第三章 政策系統(tǒng)

第三章政策系統(tǒng)第一節(jié)政策主體第二節(jié)政策客體第三節(jié)政策環(huán)境第一節(jié)政策主體

政策主體：指直接或間接地參與政策制定過(guò)程的個(gè)人、團(tuán)體或組織。官方?jīng)Q策者（直接主體）：立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及某些領(lǐng)袖人物非官方參與者（間接主體）：利益集團(tuán)、政黨、公民個(gè)人、大眾傳媒、思想庫(kù)官方?jīng)Q策者（一）美國(guó)（“三權(quán)分立”制）：關(guān)于稅收、人權(quán)、福利和勞工關(guān)系等方面的政策由國(guó)會(huì)制定；外交政策方面，國(guó)會(huì)更有可能聽(tīng)任總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)。英國(guó)（議會(huì)制）：政黨提出→文官起草→政府（首相或內(nèi)閣大臣）提交議會(huì)→議會(huì)對(duì)議案批準(zhǔn)和通過(guò)。拉美國(guó)家（獨(dú)裁體制或權(quán)威體制）：立法機(jī)關(guān)受行政機(jī)關(guān)的嚴(yán)密控制，幾乎難以在獨(dú)立決策意義上立法。中國(guó)（中央集權(quán)制）：人民代表大會(huì)是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)。

立法機(jī)關(guān)：國(guó)會(huì)、議會(huì)、代表會(huì)議、全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。官方?jīng)Q策者（二）

行政機(jī)關(guān)：行政部門(mén)不僅影響公共政策的制定，而且還制定和實(shí)施政策。在美國(guó)，國(guó)會(huì)越來(lái)越依賴(lài)于總統(tǒng)提出的立法建議，特別是在外交、國(guó)防、軍事領(lǐng)域，總統(tǒng)擁有很大的權(quán)力。在中國(guó)，國(guó)務(wù)院即中央人民政府不僅是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，而且是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)；地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，還有權(quán)制定具體的政策法規(guī)。執(zhí)行、制定公共政策時(shí)，政府干預(yù)要適度。

下頁(yè)傳統(tǒng)行政學(xué)堅(jiān)持政治與行政“二分法”，即公共政策由政府中的“政治部門(mén)”制定，行政部門(mén)只是實(shí)施這些政策。然而，人們已經(jīng)越來(lái)越明確地意識(shí)到政策制定與政策執(zhí)行密不可分。如今，行政機(jī)關(guān)在政策制定和實(shí)施過(guò)程中的地位和作用越來(lái)越突出，人類(lèi)進(jìn)入了一個(gè)“以行政為中心”的新時(shí)代。官方?jīng)Q策者（三）

司法機(jī)關(guān)：一般被稱(chēng)為“法院”。美國(guó)：法院通過(guò)司法審查權(quán)和法令解釋權(quán)對(duì)公共政策產(chǎn)生重大影響。司法審查權(quán)：法院有權(quán)決定立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)是否違憲，并有權(quán)宣布其與憲法相沖突的活動(dòng)無(wú)效。法令解釋權(quán)：法院有權(quán)解釋國(guó)會(huì)通過(guò)的那些抽象而又容易引起歧義的法規(guī)。加拿大、澳大利亞、德國(guó)等西方國(guó)家：法院也擁有一定的司法審查權(quán)，但它們對(duì)公共政策的影響遠(yuǎn)不如美國(guó)法院。一些發(fā)展中國(guó)家：司法部門(mén)不具備政治決策的功能，司法行為對(duì)公共政策的影響微乎其微。非官方參與者(一)利益集團(tuán) 由具有相同價(jià)值需求和利益傾向的個(gè)人所組成的團(tuán)體或團(tuán)體間的聯(lián)盟。利益集團(tuán)影響政策制定的方式或途徑是多種多樣的，如院外活動(dòng)、輿論宣傳、政治捐款、抗議示威等。政黨政黨常常履行一種“利益聚合”的功能。在實(shí)行兩黨制的國(guó)家(如英、美)，政黨總希望能夠獲得更多選民的支持，因而在其政策綱領(lǐng)中試圖更多地體現(xiàn)多數(shù)人的需求。在實(shí)行多黨制的國(guó)家(如法)，政黨只代表著各種相對(duì)狹隘的利益。在實(shí)行一黨制的國(guó)家(如蘇)，政黨是政策主體的核心力量，在政策制定中起主導(dǎo)作用，公共政策在一定程度上完全可以被視為執(zhí)政黨的政策。非官方參與者(二)公民： 參與政策過(guò)程的主要途徑包括：

(1)直接投票

(2)推選代表參與政策制定

(3)使用威脅手段

(4)參加政治黨派和利益集團(tuán)

(5)制造社會(huì)輿論或進(jìn)行游說(shuō)

(6)以個(gè)人的知識(shí)活動(dòng)為政策制定提供實(shí)證依據(jù)或理論指導(dǎo)

案例：“一個(gè)鄉(xiāng)黨委書(shū)記的心聲”非官方參與者(三)非官方參與者(四)大眾傳媒：主要指廣播、電視、報(bào)刊、雜志、書(shū)籍、網(wǎng)絡(luò)等人們借以表達(dá)思想和意愿、傳播各種信息的輿論工具，有“第四種權(quán)力”之稱(chēng)。大眾傳媒之所以成為現(xiàn)代社會(huì)中政策主體的一個(gè)重要因素，是由它的特點(diǎn)決定的。

視頻[[新聞?wù){(diào)查]調(diào)查“躲貓貓”(20090314)思想庫(kù)(現(xiàn)代政策研究組織)：官方思想庫(kù)、半官方思想庫(kù)、民間思想庫(kù)、國(guó)際思想庫(kù)。下頁(yè)大眾傳媒的特點(diǎn)傳媒是傳播政府政策意圖的有效工具傳媒是社會(huì)輿論的風(fēng)向標(biāo)：它能有效地向官方?jīng)Q策者反映社會(huì)所需和公眾所求。傳媒是社會(huì)輿論的導(dǎo)向舵：它能在很大程度上引導(dǎo)公眾的價(jià)值取向，產(chǎn)生一定的宣傳力量。傳媒是社會(huì)信息分配的中樞第二節(jié)政策客體

政策客體：指公共政策所要處理的社會(huì)問(wèn)題和公共政策的目標(biāo)群體。

社會(huì)問(wèn)題：指社會(huì)正常發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的偏差，或者說(shuō)是實(shí)際狀態(tài)與社會(huì)期望狀態(tài)之間的差距。這種偏差和差距導(dǎo)致了社會(huì)的緊張狀態(tài)，涉及較為廣泛的社會(huì)關(guān)系，從而具有了公共的性質(zhì)。但是，并非所有的社會(huì)問(wèn)題都必須通過(guò)公共政策來(lái)解決。目標(biāo)群體：指受公共政策影響和制約的社會(huì)成員。下頁(yè)什么是社會(huì)問(wèn)題社會(huì)問(wèn)題是一種客觀條件：即其存在狀況和數(shù)量大小能夠被人們所認(rèn)識(shí)。

客觀條件是社會(huì)問(wèn)題存在的必要條件，但不是充分條件。社會(huì)問(wèn)題是一種主觀定義：即人們對(duì)客觀情況的察覺(jué)和認(rèn)識(shí)。社會(huì)問(wèn)題受價(jià)值判斷的影響：社會(huì)問(wèn)題會(huì)涉及價(jià)值觀的雙重沖突，人的價(jià)值判斷不僅能起重要的推動(dòng)作用，有時(shí)還起阻礙作用。下頁(yè)社會(huì)問(wèn)題是一個(gè)關(guān)系到大多數(shù)人的問(wèn)題社會(huì)問(wèn)題的形成往往具有一個(gè)發(fā)展過(guò)程社會(huì)問(wèn)題往往是系統(tǒng)性的問(wèn)題目標(biāo)群體的態(tài)度接受不接受完全接受部分接受積極接受消極接受完全不接受部分不接受積極不接受（強(qiáng)烈反對(duì)）消極不接受（不予合作）下頁(yè)

目標(biāo)群體之所以能夠接受和服從某一項(xiàng)政策，通常由于以下幾個(gè)方面原因：政治社會(huì)化的影響：指政治觀念（對(duì)國(guó)家、政黨、制度、權(quán)威、意識(shí)形態(tài)、權(quán)利義務(wù)的認(rèn)識(shí)）和政治行為模式的形成（遵紀(jì)守法，擁護(hù)社會(huì)制度等）傳統(tǒng)思想觀念和行為習(xí)慣的制約對(duì)政策形式合理與實(shí)質(zhì)合理的看法：只講實(shí)質(zhì)合理，不講形式合理，必然會(huì)走向人治；反之，必然導(dǎo)致教條。對(duì)成本收益的權(quán)衡對(duì)大局或整體的考慮避免受到懲罰環(huán)境條件的變化視頻[周孝正]中國(guó)社會(huì)和社會(huì)問(wèn)題當(dāng)代中國(guó)的社會(huì)問(wèn)題干個(gè)活電梯墜毀，過(guò)個(gè)車(chē)大橋墜毀；打個(gè)雷高鐵追尾；下個(gè)雨滿城泡水；開(kāi)個(gè)會(huì)全國(guó)戒備;眨個(gè)眼肉價(jià)飆飛；上個(gè)訪有去無(wú)回；喝個(gè)奶時(shí)間不對(duì)；擺個(gè)攤城管砸毀；炒個(gè)股終生后悔；打個(gè)車(chē)艾滋入腿；圍個(gè)脖刪貼封嘴；當(dāng)個(gè)官槑槑消費(fèi)；脫個(gè)衣星光生輝；傍個(gè)爹榮華富貴。

第三節(jié)政策環(huán)境

政策環(huán)境：指作用和影響公共政策的外部條件的總和。公共政策與政策環(huán)境的關(guān)系：環(huán)境決定和制約政策，起主導(dǎo)作用；政策改善和塑造環(huán)境，具有反作用。首先，公共政策是隨著社會(huì)的發(fā)展由環(huán)境的需要而產(chǎn)生的；其次，公共政策必須適應(yīng)政策環(huán)境，有什么樣的政策環(huán)境，就應(yīng)該有什么樣的公共政策；再次，政策環(huán)境的發(fā)展變化必然導(dǎo)致公共政策的發(fā)展變化；最后，公共政策對(duì)政策環(huán)境具有一定的能動(dòng)作用

政策環(huán)境的構(gòu)成因素地理環(huán)境經(jīng)濟(jì)環(huán)境政治傳統(tǒng)與政治文化社會(huì)變遷國(guó)際環(huán)境政策環(huán)境的構(gòu)成因素（一）地理環(huán)境

指一個(gè)國(guó)家所處的地理位置和自然狀況，包括地形、地貌、氣候、土壤、礦藏甚至人種等自然構(gòu)成。地理環(huán)境對(duì)政策系統(tǒng)的影響是永恒的。

下頁(yè)孟德斯鳩：“地理因素說(shuō)”地理因素說(shuō)：認(rèn)為法律不但與政治、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切，而且與所在的地球緯度、氣溫差別以及黃種人、黑種人、白種人等有密切聯(lián)系?！墩摲ǖ木瘛?/p>

在熱帶尤其是靠近赤道的國(guó)家，法律中時(shí)常會(huì)出現(xiàn)早婚和一夫多妻的規(guī)定；地處溫帶的國(guó)家，其法律則時(shí)常會(huì)出現(xiàn)晚婚和一夫一妻的規(guī)定。 熱帶及亞熱帶國(guó)家盛行嚴(yán)刑峻法；溫帶和寒帶的國(guó)家刑法較為寬松。下頁(yè)

地理環(huán)境不僅為社會(huì)發(fā)展提供了各種可能性，同時(shí)也為政策的制定與執(zhí)行提供了各種可能。 澳大利亞政府把畜牧業(yè)的發(fā)展視為國(guó)家的首要任務(wù)；加拿大以木材的采伐與加工為其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)主體；中東國(guó)家以石油開(kāi)采與煉制為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主要支柱；

英國(guó)政府國(guó)防系統(tǒng)以海軍部門(mén)為主導(dǎo)地位；瑞士政府以陸軍力量作為國(guó)防主體。政策環(huán)境的構(gòu)成因素（二）經(jīng)濟(jì)環(huán)境指對(duì)政策系統(tǒng)有重要影響的各種經(jīng)濟(jì)要素的總和，主要由社會(huì)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展?fàn)顩r構(gòu)成?！皥?bào)酬取決于經(jīng)濟(jì)環(huán)境”即一個(gè)人的勞動(dòng)報(bào)酬不但取決于他本人的勞動(dòng)數(shù)量和質(zhì)量，還取決于這個(gè)人所處的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。下頁(yè)

社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)公共政策制定具有決定性的影響自然經(jīng)濟(jì)：由于其自給自足的特征，無(wú)須政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行協(xié)調(diào)管理，奴隸社會(huì)和封建社會(huì)公共政策經(jīng)濟(jì)職能微弱，管理經(jīng)濟(jì)的部門(mén)機(jī)構(gòu)弱小，行使職能簡(jiǎn)化單一。資本主義的商品經(jīng)濟(jì)：為解決資本主義社會(huì)的固有矛盾，資本主義國(guó)家的政府不得不強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)職能，通過(guò)各種經(jīng)濟(jì)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)。有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)：宏觀計(jì)劃職能由政府承擔(dān)，微觀調(diào)控由市場(chǎng)機(jī)制完成。政策環(huán)境的構(gòu)成因素（三）政治傳統(tǒng)與政治文化指一個(gè)民族在特定時(shí)期流行的一整套政治態(tài)度、政治信仰和政治情感。政治文化是影響公共政策的一個(gè)重要環(huán)境因素，不同國(guó)家公共政策及其制定過(guò)程的差異可以用政治文化的不同來(lái)解釋。政策環(huán)境的構(gòu)成因素（四）社會(huì)變遷凡社會(huì)制度、社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織、社會(huì)人口、社會(huì)規(guī)范、哲學(xué)、宗教、文學(xué)藝術(shù)、風(fēng)俗習(xí)慣等一切社會(huì)現(xiàn)象突發(fā)的、急劇的變化或漸進(jìn)的、緩慢的變化都可叫做社會(huì)變遷。 我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期人口流動(dòng)問(wèn)題。案例“論權(quán)利屬地化”

河南農(nóng)民遭遇賣(mài)棗難含淚將滿車(chē)棗撒入河中政策環(huán)境的構(gòu)成因素（五）國(guó)際環(huán)境

指一個(gè)國(guó)家同世界各國(guó)和各地區(qū)之間的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、地理等方面的關(guān)系以及其他國(guó)家之間的相互關(guān)系。 和平與發(fā)展的國(guó)際環(huán)境為各國(guó)發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了有利條件，而國(guó)際環(huán)境的發(fā)展變化，必然在各國(guó)國(guó)內(nèi)的形勢(shì)上有所反映，進(jìn)而構(gòu)成對(duì)公共政策的影響。如1973年中東戰(zhàn)爭(zhēng)

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由于國(guó)際交流的擴(kuò)大，國(guó)際社會(huì)中出現(xiàn)了許多需要各國(guó)政府聯(lián)手解決的問(wèn)題，如生態(tài)環(huán)境保護(hù)、外層空間開(kāi)發(fā)、國(guó)際郵政通訊、控制人口過(guò)度膨脹、打擊國(guó)際犯罪團(tuán)伙、研究疑難病癥、救濟(jì)國(guó)際難民等，這些國(guó)際性問(wèn)題的出現(xiàn)，使公共政策具有了國(guó)際性特征。一個(gè)國(guó)家所處的國(guó)際局勢(shì)及所擁有的國(guó)際地位都是制定和調(diào)整內(nèi)政外交政策的主要依據(jù)。隨著科技的發(fā)展，國(guó)際環(huán)境因素對(duì)各國(guó)公共政策的影響將有增無(wú)減。1973年中東戰(zhàn)