第三章 政策系統(tǒng)

第三章政策系統(tǒng)第一節(jié)政策主體第二節(jié)政策客體第三節(jié)政策環(huán)境第一節(jié)政策主體

政策主體：指直接或間接地參與政策制定過程的個人、團體或組織。官方?jīng)Q策者（直接主體）：立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)及某些領(lǐng)袖人物非官方參與者（間接主體）：利益集團、政黨、公民個人、大眾傳媒、思想庫官方?jīng)Q策者（一）美國（“三權(quán)分立”制）：關(guān)于稅收、人權(quán)、福利和勞工關(guān)系等方面的政策由國會制定；外交政策方面，國會更有可能聽任總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)。英國（議會制）：政黨提出→文官起草→政府（首相或內(nèi)閣大臣）提交議會→議會對議案批準(zhǔn)和通過。拉美國家（獨裁體制或權(quán)威體制）：立法機關(guān)受行政機關(guān)的嚴(yán)密控制，幾乎難以在獨立決策意義上立法。中國（中央集權(quán)制）：人民代表大會是國家最高權(quán)力機關(guān)和立法機關(guān)。

立法機關(guān)：國會、議會、代表會議、全國人民代表大會及其常務(wù)委員會。官方?jīng)Q策者（二）

行政機關(guān)：行政部門不僅影響公共政策的制定，而且還制定和實施政策。在美國，國會越來越依賴于總統(tǒng)提出的立法建議，特別是在外交、國防、軍事領(lǐng)域，總統(tǒng)擁有很大的權(quán)力。在中國，國務(wù)院即中央人民政府不僅是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，而且是最高國家行政機關(guān)；地方各級人民政府是地方各級權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，還有權(quán)制定具體的政策法規(guī)。執(zhí)行、制定公共政策時，政府干預(yù)要適度。

下頁傳統(tǒng)行政學(xué)堅持政治與行政“二分法”，即公共政策由政府中的“政治部門”制定，行政部門只是實施這些政策。然而，人們已經(jīng)越來越明確地意識到政策制定與政策執(zhí)行密不可分。如今，行政機關(guān)在政策制定和實施過程中的地位和作用越來越突出，人類進入了一個“以行政為中心”的新時代。官方?jīng)Q策者（三）

司法機關(guān)：一般被稱為“法院”。美國：法院通過司法審查權(quán)和法令解釋權(quán)對公共政策產(chǎn)生重大影響。司法審查權(quán)：法院有權(quán)決定立法機關(guān)、行政機關(guān)的活動是否違憲，并有權(quán)宣布其與憲法相沖突的活動無效。法令解釋權(quán)：法院有權(quán)解釋國會通過的那些抽象而又容易引起歧義的法規(guī)。加拿大、澳大利亞、德國等西方國家：法院也擁有一定的司法審查權(quán)，但它們對公共政策的影響遠不如美國法院。一些發(fā)展中國家：司法部門不具備政治決策的功能，司法行為對公共政策的影響微乎其微。非官方參與者(一)利益集團 由具有相同價值需求和利益傾向的個人所組成的團體或團體間的聯(lián)盟。利益集團影響政策制定的方式或途徑是多種多樣的，如院外活動、輿論宣傳、政治捐款、抗議示威等。政黨政黨常常履行一種“利益聚合”的功能。在實行兩黨制的國家(如英、美)，政黨總希望能夠獲得更多選民的支持，因而在其政策綱領(lǐng)中試圖更多地體現(xiàn)多數(shù)人的需求。在實行多黨制的國家(如法)，政黨只代表著各種相對狹隘的利益。在實行一黨制的國家(如蘇)，政黨是政策主體的核心力量，在政策制定中起主導(dǎo)作用，公共政策在一定程度上完全可以被視為執(zhí)政黨的政策。非官方參與者(二)公民： 參與政策過程的主要途徑包括：

(1)直接投票

(2)推選代表參與政策制定

(3)使用威脅手段

(4)參加政治黨派和利益集團

(5)制造社會輿論或進行游說

(6)以個人的知識活動為政策制定提供實證依據(jù)或理論指導(dǎo)

案例：“一個鄉(xiāng)黨委書記的心聲”非官方參與者(三)非官方參與者(四)大眾傳媒：主要指廣播、電視、報刊、雜志、書籍、網(wǎng)絡(luò)等人們借以表達思想和意愿、傳播各種信息的輿論工具，有“第四種權(quán)力”之稱。大眾傳媒之所以成為現(xiàn)代社會中政策主體的一個重要因素，是由它的特點決定的。

視頻[[新聞?wù){(diào)查]調(diào)查“躲貓貓”(20090314)思想庫(現(xiàn)代政策研究組織)：官方思想庫、半官方思想庫、民間思想庫、國際思想庫。下頁大眾傳媒的特點傳媒是傳播政府政策意圖的有效工具傳媒是社會輿論的風(fēng)向標(biāo)：它能有效地向官方?jīng)Q策者反映社會所需和公眾所求。傳媒是社會輿論的導(dǎo)向舵：它能在很大程度上引導(dǎo)公眾的價值取向，產(chǎn)生一定的宣傳力量。傳媒是社會信息分配的中樞第二節(jié)政策客體

政策客體：指公共政策所要處理的社會問題和公共政策的目標(biāo)群體。

社會問題：指社會正常發(fā)展過程中出現(xiàn)的偏差，或者說是實際狀態(tài)與社會期望狀態(tài)之間的差距。這種偏差和差距導(dǎo)致了社會的緊張狀態(tài)，涉及較為廣泛的社會關(guān)系，從而具有了公共的性質(zhì)。但是，并非所有的社會問題都必須通過公共政策來解決。目標(biāo)群體：指受公共政策影響和制約的社會成員。下頁什么是社會問題社會問題是一種客觀條件：即其存在狀況和數(shù)量大小能夠被人們所認(rèn)識。

客觀條件是社會問題存在的必要條件，但不是充分條件。社會問題是一種主觀定義：即人們對客觀情況的察覺和認(rèn)識。社會問題受價值判斷的影響：社會問題會涉及價值觀的雙重沖突，人的價值判斷不僅能起重要的推動作用，有時還起阻礙作用。下頁社會問題是一個關(guān)系到大多數(shù)人的問題社會問題的形成往往具有一個發(fā)展過程社會問題往往是系統(tǒng)性的問題目標(biāo)群體的態(tài)度接受不接受完全接受部分接受積極接受消極接受完全不接受部分不接受積極不接受（強烈反對）消極不接受（不予合作）下頁

目標(biāo)群體之所以能夠接受和服從某一項政策，通常由于以下幾個方面原因：政治社會化的影響：指政治觀念（對國家、政黨、制度、權(quán)威、意識形態(tài)、權(quán)利義務(wù)的認(rèn)識）和政治行為模式的形成（遵紀(jì)守法，擁護社會制度等）傳統(tǒng)思想觀念和行為習(xí)慣的制約對政策形式合理與實質(zhì)合理的看法：只講實質(zhì)合理，不講形式合理，必然會走向人治；反之，必然導(dǎo)致教條。對成本收益的權(quán)衡對大局或整體的考慮避免受到懲罰環(huán)境條件的變化視頻[周孝正]中國社會和社會問題當(dāng)代中國的社會問題干個活電梯墜毀，過個車大橋墜毀；打個雷高鐵追尾；下個雨滿城泡水；開個會全國戒備;眨個眼肉價飆飛；上個訪有去無回；喝個奶時間不對；擺個攤城管砸毀；炒個股終生后悔；打個車艾滋入腿；圍個脖刪貼封嘴；當(dāng)個官槑槑消費；脫個衣星光生輝；傍個爹榮華富貴。

第三節(jié)政策環(huán)境

政策環(huán)境：指作用和影響公共政策的外部條件的總和。公共政策與政策環(huán)境的關(guān)系：環(huán)境決定和制約政策，起主導(dǎo)作用；政策改善和塑造環(huán)境，具有反作用。首先，公共政策是隨著社會的發(fā)展由環(huán)境的需要而產(chǎn)生的；其次，公共政策必須適應(yīng)政策環(huán)境，有什么樣的政策環(huán)境，就應(yīng)該有什么樣的公共政策；再次，政策環(huán)境的發(fā)展變化必然導(dǎo)致公共政策的發(fā)展變化；最后，公共政策對政策環(huán)境具有一定的能動作用

政策環(huán)境的構(gòu)成因素地理環(huán)境經(jīng)濟環(huán)境政治傳統(tǒng)與政治文化社會變遷國際環(huán)境政策環(huán)境的構(gòu)成因素（一）地理環(huán)境

指一個國家所處的地理位置和自然狀況，包括地形、地貌、氣候、土壤、礦藏甚至人種等自然構(gòu)成。地理環(huán)境對政策系統(tǒng)的影響是永恒的。

下頁孟德斯鳩：“地理因素說”地理因素說：認(rèn)為法律不但與政治、經(jīng)濟聯(lián)系密切，而且與所在的地球緯度、氣溫差別以及黃種人、黑種人、白種人等有密切聯(lián)系?！墩摲ǖ木瘛?/p>

在熱帶尤其是靠近赤道的國家，法律中時常會出現(xiàn)早婚和一夫多妻的規(guī)定；地處溫帶的國家，其法律則時常會出現(xiàn)晚婚和一夫一妻的規(guī)定。 熱帶及亞熱帶國家盛行嚴(yán)刑峻法；溫帶和寒帶的國家刑法較為寬松。下頁

地理環(huán)境不僅為社會發(fā)展提供了各種可能性，同時也為政策的制定與執(zhí)行提供了各種可能。 澳大利亞政府把畜牧業(yè)的發(fā)展視為國家的首要任務(wù)；加拿大以木材的采伐與加工為其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)主體；中東國家以石油開采與煉制為國民經(jīng)濟的主要支柱；

英國政府國防系統(tǒng)以海軍部門為主導(dǎo)地位；瑞士政府以陸軍力量作為國防主體。政策環(huán)境的構(gòu)成因素（二）經(jīng)濟環(huán)境指對政策系統(tǒng)有重要影響的各種經(jīng)濟要素的總和，主要由社會生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展?fàn)顩r構(gòu)成?！皥蟪耆Q于經(jīng)濟環(huán)境”即一個人的勞動報酬不但取決于他本人的勞動數(shù)量和質(zhì)量，還取決于這個人所處的經(jīng)濟環(huán)境。下頁

社會經(jīng)濟環(huán)境對公共政策制定具有決定性的影響自然經(jīng)濟：由于其自給自足的特征，無須政府對經(jīng)濟活動進行協(xié)調(diào)管理，奴隸社會和封建社會公共政策經(jīng)濟職能微弱，管理經(jīng)濟的部門機構(gòu)弱小，行使職能簡化單一。資本主義的商品經(jīng)濟：為解決資本主義社會的固有矛盾，資本主義國家的政府不得不強化經(jīng)濟職能，通過各種經(jīng)濟政策對經(jīng)濟活動進行干預(yù)。有計劃的商品經(jīng)濟：宏觀計劃職能由政府承擔(dān)，微觀調(diào)控由市場機制完成。政策環(huán)境的構(gòu)成因素（三）政治傳統(tǒng)與政治文化指一個民族在特定時期流行的一整套政治態(tài)度、政治信仰和政治情感。政治文化是影響公共政策的一個重要環(huán)境因素，不同國家公共政策及其制定過程的差異可以用政治文化的不同來解釋。政策環(huán)境的構(gòu)成因素（四）社會變遷凡社會制度、社會結(jié)構(gòu)、社會組織、社會人口、社會規(guī)范、哲學(xué)、宗教、文學(xué)藝術(shù)、風(fēng)俗習(xí)慣等一切社會現(xiàn)象突發(fā)的、急劇的變化或漸進的、緩慢的變化都可叫做社會變遷。 我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期人口流動問題。案例“論權(quán)利屬地化”

河南農(nóng)民遭遇賣棗難含淚將滿車棗撒入河中政策環(huán)境的構(gòu)成因素（五）國際環(huán)境

指一個國家同世界各國和各地區(qū)之間的政治、經(jīng)濟、文化、地理等方面的關(guān)系以及其他國家之間的相互關(guān)系。 和平與發(fā)展的國際環(huán)境為各國發(fā)展經(jīng)濟建設(shè)提供了有利條件，而國際環(huán)境的發(fā)展變化，必然在各國國內(nèi)的形勢上有所反映，進而構(gòu)成對公共政策的影響。如1973年中東戰(zhàn)爭

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由于國際交流的擴大，國際社會中出現(xiàn)了許多需要各國政府聯(lián)手解決的問題，如生態(tài)環(huán)境保護、外層空間開發(fā)、國際郵政通訊、控制人口過度膨脹、打擊國際犯罪團伙、研究疑難病癥、救濟國際難民等，這些國際性問題的出現(xiàn)，使公共政策具有了國際性特征。一個國家所處的國際局勢及所擁有的國際地位都是制定和調(diào)整內(nèi)政外交政策的主要依據(jù)。隨著科技的發(fā)展，國際環(huán)境因素對各國公共政策的影響將有增無減。1973年中東戰(zhàn)