政府績效評(píng)估

第五講政府績效評(píng)估

1績效評(píng)估的提出2021年2月黨的十七屆二中全會(huì)審議通過的?關(guān)于深化行政管理體制改革的意見?中明確提出：要全面正確履行政府職能，更加注重公共效勞，著力促進(jìn)教育衛(wèi)生文化等事業(yè)開展，建立健全公平公正，惠及全民，水平適度可持續(xù)開展的公共效勞體系，推進(jìn)根本公共效勞均等化。推行政府績效管理和行政問責(zé)制，建立科學(xué)合理的政府績效評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估機(jī)制。按國際貨幣基金組織的15.6%衡量標(biāo)準(zhǔn)〔行政管理支出占財(cái)政支出的比重〕，我國是世界上行政本錢最昂貴的國家之一。我國行政本錢不但遠(yuǎn)高于歐美等興旺國家，而且也明顯地高于世界的平均水平。高收入國家平均為9.5%中上等收入國家平均為12.3%中下等收入國家為14.9%低收入國家為18.1%。2假設(shè)干國家行政管理支出占財(cái)政總支出比例〔%〕3我國政府存在的浪費(fèi)問題：公務(wù)用車?yán)速M(fèi)；公款吃喝浪費(fèi)；公費(fèi)出國浪費(fèi)；豪華辦公大樓浪費(fèi)；政府會(huì)議浪費(fèi)；能源資源消耗的浪費(fèi)；政績工程浪費(fèi)。4政府績效評(píng)估概述政府績效評(píng)估的程序西方興旺國家的政府績效評(píng)估我國政府績效評(píng)估的困境和出路5政府績效評(píng)估概述政府績效評(píng)估的內(nèi)涵政府績效評(píng)估的特征和價(jià)值取向

政府績效評(píng)估的孕育和產(chǎn)生政府績效評(píng)估的主體和客體620世紀(jì)70年代后，政府改革中出現(xiàn)了用企業(yè)家精神重塑政府的潮流，強(qiáng)調(diào)政府行政的效率和效果，績效評(píng)估作為一項(xiàng)政治活動(dòng)蓬勃開展起來。根據(jù)經(jīng)合組織(OECD)的統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)90年代以來，政府績效評(píng)估在英國、加拿大、荷蘭、新西蘭、法國和德國等得到了廣泛的應(yīng)用；亞太地區(qū)各國政府也正在迅速引進(jìn)西方的績效評(píng)估工具和制度；2005年，溫家寶總理的政府工作報(bào)告中首次提出：“抓緊研究建立科學(xué)的政府績效評(píng)估體系〞的任務(wù)。7政府績效評(píng)估的內(nèi)涵“績效〞一詞，一般解釋為成績、成效，含有成績和效益的意思，它最早用于社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理方面，后來在人力資源管理方面又有廣泛應(yīng)用。政府績效是政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)中的結(jié)果、業(yè)績、效率；它表達(dá)了政府在行使其功能、實(shí)現(xiàn)其意志過程中的管理能力。政府績效主要包括以下四個(gè)方面:1、政治績效——在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政治績效最經(jīng)常地表現(xiàn)為制度安排和制度創(chuàng)新。市場經(jīng)濟(jì)的游戲規(guī)那么或社會(huì)秩序的供給是一種政府制度安排，這是政府核心能力之一。政府制度安排的能力越強(qiáng)，政治績效就越容易表達(dá)。2、經(jīng)濟(jì)績效——經(jīng)濟(jì)績效表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)持續(xù)開展上，國民經(jīng)濟(jì)不僅僅是在量上擴(kuò)張，而且在結(jié)構(gòu)合理的前提下有質(zhì)的提升。良好的經(jīng)濟(jì)績效還包括經(jīng)濟(jì)可持續(xù)開展程度較高、政府能供給推進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)開展的宏觀經(jīng)濟(jì)政策。83、社會(huì)績效——社會(huì)績效是經(jīng)濟(jì)開展根底上的社會(huì)全面進(jìn)步，是社會(huì)的穩(wěn)定與開展。社會(huì)全面進(jìn)步內(nèi)涵豐富，包括人們的生活水平和生活質(zhì)量的改善和提高；社會(huì)公共產(chǎn)品應(yīng)及時(shí)到位，社會(huì)治安狀況良好，犯罪率低，人們安居樂業(yè)；社會(huì)和諧有序，貧富差距縮小，社會(huì)群體、民族之間和諧相處，沒有劇烈的對(duì)抗和鋒利的沖突。4、文化績效——文化績效主要指精英文化與群眾文化的互補(bǔ)與滲透，以及文化的繁榮與整合。政府績效體系中，經(jīng)濟(jì)績效是政府績效的主要指標(biāo)和外在表現(xiàn)，在整體體系中發(fā)揮著根底作用。9政府績效評(píng)估內(nèi)涵的理解當(dāng)代政府績效評(píng)估所指的就是在20世紀(jì)70年代以來西方國家政府改革過程中產(chǎn)生并開展起來的一項(xiàng)政府改革措施。政府績效評(píng)估內(nèi)涵的理解:第一類是西方國家學(xué)者關(guān)于政府績效評(píng)估內(nèi)涵的理解所形成的政府績效評(píng)估理論第二類是西方國家以績效預(yù)算、績效審計(jì)為內(nèi)容而產(chǎn)生的績效評(píng)估內(nèi)涵。在20世紀(jì)90年代初，西方國家普遍推行了包括減小政府機(jī)構(gòu)規(guī)模、控制政府支出本錢、強(qiáng)調(diào)政府運(yùn)行效率等在內(nèi)的一系列改革。第三類是以美國為代表公布的一系列政府報(bào)告、法案對(duì)政府績效評(píng)估所作的具體規(guī)定，具有代表性的包括：

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1993年“國家績效評(píng)論〞界定為政府官員對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)，而不僅僅是對(duì)過程負(fù)責(zé)；其目的在于把政府部門及公務(wù)人員從繁文縟節(jié)和過度規(guī)制中解脫出來，發(fā)揮他們的積極性和主動(dòng)性，以便他們對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)，而不再僅僅是對(duì)規(guī)那么負(fù)責(zé)。同年公布的?政府績效與結(jié)果法案?那么指出，進(jìn)行政府績效評(píng)估的目的就是為了在提高政府效率和管理能力的同時(shí)，提高公共效勞的質(zhì)量，建立和開展公共責(zé)任機(jī)制，提高社會(huì)公眾的滿意程度，改善社會(huì)公眾對(duì)政府部門的信任。政府績效評(píng)估的內(nèi)涵是以任務(wù)為導(dǎo)向、以結(jié)果為導(dǎo)向、以顧客為導(dǎo)向、以社會(huì)為導(dǎo)向和以市場為導(dǎo)向，將顧客的需求作為政府部門存在開展的前提和政府部門改革、組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)遵循的目標(biāo)。1997年版的?美國標(biāo)桿管理研究報(bào)告?將政府績效評(píng)估定義為：“績效評(píng)估是評(píng)估到達(dá)預(yù)定目標(biāo)的過程，包括以下信息：資源轉(zhuǎn)化為物品和效勞〔輸出〕的效率，輸出的質(zhì)量〔提供給顧客的效果，顧客滿意程度〕和結(jié)果〔與所望目的相比工程活動(dòng)的后果〕，政府在對(duì)工程目標(biāo)特定奉獻(xiàn)方面運(yùn)作的有效性〞11對(duì)績效評(píng)估目前國內(nèi)外尚沒有一個(gè)普遍公認(rèn)的定義。人們多從三個(gè)方面來理解政府績效評(píng)估的內(nèi)涵〔層次〕:1、在微觀層面的績效評(píng)估——是對(duì)個(gè)人工作業(yè)績、奉獻(xiàn)的認(rèn)定;2、在中觀層面的績效評(píng)估——是評(píng)估政府分支的各部門，包括事業(yè)單位、非營利組織如何履行其被授權(quán)的職能，如政策制定執(zhí)行的效果，工程管理實(shí)施的狀況，給民眾提供效勞的數(shù)量、質(zhì)量等;3、宏觀層面的績效評(píng)估——是對(duì)整個(gè)公共部門績效的測評(píng)，政府為滿足社會(huì)和民眾的需求所履行的職能，表達(dá)為政治的民主與穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)的健康、穩(wěn)定與快速開展，人們生活水平和生產(chǎn)質(zhì)量的持續(xù)提高，社會(huì)福利與平等，國家平安和社會(huì)秩序的進(jìn)步，精神文明的提高等方面。12從實(shí)踐看，政府績效評(píng)估還可以作如下劃分〔范圍〕:第一種是普適性的政府機(jī)關(guān)績效評(píng)估——其特征是績效評(píng)估作為特定管理機(jī)制中的一個(gè)環(huán)節(jié)，隨著這種管理機(jī)制的普及而應(yīng)用于多種公共組織，包括目標(biāo)責(zé)任制、社會(huì)效勞承諾制、效能監(jiān)察、效能建設(shè)、行風(fēng)評(píng)議等等；第二種類型是具體行業(yè)的組織績效評(píng)估——應(yīng)用于某個(gè)行業(yè)，由政府主管部門設(shè)立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，組織對(duì)所屬企事業(yè)單位進(jìn)行績效的定期評(píng)估；第三種類型是專項(xiàng)績效評(píng)估——針對(duì)某一專項(xiàng)活動(dòng)或政府工作的某一方面展開。如江蘇省紀(jì)委的“應(yīng)用指標(biāo)分析方法對(duì)反腐敗五年目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的測評(píng)〞，珠海市的“萬人評(píng)政府〞等。這些改革措施的應(yīng)用不僅為政府開展績效管理積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，而且對(duì)建設(shè)求真務(wù)實(shí)、高效廉潔、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的行政管理體制進(jìn)行了有益的探索。13國內(nèi)關(guān)于政府績效評(píng)估內(nèi)涵的理解中國行政管理學(xué)會(huì)聯(lián)合課題組在?關(guān)于政府機(jī)關(guān)工作效率標(biāo)準(zhǔn)的研究報(bào)告?〔?中國行政管理?2003年第3期〕一文中，將政府績效評(píng)估定義為運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政府機(jī)關(guān)的業(yè)績、成就和實(shí)際工作作出盡可能準(zhǔn)確的評(píng)估，在此根底上對(duì)政府績效進(jìn)行改善和提高。顏如春在?關(guān)于建立我國政府績效評(píng)估體系的思考?〔?行政論壇?2003年第5期〕一文中，將政府績效定義為政府在社會(huì)管理活動(dòng)中的結(jié)果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、實(shí)現(xiàn)其意志過程中表達(dá)出的管理能力；并認(rèn)為，政府績效評(píng)估是指以一定的時(shí)段為界限，對(duì)政府績效進(jìn)行測量和評(píng)估以期改善政府行為績效和增強(qiáng)控制的活動(dòng)。政府績效評(píng)估的目的是對(duì)其產(chǎn)出所進(jìn)行的監(jiān)測和促進(jìn)。臧乃康在?政府績效的復(fù)合概念與評(píng)估機(jī)制?〔?南通師范學(xué)院學(xué)報(bào)?2003年第3期〕一文中認(rèn)為，政府績效意指扣除政府本錢后的盈余，一般用于衡量政府工作業(yè)績。從框架上而言，政府績效主要包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治績效。政府績效是指政府在一定時(shí)期內(nèi)履行公共責(zé)任和實(shí)施公共管理過程中表達(dá)出的綜合管理效果，集中表現(xiàn)在行政管理、經(jīng)濟(jì)開展、社會(huì)穩(wěn)定、教育科技、生活質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境等方面的績效?！卜栋啬恕?4政府績效教育科技績效生態(tài)環(huán)境績效生活質(zhì)量績效社會(huì)穩(wěn)定績效行政管理績效經(jīng)濟(jì)開展績效政府績效的結(jié)構(gòu)要素15政府績效評(píng)估內(nèi)涵的闡釋綜合分析以上國內(nèi)外關(guān)于政府績效評(píng)估內(nèi)涵的理解，政府績效評(píng)估的含義有兩個(gè)方面：一是作為政府內(nèi)部改革措施，表達(dá)了放松規(guī)制和市場化的改革取向，是一種以結(jié)果為本的控制；二是作為改善政府部門與公眾的關(guān)系、改善公眾對(duì)政府部門的信任的措施，表達(dá)了開展政府責(zé)任機(jī)制和顧客至上的管理理念。當(dāng)代西方國家政府績效評(píng)估：一是作為放松規(guī)制的政府內(nèi)部改革措施，這說明了政府績效評(píng)估首要的功能目標(biāo)和作用性質(zhì)；二來表達(dá)了市場化的改革取向，政府績效評(píng)估直接指向政府部門應(yīng)具有的職能，這決定了政府績效評(píng)估的內(nèi)涵中必然要包含重塑政府角色和界定其職能的內(nèi)容；三者作為改善政府部門與公眾關(guān)系的根本措施，表達(dá)了開展政府責(zé)任機(jī)制的憲政理念和顧客至上的管理理念。16政府績效評(píng)估的特征和價(jià)值取向

政府績效評(píng)估的特征市場責(zé)任機(jī)制〔marketaccountabilitysystem〕特征：一是“經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率假設(shè)〞；二是“采取本錢——收益的分析方式〞；三是“按投入和產(chǎn)出的模式來確定績效標(biāo)準(zhǔn)，注重對(duì)產(chǎn)出的評(píng)估〞；四是“以顧客滿意為根底來定義市場責(zé)任機(jī)制，這種定義方法是把公民視為消費(fèi)者〞。政府績效評(píng)估意味著政府職能的具體化政府績效評(píng)估意味著政務(wù)信息的交流與溝通政府績效評(píng)估的價(jià)值取向一是政府部門和非盈利部門必須以公眾的需要為管理導(dǎo)向，而不是以其自身的規(guī)那么為依歸；二是公眾為政府部門的結(jié)果而納稅和進(jìn)行評(píng)估，不是為政府部門的工作而納稅和進(jìn)行評(píng)估。

17政府績效評(píng)估的孕育和產(chǎn)生緣自政府公共管理理論研究的開展緣自西方國家社會(huì)開展和行政改革實(shí)踐政府績效評(píng)估緣起的依據(jù)分析經(jīng)濟(jì)上的依據(jù)政治上的依據(jù)管理理論上的依據(jù)18政府績效評(píng)估興起的社會(huì)背景?新公共管理理論的出現(xiàn)是政府績效評(píng)估興起的先導(dǎo)?解決公共管理問題是政府績效評(píng)估興起的重要推動(dòng)力?放松規(guī)制、提高政府的主動(dòng)性是績效評(píng)估的功能目標(biāo)19政府績效管理的必要性主要源于效勞理念不到位——當(dāng)“官本位〞思想傳統(tǒng)和“強(qiáng)政府、弱社會(huì)〞的政治格局沒有打破時(shí)，在行政管理和公共效勞運(yùn)作中，常因缺乏效勞意識(shí)引發(fā)工作的懈怠與疏忽；〔歸根結(jié)底就是沒有實(shí)現(xiàn)從“管制型政府〞向“效勞型政府〞的轉(zhuǎn)變。效勞型政府的根本內(nèi)容包括以人為本的效勞理念、依法行政的效勞準(zhǔn)那么、顧客為導(dǎo)向的效勞模式、績效評(píng)價(jià)的效勞考核、過錯(cuò)追究的效勞責(zé)任等?！承姓诒惧X較高——行政機(jī)構(gòu)龐大，行政運(yùn)作本錢攀升；少數(shù)部門和人員利用公共資源、公共產(chǎn)品變相尋租；公共效勞品質(zhì)不夠高，公眾滿意度較低——未能及時(shí)提供高品質(zhì)的公共產(chǎn)品、公共效勞和公共秩序。20政府績效評(píng)估的意義?是公共管理方法的一種創(chuàng)新?是公共管理的一場革命?提供了新的公共責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制?為提高公共管理績效提供了動(dòng)力機(jī)制?有助于改進(jìn)政府公共部門與公眾之間的信任關(guān)系21政府績效評(píng)估的主體和客體

政府績效評(píng)估主體構(gòu)成及其屬性政府績效評(píng)估主體構(gòu)成是指組織和參與政府績效評(píng)估的機(jī)構(gòu)、組織和公眾及其資格條件的規(guī)定，包括三大根本類型：國家機(jī)關(guān)性質(zhì)的專門績效評(píng)估機(jī)構(gòu)中介機(jī)構(gòu)性質(zhì)的專門績效評(píng)估機(jī)構(gòu)公民個(gè)人政府績效評(píng)估主體的屬性：權(quán)利性；制約性；多元性政府績效評(píng)估客體：指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)分類內(nèi)容分類：行政業(yè)績；行政能力；工作態(tài)度硬指標(biāo)和軟指標(biāo)22問題疫苗事件致山西應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情全國最差“2021年第一季度地方應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情能力排行榜〞〔人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室〕23定量法和定性法的比較定量法定性法定義采用精確測量工具采用模糊測量工具適用性事實(shí)判斷、機(jī)械判斷適用于產(chǎn)出等硬指標(biāo)價(jià)值判斷、綜合判斷適用于行為、過程等軟指標(biāo)優(yōu)點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一人為因素少易于操作綜合性、覆蓋性強(qiáng)可比性強(qiáng)體現(xiàn)價(jià)值導(dǎo)向缺點(diǎn)覆蓋性差易產(chǎn)生數(shù)字博弈不易診斷問題原因可比性差標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一主觀因素多需要良好的評(píng)估文化需要事實(shí)證據(jù)24

360°多元主體評(píng)估方法上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)同事下級(jí)中層領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力部門協(xié)作單位服務(wù)對(duì)象外部專家業(yè)務(wù)主管評(píng)估對(duì)象其他顧客25政府績效評(píng)估指標(biāo)體系確定政府績效評(píng)估指標(biāo)體系的依據(jù):職能依據(jù);政府的效勞承諾;管理績效;公眾的滿足度影響績效評(píng)估指標(biāo)體系確定的因素：公共事務(wù)的性質(zhì)特征公眾的需求社會(huì)開展的程度具體的時(shí)間條件社會(huì)開展的整體價(jià)值取向26構(gòu)建績效評(píng)估指標(biāo)的原那么及其根本要求〔1〕綜合、全面性原那么〔2〕系統(tǒng)性原那么〔3〕“硬〞指標(biāo)與“軟〞指標(biāo)相合、定量與定性相結(jié)合的原那么〔4〕可操作性原那么〔5〕與職能行使保持一致的原那么〔6〕導(dǎo)向性原那么〔7〕獨(dú)立性與差異性原那么27結(jié)果并列式。按照績效的重要事項(xiàng)進(jìn)行排列，側(cè)重結(jié)果。常與目標(biāo)管理法結(jié)合邏輯遞進(jìn)式。按照績效的邏輯鏈條進(jìn)行排列，側(cè)重過程和結(jié)果之間的因果關(guān)系。績效指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)模式28績效指標(biāo)的因果邏輯關(guān)系人員績效素質(zhì)指標(biāo)

行為指標(biāo)

結(jié)果指標(biāo)組織績效能力指標(biāo)

過程指標(biāo)

結(jié)果指標(biāo)項(xiàng)目績效投入指標(biāo)

過程指標(biāo)

產(chǎn)出指標(biāo)

效果指標(biāo)

29各種測量工具基礎(chǔ)數(shù)據(jù)測量產(chǎn)出測量效率測量標(biāo)桿測量（參照最佳實(shí)踐）結(jié)果測量目標(biāo)管理法測量顧客滿意度測量成本-效益測量（Cost-Effectivenessmeasures）過程測量PDCA（Plan-Do-Check-Act

）ADLI（Approach-Development-Learning-Integration）行為測量關(guān)鍵事件法行為強(qiáng)度測量30例如：社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略新農(nóng)村建設(shè)生產(chǎn)發(fā)展生活寬裕鄉(xiāng)風(fēng)文明村容整潔管理民主戰(zhàn)略目標(biāo)效果具體目標(biāo)績效報(bào)告監(jiān)控、跟蹤和改進(jìn)結(jié)果/產(chǎn)出行動(dòng)計(jì)劃保障措施具體目標(biāo)行動(dòng)計(jì)劃保障措施具體目標(biāo)行動(dòng)計(jì)劃保障措施具體目標(biāo)行動(dòng)計(jì)劃保障措施具體目標(biāo)行動(dòng)計(jì)劃保障措施過程/行為能力/投入31國家權(quán)力機(jī)關(guān)在政府績效評(píng)估中的作用制定績效評(píng)估的法律、法規(guī)；對(duì)評(píng)估活動(dòng)行使監(jiān)督權(quán)；通過對(duì)政府預(yù)決算的審議，建立和推行以績效為本的預(yù)算制度；責(zé)令績效較差部門改進(jìn)。行政機(jī)關(guān)在政府績效評(píng)估中的角色與作用管理公共事務(wù)和治理公共問題；管理行政系統(tǒng)內(nèi)部公共事務(wù)；建立和公眾之間的信息溝通機(jī)制社會(huì)公共組織在政府績效評(píng)估中的角色與作用重要主體；對(duì)社會(huì)公共組織績效等級(jí)的評(píng)定和劃分是政府績效評(píng)估的重要組分公眾在政府績效評(píng)估中的角色與作用參與進(jìn)行；組建評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)政府績效予以評(píng)估32政府績效評(píng)估的程序政府績效評(píng)估是一個(gè)循環(huán)的流動(dòng)過程，是一種有方案、按步驟進(jìn)行的活動(dòng)，程序是否標(biāo)準(zhǔn)直接影響政府績效評(píng)估質(zhì)量；英國在績效評(píng)估工作中特別重視程序的科學(xué)性，他們不是把程序簡單地視為評(píng)估的先后順序，而是作為績效評(píng)估制度的一個(gè)重要組成局部，精心慎重地進(jìn)行合理安排；我們構(gòu)建政府績效評(píng)估的七個(gè)操作程序：制定政府績效評(píng)估方案、建立政府績效評(píng)估組織、構(gòu)建政府績效評(píng)估指標(biāo)、收集政府績效評(píng)估信息、選擇政府績效評(píng)估的計(jì)量方法、撰寫政府績效評(píng)估報(bào)告和政府績效評(píng)估結(jié)果的反響和應(yīng)用。3334政府改革績效管理績效評(píng)估績效評(píng)估與政府改革35國外政府績效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)3E/4E法——為了有效控制政府財(cái)政支出，節(jié)約本錢，20世紀(jì)60年代，美國會(huì)計(jì)總署率先建立了以經(jīng)濟(jì)(Economy)、效率(Efficiency)和效果性(Effectiveness)為主體的“3E〞評(píng)估方法。由于這種方法過度地偏向經(jīng)濟(jì)性等硬性指標(biāo)，無視了公平、平等、民主和福利等軟指標(biāo)的評(píng)價(jià)，這種方法受到了眾多學(xué)者和公民的質(zhì)疑。在隨后的政府績效評(píng)價(jià)體系中，參加了公平(Equity)指標(biāo)，開展為“4E〞績效評(píng)估法。1、經(jīng)濟(jì)(ECONOMIC)/本錢標(biāo)準(zhǔn)——這種衡量只是說明花去了多少錢，或是否按程序花錢。當(dāng)然，本錢衡量能很好地表達(dá)出預(yù)算和本錢之間的差距。然而，本錢本身并不能衡量效勞的效率和效果，因而單一使用本錢衡量不能滿足績效評(píng)估的要求；2、效益(EFFECTIVENESS)/質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)——效益衡量是看情況是否得到改善，即用來衡量提供效勞的影響和質(zhì)量，看效勞是否到達(dá)預(yù)期目的，它關(guān)心的是目標(biāo)和結(jié)果。效益可分為兩類:一是改變現(xiàn)狀的程度;二是行為改變的幅度。每一項(xiàng)效勞都有明確或模糊的指向顧客的目標(biāo)。這些目標(biāo)可作為界定效益衡量的根底。例如，娛樂和圖書館效勞，就業(yè)、健康和社會(huì)效勞部門等，所提供的效勞質(zhì)量應(yīng)包括以下內(nèi)容:實(shí)效、可獲得、禮貌和公平；363、效率(EFFICIENCY)/生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)——效率指為產(chǎn)生特定水平的效益所付出努力的數(shù)量，簡單地說就是投入與產(chǎn)出的關(guān)系。產(chǎn)出與投入的比率被稱為生產(chǎn)力。反過來，投入與產(chǎn)出的比率被稱為效率或單位本錢，其實(shí)它們是同一概念。4、公平(EQUITY)——公平標(biāo)準(zhǔn)指的是效果(如效勞的數(shù)量或貨幣化的收益)和努力(如貨幣本錢)在社會(huì)群體中的不同分配，它與法律和社會(huì)理性密切聯(lián)系。公平作為衡量指標(biāo)時(shí)，關(guān)心的是“接受效勞的團(tuán)體和個(gè)人是否受到公平的待遇，需要特別照顧的弱勢(shì)群體是否能夠享受更多的效勞〞。由于政府行為的高度復(fù)雜性，“3E〞和“4E〞評(píng)估法在實(shí)踐中遇到了評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)采集和量化測定的極大困難。37

成本

——投入

——產(chǎn)出

——效果

costinputoutputoutcome

經(jīng)濟(jì)

效率

效能

EconomyEfficiencyEffectiveness“3E〞績效標(biāo)準(zhǔn)還有多個(gè)“E〞：Equity〔公正〕、Expertise〔專業(yè)性〕、Excellence〔卓越〕、Entrepreneurship〔企業(yè)家精神〕……38標(biāo)桿管理法——在“3E〞和“4E〞評(píng)估法的根底上，美國Oregon(俄勒崗)州政府將標(biāo)桿管理法運(yùn)用于政府績效評(píng)估，通過廣泛征詢地方政府、立法機(jī)關(guān)、普通市民、商業(yè)團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)和專家學(xué)者的意見，建立了Oregon州政府績效評(píng)估體系。此評(píng)估體系包括了經(jīng)濟(jì)、教育、環(huán)境、市民參與、社會(huì)支持、公共平安、社區(qū)開展七個(gè)領(lǐng)域共158個(gè)的具體指標(biāo)。BSC評(píng)估法——美國哈佛商學(xué)院RobertS．Kaplan和DavidP．Norton兩位教授于1992年共同創(chuàng)立了組織績效評(píng)估的新方法——平衡計(jì)分卡(BSC)，把組織的戰(zhàn)略目標(biāo)分解為財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部流程、創(chuàng)新與學(xué)習(xí)等四個(gè)具體的目標(biāo)，并把這些目標(biāo)層層分解為各職能部門和個(gè)人的目標(biāo)，以此形成BSC評(píng)估體系。美國得克薩斯(Texas)州政府以運(yùn)輸部為樣板，將平衡記分卡法運(yùn)用于政府的績效評(píng)估，構(gòu)建了包括外部效益、顧客滿意度、雇員開展、內(nèi)部過程優(yōu)化4個(gè)層面和顧客、股東、靈活性、平安性、效勞、穩(wěn)定性、工作補(bǔ)償、工作環(huán)境、物質(zhì)環(huán)境、管理費(fèi)用、創(chuàng)新能力、方案與設(shè)計(jì)等15個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域共54個(gè)具體指標(biāo)的政府績效評(píng)估體系。39例如：公共部門平衡計(jì)分卡模式〔BalancedScorecard〕顧客維度創(chuàng)新與學(xué)習(xí)維度財(cái)務(wù)維度內(nèi)部業(yè)務(wù)流程維度戰(zhàn)略誰是我們的顧客？我們將如何為他們創(chuàng)造價(jià)值？如何在控制成本的同時(shí)為顧客增加價(jià)值？如何確保我們自身的成長、變化，以滿足目前立法機(jī)構(gòu)和市民的需要？為了在預(yù)算約束下滿足顧客的要求，我們需要擅長哪些業(yè)務(wù)流程？使命40公共部門平衡計(jì)分卡〔BSC〕的內(nèi)在因果關(guān)系顧客內(nèi)部業(yè)務(wù)流程創(chuàng)新與學(xué)習(xí)財(cái)務(wù)加大培訓(xùn)投入預(yù)算投入管理創(chuàng)新服務(wù)流程再造百姓滿意提高服務(wù)質(zhì)量能力培訓(xùn)觀念更新降低行政成本學(xué)習(xí)型組織改進(jìn)審批環(huán)節(jié)提高辦事效率41

平衡計(jì)分卡長期的財(cái)務(wù)性落后的外部

因短期的非財(cái)務(wù)領(lǐng)先的內(nèi)部

果國外政府績效評(píng)估的方法與實(shí)踐日本于2002年4月施行了?政府政策評(píng)估法?。依據(jù)該法案，日本東京市政策指導(dǎo)室遴選了229個(gè)政策評(píng)價(jià)指標(biāo)，經(jīng)過實(shí)證篩選，最后建立了包括福祉、平安、環(huán)境能源、勞動(dòng)消費(fèi)生活等11個(gè)領(lǐng)域99個(gè)指標(biāo)的東京市政府政策評(píng)價(jià)體系。瑞士洛桑國際管理學(xué)院(IMD)是國際競爭力評(píng)價(jià)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，它確立了包括經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)、政府績效、企業(yè)效率和根底設(shè)施四個(gè)方面的國家競爭力評(píng)價(jià)體系。其中，政府績效是由公共財(cái)政、財(cái)政政策、組織機(jī)構(gòu)、企業(yè)法規(guī)和教育五個(gè)評(píng)價(jià)要素決定的，這些要素又細(xì)分為84個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)。43美國政府績效評(píng)估的興起與開展演進(jìn)1992年，克林頓上臺(tái)伊始提出“再造政府〞，把“績效預(yù)算〞提到首要位置；1993年1月，通過了?政府績效與成果法案?，同時(shí)專門成立了以副總統(tǒng)戈?duì)枮槭椎膰铱冃гu(píng)價(jià)委員會(huì)。戈?duì)枅?bào)告：創(chuàng)造一個(gè)工作更好、花錢更少的政府績效評(píng)價(jià)工作取得的成果：采取績效管理后，部門不再提出不切實(shí)際的“過分方案〞，大大壓縮了聯(lián)邦政府的財(cái)政支出，提高了辦事的效率，使長達(dá)40年的連續(xù)赤字一度被消滅。44

?政府績效與結(jié)果法案?美國政府績效評(píng)估指標(biāo)體系坎貝爾研究所的政府績效評(píng)估指標(biāo)美國國家績效評(píng)估委員會(huì)的評(píng)估指標(biāo)美國管理和預(yù)算辦公室通用績效指標(biāo)得克薩斯州政府績效評(píng)估指標(biāo)俄勒岡州政府績效評(píng)估指標(biāo)美國政府績效評(píng)估的評(píng)估與借鑒45通過立法的方式明確績效目標(biāo)工程績效評(píng)價(jià)體系〔PART〕的建立美國績效評(píng)價(jià)體系的建設(shè)46戰(zhàn)略目標(biāo)績效目標(biāo)1.交通安全戰(zhàn)略

1.1減少交通相關(guān)的死亡人數(shù)公路每億車英里的死亡率：

2011年降低到1人/億車英里大卡車每億車英里的死亡率：

2011年降低到1.65人/億車英里………………………………?美國運(yùn)輸部2006~2021年戰(zhàn)略方案?中戰(zhàn)略和績效目標(biāo)制定：47美國的工程評(píng)價(jià)體系〔PART〕將工程類型歸為7大類競爭性補(bǔ)助工程、按公式或分類補(bǔ)助工程、制定規(guī)章的工程、購置資產(chǎn)和效勞的工程、信貸工程、聯(lián)邦直接支出工程和研究工程.設(shè)置了2個(gè)層次的評(píng)價(jià)指標(biāo)第一層指標(biāo)包括：工程的目的和設(shè)計(jì)、戰(zhàn)略規(guī)劃、工程管理、工程成效四個(gè)方面。第二層指標(biāo)是結(jié)合第一層指標(biāo)設(shè)置的提問式定性指標(biāo)。2002年，首先對(duì)67個(gè)工程試行了PART48對(duì)美國工程評(píng)價(jià)的認(rèn)識(shí)1、設(shè)置的指標(biāo)主要以定性指標(biāo)為主，通過設(shè)置一系列的提問式指標(biāo)，對(duì)工程績效進(jìn)行考評(píng)。2、美國的工程評(píng)價(jià)十分注重工程的規(guī)劃及工程立工程的和依據(jù)等。3、每一個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)有非常明確的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。4、由于工程考評(píng)指標(biāo)均為定性指標(biāo)，受主觀因素影響較大，需要評(píng)價(jià)人員具有較強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)和職業(yè)道德。49英國績效評(píng)價(jià)體系的建設(shè)20世紀(jì)80年代初，英國內(nèi)閣成立了以雷諾為主的支出評(píng)估小組，負(fù)責(zé)改革的調(diào)研和推行工作。

評(píng)價(jià)工作通過獨(dú)特的視角審視了政府的支出與效果，并通過評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)了英國政府存在大量的不經(jīng)濟(jì)和浪費(fèi)、已經(jīng)過時(shí)的機(jī)構(gòu)和工作內(nèi)容、組織設(shè)置和工作程序不合理等問題。501983年，首先在衛(wèi)生與社會(huì)保障部提出了績效評(píng)估方案，將140個(gè)績效指標(biāo)應(yīng)用于績效評(píng)估。評(píng)估發(fā)現(xiàn)英國衛(wèi)生機(jī)構(gòu)諸如官僚主義、浪費(fèi)、低效率等重大問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至1986年，評(píng)估共支出了500萬英鎊，但帶來了直接經(jīng)濟(jì)效益約高達(dá)億英鎊?？冃гu(píng)價(jià)工作在政府部門得到了全面的推進(jìn)，截至1989年，34個(gè)中央部門中有26個(gè)建立了績效評(píng)價(jià)機(jī)制。英國地方自治績效委員會(huì)(AuditCommission)以公民憲章的精神和強(qiáng)制競爭投標(biāo)制度的反省為背景，構(gòu)建了包括居民應(yīng)對(duì)、住宅供給、垃圾處理、地方環(huán)境、教育效勞等17個(gè)領(lǐng)域280多個(gè)指標(biāo)的地方自治績效評(píng)價(jià)體系。51西方國家政府績效評(píng)估的開展趨勢(shì)〔1〕強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向〔2〕主題更加趨向公民導(dǎo)向〔3〕評(píng)估主體逐步走向多元化〔4〕逐步走向制度化、法制化〔5〕評(píng)估技術(shù)與方法不斷成熟、科學(xué)化程度提高52我國政府績效評(píng)估的困境和出路我國政府績效評(píng)估實(shí)踐實(shí)施中的問題及原因分析推進(jìn)途徑探索

53我國政府績效評(píng)估實(shí)踐2002年，廈門市思明區(qū)政府與廈門大學(xué)共同開發(fā)了“公共部門績效評(píng)估系統(tǒng)〞，該系統(tǒng)由評(píng)估主體、評(píng)估維度和評(píng)估指標(biāo)三方面的內(nèi)容構(gòu)成。在評(píng)估主體方面，表達(dá)了多元主體的特征，設(shè)有綜合評(píng)估組織、普通公民、直管領(lǐng)導(dǎo)、投訴中心和被評(píng)估對(duì)象等評(píng)估主體；在評(píng)估維度方面，包括根本建設(shè)、運(yùn)作機(jī)制和主要業(yè)績?nèi)齻€(gè)方面；在評(píng)估指標(biāo)方面，采用部門指標(biāo)與通用指標(biāo)相結(jié)合、定性指標(biāo)和定量指標(biāo)相結(jié)合、傳統(tǒng)指標(biāo)與現(xiàn)代指標(biāo)相結(jié)合、正數(shù)指標(biāo)與負(fù)數(shù)指標(biāo)相結(jié)合、根本指標(biāo)與修正指標(biāo)相結(jié)合的方式；在程序設(shè)計(jì)方面，突出了分級(jí)管理、自動(dòng)管理、工具管理、動(dòng)態(tài)管理和在線管理等特征。54思明區(qū)政府績效評(píng)估模式職能部門績效一級(jí)指標(biāo)二級(jí)指標(biāo)三級(jí)指標(biāo)基本建設(shè)綜合評(píng)估主體的基本指標(biāo)思想建設(shè)、組織建設(shè)、政風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)評(píng)優(yōu)否決評(píng)估主體的基本指標(biāo)計(jì)劃生育一票否決、社會(huì)治安綜合治理一票否決、重大責(zé)任事故一票否決運(yùn)行機(jī)制相對(duì)人評(píng)估主體的基本指標(biāo)依法行政、舉止文明、環(huán)境優(yōu)化、務(wù)實(shí)高效、程序簡明直管領(lǐng)導(dǎo)評(píng)估主體的基本指標(biāo)班子素質(zhì)、工作質(zhì)量、政令暢通、整體形象行政投訴評(píng)估主體的基本指標(biāo)投訴成立率、整改程度指標(biāo)主要業(yè)績根據(jù)不同業(yè)務(wù)部門來確定具體指標(biāo)，即專門業(yè)務(wù)指標(biāo)55例如：深圳福田區(qū)政府職能部門績效評(píng)估模式〔2006年〕服務(wù)效果職能履行能力建設(shè)資源使用日常經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)日常工作重點(diǎn)工作區(qū)政府滿意上級(jí)部門滿意機(jī)關(guān)建設(shè)隊(duì)伍建設(shè)能源消耗依法行政專項(xiàng)工作服務(wù)對(duì)象滿意廉政建設(shè)辦公設(shè)施562003年，北京市政府建立了區(qū)縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)開展績效綜合評(píng)估小組，確定了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、社會(huì)開展、可持續(xù)開展和綜合評(píng)價(jià)四大方面13項(xiàng)具體評(píng)價(jià)指標(biāo)，包括人均收入水平及增長率、教育衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)支出占財(cái)政支出比重及增長率、綠化覆蓋率、群眾對(duì)區(qū)縣工作滿意度等。評(píng)價(jià)過程中，根據(jù)北京區(qū)縣經(jīng)濟(jì)和社會(huì)開展水平的特點(diǎn)和差異，將8個(gè)城區(qū)與10個(gè)郊區(qū)縣的評(píng)估進(jìn)行了區(qū)分，相應(yīng)地設(shè)置了一些不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)。在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，涉及民意調(diào)查的指標(biāo)包括群眾平安感指數(shù)、企業(yè)對(duì)政府工作滿意度和居民對(duì)政府工作滿意度指數(shù)等。57人事部?中國政府績效評(píng)估研究?課題組在總結(jié)國內(nèi)外相關(guān)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)思想和方法技術(shù)的根底上，提出了一套我國地方政府績效評(píng)估指標(biāo)體系。該評(píng)估體系由職能指標(biāo)、影響指標(biāo)和潛力指標(biāo)3個(gè)一級(jí)指標(biāo)，11個(gè)二級(jí)指標(biāo)以及33個(gè)三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成。5859當(dāng)前中國政府績效評(píng)估的主要方式

形式表現(xiàn)為三大類一類是普適性的政府績效評(píng)估；二類是行業(yè)績效評(píng)估；三類是專項(xiàng)績效評(píng)估。評(píng)估模式：與目標(biāo)管理責(zé)任制相結(jié)合的績效評(píng)估模式以改善政府及行業(yè)效勞質(zhì)量，提高公民滿意度為目的的評(píng)估模式專業(yè)職能部門開展的政府績效評(píng)估模式以效能監(jiān)察為主要內(nèi)容的績效評(píng)估模式由“第三方〞專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)開展的政府績效評(píng)估模式引入通用模型進(jìn)行的績效評(píng)估模式60我國政府績效管理中存在的問題(一)政府績效管理中存在價(jià)值取向的扭曲1.單純追求經(jīng)濟(jì)開展的價(jià)值取向；2.“政府本位〞的價(jià)值取向；3.“無限政府〞的價(jià)值取向；4.惟效率的價(jià)值取向。(二)缺乏科學(xué)化的績效評(píng)估體系和評(píng)估機(jī)制1.考核指標(biāo)設(shè)里不合理；2.績效評(píng)估方法重定性指標(biāo)，無視定量指標(biāo)；3.績效評(píng)估的技術(shù)落后〔評(píng)估方法單一，多采取“運(yùn)動(dòng)式〞、“評(píng)比式〞、“突擊式〞〕；4.評(píng)估主體單一；5.外表化的績效評(píng)估進(jìn)一步助長了公共部門及其領(lǐng)導(dǎo)者把公共部門的主要精力放在見效快、外表化程度高的事務(wù)上。61(三)缺乏實(shí)施績效管理的制度平臺(tái)1.缺乏法律保障；2.政府的績效管理缺乏制度根底。處于自發(fā)、半自發(fā)狀態(tài)；評(píng)估程序存在隨意性政府績效評(píng)估困難政府追求目標(biāo)很多基于可測量目標(biāo)的鼓勵(lì)必須兼顧社會(huì)福利的一些不可測量的方面難以比較委托人〔公民〕偏好的多樣性官僚們對(duì)于信息的操縱利