淺談宏觀調(diào)控法的法理解析

淺談宏觀調(diào)控法的法理解析

淺談宏觀調(diào)控法的法理解析摘要：宏觀調(diào)控是現(xiàn)代市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，它作為國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟的高級形式，具有宏觀性、總體性、間接性。宏觀調(diào)控法是調(diào)整國家對社會經(jīng)濟宏觀調(diào)控中發(fā)生的各種社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，它是建立在市場失靈和政府失靈理論基礎上的。以此構(gòu)建的宏觀調(diào)控法體系分為宏觀調(diào)控基本法和宏觀調(diào)控特別法。關(guān)鍵詞：宏觀調(diào)控宏觀調(diào)控法市場失靈政府失靈體系我國正在大力進行社會主義市場經(jīng)濟建設，同時黨中央也提出了“依法治國”方略，二者相輔相成的，是有機的和諧統(tǒng)一。社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，必須有完善的法制來規(guī)范和保障。要高度重視法制建設，做到改革開放與法制建設的統(tǒng)一，運用法律手段管理經(jīng)濟。社會主義市場經(jīng)濟體制建立的過程就是經(jīng)濟法制化的過程，即在經(jīng)濟體制改革中，國家必須制定法律，加強對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控和指導，為經(jīng)濟健康發(fā)展有效的保駕護航。宏觀調(diào)控法律是我國市場經(jīng)濟的發(fā)展的需要，是基本的經(jīng)濟法律規(guī)范之一，其在市場經(jīng)濟中具有舉足輕重的地位。一、宏觀調(diào)控概述調(diào)控，就是施控主體按照給定的條件和預定的目標，對受控客體施加影響，糾正偏差的一種行動。由此出發(fā)，經(jīng)濟學界對宏觀調(diào)控進行了種種界定。如，有人認為，宏觀經(jīng)濟調(diào)控簡言之就是運用經(jīng)濟手段對社會總供給與社會總需求的狀況加以調(diào)節(jié)，使之能夠趨于和基本保持在供求均衡的狀態(tài)。⑴有的認為，宏觀調(diào)控是以國家社會為主體，從經(jīng)濟運行總體的角度，對國民經(jīng)濟活動進行自覺的調(diào)節(jié)與控制，只有當國家或政府有意識地把經(jīng)濟運動點量的均衡作為目標而進行的調(diào)控，才能稱作宏觀調(diào)控。⑵還有人沒有給宏觀調(diào)控直接定義，認為宏觀調(diào)控是政府最重要的一項經(jīng)濟職能，政府實行宏觀調(diào)控的目標在于經(jīng)濟增長、充分就業(yè)、價格穩(wěn)定、國際收支平衡，為實現(xiàn)上述目標，政府宏觀調(diào)控的主要對象，是總供給和總需求以及決定和影響總供給和總需求的各種因素。⑶法學界對宏觀調(diào)控也進行了闡釋。有人指出，宏觀調(diào)控是指國家為維護社會整體利益，彌補市場失靈，實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟總量的基本平衡和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，引導國民經(jīng)濟持續(xù)、健康、適度地發(fā)展，對市場所進行的總體調(diào)節(jié)和控制。⑷有的認為，宏觀調(diào)控是指政府經(jīng)濟管理部門通過經(jīng)濟總量的調(diào)節(jié)、控制、組織市場經(jīng)濟運行，引導經(jīng)濟發(fā)展，宏觀調(diào)控的對象是總需求與總供給，是市場和市場之間的關(guān)系，其對象不是單個企業(yè)的經(jīng)濟活動。⑸以上各種對宏觀調(diào)控的界定，都從不同的角度指出了其某些特征。然而，諸多概念的最大缺限在于混淆了宏觀調(diào)控和國家調(diào)節(jié)的區(qū)別。對此，漆多俊教授對宏觀調(diào)控予以科學界定：“所謂宏觀調(diào)控，其實就是國家用來調(diào)節(jié)經(jīng)濟的各種促導方式發(fā)達并形成系統(tǒng)后的綜合體現(xiàn)，是國家運用促導系統(tǒng)調(diào)節(jié)經(jīng)濟的一種總稱或通稱”。也說明了二者的區(qū)別，⑹也就是說，宏觀調(diào)控是這樣一種國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟的基本形式：“國家從社會經(jīng)濟的宏觀調(diào)控和總體角度，運用國家計劃、經(jīng)濟政策和各種調(diào)節(jié)手段，引導和促進社會經(jīng)濟活動，以調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)和運行，維護和促進社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)、穩(wěn)定和發(fā)展”。⑺這種概念從法律意義上指明了宏觀調(diào)控的主體（國家），對象（宏觀經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)和運行），體系（國家計劃，經(jīng)濟政策和各種調(diào)節(jié)手段）及其性質(zhì)（引導和促進社會經(jīng)濟活動）等方面的特征。對宏觀調(diào)控特征的認識，需要在和其它相關(guān)概念的比較中獲得。宏觀調(diào)控與國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟的其他方式比較，它的著眼點和目的就是社會經(jīng)濟的宏觀結(jié)構(gòu)和總體運行，國家需要在充分把握社會經(jīng)濟總體結(jié)構(gòu)和運行狀況的基礎上，遵循客觀經(jīng)濟規(guī)律，確定國家調(diào)節(jié)的目標，所實行的措施影響到社會經(jīng)濟的全局，它所采用的方式重在對社會經(jīng)濟活動予以引導和促進。此外，宏觀調(diào)控與高度集中計劃體制下的國民經(jīng)濟管理有明顯區(qū)別。在計劃經(jīng)濟體制下，國民經(jīng)濟管理的主要特征是宏觀管理與微觀管理合二為一，計劃、財政、銀行等部門既負責國家的宏觀管理，又直接組織安排企業(yè)的經(jīng)濟活動，宏觀目標是通過對微觀的直接干預來實現(xiàn)的；政府通過包羅萬象的計劃，統(tǒng)管資源配置，無視市場機制的作用。而在市場經(jīng)濟體制下，宏觀調(diào)控則承認企業(yè)獨立的主體地位，注重間接性，除法律法規(guī)特殊規(guī)定之外，不直接干預企業(yè)內(nèi)部正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動。宏觀調(diào)控與市場經(jīng)濟的一般意義上的經(jīng)濟管理也不同，從法理上講，“管理是行政法的范疇；宏觀調(diào)控是利用國家的權(quán)力，來直接影響原來的平等者之間的關(guān)系，無論是調(diào)控市場還是調(diào)控企業(yè)，都涉及到這一問題”。⑻通過以上比較，可以得出宏觀調(diào)控的如下特征：首先，從性質(zhì)上看，宏觀調(diào)控是國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟的高級階段。國家干預社會經(jīng)濟，通常采用禁止、參與、促導三種方式。禁止是國家干預經(jīng)濟的第一種動作，具有滯后性和被動性。參與則是國家在洞悉經(jīng)濟運行狀況的基礎上，以國家財力直接投入和運營，達到對社會經(jīng)濟調(diào)節(jié)的目的，是國家的一種主動調(diào)節(jié)。促導則更是通過編制計劃，制定政策，運用各種經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段，引導和促進社會經(jīng)濟主體的經(jīng)濟行為，沿著國家預定的方向和途徑運行，實現(xiàn)國家調(diào)節(jié)的預定目的，這是更進一步自覺的國家調(diào)節(jié)，是國家高度主觀能動性的體現(xiàn)。是不是同一個概念，最好使用相同詞匯！其次，從調(diào)控對象上看具有普遍性、總體性、宏觀性。宏觀調(diào)控的著眼點是社會經(jīng)濟的宏觀結(jié)構(gòu)和總體運行，注重總供給、總需求、總產(chǎn)出、總消費等事關(guān)一國國民經(jīng)濟總體的方面，所實行的措施影響到社會經(jīng)濟的全體，而非僅針對某個個體。即宏觀調(diào)控是對宏觀經(jīng)濟的調(diào)節(jié)，而非針對微觀經(jīng)濟，其調(diào)控范圍涉及一國范圍內(nèi)的全部主體，而非少數(shù)個體，其調(diào)控措施具有普遍適用性，通常不會因人而異。第三，從調(diào)控的手段看具有經(jīng)濟性、間接性、系統(tǒng)性。宏觀調(diào)控通過編制經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃及長遠規(guī)劃，指明全社會經(jīng)濟發(fā)展的目標，引導市場經(jīng)濟主體的行為，通過經(jīng)濟政策分解計劃目標，通過利率、稅率、匯率等經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟，無不具有經(jīng)濟性、間接性的特點。并且，計劃、經(jīng)濟政策、調(diào)節(jié)手段相互協(xié)調(diào)，構(gòu)成一個有機聯(lián)系的整體。二、宏觀調(diào)控法的概念和特征國家宏觀調(diào)控影響社會經(jīng)濟的全局，宏觀調(diào)控措施的適用又具有廣泛和普遍性，因此必須由國家制定政策和法律，以規(guī)范宏觀調(diào)控中有關(guān)各主體的行為，維護宏觀調(diào)控秩序，保障國家宏觀調(diào)控順利進行和目標的實現(xiàn)。宏觀調(diào)控法是調(diào)整國家對社會經(jīng)濟宏觀調(diào)控中發(fā)生的各種社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。學界對此沒有異義，但由于對宏觀調(diào)控的性質(zhì)、范圍、手段等存在不同的看法，對宏觀調(diào)控法的認識上存在差異也就難免了。上文談到宏觀調(diào)控作為國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟的一種方式，它具有宏觀性、總體性，調(diào)控措施的促導性等特點。宏觀調(diào)控的主要作法是制定社會經(jīng)濟發(fā)展計劃和長遠規(guī)劃，制訂各種經(jīng)濟政策，并綜合運用財政、稅收、金融、外匯、價格等各種經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段，完善各種基礎設施，建立社會保障制度和各種公共服務體系等等，以保障國家調(diào)節(jié)，實現(xiàn)國家經(jīng)濟管理意圖和經(jīng)濟發(fā)展目標。為此，國家需要制定計劃法、各種經(jīng)濟政策法和關(guān)于各種調(diào)節(jié)手段運用的法律，這些法律就是宏觀調(diào)控法。換言之，宏觀調(diào)控法，統(tǒng)指國家運用經(jīng)濟計劃、經(jīng)濟政策和各種經(jīng)濟手段，引導和促進社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)、穩(wěn)定和發(fā)展的法律。⑼作為一種行為規(guī)范，它的調(diào)整對象包括國家宏觀調(diào)控中發(fā)生的國家同它的各級和各部門機關(guān)之間、各級和各部門國家機關(guān)之間、各國家機關(guān)同企事業(yè)等社會組織或公民之間（宏觀調(diào)控似乎與公民的經(jīng)濟行為關(guān)系不大）的社會關(guān)系。宏觀調(diào)控法的功能和任務，是規(guī)范國家宏觀調(diào)控中各有關(guān)主體的行為，維護宏觀調(diào)控秩序，保障國家宏觀調(diào)控順利進行和目標實現(xiàn)。宏觀調(diào)控法同經(jīng)濟法律體系中的微觀經(jīng)濟法相比較，有以下特點。首先，法律規(guī)范適用的廣泛和普遍性。這是由宏觀調(diào)控的宏觀性、總體性及其措施適用的廣泛性和普遍性決定的。它涉及社會經(jīng)濟各個層面，適用對象十分廣泛，微觀經(jīng)濟法的各個部門調(diào)整的社會關(guān)系范圍要狹小，并且其主體也都受宏觀調(diào)控法的管轄和制約。其次，宏觀調(diào)控法的體系龐大，包括的內(nèi)容和法律形式豐富而多樣。宏觀調(diào)控的措施和手段多種多樣，并互相關(guān)聯(lián)，形成一個系統(tǒng)工程，因此宏觀調(diào)控法也是一個較為龐大的體系，它由多種內(nèi)容和形式的法律規(guī)范構(gòu)成。其內(nèi)容包括國家計劃、各種經(jīng)濟政策、各種調(diào)節(jié)手段運用的法律規(guī)范，其法律形式包括許多綜合性或單項的立法，包括許多的法律和行政法規(guī)。第三，倡導性規(guī)范的大量采用。雖然它不可避免地存在某些強行性規(guī)范和任意性規(guī)范，但更加重視運用倡導性規(guī)范，引導和鼓勵社會經(jīng)濟主體的行為，與此相適應的是在法律后果方面有許多獎勵性規(guī)定，這種情況是同宏觀調(diào)控主要屬于促導型的調(diào)節(jié)方式這一特點相關(guān)聯(lián)的。最后，宏觀調(diào)控法的許多內(nèi)容和規(guī)定具有較大的發(fā)展性。因為國家宏觀調(diào)控的目標、任務和所采取的措施，需要根據(jù)不同時期的國內(nèi)和國際政治、經(jīng)濟、社會形勢加以確定和予以調(diào)整，國家計劃、經(jīng)濟政策和調(diào)節(jié)手段的運用不能一成不變。宏觀調(diào)控法中有些主要是關(guān)于國家經(jīng)濟管理體制和程序方面的規(guī)定，而有些則主要是關(guān)于政策性的實體規(guī)定。以上兩方面都有一定的發(fā)展性，而后者發(fā)展性則更為明顯。三、宏觀調(diào)控法的理論基礎———市場失靈和政府失靈與計劃經(jīng)濟體制相比，市場經(jīng)濟在優(yōu)化資源配置、推動社會生產(chǎn)力的發(fā)展方面，具有明顯的和巨大的優(yōu)越性，可以說沒有市場就不會有現(xiàn)今人類的文明。但是，市場并不是最優(yōu)的而只是相對最滿意的資源配置形式。⑽市場存在著一系列功能性缺陷，例如，市場機制本身不能保證公平競爭，在規(guī)模經(jīng)濟效益顯著的行業(yè)容易形成壟斷，從而阻礙公平競爭的市場秩序、技術(shù)進步和經(jīng)濟發(fā)展。市場調(diào)節(jié)的微觀性、滯后性、自發(fā)性和盲目性，使其無法解決宏觀經(jīng)濟綜合平衡和宏觀經(jīng)濟波動問題，從而導致經(jīng)濟周期的存在而帶來生產(chǎn)力的巨大破壞和資源的嚴重浪費。市場信息在量上的不充分和在分布上的不均勻，市場主體之間的信息不對稱現(xiàn)象，難以靠市場機制克服。市場經(jīng)濟本身難以保證公正的收入分配，容易導致貧富兩極分化的加劇，進而引發(fā)地區(qū)、行業(yè)、民族、階層之間的利益矛盾和社會沖突。在生產(chǎn)社會化的環(huán)境下，市場機制的缺陷，會導致市場失靈現(xiàn)象的普遍存在，甚至會引發(fā)經(jīng)濟危機等嚴重事件。所謂市場失靈，是指由于許多因素使市場在資源配置方面呈現(xiàn)出低效率運行的一種非理想的狀態(tài)。市場失靈，表現(xiàn)為公共產(chǎn)品失靈、外部效應、壟斷尤其是自然壟斷、其他市場缺陷（如敗德行為、不正當競爭）等現(xiàn)象。⑾有學者認為，市場失靈在微觀上表現(xiàn)為某種產(chǎn)品的供求失衡，中觀上表現(xiàn)為區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡，宏觀上表現(xiàn)為總供給和總需求的失衡。⑿還有學者認為，狹義的、原始意義的“市場失靈”，是指市場資源配置效率的失靈，廣義的“市場失靈”，除了市場資源配置效率的失靈外，還指市場在社會福利分配公平方面的失靈。⒀市場失靈作為市場機制的固有屬性，市場機制本身無法對其加以克服的，克服市場失靈的惟一途經(jīng)就是獨立于市場機制的外力對市場的干預。在諸種外力形式中，國家以其獨有的強制性、權(quán)威性而成為了當然的干預主體。政府作為國家的實體代表，代表著社會公共利益，具有一定的強制力，使其在糾正市場失靈方面具有某些明顯的優(yōu)勢，例如征稅權(quán)、禁止權(quán)、處罰權(quán)、較低的交易費用等優(yōu)勢。⒁市場主體對市場失靈的恐慌，導致了市場對政府干預經(jīng)濟的無限依賴，而這種依賴導致了對政府能力的無限信任，政府被視為無所不能、無所不為。而事實上的政府并非萬能的，它也有自身的能力邊界，無所不能的政府必然是無能政府，最后必將是一無所能。而且，市場主體作為經(jīng)濟人的自利特性是導致市場失靈的一個重要原因，政府作為市場的干預主體，除了追求公共利益以外，應該沒有自己特有的偏好。但現(xiàn)實中的政府及其官員都有自身的偏好，都是經(jīng)濟人，有可能過度地關(guān)注自身的利益。“在政府中，一種不斷重復的傾向是保住自己的權(quán)力范圍，抗拒變革，建立各種獨立王國，擴大自己的控制地盤，不管是否需要都要保住項目和計劃。”⒂因此，政府也會失靈，即政府作用的結(jié)果不能達到預期的社會公共目標或者損害了市場經(jīng)濟的效率或者帶來自身低效率的狀態(tài)。這就表明：政府干預不能克服所有的市場失靈，在某種情形下，反而會使問題更復雜、更棘手。市場的失靈與政府失靈表明，市場機制和國家干預都不是最優(yōu)的社會資源配置形式，完全自由的市場機制或者過度的國家干預都無法保障市場經(jīng)濟的穩(wěn)定運行與持續(xù)發(fā)展。這正如學者所言：“我們不主張‘市場萬能’，但更不主張‘干預萬能’。我們總是希望把政府干預放在一個足以促進社會經(jīng)濟發(fā)展的合理框架之內(nèi)?！雹远遥罢深A行為要獲得市場主體的容忍和理解，合乎規(guī)律地發(fā)揮糾正市場失靈的職能，需要規(guī)范化、制度化作為其存在的合理基礎?！雹諡榱藢⒄深A行為限定在合理的范圍內(nèi)以實現(xiàn)市場與政府關(guān)系的良性互動，法律在賦予或確認政府干預經(jīng)濟的權(quán)力的同時，謹慎地配置干預權(quán)并規(guī)范其行使的范圍與程序。因此，經(jīng)濟法既是政府干預經(jīng)濟之法，更是限制政府干預經(jīng)濟之法，力求在國家適度干預的價值目標下實現(xiàn)“政府干預”和“干預政府”的辯證統(tǒng)一，以實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)、快速、協(xié)調(diào)和穩(wěn)定的發(fā)展。宏觀調(diào)控的目的，就是為了克服市場失靈，保障市場機制積極功能的發(fā)揮，為市場經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展提供良好的外部環(huán)境。而宏觀經(jīng)濟環(huán)境的穩(wěn)定性是經(jīng)濟獲得發(fā)展的必要前提。宏觀調(diào)控法的作用，也就是要將宏觀調(diào)控與市場機制在法律和科學的限度內(nèi)有效的結(jié)合起來，一方面必須保障公權(quán)力的正當、合法和高效率行使，以克服市場失靈。另一方面，它又必須以市場規(guī)律為基礎，充分合理地考慮和照顧市場主體的合法權(quán)益，將政府干預行為限定在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，以免其妨害自由市場機制的調(diào)節(jié)功能。四、宏觀調(diào)控法的體系宏觀調(diào)控法的體系是指由宏觀調(diào)控的各個部門所構(gòu)成的一個多層次的有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體。宏觀調(diào)控法的體系根據(jù)不同的標準可以進行不同的分類，學界對此意見仍未統(tǒng)一。大致可以劃分為橫縱兩種理論，橫向分支理論是從宏觀經(jīng)濟法的功能、調(diào)整對象、調(diào)整方式和手段、涉及領域等角度，把宏觀經(jīng)濟法劃分為不同的子法部門，這些子部門的法律地位是平行的，其具體功能是互補的。⒅如有的學者將其分為計劃產(chǎn)業(yè)法，投資、金融、財政、價格法，國有資產(chǎn)和自然資源管理法及對外貿(mào)易法等四部分?？v向分層理論是從宏觀調(diào)控的調(diào)控層位和具體制度環(huán)節(jié)出發(fā)，把宏觀經(jīng)濟法按照調(diào)控的層位、次序、環(huán)節(jié)的遞進，依據(jù)一定的邏輯關(guān)系建立起宏觀調(diào)控法體系。如有學者將其分為關(guān)于宏觀調(diào)控手段的法律和關(guān)于宏觀調(diào)控主體目標、程序、協(xié)調(diào)運作等綜合問題的法律。這些分類均從某一側(cè)面對宏觀調(diào)控法的體系進行了一定程度的分析和把握，都有其合理的一面。但從國民經(jīng)濟這個復雜的大系統(tǒng)的特點來看，從生產(chǎn)、分配、交換和消費的四大環(huán)節(jié)中的許多部門和單位構(gòu)成，以及它們通過市場相互聯(lián)系制約，并在政府的宏觀調(diào)控下，圍繞宏觀調(diào)控目標，運用多種經(jīng)濟政策，利用經(jīng)濟、法律、行政手段的配合調(diào)控手段來看，宏觀調(diào)控法必須形成一個完整的法律體系。張富強教授認為，宏觀調(diào)控法的體系應由宏觀調(diào)控基本法和宏觀調(diào)控特別法構(gòu)成。宏觀調(diào)控基本法是國家對國民經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控最基本的法律，主要規(guī)定宏觀調(diào)控的基本原則目標任務、宏觀調(diào)控主體及調(diào)控權(quán)力配置、宏觀調(diào)控決策和實施程序、經(jīng)濟權(quán)利和義務、法律責任等方面內(nèi)容，對各特別法起到統(tǒng)領作用。宏觀調(diào)控特別法按照宏觀調(diào)控政策工具的種類則涉及到宏觀調(diào)控的各個具體的領域和部門，主要包括計劃法、預算法、統(tǒng)計法、產(chǎn)業(yè)法、收入分配法、貨幣政策法、財政法、稅法、區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)法等。這樣構(gòu)建了一個邏輯性較強的宏觀調(diào)控法律制度體系，為更好的完善它提供了理論支持和指導。參考文獻：［１］趙海寬：《經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期的宏觀調(diào)控與貨幣政策》，中國金融出版社１９９６年版，第２６頁．［２］趙錫武：《宏觀經(jīng)濟管理》，武漢大學出版社１９８９年版，第２１４頁．［３］張律華：《政府經(jīng)濟學概論》，湖北人民出版社，