論政策執(zhí)行對公共政策有效性的影1

歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能夠?qū)δ兴鶐椭g迎閱讀本文檔，希望本文檔能夠?qū)δ兴鶐椭?！感謝閱讀本文檔，希望本文檔能夠?qū)δ兴鶐椭「兄x閱讀本文檔，希望本文檔能夠?qū)δ兴鶐椭?！歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能夠?qū)δ兴鶐椭?！感謝閱讀本文檔，希望本文檔能夠?qū)δ兴鶐椭≌撜邎?zhí)行對公共政策有效性的影響摘要：公共政策執(zhí)行在整個政策系統(tǒng)中具有至關(guān)重要的地位和作用。目前，“有效執(zhí)行”已經(jīng)成為公共政策體系的必然選擇,公共政策能否實現(xiàn)有效執(zhí)行直接關(guān)系著整個政策的有效性和政府決策的公信力。而我國現(xiàn)存公共政策中的一部分無法完全發(fā)揮作用，其重要原因之一就在于我國現(xiàn)在的政策執(zhí)行體系還存在著諸多問題。本文旨在從行政部門的政策執(zhí)行對公共政策的消極影響出發(fā)，探討政策執(zhí)行的重要性并提出可參考對策。關(guān)鍵詞：政策執(zhí)行、政策有效性、政策評估政策執(zhí)行的內(nèi)容：公共政策的真正形成包括政策的制定、執(zhí)行和評估三個過程，其本質(zhì)是政府為處理社會公共事務(wù)而制定的行為規(guī)范，體現(xiàn)了政府對全社會公共利益所作的權(quán)威性分配。這種政府對整個社會的利益權(quán)衡直接關(guān)系著社會的公平和效率，也直接影響著社會的穩(wěn)定和團結(jié)。其中，所謂政策執(zhí)行,就是指公共政策執(zhí)行者通過建立組織機構(gòu),運用各種政策資源,采取解釋、宣傳、實驗、實施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種行動,將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實際效果,從而使既定的政策目標(biāo)得以實現(xiàn)的動態(tài)過程。美國政策學(xué)者艾利森說過：“在實現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中,方案確定的功能只占10%,而其余的90%則取決于有效的執(zhí)行?！弊阋哉f明政策執(zhí)行在整個政策過程中舉足輕重的作用。政策執(zhí)行是政府行政行為的一部分，其構(gòu)成要素包括執(zhí)行主體、執(zhí)行的目標(biāo)群體、政策本身和政策環(huán)境。執(zhí)行主體的行為、政策執(zhí)行的目標(biāo)群體對政策的回應(yīng)態(tài)度、政策本身是否具有公信力和利益平衡價值、政策所存在的社會環(huán)境、部門環(huán)境和組織結(jié)構(gòu)等都直接影響著公共政策能否實現(xiàn)有效執(zhí)行。政策執(zhí)行主體政策執(zhí)行主體主要指政府部門或少數(shù)執(zhí)行公共政策的與政府密切相關(guān)的企事業(yè)單位。政策執(zhí)行主體的主要職能是通過形成政策傳達機構(gòu)、運用各種資源將政府制定的公共政策轉(zhuǎn)化為部門自身的行動。其執(zhí)行力度是政策發(fā)揮作用的能動力量，政策部門對政策的執(zhí)行直接影響政策目標(biāo)群體的行為。政策的目標(biāo)群體政策的目標(biāo)群體是政策實施后的直接利益得失者，政府在制定政策的過程中一定要將受眾的態(tài)度列入利益平衡的一部分，因為他們對政策的態(tài)度在很大程度上影響著政策的順利執(zhí)行。同時，政策部門不應(yīng)該忽視政策執(zhí)行過程中目標(biāo)群體的立場，這是因為政策執(zhí)行是政策的受眾領(lǐng)會政策對自身的最終利益得失的影響的一個環(huán)節(jié)，如果執(zhí)行不利，整個政策將失去其應(yīng)有價值。政策內(nèi)容政策內(nèi)容，也就是政策本身傳達的信息，是一個政策執(zhí)行從始至終都必須依照的準(zhǔn)則。一個政策內(nèi)容是否有效，產(chǎn)生的影響是正面的還是負面的，最初來自公共政策的制定，即政府在制定政策的過程中對社會各利益團體和階層的考慮。而在政策執(zhí)行的過程中，政策內(nèi)容是否被遺失或偏離原旨，都關(guān)系著政策的有效性能否達到最大。政策環(huán)境“政策環(huán)境從狹義上來說是指政策制定系統(tǒng)之外的一切與之相關(guān)的因素,是決定和影響政策制定與實施的自然條件和社會條件的總和?！盵1]這里所說的社會條件可以包括政府部門政策執(zhí)行的原則、制度等，是政策實施過程中賴以依存的重要組成部分。政策執(zhí)行如何影響公共政策的有效性：上述對政策執(zhí)行過程結(jié)構(gòu)各組成部分的描述中，對政策執(zhí)行影響最大的是政策執(zhí)行主體和政策環(huán)境。因為公共政策的有效性通常會從這二者對政策的執(zhí)行過程或結(jié)果中反映出來，這二者中存在的問題對公共政策效果的消極影響主要包括以下方面：政策執(zhí)行過程中權(quán)力劃分不明確：一方面，縱向的政府間權(quán)力配置不明。目前，在中央與地方權(quán)力分配上，權(quán)力調(diào)整的主題是“簡政放權(quán)”。在這一過程中，地方政府在決定和處理本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟和社會事務(wù)方面擁有越來越多的自主權(quán)，但是同時，由于簡政放權(quán)缺乏法律規(guī)范和制度約束，地方保護主義迅速滋長，本位利益壟斷化、經(jīng)濟行為短期化，這些嚴(yán)重阻礙了中央宏觀政策的有效執(zhí)行。另一方面，橫向機構(gòu)間職能重復(fù)。從政策執(zhí)行的角度來說，倘若不同的政府行政部門履行著相同或相似的職能，那么在執(zhí)行過程中必然產(chǎn)生一些相互沖突的政策，而且更會在政策執(zhí)行過程中因政策執(zhí)行主體的利益糾葛和相互扯皮而導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)阻滯。如果政策執(zhí)行有利可圖，各機構(gòu)就會相互爭奪執(zhí)行權(quán)力，導(dǎo)致政出多門，政策目標(biāo)群體無所適從；如果無利可圖，則又會出現(xiàn)敷衍塞責(zé)或執(zhí)行中斷。政策執(zhí)行的評估部門職能薄弱：關(guān)于公共政策的執(zhí)行是否可以如政策預(yù)期地產(chǎn)生效果，現(xiàn)階段我國還沒有一個健全的對于公共政策的評估體系，這也是我國政府的部分政策雖然執(zhí)行了卻未見效果的原因之一。在我國現(xiàn)存的政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行的機械化、表面化都是公共政策實現(xiàn)效能最大化的障礙。政策執(zhí)行者在執(zhí)行政策過程中機械、盲目地照搬政策，不去深入地理解和領(lǐng)會政策的精神實質(zhì)、因地制宜，而是簡單地生搬硬套。這樣的執(zhí)行方法不僅無法對政策的目標(biāo)群體產(chǎn)生積極作用，而且政策執(zhí)行者很容易將最后的消極影響歸咎于政策本身，扭曲了政策的最初宗旨。也有政策執(zhí)行者在執(zhí)行政策過程中只做表面文章，敷衍塞責(zé)，未將政策轉(zhuǎn)化為可操作性的具體措施而加以執(zhí)行，導(dǎo)致政策赤字增加等負面后果。這種只做表面功夫的政策執(zhí)行方式，不但會嚴(yán)重損害政策的權(quán)威性，而且也會極大地浪費公共資源。由此可見，對政策執(zhí)行效力的評估是非常必要的，這里所說的政策評估并非監(jiān)督執(zhí)行主體的主觀言行，而是在政策執(zhí)行主體全力執(zhí)行公共政策的前提下對其在政策執(zhí)行過程中的績效作出評價，促使執(zhí)行主體的潛力和政策效力產(chǎn)生最大效用。政策執(zhí)行的監(jiān)督部門職能薄弱：我國建立健全對政策執(zhí)行可以產(chǎn)生切實作用的監(jiān)督機制，從而避免我們現(xiàn)在的部分政策執(zhí)行活動中，因監(jiān)督制度不到位而導(dǎo)致政策執(zhí)行阻滯的情形，與政策評估不同的是，行政監(jiān)督多用來約束政策執(zhí)行主體對政策的主觀偏離和扭曲的政策執(zhí)行中的失控。現(xiàn)階段，我國政策執(zhí)行中仍然存在許多問題，主要表現(xiàn)為對上級政策的不執(zhí)行、少執(zhí)行或多執(zhí)行。部分政府部門、特別是地方政府的政策執(zhí)行者在實施政策過程中，往往自行制定一套“土政策”、“本位政策”，這些政策之所以被稱為“本位政策”是因為其政策內(nèi)容本身就是與中央或者上級政策部門出臺的政策不相符合的。部分政策執(zhí)行者無視上級政策，出現(xiàn)“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象，或者為了保證私人或部分利益集團的利益私自刪減上級政策內(nèi)容，或者在原有政策內(nèi)容基礎(chǔ)上再自行添加了若干個新的內(nèi)容，使政策的調(diào)控對象、范圍、目標(biāo)、力度超出了原來的要求，從而使原政策不能到位，導(dǎo)致政策內(nèi)容擴大化。這些現(xiàn)象都是政府的政策執(zhí)行監(jiān)督部門不力的結(jié)果?，F(xiàn)在我國的監(jiān)督體制中，對于公共政策監(jiān)督職能的薄弱主要體現(xiàn)為監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督作用發(fā)揮不力，執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督機構(gòu)由于體制的依附性而難以有效運行。我國現(xiàn)行的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制中，監(jiān)督機關(guān)的財政權(quán)、人事任免權(quán)等均掌握在政策執(zhí)行機關(guān)手中，這實際上使執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督機關(guān)失去了體制設(shè)計上應(yīng)該存在的邏輯價值。因此，監(jiān)督機關(guān)很難發(fā)揮對政策執(zhí)行活動的有效監(jiān)督，有時甚至成為某些政策執(zhí)行者推行地方保護主義、謀取局部利益乃至個人利益的工具。政策在執(zhí)行過程中磨損過大：事實上，上面所述政策執(zhí)行給政策有效性帶來的消極影響的三個方面均可以視為政策在執(zhí)行過程中的磨損。而本段強調(diào)的政策磨損側(cè)重于公共政策在執(zhí)行過程中由于行政層級、行政溝通等因素的存在而引起的政策誤差。目前，我國的政策執(zhí)行的信息溝通機制尚不健全。而信息是公共政策執(zhí)行的重要資源,是防止執(zhí)行阻滯的必要條件。行政溝通在政策執(zhí)行過程中具有舉足輕重的地位，有的學(xué)者甚至將其比作“政府的神經(jīng)”。信息溝通機制不健會使政策執(zhí)行過程中的信息交流嚴(yán)重阻滯。我國的公共政策在傳達中的磨損主要存在于行政溝通中。第一，政策在傳達中發(fā)生信息誤差。這主要指政策執(zhí)行主體之間的行政溝通誤差，公共政策在經(jīng)過各個行政層級的過程中，在諸多行政主體之間發(fā)出信息，而政策執(zhí)行主體大到一個部門，小到公務(wù)人員個人，都可能是該信息的發(fā)出者和接收者。現(xiàn)階段，我國政府部門中發(fā)生于在這個過程中的公共政策執(zhí)行的誤差在逐步減少，這與信息化和辦公自動化的不斷進步有密不可分的關(guān)系。第二，政策制定與政策執(zhí)行缺乏公眾參與機制，政策透明度低，政策接受者在政策實施時往往對政策內(nèi)容和目標(biāo)一無所知，或者道聽途說、一知半解，因而難以在短期內(nèi)認同這一政策，政策執(zhí)行難度和風(fēng)險加大。如何以提高政策執(zhí)行水平為途徑提升公共政策的有效性：公共政策有效性的降低主要來自政策在各執(zhí)行主體之間傳達過程中的磨損，包括行政部門或行政人員之間的行政溝通過程或者政策執(zhí)行主體對于政策有意或者無意的偏離。對于這種偏離，如果沒有或者缺乏有力的監(jiān)管機制，則會助長這種現(xiàn)象。為保證公共政策的有效執(zhí)行，除了針對上述各個問題對癥下藥，最重要的是要從制度和體制上完善政策執(zhí)行的溝通和監(jiān)管體系，這是從提高政策執(zhí)行水平的角度出發(fā)保證政策有效性的根本途徑。提高政策執(zhí)行人員素質(zhì)：政策執(zhí)行本質(zhì)上是相關(guān)政策執(zhí)行主體之間基于利益得失的考慮而進行的一種利益博弈過程，其有效性是以他們對所推行政策的認同和接受為前提條件的。目前我國的政策執(zhí)行人員中，有一部分亟待提高政策執(zhí)行水平。這些政策執(zhí)行人員通常對政策的認識存在偏差，例如對所執(zhí)行政策的價值和作用缺乏正確認知，特別是對那些具有長遠戰(zhàn)略價值的政策缺乏充分認識，導(dǎo)致一些急功近利的政績工程現(xiàn)象的出現(xiàn)，違背了我國中央政府提出的可持續(xù)發(fā)展的主張；也有的執(zhí)行主體對所執(zhí)行政策的內(nèi)容中的真正的核心精神實質(zhì)缺乏認知，特別是對政策目標(biāo)、政策原則和政策措施缺乏準(zhǔn)確的理解，而這些對政策的理解是政策執(zhí)行主體能對政策進行變通，從而實現(xiàn)政策的因地制宜的重要條件。政策執(zhí)行不力的因素體現(xiàn)在執(zhí)行人員方面的原因包括幾個方面：第一，政策執(zhí)行人員由于自身客觀原因?qū)舱叽嬖谡J知缺陷。這種認知缺陷產(chǎn)生的可能包括政策執(zhí)行者知識素質(zhì)局限、個人經(jīng)歷的局限或政策信息本身的缺陷等客觀存在的因素。這些因素的存在往往并非由政策執(zhí)行者本身刻意而為，而是其自身無法實現(xiàn)對政策和政策核心精神以及相關(guān)內(nèi)容的完整認知，從而無法完成對政策的有效執(zhí)行。第二，政策執(zhí)行人員不具備公務(wù)人員應(yīng)有的行政倫理素質(zhì)，從主觀上回避、刪減、增添甚至扭曲公共政策的內(nèi)容，用以減少政策執(zhí)行中可能給自身或自身所在的利益集團帶來的損失。無論是哪種情況導(dǎo)致的政策無法有效執(zhí)行，政策部門應(yīng)采取相應(yīng)措施減少政策執(zhí)行不力情況的發(fā)生。組織政策執(zhí)行人員進行政策學(xué)習(xí)學(xué)習(xí)政策是政策執(zhí)行活動的首要內(nèi)容。任何一項政策都有它特定的目標(biāo)、內(nèi)容、功能、價值、適用范圍和實施條件。當(dāng)一項政策制定和頒布后，政策執(zhí)行主體只有通過對政策進行深入系統(tǒng)的學(xué)習(xí)，才能真正了解政策的功能與價值，領(lǐng)會政策的精神實質(zhì)，明確政策的作用與界限，從而保證政策執(zhí)行中的準(zhǔn)確無誤。完善政策執(zhí)行人員的知識結(jié)構(gòu)由于政策所涉及的內(nèi)容范圍較廣，因此，就政策執(zhí)行主體而言，僅具備某一方面的知識已遠遠不能滿足準(zhǔn)確認知政策的需要，所以進一步完善知識結(jié)構(gòu)就顯得尤為重要。政策執(zhí)行人員只有具備了相應(yīng)的知識水平，才能對政策有更深層次的理解。改進政策的表述方式提高政策表述的準(zhǔn)確性也是消除政策認知障礙，提高政策執(zhí)行效率的一個重要前提條件。政策制定者在表述和宣傳政策時還要注意盡可能避免使用容易發(fā)生歧義，進而給人們的政策認知造成障礙的語詞。提高政策執(zhí)行人員的行政倫理修養(yǎng)以上三個措施都是從客觀上彌補政策執(zhí)行中可能存在的漏洞，而提高執(zhí)行人員的行政倫理修養(yǎng)也是必須采取的措施，這是避免政策執(zhí)行人員在政策執(zhí)行過程中為了自身或小集團利益對中央或上級部門的戰(zhàn)略政策造成阻礙的重要方法。2.完善政策執(zhí)行中的行政溝通機制：在對公共政策的理解上,我們很容易造成理解上的偏差,也就是說，我們?nèi)菀赘鶕?jù)自己已有的知識、經(jīng)驗、背景有選擇地去接受政策中的信息，還會無意識地對其加工。在政策的傳達過程中依此類推，結(jié)果最底層了解到的政策已發(fā)生了很大偏差。當(dāng)我們采用自上而下的溝通方向時,組織的層級越多,溝通的頻率越低,政策被理解的偏差就可能越大。而在行政溝通的過程中，政策執(zhí)行中存在的偏差或失效主要表現(xiàn)為兩種形式，即政策執(zhí)行主體之間的溝通不足，政策執(zhí)行主體與政策目標(biāo)群體之間的溝通不足。執(zhí)行主體之間的溝通不足協(xié)調(diào)不夠常常是從溝通出現(xiàn)障礙開始的。執(zhí)行主體之間的溝通障礙常常導(dǎo)致工作孤立、工作責(zé)任重復(fù)、有效的執(zhí)行經(jīng)驗得不到共享、信息不對稱等等。這些由于溝通障礙而引起的協(xié)調(diào)問題勢必降低政策執(zhí)行的有效性。政府部門可以減少執(zhí)行主體內(nèi)組織層級，增加平行溝通的機會,從而可以提高執(zhí)行主體間溝通的速度和準(zhǔn)確度,降低溝通障礙的程度。決策主體的任務(wù)并非隨著政策形成而完結(jié),政策內(nèi)容、精神實質(zhì)等的傳達,政策可能存在的欠缺,政策可能面臨調(diào)整等問題,都需要決策主體的參與,增加二者的溝通有助于解決政策執(zhí)行中的諸多問題。政策執(zhí)行主體與政策目標(biāo)群體之間的溝通不足執(zhí)行主體間的溝通障礙通常只是導(dǎo)致執(zhí)行效率降低，而執(zhí)行主體與目標(biāo)群體間的溝通障礙不但會降低執(zhí)行效率,可能還會激化雙方矛盾,引發(fā)其他社會問題，使政策的有效性大大被削弱，甚至走向負面。二者間的認知偏差是引起溝通障礙的主要原因,它包括相互關(guān)系與角色的認知偏差和執(zhí)行主體對目標(biāo)群體反饋的認知偏差。解決好與目標(biāo)群體的溝通問題，不但要重視與目標(biāo)群體的溝通,而且還要以平等姿態(tài),面對面地與他們溝通,公正客觀地分析他們面臨的困難、對政策的反應(yīng)。坦誠、開放、平等、面對面地溝通使目標(biāo)群體覺得政策執(zhí)行者理解自己的需要和關(guān)注自己,是在平等致力于社會公共問題的解決。例如，我國現(xiàn)在大力提倡的公民政治參與就是政策執(zhí)行主體與政策目標(biāo)群體之間的溝通方式之一，類似的方式可以增加執(zhí)行者和受眾的溝通，使執(zhí)行者收到目標(biāo)群體的政策信息回饋，為下一步?jīng)Q策提供現(xiàn)實信息依據(jù)。3.健全政策執(zhí)行評估機制：對行政決策所取得社會效益進行評估就是要對行政決策給整個社會發(fā)展和人民生活所帶來的影響進行評價。具體說來，要從以下方面對行政決策的社會效益進行評估：要用人民群眾的“滿意度”來衡量行政決策的社會效益一項行政決策的社會效益如何，最終要由廣大人民群眾來判斷。人民群眾贊成不贊成是衡量一項行政決策社會效益好壞的一條重要標(biāo)準(zhǔn)。只有那些得民心、順民意．真正為人民群眾辦實事的行政決策，才是有效的決策。相反，那些只是個別領(lǐng)導(dǎo)為了求“政績”、得升遷，急功近利，打著為群眾辦實事的招牌而實際上是搞短期行為的行政決策，往往都是失敗的決策。環(huán)境效益評估及其方法行政決策所取得的環(huán)境效益進行就是要對行政決策給整個生態(tài)環(huán)境帶來的影響進行。從生態(tài)環(huán)境的角度來講，只有那些能夠提高資源綜合利用率的行政決策，才是正確的決策；也只有那些對自然環(huán)境沒有多大的破壞和污染，有利于環(huán)境和生態(tài)平衡的行政決策，才是科學(xué)的決策。因此，政策制定部門要根據(jù)資源的綜合利用率對環(huán)境造成的污染程度來衡量行政決策的環(huán)境效益。在行政決策的過程中，一定要根據(jù)國情和實際。注重資源的合理開發(fā)與利用，努力提高資源的綜合利用率。也就是說，要把是否有助于提高資源的綜合利用率作為衡量行政決策環(huán)境效益的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。4.逐步形成完整的政策執(zhí)行體制和制度：公共政策執(zhí)行體制是指承擔(dān)公共政策執(zhí)行任務(wù)的機構(gòu)、人員和規(guī)范公共政策執(zhí)行活動的各種制度以及由此而形成的公共政策執(zhí)行模式的總稱。即使針對政策執(zhí)行中的每個問題所存在的解決方法是有效的，政策的執(zhí)行也還是處于相應(yīng)的體制和制度中的，只有給政