深圳城市三舊改造中的問題及看法課件

深圳城市三舊改造中的問題及看法什么是三舊改造“三舊”是一個(gè)代名詞，最早出現(xiàn)在2007年《佛山市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村居改造的決定》中，此后逐漸被社會輿論和政府沿用，用來指代舊城鎮(zhèn)、舊村莊和舊廠房。相應(yīng)地，“三舊”改造是指針對“舊城鎮(zhèn)”、“舊廠房”和“舊村居”的改造，包括城鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的舊民居、舊商鋪、舊廠房、城中村、空心村、舊物業(yè)等的改造和市容村貌的整治等。2009年8月廣東省政府《關(guān)于推進(jìn)三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》出臺，標(biāo)志著“三舊”改造政策在廣東省正式實(shí)施。深圳“舊城”改造中出現(xiàn)的問題舊城鎮(zhèn)

主要是指各區(qū)、鎮(zhèn)（街道）城區(qū)內(nèi)國有土地的舊民居、舊商鋪、舊廠房等。包括因產(chǎn)業(yè)調(diào)整而搬遷或者停產(chǎn)的工業(yè)所留下的舊廠房、舊倉庫；上世紀(jì)80年代及以前的棚戶、簡屋、單層磚混結(jié)構(gòu)等建筑結(jié)構(gòu)簡陋、外觀環(huán)境差的危舊居民用房；物業(yè)價(jià)值低于土地價(jià)值的舊商鋪等?？焖俪鞘谢^程中的跳躍式發(fā)展是舊城形成的主要原因，在快速城市化地區(qū)，市場規(guī)則決定城市的發(fā)展方向，比如在用地選擇上，優(yōu)勢地段會被率先瓜分，而需要修繕改造的地區(qū)則因開發(fā)成本較高而被市場選擇所忽略；當(dāng)優(yōu)勢地段的土地資源所剩無幾時(shí)，開發(fā)商則會越過劣勢地段尋找新的發(fā)展用地，政府則不得不擴(kuò)大城市規(guī)劃版圖。這種跳躍式發(fā)展的方式是造成快速城市化城市里大部分舊城形成的主要原因。只有當(dāng)舊城區(qū)的環(huán)境惡化到引起社會大量社會問題和影響城市形象的地步，政府則不得不付出極大的代價(jià)，進(jìn)行被動的舊城改造。由此可以看出，深圳城市化過程中的舊城改造初衷主要出于維護(hù)城市形象的片面考慮，而從實(shí)質(zhì)城市功能改造角度來考慮關(guān)外舊城改造的效益則有所忽略。拆遷補(bǔ)償成本高，拆遷安置問題日益突出隨著城市建設(shè)的開展、舊城改造進(jìn)程的加快，城市房屋拆遷已成為城市建設(shè)的一個(gè)重點(diǎn)，大至重大交通設(shè)施如城市軌道交通、鐵路，小至垃圾站，都不可避免面臨著拆遷工作。隨著物權(quán)法的出臺，居民維權(quán)的意識逐步增強(qiáng)，拆遷工作越來越難以推進(jìn)，沒有處理好拆遷安置問題容易引發(fā)惡性事件，危害社會安定、影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也影響了城市建設(shè)推進(jìn)的步伐。一方面，深圳市土地資源稀缺，安置用地面臨“無地可落”的局面。目前全市未批未建的土地資源不到200平方公里，其中還包含了大量存在補(bǔ)償不清等難以使用的地塊。安置用地落實(shí)壓力很大。另一方面，被拆遷人對拆遷安置用地的區(qū)位有一定要求，也給規(guī)劃選址帶來一定的難度。許多項(xiàng)目在拆遷安置過程中遇到被拆遷人要求就近安置的，但用地條件受限，被拆遷人的要求難以滿足，進(jìn)而導(dǎo)致延緩工程推進(jìn)。此外還有一個(gè)很重要的原因就是深圳市近年來的長期、年度的拆遷安置缺乏一個(gè)統(tǒng)籌，往往以單宗形式解決，即遇到一個(gè)拆遷項(xiàng)目，安排一塊拆遷安置用地。這種臨時(shí)抱佛腳的手段導(dǎo)致深圳“釘子戶”事件的頻發(fā)，比如中國最貴釘子戶的誕生。這大大的加大了深圳市舊城改造中拆遷的難度與時(shí)間跨度。在舊城改造之前，羅湖老街范圍內(nèi)除一部分新建和改建工程外,多數(shù)仍為歷史建筑,作為深圳的老城區(qū),街街成市,商業(yè)十分繁榮。由于舊城改造工作缺乏較權(quán)威的規(guī)劃管理控制和引導(dǎo),以及這種體現(xiàn)局部利益和無序的舊城改造方式,使得原有的規(guī)劃被活生生地拆散。作為深圳城市文化的老街歷史文化的保留淡然無存，市民也對此意見很大。盡管后來又對此做了兩次調(diào)整，但仍無法挽回城市歷史被夷平的遺憾。環(huán)境質(zhì)量低下，社會問題突出深圳舊城開發(fā)強(qiáng)度普遍過大，公共活動空間(包括綠地)缺乏，環(huán)境質(zhì)量低下；市政及公共配套設(shè)施不足，且公共服務(wù)設(shè)施尤其是供外來人口使用的設(shè)施缺乏。此外，舊城中私人建房普遍，建筑質(zhì)量不高，存在較嚴(yán)重的安全隱患。比如深圳市紅嶺區(qū)在城市改造中對環(huán)境問題的輕視以及改造過程所缺乏整體的規(guī)劃與控制。其整體環(huán)境差成為片區(qū)的嚴(yán)重問題之一，公共綠地的嚴(yán)重不足、缺乏公共活動空間也導(dǎo)致市民的意見很大。社會問題主要表現(xiàn)在兩方面一是私房出租的巨大收益，造成不少原住民游手好閑，無所事事另一方面，由于缺乏有效的監(jiān)督管理，外來人口膨脹，城中村的出租屋往往成為黃賭毒的溫床，帶來突出的社會治安等問題。深圳市舊城改造中所暴露出來的問題很大程度上是缺乏市政府在改造過程的統(tǒng)一統(tǒng)籌調(diào)度。因此要解決這些問題，政府應(yīng)針對具體地段劃定相對完整的改造范圍，進(jìn)行重點(diǎn)成片或沿線式的全面改造，走綜合開發(fā)的道路。根據(jù)現(xiàn)狀問題的嚴(yán)重性、改造要求的迫切性以及改造條件的差異，采取整體改造、局部整理、修繕整飭等不同的改造路線。關(guān)于“舊城”改造問題的看法關(guān)于最嚴(yán)重的拆遷問題，結(jié)合廣東其他城市如廣州、東莞等地的經(jīng)驗(yàn)，我建議深圳市政府以劃撥用地方式取得安置房建設(shè)用地。對所需要的拆遷安置房，由政府或開發(fā)商在取得建設(shè)用地后，自行建設(shè)，這樣做的目的主要是便于安置房的建設(shè)與片區(qū)舊城改造的時(shí)間和速度相匹配，減少資金沉淀，也會大大減少釘子戶的出現(xiàn)。同時(shí)，在安置拆遷戶的過程中，可依據(jù)實(shí)際情況讓部份拆遷戶就地就近安置。面對一些困難家庭和以店面、住宅出租為生的家庭，可以提供一些廉租房及較好地點(diǎn)的商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)中的店面安置房并提供勞動技能培訓(xùn)及創(chuàng)業(yè)資金的扶持。在保護(hù)城市歷史方面和公共環(huán)境問題，深圳市政府應(yīng)當(dāng)意識到舊城改造不是純粹的拆舊建新，對具的一定歷史文化價(jià)值的要加以保護(hù)和改造，對不同的地段的拆舊建新要有不同的標(biāo)準(zhǔn)和要求。在舊城改造過程中要考慮局部與整體的關(guān)系，開發(fā)商效益和綜合社會效益的關(guān)系，單純商業(yè)性的開發(fā)并不能保證舊城改造取得理想的成效，規(guī)劃控制要從大局和整體出發(fā)。同時(shí)也要考慮到市民們的意見，做好統(tǒng)一規(guī)劃。十天平移觀瀾百年歷史建筑物“舊村”改造中出現(xiàn)的問題深圳市在對“舊村”的改造中取得了很大的成功，比如羅湖區(qū)漁民村的改造已經(jīng)有了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展,該村80%的村民已同意由股份公司統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理。結(jié)臺漁民村的用地情況,羅湖區(qū)已就規(guī)劃、建筑單體、環(huán)境設(shè)計(jì)、停車方式、管理模式等進(jìn)行了有益的嘗試,。但我們也不能因此忽視深圳市在“舊村”改造中所暴露出來的問題。政府規(guī)劃問題政府在舊村規(guī)劃與實(shí)施以及向城市轉(zhuǎn)型過程中農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和用地布局的調(diào)整方面，采取積極引導(dǎo)措施，充分調(diào)動村民積極性。同時(shí)，應(yīng)采取嚴(yán)格的控制手段，盡可能避免其對城市建設(shè)帶來的負(fù)面影響。土地產(chǎn)權(quán)問題土地產(chǎn)權(quán)問題：根據(jù)最新的深圳市建筑普查數(shù)據(jù),全市共有歷史遺留的村莊約293個(gè)，村民住宅約有35.16萬棟，占面積約有30多萬平方公里，總建筑面積約8077.3萬平方米，占全市總面積的43%。城中村大量違法建筑的存在與土地產(chǎn)權(quán)的特殊性，令改造陷入兩難境地:如果承認(rèn)違法建筑的產(chǎn)權(quán)，則鼓勵了違法行為，會引起新的搶建，而且城市環(huán)境也不允許;如果不承認(rèn)產(chǎn)權(quán)，考慮到法律依據(jù)不足及違法行為的普遍性，對該部分違章建筑難以強(qiáng)制拆除，使改造無法進(jìn)行。拆遷補(bǔ)償問題深圳市的城中村現(xiàn)狀住宅面積大，建筑成本高，每年還可為業(yè)主帶來相當(dāng)可觀的租金收益，因此需要補(bǔ)償安置的數(shù)額巨大。而且，業(yè)主對于拆遷普遍有抵觸情緒，這給改造單位帶來巨大的改造成本(包括交易成本)與風(fēng)險(xiǎn)，令開發(fā)商望而卻步。此外，業(yè)主傾向于只接受住房補(bǔ)償，進(jìn)一步加重了規(guī)劃的風(fēng)險(xiǎn)和困難產(chǎn)生新的失地農(nóng)民“困境”城中村改造之后意味著村民失去了賴以生存的土地和房屋,據(jù)我了解，城中村的居民,絕大部分都有數(shù)量不等的私房出租,他們不用工作,每天打打麻將,喝喝茶就可以獲得豐厚的收入,因此村民的受教育程度和勞動能力堪憂。由于他們大多數(shù)文化素質(zhì)偏低,年齡偏大,重新接受新技能培訓(xùn)的困難比較大,城中村改造之后村民無法融入社會,難以找到滿意的工作,因而極易產(chǎn)生抵制改造的情緒。城中村改造之后,村民除了享受市民待遇之外,如何解決他們的就業(yè)問題是擺在政府面前新的難題。關(guān)于“舊村”改造問題的看法關(guān)于城市舊村改造的方法，我覺得深圳市可以借鑒一下珠海市的經(jīng)驗(yàn)。確立一下城市村改造的原則：政府決策，政策推動，市場運(yùn)作。通過采取以房地產(chǎn)開發(fā)推進(jìn)城中村改造，公開招標(biāo)擇優(yōu)選擇開發(fā)商，調(diào)控房地產(chǎn)開發(fā)市場為城中村改造騰出市場空間等具體措施，運(yùn)用市場機(jī)制來優(yōu)化配置資源，將城中村改造為配套完善的現(xiàn)代化住宅小區(qū)。政府沒有投入一分錢，而是吸引房地產(chǎn)商投資舊村改造。通過市場來引導(dǎo)，市政府來監(jiān)督和規(guī)劃，相信對城中村的改造會事半功倍。同時(shí)我認(rèn)為將城中村土地完全國有化會解決以上的絕大部分問題，鑒于深圳市土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清帶來的嚴(yán)重問題,在我看來城中村改造首先需要解決的就是土地產(chǎn)權(quán)的遺留問題,需對城中村土地實(shí)行徹底的國有化改革。當(dāng)然這也只是我的一點(diǎn)看法，僅供參考?！芭f廠”改造中出現(xiàn)的問題舊廠房主要指鎮(zhèn)（街道）、村和工業(yè)園區(qū)內(nèi)的舊廠房以及嚴(yán)重影響城市觀瞻的臨時(shí)建筑。包括上世紀(jì)90年代及以前建設(shè)的臨時(shí)建筑、單層簡易結(jié)構(gòu)舊廠房；容積率低于0.6的舊廠房；與土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃用地性質(zhì)不符，占用灘涂、農(nóng)田等生態(tài)用地的違章建設(shè)廠房；地均產(chǎn)出低于100萬元/畝的低效工業(yè)工地；國家禁止類和淘汰類產(chǎn)業(yè)的舊廠房；廢水、二氧化硫、粉塵、煙塵等工業(yè)污染物排放未100%達(dá)標(biāo)的舊廠房；能耗和水耗高于國家和省規(guī)定的產(chǎn)品能耗、水耗限額標(biāo)準(zhǔn)的舊廠房等。政策困境：未合法用地和功能置換遭遇政策壁壘深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)處理歷史遺留生產(chǎn)經(jīng)營性違法建筑若干規(guī)定》、《深圳市人民政府關(guān)于堅(jiān)決查處違法建筑和違法用地的決定》等相關(guān)查違政策規(guī)定：1999年3月5日以前興建的建筑物及生活配套設(shè)施，將與城市規(guī)劃符合的情況作為處罰確權(quán)的重要依據(jù)。查違政策設(shè)置了時(shí)間和規(guī)劃兩大確權(quán)門檻。對于未合法用地的工業(yè)用地而言，大部分是在“9935”之前建設(shè)，時(shí)間上基本符合確權(quán)條件。但寶安大部分舊工業(yè)區(qū)沒有實(shí)現(xiàn)法定圖則全覆蓋，“符合城市規(guī)劃的情況”缺乏可操作的規(guī)劃條件，查違政策難以實(shí)施。編制體系困境：改造規(guī)劃定位的模糊依據(jù)《深圳市城市規(guī)劃條例》，“詳細(xì)藍(lán)圖由市規(guī)劃主管部門或其派出機(jī)構(gòu)編制、審批”，且沒有明確規(guī)定的公示程序。參照詳細(xì)藍(lán)圖編制的舊工業(yè)區(qū)改造規(guī)劃，由于審批權(quán)在規(guī)劃主管部門，更多作為內(nèi)部管理文件，缺乏法律約束力。關(guān)于“舊廠”改造問題的看法一般涉及到的舊廠改造，大部分上都應(yīng)該是以公有制企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)老廠為主體，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨、升級之后，不可避免的某些勞動密集性、高污染型或者負(fù)擔(dān)不起城區(qū)經(jīng)濟(jì)代價(jià)（主要是指不太需要靠近城區(qū)的企業(yè)）的企業(yè)要遷出城區(qū)，所以在這之后對廠區(qū)的改造就勢在必行。而關(guān)于問題的原因，主要?dú)w結(jié)為以下兩個(gè)觀點(diǎn)：第一，利益分配問題，之前改造的投資誰給？改造之后的利