在中國境內(nèi)設(shè)立的證券公司和證券投資基金管理公司一律施行合規(guī)管理，并確立了監(jiān)管機(jī)關(guān)對企業(yè)合規(guī)管理的監(jiān)管措施，對企業(yè)合規(guī)管理行為構(gòu)成強(qiáng)迫約束。誠然，監(jiān)管機(jī)關(guān)利用所把握的豐富資源和權(quán)威，通過合規(guī)考核評價(jià)、合規(guī)報(bào)告、合規(guī)檢查、責(zé)令整改等措施對企業(yè)合規(guī)管理行為進(jìn)行強(qiáng)有力、直接的干涉，有助于推動(dòng)企業(yè)短期內(nèi)建立合規(guī)管理體系。國資委印發(fā)的(企業(yè)合規(guī)管理指引(試行)〕規(guī)定，國資委負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督企業(yè)合規(guī)管理工作,并確立了合規(guī)考核評價(jià)、合規(guī)報(bào)告等舉措。前者是國資委將合規(guī)經(jīng)營管理情況納入對企業(yè)負(fù)責(zé)人的考核中，發(fā)揮考核指揮棒作用；后者是企業(yè)將重大合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)事件及時(shí)報(bào)告給國資委，由國資委指導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行應(yīng)對和處理。但是，從長遠(yuǎn)來看，合規(guī)管理囿于自上而下的行政主導(dǎo)推進(jìn)，在監(jiān)管機(jī)關(guān)與相對人之間構(gòu)成命令服從關(guān)系，存在行政壓力有余而企業(yè)動(dòng)力激發(fā)缺乏的問題。建設(shè)善治，首先要轉(zhuǎn)變的治理理念，從管理到治理，旨在強(qiáng)化有限、有為的意識。22過度依靠行政主導(dǎo)方式推進(jìn)企業(yè)進(jìn)行合規(guī)管理，企業(yè)長期處于消極被動(dòng)地位，其自主性、能動(dòng)性和創(chuàng)造性遭到抑制，致使合規(guī)管理內(nèi)生動(dòng)力缺乏。除此之外，當(dāng)所有的監(jiān)管壓力都集中于監(jiān)管機(jī)關(guān)，必然使其陷入疲于應(yīng)付的窘境，即監(jiān)管機(jī)關(guān)有可能選擇性執(zhí)法、機(jī)械化執(zhí)行，能否持續(xù)發(fā)揮監(jiān)督作用也是存疑的。(二)合規(guī)管理監(jiān)管的制度供應(yīng)缺乏合規(guī)管理監(jiān)管制度為規(guī)范各方主體的行為提供了根據(jù)，由此，制度的完備化與可操作性直接影響到監(jiān)管目的的實(shí)現(xiàn)以及監(jiān)管功能的發(fā)揮。然而，考察我們國家合規(guī)管理監(jiān)管制度的規(guī)范能夠發(fā)現(xiàn)，合規(guī)管理的迅速發(fā)展與監(jiān)管制度有限供應(yīng)之間的矛盾愈發(fā)凸顯。我們國家當(dāng)前缺乏專門法律法規(guī)對企業(yè)合規(guī)管理的監(jiān)管進(jìn)行規(guī)范，詳細(xì)規(guī)定散見于部門規(guī)章及規(guī)范性文件，嚴(yán)重影響了監(jiān)管的有效性。(企業(yè)合規(guī)管理指引(試行)〕規(guī)定，地方國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)能夠參照本指引，積極推進(jìn)所出資企業(yè)合規(guī)管理工作。各省市國資委等監(jiān)管機(jī)關(guān)也在結(jié)合實(shí)踐需要推動(dòng)所管轄區(qū)域企業(yè)加強(qiáng)合規(guī)管理，并出臺了合規(guī)管理監(jiān)管規(guī)定，與要求構(gòu)成有效互動(dòng)。到2020年，已有北京、河北、上海、江蘇、山東等多個(gè)省市的國資委公布了適用于本省市的企業(yè)合規(guī)管理指引，并對企業(yè)合規(guī)管理監(jiān)管責(zé)任作出相應(yīng)規(guī)定，力爭切實(shí)推動(dòng)企業(yè)合規(guī)管理。但是，這些規(guī)定配置監(jiān)管權(quán)的方式稍顯粗放，對監(jiān)管職責(zé)的履行標(biāo)準(zhǔn)、程序等方面的規(guī)定較為簡單模糊。以(上海市國資委監(jiān)管企業(yè)合規(guī)管理指引(試行)〕(滬國資委法規(guī)[2021]464號)為例，該規(guī)定固然確立了合規(guī)管理工作的監(jiān)管機(jī)關(guān)，但全文僅有一條概括性規(guī)定了市國資委負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督市國資委監(jiān)管企業(yè)合規(guī)管理工作,監(jiān)管主體的職、責(zé)、權(quán)不明確，顯然太過粗疏淺陋。我們國家合規(guī)管理監(jiān)管的制度建設(shè)總體上仍處于早期探尋求索階段，規(guī)范的細(xì)節(jié)性、可操作性有待補(bǔ)強(qiáng)。從比擬法的視角來看，面對制度供應(yīng)缺乏的窘境，美國執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行了積極探尋求索。美國通過(反海外腐敗法〕(ForeignCorruptPracticesAct,FCPA)推動(dòng)反腐敗合規(guī)，并以廣泛的覆蓋面和嚴(yán)苛的制裁威懾力在反海外商業(yè)賄賂執(zhí)法方面處于領(lǐng)先地位。23美國執(zhí)法機(jī)關(guān)制訂了一系列與(反海外腐敗法〕相關(guān)的政策和指導(dǎo)文件，包括美國司法部制定的(FCPA企業(yè)執(zhí)法政策〕(公司合規(guī)程序評價(jià)〕(企業(yè)合規(guī)機(jī)制評估指南〕,以及美國司法部和美國證券交易委員會聯(lián)合發(fā)布的(FCPA資源指南〕等。上述文件明確了監(jiān)管機(jī)關(guān)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)建立合規(guī)管理體系的詳細(xì)要求等，不僅提高了監(jiān)管機(jī)關(guān)的執(zhí)法透明度，還能夠幫助企業(yè)建立健全合規(guī)管理體系。在我們國家，由于合規(guī)管理監(jiān)管制度規(guī)定較為原則、監(jiān)管職責(zé)不清楚明晰，加之實(shí)踐中企業(yè)合規(guī)管理的詳細(xì)情形復(fù)雜多樣，無疑使難以開展監(jiān)管工作，并極有可能導(dǎo)致監(jiān)管權(quán)泛化、擴(kuò)張，這種形式顯然不利于合規(guī)治理。(三)合規(guī)管理監(jiān)管作用尚未彰顯合規(guī)管理的監(jiān)管主要是促使企業(yè)建立健全合規(guī)管理體系，堅(jiān)持預(yù)防為主、標(biāo)本兼治，因此監(jiān)管是一項(xiàng)超前性的基礎(chǔ)工作。但是從執(zhí)法實(shí)踐來看，當(dāng)下對企業(yè)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管大多依靠于事后懲罰機(jī)制，而忽視了事前預(yù)防性監(jiān)管，引發(fā)了合規(guī)治理的瓶頸。一種越來越明顯的發(fā)展趨勢是，中國監(jiān)管機(jī)構(gòu)對有些領(lǐng)域的違規(guī)企業(yè)所科處的行政處理懲罰越來越嚴(yán)厲，十分是所科處的罰款數(shù)額越來越高，有些已經(jīng)到達(dá)天價(jià)的程度。24近年來，證券領(lǐng)域違法案件頻發(fā)，證券監(jiān)管機(jī)關(guān)作出了大量的行政處理懲罰。252021年，證監(jiān)會嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)行為，罰沒款金額初次突破百億元，到達(dá)106.41億元，同比增長42.28%。26部分被處理懲罰企業(yè)是由于過分追求經(jīng)濟(jì)利益、無視監(jiān)管規(guī)定以及合規(guī)管理規(guī)范而發(fā)生違規(guī)事件，暴露出對合規(guī)管理建設(shè)的不重視。固然當(dāng)違法成本高于合規(guī)管理成本時(shí)，企業(yè)會傾向于選擇合規(guī)管理，但是讓每個(gè)企業(yè)都經(jīng)歷合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)事件，繳納數(shù)額宏大的行政罰款甚至承當(dāng)刑事責(zé)任，所造成的經(jīng)濟(jì)和聲譽(yù)損失是企業(yè)不可承受的。從實(shí)踐不難看出，合規(guī)管理監(jiān)管在預(yù)防合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)企業(yè)依法依規(guī)經(jīng)營中應(yīng)當(dāng)起到的作用尚未彰顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年底，共有49家證券類企業(yè)或者個(gè)人由于內(nèi)部控制缺陷或者合規(guī)責(zé)任履行不當(dāng)而遭到處理懲罰。27這與證券監(jiān)管機(jī)關(guān)每年對數(shù)百家違規(guī)違法企業(yè)進(jìn)行行政罰款構(gòu)成鮮明比照。能夠講，監(jiān)管機(jī)關(guān)更側(cè)重于以底線思維規(guī)范企業(yè)行為，違法違規(guī)行為事后制裁與合規(guī)管理監(jiān)管之間缺乏良性的銜接互動(dòng)。從合規(guī)治理系統(tǒng)性、預(yù)防性角度分析，監(jiān)管機(jī)關(guān)僅在違法違規(guī)事件發(fā)生后要求企業(yè)承當(dāng)法律責(zé)任，但假如企業(yè)不能及時(shí)彌補(bǔ)合規(guī)管理漏洞，合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)一旦累積，很可能會再次發(fā)生違法違規(guī)事件。監(jiān)管作為整體，應(yīng)當(dāng)始終具備整體性視野，實(shí)現(xiàn)違規(guī)行為事后制裁與合規(guī)管理監(jiān)管既獨(dú)立又協(xié)同的有機(jī)統(tǒng)一。僅僅對違規(guī)行為進(jìn)行制裁并不能實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的目的，還需要將合規(guī)管理監(jiān)管嵌入華而不實(shí)，以達(dá)成市場監(jiān)管效能的最優(yōu)解。但凡監(jiān)管機(jī)關(guān)仍然依靠結(jié)果導(dǎo)向途徑、以罰代管理念，就沒有激發(fā)通過合規(guī)管理監(jiān)管來促進(jìn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展并進(jìn)而優(yōu)化營商環(huán)境的功能。監(jiān)管機(jī)關(guān)必須擺脫傳統(tǒng)事后制裁理念的束縛，盡快銜接違法行為事后制裁與合規(guī)管理監(jiān)管。通過構(gòu)成監(jiān)管機(jī)制組合拳,既符合不同監(jiān)管機(jī)制之間分工協(xié)作、有機(jī)結(jié)合理念，也是加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的必然要求。三、企業(yè)合規(guī)管理監(jiān)管的優(yōu)化在企業(yè)內(nèi)部建立長效的合規(guī)管理體系，是企業(yè)可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，監(jiān)管正在深入重塑合規(guī)治理。鑒于監(jiān)管將從根本上影響企業(yè)合規(guī)管理的方向，應(yīng)當(dāng)不斷優(yōu)化監(jiān)管機(jī)制，為企業(yè)合規(guī)治理提供可持續(xù)的助力。(一)企業(yè)自主權(quán)與監(jiān)管權(quán)的張力消解我們國家正在探尋求索的合規(guī)管理監(jiān)管制度，是在企業(yè)沒有能建立有效的合規(guī)管理體系情況下，由對企業(yè)自我監(jiān)管行為的再監(jiān)管，具體表現(xiàn)出了公權(quán)利與私主體之間的互動(dòng)。在這里情形下，需要厘清權(quán)利與企業(yè)權(quán)利的邊界，實(shí)現(xiàn)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)防控與企業(yè)最大發(fā)展之雙重目的，這是在合規(guī)管理監(jiān)管中面臨的難點(diǎn)所在，也是合規(guī)治理的應(yīng)有之義。在當(dāng)代社會，公司自治是企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的核心，對于發(fā)揮企業(yè)的積極性、充分維護(hù)股東利益至關(guān)重要。28但企業(yè)的經(jīng)營自由并非沒有法律界線，企業(yè)對市場經(jīng)營秩序負(fù)有保障責(zé)任。事實(shí)上，(公司法〕第5條明確規(guī)定：公司從事經(jīng)營活動(dòng)，必須遵守法律、行政法規(guī)，遵守社會公德、商業(yè)道德，真誠實(shí)在守信，接受和社會公眾的監(jiān)督，承當(dāng)社會責(zé)任。在合規(guī)管理的監(jiān)管中，對于監(jiān)管限度的劃定既要避免行政權(quán)對合規(guī)治理監(jiān)管缺乏而使市場秩序面臨威脅，也要防止行政權(quán)對企業(yè)干涉過度而對管理自主的抑制。監(jiān)管機(jī)關(guān)對企業(yè)合規(guī)管理的監(jiān)管，實(shí)際上牽涉了企業(yè)與角色定位問題，也是推動(dòng)有效市場和有為更好結(jié)合必須回答的問題。從市場監(jiān)管的常態(tài)來看，監(jiān)管機(jī)關(guān)與企業(yè)之間是一種長期博弈、相互依靠的共生關(guān)系。企業(yè)合規(guī)的監(jiān)管打破了行政權(quán)和企業(yè)自主權(quán)的壁壘，但是監(jiān)管權(quán)深切進(jìn)入企業(yè)治理領(lǐng)域也是有限的。企業(yè)合規(guī)，在本質(zhì)上屬于公司治理問題。29對于企業(yè)自我監(jiān)管缺乏問題，監(jiān)管機(jī)關(guān)不能逾越、取代企業(yè)直接采取措施建立合規(guī)管理體系。例如，在證監(jiān)會作出的關(guān)于對廣發(fā)證券股份有限公司采取出具警示函措施的決定30中，對廣發(fā)證券股份有限公司采取出具警示函的行政監(jiān)管措施，并要求公司經(jīng)營管理層應(yīng)當(dāng)根據(jù)(證券公司和證券投資基金管理公司合規(guī)管理辦法〕的要求，切實(shí)履行合規(guī)管理職責(zé)，為合規(guī)總監(jiān)、合規(guī)部門、合規(guī)人員履職提供充分的人力、物力、財(cái)力、技術(shù)支持和保障。監(jiān)管機(jī)關(guān)明確了企業(yè)整改應(yīng)當(dāng)?shù)竭_(dá)的詳細(xì)結(jié)果，但實(shí)現(xiàn)這些結(jié)果的方式方法由公司自主決定，這符合推動(dòng)有效市場和有為更好結(jié)合的目的。企業(yè)能夠結(jié)合業(yè)務(wù)類型、地域規(guī)模、監(jiān)管要求、主要合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)等實(shí)際情況，獨(dú)立性、靈敏性地建立健全合適本身的合規(guī)管理體系。監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)跟進(jìn)催促企業(yè)按期整改，明確整改責(zé)任歸屬、要求企業(yè)及時(shí)披露反應(yīng)等。對不按期整改和整改不合格的企業(yè)，監(jiān)管機(jī)關(guān)能夠作出限制業(yè)務(wù)活動(dòng)等處理懲罰，將監(jiān)管作用落到實(shí)處。(二)合規(guī)管理的監(jiān)管擔(dān)當(dāng)加強(qiáng)市場監(jiān)管、規(guī)范市場秩序、營造公平競爭的市場環(huán)境，是職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要方向，也是完善社會市場經(jīng)濟(jì)體制、推進(jìn)國家治理體系和治理能力當(dāng)代化的重要任務(wù)和要求。31在企業(yè)合規(guī)管理中發(fā)揮關(guān)鍵作用，在平衡企業(yè)自主權(quán)與監(jiān)管權(quán)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為，發(fā)揮監(jiān)管權(quán)的權(quán)威性和協(xié)調(diào)性。第一，合規(guī)管理監(jiān)管的制度構(gòu)建既能促進(jìn)監(jiān)管的規(guī)范化、法治化，又能將監(jiān)管權(quán)限制在制度的籠子里。面對合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)對經(jīng)濟(jì)秩序的沖擊，世界各國執(zhí)法機(jī)構(gòu)基于合規(guī)執(zhí)法實(shí)踐，紛紛采用合規(guī)管理指南的方式，加強(qiáng)對合規(guī)管理的指導(dǎo)，并將一般合規(guī)管理原則細(xì)化為詳細(xì)合規(guī)領(lǐng)域的指引。例如，英國、澳大利亞、加拿大等國分別為大企業(yè)與中小企業(yè)提供了不同版本的反壟斷合規(guī)指南，美國執(zhí)法機(jī)構(gòu)則提倡由行業(yè)協(xié)會為企業(yè)提供可用的合規(guī)制度模板。32對于我們國家來講，監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在充分考慮國際上廣泛認(rèn)可的合規(guī)管理理論和實(shí)踐經(jīng)歷體驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過制定差異化、有針對性的規(guī)范，為企業(yè)建立合規(guī)管理體系提供基本遵循和行動(dòng)指導(dǎo)。為提升制度構(gòu)建的透明性和公正性，監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注重與企業(yè)的協(xié)商互動(dòng)。例如，中國標(biāo)準(zhǔn)化研究院會同中國石油天然氣集團(tuán)公司、中興通訊股份有限公司起草了(合規(guī)管理體系指南〕(GB/T35770-2021),并經(jīng)原國家質(zhì)檢總局、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會正式批準(zhǔn)發(fā)布。這不僅能加強(qiáng)企業(yè)進(jìn)行合規(guī)管理的主體意識，還能夠減少對監(jiān)管的抵觸情緒。同時(shí)，還應(yīng)進(jìn)一步明確監(jiān)管尺度、標(biāo)準(zhǔn)和情形，提升監(jiān)管精準(zhǔn)度，減少對企業(yè)自主管理的影響。第二，加強(qiáng)合規(guī)管理監(jiān)管防備違規(guī)行為的監(jiān)管理念，是強(qiáng)化監(jiān)管職能的重要突破口。(優(yōu)化營商環(huán)境條例〕指出，監(jiān)管執(zhí)法中應(yīng)當(dāng)以講服教育、勸導(dǎo)示范、行政指導(dǎo)等非強(qiáng)迫性手段為依托，在能夠完成行政管理目的的基礎(chǔ)上，盡可能減少剛性執(zhí)法措施的施行，以確保市場主體的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。在企業(yè)合規(guī)管理監(jiān)管中，作為監(jiān)管者的不能僅依靠過度強(qiáng)迫的、單一的命令控制式監(jiān)管，還應(yīng)當(dāng)注重多元監(jiān)管機(jī)制的系統(tǒng)性。就我們國家合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管實(shí)踐而言，違規(guī)行為事后制裁與合規(guī)管理監(jiān)管之間尚未銜接，更多地依靠于事后懲戒，這在一定程度上導(dǎo)致合規(guī)管理監(jiān)管功能疲軟。預(yù)防性功能應(yīng)當(dāng)成為合規(guī)管理監(jiān)管與事后執(zhí)法活動(dòng)最顯著的區(qū)別，監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分挖掘事中事后監(jiān)管資源，促進(jìn)合規(guī)管理監(jiān)管與事后制裁的銜接嵌套。企業(yè)合規(guī)管理參加預(yù)防性治理體系，既能發(fā)揮企業(yè)的主動(dòng)性與創(chuàng)造性，又會讓國家有明確的管控目的。33對于不合規(guī)經(jīng)營的企業(yè)，監(jiān)管機(jī)關(guān)不能僅對違規(guī)行為進(jìn)行事后制裁，還應(yīng)當(dāng)做好后續(xù)監(jiān)管銜接，將合規(guī)管理的監(jiān)管要求嵌入華而不實(shí)。例如，行政監(jiān)管部門與涉案企業(yè)通過達(dá)成行政和解協(xié)議，催促并鼓勵(lì)企業(yè)建立合規(guī)計(jì)劃，這已經(jīng)成為西方國家普遍采納的新型監(jiān)管方式。34合規(guī)管理監(jiān)管促使企業(yè)加強(qiáng)防備合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的能力，有助于克制行政處理懲罰、刑事制裁等事后懲戒手段的滯后性弊端，為維護(hù)良好市場秩序和優(yōu)化營商環(huán)境提供新的推動(dòng)力。第三，以監(jiān)管鼓勵(lì)為契機(jī)來提升企業(yè)的回應(yīng)性。假如只側(cè)重于懲戒而忽視鼓勵(lì)機(jī)制的作用，可能導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)關(guān)與企業(yè)的博弈處于不穩(wěn)定狀態(tài)，進(jìn)而陷入監(jiān)管窘境。當(dāng)前中國的國有企業(yè)建立合規(guī)的最大教訓(xùn)就是由于缺乏鼓勵(lì)機(jī)制，大多都淪為應(yīng)付行政監(jiān)管的外表工程，當(dāng)合規(guī)不帶來任何價(jià)值的時(shí)候，注定流于形式，企業(yè)建立合規(guī)計(jì)劃、改善公司治理就難有積極性。35對此，監(jiān)管機(jī)關(guān)能夠通過監(jiān)管鼓勵(lì)提升企業(yè)對監(jiān)管的回應(yīng)性，激活企業(yè)自主管理活力。例如，為鼓勵(lì)企業(yè)自主建立反壟斷合規(guī)制度，巴西第14/2004號條例規(guī)定，對符合法定標(biāo)準(zhǔn)的條件的企業(yè)，巴西司法部經(jīng)濟(jì)法律局能夠?yàn)槠漕C發(fā)合規(guī)證書。36認(rèn)證是一種重要的規(guī)制與治理工具，對行政機(jī)關(guān)而言，認(rèn)證為產(chǎn)品、服務(wù)和管理體系設(shè)定績效標(biāo)準(zhǔn)與管理體系標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營者的行為，有助于實(shí)現(xiàn)確保產(chǎn)品安全和質(zhì)量的行政任務(wù)。37(認(rèn)證認(rèn)可條例〕明確將企業(yè)的管理體系符合相關(guān)技術(shù)規(guī)范或者標(biāo)準(zhǔn)的情況納入自愿認(rèn)證范疇。合規(guī)認(rèn)證本身不會改變企業(yè)的權(quán)利義務(wù)，而是通過聲譽(yù)鼓勵(lì)企業(yè)改善守法表現(xiàn)，也能夠節(jié)省監(jiān)管成本。結(jié)語加強(qiáng)合規(guī)管理是企業(yè)可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，也是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化新形勢的必經(jīng)之路。中國企業(yè)的合規(guī)行為遭到世界銀行、美國等監(jiān)管當(dāng)局的密切關(guān)注，38國際監(jiān)管環(huán)境日趨嚴(yán)峻復(fù)雜，也給企業(yè)合規(guī)管理帶來新的壓力。國際競爭不僅僅是企業(yè)之間的競爭，也是各國監(jiān)管的競爭。39發(fā)揮監(jiān)管在企業(yè)合規(guī)管理中的作用，不但是完善合規(guī)治理的迫切需要，同時(shí)也是搶占制度制高點(diǎn)的戰(zhàn)略選擇。合規(guī)管理的監(jiān)管作為市場監(jiān)管職能的必要抓手，在深化放管服改革、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管等方面發(fā)揮著重要的作用，為內(nèi)循環(huán)創(chuàng)造動(dòng)力。系統(tǒng)揭示監(jiān)管的挑戰(zhàn)、把握監(jiān)管的方向應(yīng)成為亟待回應(yīng)的課題，監(jiān)管應(yīng)當(dāng)為企業(yè)合規(guī)管理提供可持續(xù)的助力。監(jiān)管將推動(dòng)企業(yè)合規(guī)治理進(jìn)入新階段，這也是中國企業(yè)在國際市場中博得有利地位的必然選擇。注釋1李玉華:(我們國家企業(yè)合規(guī)的刑事訴訟鼓勵(lì)〕,載(比擬法研究〕2020年第1期。2趙萬一:(合規(guī)制度的公司法設(shè)計(jì)及其實(shí)現(xiàn)途徑〕,載(中國法學(xué)〕2020年第2期。3(發(fā)展改革委相關(guān)負(fù)責(zé)人就〈企業(yè)境外經(jīng)營合規(guī)管理指引〉答問〕,國家發(fā)展和改革委員會網(wǎng)。4陳瑞華:(企業(yè)合規(guī)基本理論〕,法律出版社2020年版,第8頁。5代表性成果參見趙恒:(刑事合規(guī)計(jì)劃的內(nèi)在特征及其借鑒思路〕,載(法學(xué)雜志〕2021年第1期;李本燦:(刑事合規(guī)制度的法理根基〕,載(東方式方法學(xué)〕2020年第5期;李勇:(檢察視角下中國刑事合規(guī)之構(gòu)建〕,載(國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)〕2020年第4期;李玉華:(我們國家企業(yè)合規(guī)的刑事訴訟鼓勵(lì)〕,載(比擬法研究〕2020年第1期;萬方:(企業(yè)合規(guī)刑事化的發(fā)展及啟示〕,載(中國刑事法雜志〕2022年第2期。6陳瑞華:(企業(yè)合規(guī)視野下的暫緩起訴協(xié)議制度〕,載(比擬法研究〕2020年第1期。7魏慶坡:(〈國際衛(wèi)生條例〉遵守的內(nèi)在邏輯、現(xiàn)實(shí)窘境與改革途徑〕,載(環(huán)球法律評論〕2020年第6期。8陳瑞華:(企業(yè)合規(guī)制度的三個(gè)維度比擬法視野下的分析〕,載(比擬法研究〕2022年第3期。9陳瑞華:(論企業(yè)合規(guī)的性質(zhì)〕,載(浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)〕2021年第1期。10例如,西門子集團(tuán)花費(fèi)在重建合規(guī)體系上的總成本超過了20億歐元。趙海娟:(西門子力推合規(guī)經(jīng)營〕,載(中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)〕2018年11月13日第A01版。11孔祥穩(wěn):(面向人工智能風(fēng)險(xiǎn)的行政規(guī)制革新以自動(dòng)駕駛汽車的行政規(guī)制為中心而展開〕,載(行政法學(xué)研究〕2020年第4期。12高秦偉:(社會自我規(guī)制與行政法的任務(wù)〕,載(中國法學(xué)〕2021年第5期。13渠瀅:(我們國家監(jiān)管轉(zhuǎn)型中監(jiān)管效能提升的途徑探析〕,載(行政法學(xué)研究〕2021年第6期。14陳瑞華:(論企業(yè)合規(guī)的性質(zhì)〕,載(浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)〕2021年第1期。15安永康:(基于風(fēng)險(xiǎn)而規(guī)制:我們國家食品安全規(guī)制的校準(zhǔn)〕,載(行政法學(xué)研究〕2020年第4期。16(證監(jiān)會嚴(yán)查券商合規(guī),東方證券、廣發(fā)證券、華林證券因合規(guī)問題被罰〕。17楊濤、何璇:(ISO19600〈合規(guī)管理體系指南〉國際標(biāo)準(zhǔn)解讀〕,載(群眾標(biāo)準(zhǔn)化〕2