電子政務(wù)的目標(biāo)設(shè)定與展望講義

電子政務(wù)的目標(biāo)設(shè)定與2004年展望

信息化研究中心主任

研究生院教授2004/1/8中國社科院汪向東簡介作為中國信息化進(jìn)程中的一個戰(zhàn)略性領(lǐng)域，理論上電子政務(wù)的市場意義巨大，但2003年的實際發(fā)展存在明顯差距結(jié)合介紹我們的階段性研究成果，討論三個問題：電子政務(wù)的市場走勢與目標(biāo)設(shè)定我國電子政務(wù)階段目標(biāo)的定位2004年電子政務(wù)的趨勢展望一、電子政務(wù)的市場走勢與目標(biāo)設(shè)定E-gov：簡要回顧從政府OA開始，85年“海內(nèi)工程”和92年國辦《通知》1999年，“政府上網(wǎng)”工程2000年，國辦“三網(wǎng)一庫”2001年底，“政府先行，帶動信息化發(fā)展”方針2002年7月，《指導(dǎo)意見([17]號文》，提出了“十五”電子政務(wù)的目標(biāo)和任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、功能完善、安全可靠的信息網(wǎng)絡(luò)平臺（內(nèi)外網(wǎng)平臺）重點業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)取得明顯成效（12個業(yè)務(wù)系統(tǒng)：繼續(xù)完善4＋啟動加快8＋黨務(wù)）規(guī)劃和開發(fā)基礎(chǔ)政務(wù)信息資源庫（人口、法人單位、自然資源和空間地理、宏觀經(jīng)濟(jì)）安全保障體系、培訓(xùn)、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)隨即“E-gov熱”升溫為什么？E-gov的根據(jù)國際E-gov背景入世效應(yīng)“信息化帶動工業(yè)化”E-gov的可實施性＋可控性＋示范性等怎么干？17號文有明文規(guī)定除了統(tǒng)一認(rèn)識、分工、規(guī)劃、試點外，就是財政投入、政府工程、政府采購尤其是關(guān)于拉動內(nèi)需和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的考慮，大大刺激了人們的市場預(yù)期數(shù)千億級的市場規(guī)模提出“四個需要”：“轉(zhuǎn)變政府職能”、“制止重復(fù)建設(shè)”、“應(yīng)對WTO后的挑戰(zhàn)”，和“拉動內(nèi)需”去年運行結(jié)果與期望差距明顯政府IT采購實際僅增長20%左右Q1約為76.8億元（同比增長15.8%）；Q2約為66.3億元（同比增長-6.1%）；Q3和Q4復(fù)蘇，Q3補(bǔ)償性增長；全年約329億元來源：CCID1-10月電子全行業(yè)銷售收入1.36萬億元（34.6%）進(jìn)出口2149.5億美元（53.2%）；計算機(jī)全行業(yè)64.7%、PC機(jī)92.6%、筆記本電腦增長了11.6倍來源：MII數(shù)據(jù)背后原因的分析原因是復(fù)雜的：表面原因，如政府換屆；實際上，原定項目沒全面鋪開；深層看，階段目標(biāo)設(shè)定的問題尤其值得重視內(nèi)外網(wǎng)＋12個應(yīng)用＋4個資源庫是已定目標(biāo)，但問題關(guān)鍵不在于個體工程項目建設(shè)上，而在這些項目的整體結(jié)構(gòu)和效能要求上。比如，如何把握“整合統(tǒng)一”、“功能完善”、“資源共享”的要求？金橋的歷史經(jīng)驗值得總結(jié)良好愿望下設(shè)定的目標(biāo)不一定能實現(xiàn)階段目標(biāo)定得不具體（目標(biāo)抽象）、不清晰（相關(guān)因素和時間進(jìn)度）、不實際（過高過急）時更難以成功目標(biāo)必須細(xì)化目標(biāo)不細(xì)化，操作上就難以落實總目標(biāo)需要分解階段目標(biāo)直接影響市場走勢“一步到位”與目標(biāo)的階段性（技術(shù)與非技術(shù)因素，尤其是政務(wù)改革的漸進(jìn)性）不同國家，電子政務(wù)的階段目標(biāo)不同我國作為發(fā)展中國家，電子政務(wù)更不可能一蹴而就市場走勢，受階段目標(biāo)設(shè)定的影響

目標(biāo)與進(jìn)度基礎(chǔ)環(huán)境內(nèi)容構(gòu)成市場一個階段目標(biāo)清晰的案例eEurope：2005年將歐洲引領(lǐng)到信息社會20個方面的應(yīng)用：12個對公民；8個對企業(yè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)達(dá)＋I(xiàn)CT程度高＋后工業(yè)化社會歐洲e-gov發(fā)展展進(jìn)度度國別情情況需加強(qiáng)強(qiáng)對E-gov目標(biāo)標(biāo)的研研究電子政政務(wù)如如何走走好、、走實實，階階段目目標(biāo)的的設(shè)定定非常常重要要階段目目標(biāo)設(shè)設(shè)定的的關(guān)鍵鍵，在在于總總體結(jié)結(jié)構(gòu)和和功能能定位位從總體體結(jié)構(gòu)構(gòu)和功功能定定位上上看，，電子子政務(wù)務(wù)不僅僅是信信息化化工程程、不不僅是是政府府采購購，而而是政政務(wù)上上的革革命把握電電子政政務(wù)的的階段段目標(biāo)標(biāo)，必必須分分清手手段與與目的的，必必須切切合特特殊的的政務(wù)務(wù)環(huán)境境和條條件的的特點點這是我我們立立項研研究的的基本本出發(fā)發(fā)點二、我我國電電子政政務(wù)階階段目目標(biāo)的的總體體定位位基于““電子子”的的E-Gov階階段劃劃分Stage1:Emergingwebpresence起步Stage2:Enhancedwebpresence單向Stage3:Interactivewebpresence雙向Stage4:Transactionalwebpresence實時處處理Stage5:Seamlessorfullyintegratedweb無縫從基于于“電電子””到基基于““政務(wù)務(wù)”從用戶戶界面面歸納納四個個階段段單向發(fā)發(fā)布/“政政府上上網(wǎng)””，用用戶不不能或或不方方便上上載信信息局部政政務(wù)應(yīng)應(yīng)用上上的雙雙向互互動雙向在在線實實時政政務(wù)處處理整合多多種應(yīng)應(yīng)用的的在線線“一一站式式”的的電子子政務(wù)務(wù)(周周宏仁仁)這樣歸歸納電電子政政務(wù)的的發(fā)展展有積積極意意義，，但僅僅此是是不夠夠的其弱點點是過過份側(cè)側(cè)重于于“電電子””，忽忽視從從“政政務(wù)””進(jìn)行行歸納納和階階段劃劃分2003年年聯(lián)合合國的的報告告的一一個明明顯改改進(jìn)，，就是是加大大了““政務(wù)務(wù)”的的份量量，但但仍有有差距距基于““政務(wù)務(wù)”的的E-Gov階階段劃劃分技術(shù)應(yīng)應(yīng)用型型管理信信息化化型：：由技術(shù)術(shù)主導(dǎo)導(dǎo)到管管理主主導(dǎo)扁平服服務(wù)型型：從從管理理淺層層進(jìn)到到結(jié)構(gòu)構(gòu)重組組和政政務(wù)流流程再再造的的深層層電子民民主型型：由由“政政務(wù)””進(jìn)到到“政政治””全面響響應(yīng)型型：7*24＋＋個性性服務(wù)務(wù)＋OSS交互式式服務(wù)務(wù)不同公公共行行政理理論－－－不不同政政務(wù)目目標(biāo)－－－不不同電電子政政務(wù)的的策略略選擇擇階段策策略目目標(biāo)的的設(shè)立立與行行政環(huán)環(huán)境引入行行政生生態(tài)學(xué)學(xué)的理理論方方法電子政政務(wù)階階段性性策略略，又又與不不同的的政務(wù)務(wù)環(huán)境境相關(guān)關(guān)，是不同同政務(wù)務(wù)環(huán)境境的產(chǎn)產(chǎn)物經(jīng)濟(jì)要要素社會要要素溝通網(wǎng)網(wǎng)符號系系統(tǒng)政治構(gòu)構(gòu)架FredW.Riggs：：政務(wù)環(huán)環(huán)境是是圍繞繞行政政系統(tǒng)統(tǒng)主體體開展展行政政活動動的外外部境境況，，是各各種直直接地地或間間接地地作用用和影影響行行政活活動的的客觀觀因素素的總總和描述行行政環(huán)環(huán)境的的指標(biāo)標(biāo)受行政政生態(tài)態(tài)學(xué)觀觀點的的啟發(fā)發(fā)，主主要結(jié)結(jié)合APEC基于OECD的信息息化指指標(biāo)研研究框框架（（APECSEC，2002）），我們將將電子子政務(wù)務(wù)的行行政環(huán)環(huán)境，，概括括為以以下四四大類類，含含20個二二級和和39個三三級指指標(biāo)經(jīng)濟(jì)要要素economicfactors溝通網(wǎng)網(wǎng)communicationnetworks創(chuàng)新基基礎(chǔ)innovationfundamentals人力資資源humanresources對國際際樣本本的測測評我們選選擇了了來自自世界界銀行行4個個收入入分組組的共共40個經(jīng)經(jīng)濟(jì)體體的樣樣本進(jìn)進(jìn)行測測評建立新新的E-Gov發(fā)展座座標(biāo)系系橫軸：：CIS“5階段””縱軸：：UNPAN““5階段””樣本測測評結(jié)結(jié)果(見附表表)四個收收入分分組各各取10個個國家家，要要求有有較完完整的的數(shù)據(jù)據(jù)：人均GDP高于9206美美元的的高收收入國國家人均GDP介于2976-9205美元元的中中高收收入國國家人均GDP介于746-2975美美元的的中低低收入入國家家人均GNP少于745美元元的低低收入入國家家主要收收獲和和基本本結(jié)論論研究究結(jié)結(jié)果果支支持持了了我我們們關(guān)關(guān)于于電電子子政政務(wù)務(wù)策策略略與與行行政政環(huán)環(huán)境境互互動動的的觀觀點點，，提提前前一一步步得得出出了了與與聯(lián)聯(lián)合合國國2003年年報報告告相相類類似似的的基基本本結(jié)結(jié)論論對四四大大類類環(huán)環(huán)境境要要素素對對電電子子政政務(wù)務(wù)發(fā)發(fā)展展階階段段和和策策略略的的影影響響范范圍圍和和方方式式、、相相關(guān)關(guān)程程度度、、重重要要性性程程度度等等，，有有了了更更深深入入的的認(rèn)認(rèn)識識電子子政政務(wù)務(wù)發(fā)發(fā)展展階階段段，與與一一國國行行政政環(huán)環(huán)境境水水平平呈呈正正相相關(guān)關(guān)關(guān)關(guān)系系。。低低收收入入國國家家電電子子政政務(wù)務(wù)發(fā)發(fā)展展往往往往超超過過其其收收入入發(fā)發(fā)展展階階段段。。中中低低收收入入到到高高收收入入國國家家中中，，不不同同程程度度存存在在電電子子政政務(wù)務(wù)發(fā)發(fā)展展階階段段滯滯后后情情況況主要要結(jié)結(jié)論論和和啟啟發(fā)發(fā)(續(xù)續(xù))經(jīng)濟(jì)濟(jì)因因素素：：起關(guān)關(guān)鍵鍵的的影影響響作作用用，，正正比比關(guān)關(guān)系系。。收入入水水平平---生生產(chǎn)產(chǎn)方方式式(后后工工業(yè)業(yè)化化、、工工業(yè)業(yè)化化中中或或農(nóng)農(nóng)業(yè)業(yè)化化)---社社會會組組織織方方式式(扁扁平平化化組組織織、、科科層層制制組組織織或或家家庭庭式式組組織織)---政政府府結(jié)結(jié)構(gòu)構(gòu)與與運運作作方方式式(政政務(wù)務(wù)流流程程再再造造，，往往往往出出現(xiàn)現(xiàn)于于后后工工業(yè)業(yè)化化國國家家，，而而在在農(nóng)農(nóng)業(yè)業(yè)家家族族式式社社會會中中，，政政府府改改革革主主要要還還集集中中在在從從家家長長制制向向科科學(xué)學(xué)管管理理轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變變上上)溝通通網(wǎng)網(wǎng)：：與收收入入組組檔檔次次從從低低到到高高保保持持一一致致。。組組間間保保持持基基本本同同步步；；但但在在同同組組內(nèi)內(nèi)不不同同國國家家間間不不一一定定一一致致(不不一一定定““電電子子””好好，，““政政務(wù)務(wù)””也也發(fā)發(fā)展展得得好好)。。中中間間兩兩組組溝溝通通網(wǎng)網(wǎng)水水平平相相似似，，而而與與高高、、低低收收入入組組差差距距較較大大，，表表明明信信息息化化基基礎(chǔ)礎(chǔ)設(shè)設(shè)施施建建設(shè)設(shè)，，在在政政府府管管理理信信息息化化到到扁扁平平服服務(wù)務(wù)型型電電子子政政務(wù)務(wù)階階段段，，具具有有特特殊殊的的重重要要性性。。溝溝通通網(wǎng)網(wǎng)水水平平低低于于本本組組平平均均值值的的國國家家，，會會抵抵消消部部分分經(jīng)經(jīng)濟(jì)濟(jì)要要素素優(yōu)優(yōu)勢勢的的作作用用，，如如泰泰國國主要要結(jié)結(jié)論論和和啟啟發(fā)發(fā)(續(xù)續(xù))創(chuàng)新新基基礎(chǔ)礎(chǔ)：：組間間比比較較，，收收入入越越高高，，創(chuàng)創(chuàng)新新基基礎(chǔ)礎(chǔ)越越好好，，電電子子政政務(wù)務(wù)發(fā)發(fā)展展階階段段越越高高；；組組內(nèi)內(nèi)比比較較，，創(chuàng)創(chuàng)新新基基礎(chǔ)礎(chǔ)與與電電子子政政務(wù)務(wù)發(fā)發(fā)展展關(guān)關(guān)聯(lián)聯(lián)程程度度不不明明顯顯。。但但若若創(chuàng)創(chuàng)新新基基礎(chǔ)礎(chǔ)太太低低，，會會對對電電子子政政務(wù)務(wù)發(fā)發(fā)展展產(chǎn)產(chǎn)生生不不利利影影響響。。如如泰泰國國和和印印尼尼。。中中國國創(chuàng)創(chuàng)新新基基礎(chǔ)礎(chǔ)水水平平，，僅僅在在平平均均線線上上，，應(yīng)應(yīng)予予以以關(guān)關(guān)注注人力力資資源源：：組間間比比較較也也是是明明顯顯呈呈正正比比關(guān)關(guān)系系，，組組內(nèi)內(nèi)比比較較，，除除高高收收入入組組外外，，其其它它組組內(nèi)內(nèi)人人力力資資源源環(huán)環(huán)境境值值差差別別較較大大。。說說明明在在電電子子政政務(wù)務(wù)的的中中低低階階段段，，人人力力資資源源因因素素作作用用還還不不很很明明顯顯。。但但人人力力資資源源值值如如過過低低，，也也會會抵抵消消其其它它因因素素的的正正面面影影響響。。中中國國人人力力資資源源環(huán)環(huán)境境值值低低于于本本組組平平均均值值，，這這表表明明，，人人力力資資源源條條件件差差，，將將成成為為制制約約我我國國電電子子政政務(wù)務(wù)發(fā)發(fā)展展的的最最大大環(huán)環(huán)境境因因素素以此考慮慮我國E-Gov的階段定定位不能盲目目追求技技術(shù)的先先進(jìn)性，，不要強(qiáng)強(qiáng)求超越越環(huán)境條條件的目目標(biāo)(并并不等于于“唯條條件論””)不能照搬搬照抄;e-readiness不是投入入越多越越好，必必須講求求實效發(fā)展得快快≠效果好：：Availability≠Use，關(guān)鍵是環(huán)環(huán)境條件件能否配配合環(huán)境條件件的改善善是具體體的，針針對關(guān)鍵鍵的制約約因素可可取得事事半功倍倍之效研究國外外是為了了我們自自己進(jìn)行行正確的的目標(biāo)定定位對我國E-Gov階段的基基本判斷斷目前發(fā)展展不平衡衡，整體體上處于于從技術(shù)術(shù)應(yīng)用向向管理信信息化轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變的過過程中，，少數(shù)地地區(qū)和部部委，正正嘗試政政府扁平平化服務(wù)務(wù)未來的發(fā)發(fā)展方向向，是從從政府技技術(shù)應(yīng)用用和管理理信息化化，適時時全面推推進(jìn)到政政府流程程再造和和服務(wù)型型政府的的建立，，以及結(jié)結(jié)合我們們的國情情，有重重點地推推進(jìn)社會會主義民民主政治治建設(shè)扁平服務(wù)務(wù)型電子子政務(wù)策策略，是是我們未未來最主主要的可可選發(fā)展展空間；；目標(biāo)模模式：是是要建立立“雙棱棱柱型””模式(雙過渡渡或雙轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變)關(guān)鍵是與與政務(wù)改改革的配配合，階階段目標(biāo)標(biāo)卻不可可能訂得得過高三、對2004年電子子政務(wù)的的趨勢展展望一、指導(dǎo)導(dǎo)思想要要有一定定調(diào)整不能把“拉動動內(nèi)需””作為目目標(biāo)的政政策訴求求點。盡盡管在客客觀效果果上會起起到這種種作用，，但作為為指導(dǎo)思思想則是是不對的的不能用創(chuàng)創(chuàng)造了多多少內(nèi)需需，作為為評價電電子政務(wù)務(wù)成效的的依據(jù)。。它與““政務(wù)””目標(biāo)無無關(guān)將“拉動動內(nèi)需””納入電電子政務(wù)務(wù)的指導(dǎo)導(dǎo)思想，，不符合合經(jīng)濟(jì)運運行規(guī)律律。經(jīng)濟(jì)濟(jì)運行本本身存在在著周期期波動，，需求不不足時用用它來拉拉動內(nèi)需需，需求求過熱時時難道就就不需要要電子政政務(wù)了？？指導(dǎo)思想想的調(diào)整整和務(wù)實實，會表表現(xiàn)在市市場的需需求面上上：即會會約束政政府拔高高目標(biāo)、、盲目采采購的行行為二、重心心繼續(xù)向向應(yīng)用轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變關(guān)于監(jiān)管管、效率率、服務(wù)務(wù)的順序序?qū)嵺`上上不會會一刀刀切：：部門門和地地區(qū)的的不平平衡和和應(yīng)用用的多多樣性性；轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變政政府職職能需需要和和歷史史演進(jìn)進(jìn)，政政府不不同層層次上上的政政務(wù)內(nèi)內(nèi)容區(qū)區(qū)別公共服服務(wù)實實質(zhì)是是面向向最終終服務(wù)務(wù)對象象：從從G2G到G2B和G2C需要關(guān)關(guān)注細(xì)細(xì)分市市場上上的不不同產(chǎn)產(chǎn)品服服務(wù)與與不同同的目目標(biāo)用用戶全國97%以上上地區(qū)區(qū)和部部門已已建成成辦公公業(yè)務(wù)務(wù)網(wǎng)；85%以上上建了了政府府公眾眾信息息網(wǎng)75%的地地區(qū)建建立了了聯(lián)接接到地市和縣的網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)系系統(tǒng)43%的國國務(wù)院院部門門分別別建了了本系系統(tǒng)辦辦公業(yè)業(yè)務(wù)資資源網(wǎng)網(wǎng)中央政府府門戶戶網(wǎng)站站總體體方（9月月國辦辦貴州州會議三、政政務(wù)改改革滯滯后的的矛盾盾更加加突出出分項工工程的的進(jìn)展展難度度相對對小得得多（（政府府換屆屆、部部門的的利益益和積積極性性、很很少觸觸及體體改））技術(shù)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)問問題也也容易易解決決，關(guān)關(guān)鍵是是協(xié)同同業(yè)務(wù)務(wù)＋資資源共共享困難仍仍在于于總體體結(jié)構(gòu)構(gòu)和功功能層層面上上，而而它涉涉及跨跨體制制的協(xié)協(xié)調(diào)，，觸及及既得得利益益和現(xiàn)現(xiàn)有權(quán)權(quán)力，，需要要有體體改政務(wù)改改革（（行政政和政政治））的進(jìn)進(jìn)展還還不清清晰在此情情況下下也能能推動動，其其進(jìn)展展與成成效在在很大大程度度上依依賴于于推動動與協(xié)協(xié)調(diào)機(jī)機(jī)構(gòu)的的執(zhí)行行能力力2004年年分項項建設(shè)設(shè)與總總體結(jié)結(jié)構(gòu)的的矛盾盾會進(jìn)進(jìn)一步步顯現(xiàn)現(xiàn)四、政政府采采購規(guī)規(guī)模穩(wěn)穩(wěn)健增增長政府采采購很很難進(jìn)進(jìn)行定定量預(yù)預(yù)測在CCID的分析析中，，從2004年年開始始伴隨隨采購購規(guī)模模的繼繼續(xù)增增長，，增長長率會會由遞遞增轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)為遞遞減。?？紤]慮到項項目建建設(shè)與與支出出滯后后的因因素，，上述述轉(zhuǎn)變變可能能會順順延但實踐踐中的的一個個現(xiàn)象象非常常值得得注意意：政政府采采購的的實際際支出出往往往會低低于應(yīng)應(yīng)有的的水平平。而而它會會減少少政府府采購購實際際的支支出規(guī)規(guī)模另外，，電子子政務(wù)務(wù)畢竟竟不等等于政政府采采購，，電子子政務(wù)務(wù)預(yù)算算的一一部分分，可可能不不表現(xiàn)現(xiàn)為政政府采采購五、需需求結(jié)結(jié)構(gòu)優(yōu)優(yōu)化但但不明明顯軟件和和服務(wù)務(wù)需求求進(jìn)一一步突突出，，支出出比重重會增增長，，但仍仍不會會成主主體信息資資源開開發(fā)與與整合合仍滯滯后。。立法法將起起重要要作用用，但但并不不能解解決所所有問問題。。即使使有了了原料料，也也不等等于形形成合合用的的產(chǎn)品品除技術(shù)術(shù)性障障礙外外，體體制障障礙有有待改改革，，市場場的培培育、、制度度的安安排乃乃至觀觀念的的轉(zhuǎn)化化需要要一個個過程程投資重重點：業(yè)務(wù)系系統(tǒng)、、網(wǎng)絡(luò)絡(luò)建設(shè)設(shè)、安安全系系統(tǒng)、、辦公公自動動化或或綜合合辦公公平臺臺、存存儲系系統(tǒng)、、資源源庫或或數(shù)據(jù)據(jù)中心心服務(wù)器器、PC或筆記記本；打印機(jī)機(jī)等外外設(shè)；數(shù)據(jù)倉倉庫及及數(shù)據(jù)據(jù)挖掘掘工具具；安全產(chǎn)產(chǎn)品；；交換機(jī)機(jī)、路路由器器等網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)產(chǎn)品；網(wǎng)絡(luò)存存儲（中國國計算算機(jī)用用戶））六、國國內(nèi)供供應(yīng)商商的機(jī)機(jī)遇繼繼續(xù)保保持《政府府采購購法》》自2003年年1月月1日日開始始施行行，政政府公公開發(fā)發(fā)布了了向國國內(nèi)供供應(yīng)商商的傾傾斜政政策向國內(nèi)內(nèi)供應(yīng)應(yīng)商傾傾斜的的采購購政策策，經(jīng)經(jīng)歷了了與WTO（技術(shù)中中性））市場場規(guī)則則的初初步磨磨合后后得以以確立立，估估計這這一政政策在在