城市規(guī)劃原理城鄉(xiāng)規(guī)劃體制

會計學1城市規(guī)劃原理城鄉(xiāng)規(guī)劃體制

一個國家的城鄉(xiāng)規(guī)劃體制界定了城鄉(xiāng)規(guī)劃活動運轉的空間、城鄉(xiāng)規(guī)劃活動所應遵循的規(guī)則與邏輯。第一節(jié)城鄉(xiāng)規(guī)劃體制概述

現代城市規(guī)劃作為一項政府管理職能，是以城市建成環(huán)境為對象、以土地利用為核心的公共干預。第1頁/共64頁

（1）克服城市建成環(huán)境開發(fā)中市場機制存在的缺陷；（2）確保城市建成環(huán)境能夠滿足經濟和社會發(fā)展的空間需求；（3）同時保障社會各方的合法權益?？v觀世界各國，城市的建設和管理都是城市政府的一項主要職能，城市規(guī)劃無不與行政權力相聯系城市規(guī)劃目的：第2頁/共64頁

這種作用的發(fā)揮——通過對空間尤其是土地利用的分配和安排來加以實現的。城市規(guī)劃的地位和作用城市規(guī)劃的作用在于它對城市發(fā)展的引導和控制。城市規(guī)劃是這樣一個過程（Process）確定城市未來發(fā)展目標制定實現目標的途徑、步驟和行動綱領通過對社會實踐的引導和控制來干預城市的發(fā)展第3頁/共64頁1、作為國家宏觀調控手段的城市規(guī)劃市場經濟條件下經濟受益的大部分：個人差異市場失靈國家干預產生的部分經濟：社會從城市規(guī)劃的角度講

1）保障必要的基礎設施和一些基本的城市服務設施的集體供應

2）試圖減少一些資本的運行所產生的會導致其他部門損失的消極外部性第4頁/共64頁作為國家宏觀調控手段——體現在：

1）提供社會發(fā)展的保障措施

2）在修正市場失敗的基礎上支持土地和房地產市場

3）保障土地在總體利益下進行分配、使用和開發(fā)

4）以政府干預的方式保障土地使用符合社區(qū)利益第5頁/共64頁第6頁/共64頁2、作為政策形成和實施工具的城市規(guī)劃·城市是一個復雜的社會系統(tǒng)，城市建設與發(fā)展政策涉及到各個方面（公共、私人）·城市規(guī)劃具有極強的政策作用，其本身就是一種政策的表述政策引導·城市規(guī)劃的政策作用來支撐整個土地市場信息供應

有可能成為城市各個部門在城市建設和發(fā)展方面的決策的整合基礎第7頁/共64頁體現在：

1）實現國家的發(fā)展政策

2）為中央和地方政府的官員提供有關發(fā)展控制的引導

3）協(xié)調各類開發(fā)，無論是個人的或私有的

4）考慮財產所有者的利益影響

5）告知公眾規(guī)劃政策第8頁/共64頁3、作為城市未來空間架構的城市規(guī)劃·城市規(guī)劃的主要對象——城市空間系統(tǒng)——城市土地使用關系

（地上、地面、地下）·城市規(guī)劃是通過引導和控制來實現對城市未來發(fā)展的空間架構，并保持城市發(fā)展的整體連續(xù)性。━━引導分類計劃（如土地使用分類、建筑形式劃分）規(guī)范化的準則手段對可能的嚴重問題的描述對綜合引導的闡述對可能結果的處理（措施）━━控制國家的《城市規(guī)劃法》通過“一書兩證”制度加以保證地方的相關規(guī)劃法規(guī)第9頁/共64頁第10頁/共64頁城市規(guī)劃的主要任務

是城市建設和管理城市的基本依據城市規(guī)劃是確保城市空間資源的有效配置和土地合理利用的前提和基礎是實現城市經濟和社會發(fā)展目標的重要手段之一第11頁/共64頁主要任務：（1）從城市的整體和長遠利益出發(fā)，合理和有序地配置城市空間資源（2）通過空間資源配置，提高城市的運作效率，促進社會和經濟的發(fā)展（3）確保城市的經濟和社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調，增強城市發(fā)展的可持續(xù)性（4）建立各種引導機制和控制規(guī)劃，確保各項建設活動與城市發(fā)展目標相一致（5）通過信息提供，促進城市房地產市場的有序和健康運作第12頁/共64頁城市規(guī)劃的意義城市規(guī)劃是經濟、社會和環(huán)境在城市空間上協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展的保障。城市規(guī)劃是城市政府進行宏觀調控的重要手段城市規(guī)劃是城市政府制定城市發(fā)展、建設和管理相關政策的基礎城市規(guī)劃是城市政府建設和管理城市的基本依據第13頁/共64頁（1）分布的廣泛性：收集資料的廣泛性綜合觀點的廣泛性分析角度的廣泛性分析對象的多樣性（2）論證的嚴謹性：思維方法的嚴謹性論證手段的嚴謹性

（數理統(tǒng)計論證、計算機技術輔助論證等）如：文字——嚴謹、圖紙——準確（3）工作成果的彈性：規(guī)劃成果形式的彈性規(guī)劃成果內容的彈性

如：圖紙表現與非圖紙表現多種可能的、各個發(fā)展階段的規(guī)劃成果城市規(guī)劃的工作特征第14頁/共64頁

城市規(guī)劃法規(guī)體系城市規(guī)劃行政體系城市規(guī)劃技術體系城市規(guī)劃運作體系（規(guī)劃編制/開發(fā)控制）

城市規(guī)劃體系構成第15頁/共64頁第二節(jié)城市規(guī)劃法規(guī)體系

城市規(guī)劃法規(guī)體系是現代城市規(guī)劃體系的核心、基礎，為城市規(guī)劃行政、城市規(guī)劃編制和開發(fā)控制提供法定依據和法定程序。第16頁/共64頁一、城市規(guī)劃法規(guī)淵源（一）英國城市規(guī)劃行政的立法授權英國城市規(guī)劃作為城市政府的職能起源于公共衛(wèi)生和住房政策。1909年英國頒布了世界第一部城市規(guī)劃法律《住房和城市規(guī)劃法》。第17頁/共64頁（二）中國城市規(guī)劃行政的立法授權中國于1990年施行《中華人民共和國城市規(guī)劃法》“國務院城市規(guī)劃行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當分別組織編制全國和省、自治區(qū)、直轄市的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”，“城市人民政府負責組織編制城市規(guī)劃。縣級人民政府所在地的城市規(guī)劃，由縣級人民政府負責組織編制”。

——《中華人民共和國城市規(guī)劃法》第18頁/共64頁

城市規(guī)劃的法規(guī)體系包括主干法及其從屬法規(guī)、專項法和相關法。

行政法的淵源：憲法-法律-行政法規(guī)和規(guī)章-地方性法規(guī)和規(guī)章二、城市規(guī)劃法規(guī)體系第19頁/共64頁（一）主干法及其從屬法規(guī)

主干法確定城市規(guī)劃工作的基本架構，如國家的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和地方的《城市規(guī)劃條例》；主干法的實施需要制定相應的從屬法規(guī)，如《上海市城市規(guī)劃管理技術規(guī)定》。第20頁/共64頁以《城市規(guī)劃法》為基礎的法規(guī)體系第21頁/共64頁存在問題1、城鄉(xiāng)分割的管理制度不適應統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求；2、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理制度不適應經濟體制改革的發(fā)展。3、現行的規(guī)劃體系難以適應城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)建設發(fā)展的需求；4、監(jiān)督機制不完善，不適應決策的科學化和民主化；5、法律責任較輕，不利于維護規(guī)劃的嚴肅性。第22頁/共64頁1、城鄉(xiāng)分割的管理制度不適應

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求現行城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度受到歷史形成的城鄉(xiāng)二元結構的深刻影響，城市和鄉(xiāng)村分別對待，不同的法律和法規(guī)，分別就城市論城市、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，還造成了法律空白，在一些地區(qū)無法進行有效的規(guī)劃管治，這一點在城鄉(xiāng)結合部地區(qū)和各類開發(fā)區(qū)中表現得尤為明顯。第23頁/共64頁城鄉(xiāng)結合部管理權限不清，建設混亂。第24頁/共64頁《城市規(guī)劃法》形成于我國經濟體制改革初期，內容上難以適應政府職能轉變，對規(guī)劃管理、操作程序、監(jiān)督檢查、法律責任規(guī)定得較少、較籠統(tǒng)。隨著改革的深化，一系列新制度，如土地有償使用制度、投資體制的改革、分稅制等，帶來城市發(fā)展動力的多元化和利益群體的分化。建設單位有著不同價值取向和行為方式的利益主體，甚至地方城市政府也產生了追逐利益的沖動。使規(guī)劃在制定和實施管理中不能十分有針對性地保護資源、環(huán)境、自然和歷史文化遺產，以及社會弱勢群體的利益。2、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理制度不適應經濟體制改革的發(fā)展第25頁/共64頁3、現行的規(guī)劃體系難以適應城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)建設發(fā)展的需求各級城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的法律地位不明確，導致現行城鄉(xiāng)規(guī)劃缺乏基本的區(qū)域協(xié)調與制約機制；城市總體規(guī)劃內容繁雜，強制性內容不明確，難于作為管理依據；鎮(zhèn)的地位及其規(guī)劃缺乏實事求是的定位和規(guī)范，導致小城鎮(zhèn)規(guī)劃的法律規(guī)范薄弱；城鎮(zhèn)詳細規(guī)劃缺乏嚴格的法定約束，導致詳細規(guī)劃從制定到實施都表現出隨意性，各級城鎮(zhèn)的規(guī)劃實施管理難以有效規(guī)范；鄉(xiāng)村規(guī)劃缺乏強有力的法律規(guī)范，導致鄉(xiāng)村建設難以逐步實現集約化發(fā)展。第26頁/共64頁4、監(jiān)督機制不完善，不適應決策的科學化和民主化

《城市規(guī)劃法》比較注重對行政權力和管理手段的維護，而對政府部門實施監(jiān)督制約和對公民、法人以及社會組織的保護性規(guī)定薄弱。在規(guī)劃編制的組織上，強調單一的政府行政部門責任，沒有將公眾參與、多部門參與作為法定程序；規(guī)劃決策限于一個相對封閉的機制。據此形成的規(guī)劃管理體制，使編制和實施規(guī)劃的職能主要集中在城市政府，而立法機關、上級政府、社會公眾對規(guī)劃工作這一行政權力缺乏有效的監(jiān)督，對地方政府的違法行為缺少法定的糾正能力。第27頁/共64頁5、法律責任較輕，不利于維護規(guī)劃的嚴肅性

現行《城市規(guī)劃法》對違法行為的處罰規(guī)定較為原則，可操作性差。該法主要針對違法建設行為本身提出糾錯規(guī)定，對違法行為人的處罰僅涉及由單位給予行政處分；特別是對政府的違法行為，若非涉及經濟犯罪，基本上構不成法律責任。這樣的法律制度，為規(guī)劃決策提供了很大的隨意性空間。對于建設單位和個人而言，為了謀求利益最大化，也會在計算違法和守法的成本后，不惜違法牟利。鑒于一些地方違法的機會成本遠低于守法的機會成本，更加導致違法建設行為屢禁不止，嚴重損害了規(guī)劃的權威性和嚴肅性。第28頁/共64頁

《國務院關于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》（國發(fā)[2002]13號）

《關于貫徹落實〈國務院關于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知〉的通知》（建規(guī)[2002]204號）

《關于開展城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察的通知》（建規(guī)[2005]161號）國辦轉發(fā)《關于加強城市總體規(guī)劃工作的意見》（國辦發(fā)[2006]12號）近年來頒發(fā)的幾個重要文件第29頁/共64頁這些文件的重點內容

?端正城鄉(xiāng)建設指導思想

?強調城鄉(xiāng)規(guī)劃的綜合調控作用，進一步明確各級政府規(guī)劃管理的事權

?堅決糾正貪大浮夸、盲目擴大城市規(guī)模和建設規(guī)模的現象?制定和完善近期建設規(guī)劃，作為建設項目安排的依據。?制定規(guī)劃的強制性內容

?嚴格規(guī)劃調整的法定程序

?加強對違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的行政責任的追究?強調建立城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督制度第30頁/共64頁城鄉(xiāng)規(guī)劃法起草過程1999年《城市規(guī)劃法》修訂工作啟動，2001年開始從《城市規(guī)劃法》修訂改為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的制定；2007年10月28日十屆全國人大常委會表決通過《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（152票贊成、1票棄權、1票反對），并正式頒發(fā)；2008年1月1日《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》正式施行。第31頁/共64頁城鄉(xiāng)規(guī)劃法與城市規(guī)劃法的章節(jié)比較

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》

共七章七十條第一章

總

則第二章

城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定第三章

城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施第四章

城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改第五章

監(jiān)督檢查第六章

法律責任第七章

附

則

《城市規(guī)劃法》

共六章四十六條第一章

總

則第二章

城市規(guī)劃的制定第三章

城市新區(qū)開發(fā)和舊區(qū)改造第四章

城市規(guī)劃的實施第五章

法律責任第六章

附

則

第32頁/共64頁《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的重要內容（一）突出城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共政策屬性（二）強調城鄉(xiāng)規(guī)劃綜合調控的地位和作用

（三）建立城鄉(xiāng)規(guī)劃體系（四）嚴格城鄉(xiāng)規(guī)劃修改程序（五）完善城鄉(xiāng)規(guī)劃行政許可制度（六）對行政權力的監(jiān)督制約

（七）明確對城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位的要求（八）強化法律責任

第33頁/共64頁1、法律適用范圍擴大，強調城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌……的原則。

規(guī)劃區(qū)劃定，根據城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展水平和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要。將鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村規(guī)劃納入城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，成規(guī)劃體系中不同的組成部分。城市的建設和發(fā)展，應當……統(tǒng)籌兼顧進城務工人員生活和周邊農村經濟社會發(fā)展、村民生產與生活的需要。第34頁/共64頁本法所稱規(guī)劃區(qū)，是指城市、鎮(zhèn)和村莊的建成區(qū)以及因城鄉(xiāng)建設和發(fā)展需要，必須實行規(guī)劃控制的區(qū)域。規(guī)劃區(qū)的具體范圍由有關人民政府在組織編制的城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃中，根據城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展水平和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要劃定。

關鍵詞（1）劃定規(guī)劃區(qū)要求的變化（2）城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和村莊都要劃定規(guī)劃區(qū)城市規(guī)劃法第三條

城市規(guī)劃區(qū)，是指城市市區(qū)、近郊區(qū)以及城市行政區(qū)域內因城市建設和發(fā)展需要實行規(guī)劃控制的區(qū)域，城市規(guī)劃區(qū)的具體范圍，由城市人民政府在編制的城市總體規(guī)劃中劃定。

2、劃定規(guī)劃區(qū)的變化第35頁/共64頁3、“三規(guī)合一”是規(guī)劃未來發(fā)展的必然趨勢

城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應當依據國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接規(guī)劃的強制性內容包括“基本農田”近期建設規(guī)劃要“明確近期建設的時序”第36頁/共64頁(1)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的變化城鄉(xiāng)規(guī)劃，包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃。詳細規(guī)劃分為控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃。不同層級政府編制規(guī)劃和從事規(guī)劃管理的責任下位規(guī)劃不得違背上位規(guī)劃的要求

第37頁/共64頁(2)、明確總體規(guī)劃強制性內容的規(guī)定

規(guī)劃區(qū)范圍、規(guī)劃區(qū)內建設用地規(guī)模、基礎設施和公共服務設施用地、水源地和水系、基本農田和綠化用地、環(huán)境保護、自然與歷史文化遺產保護以及防災減災等內容，應當作為城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強制性內容。

關鍵詞：“綠線”、“藍線”、“黃線”等在規(guī)劃實施中不得擅自改變下位規(guī)劃不得改變上位規(guī)劃強制性內容第38頁/共64頁(3)突出近期建設規(guī)劃城市、縣、鎮(zhèn)政府應當根據城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和年度計劃以及國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，制定近期建設規(guī)劃，報總體規(guī)劃審批機關備案。近期建設規(guī)劃應當以重要基礎設施、公共服務設施和中低收入居民住房建設及生態(tài)環(huán)境保護為重點內容，明確時序、發(fā)展方向和空間布局。近期建設規(guī)劃的規(guī)劃期限為五年。關鍵詞：近期建設規(guī)劃是總體規(guī)劃實施的關鍵是城市近期土地出讓和開發(fā)建設的依據第39頁/共64頁4、對規(guī)劃條件的規(guī)定根據2004年《建設部關于加強國有土地使用權出讓規(guī)劃管理工作的通知》的規(guī)定，規(guī)劃條件及附圖的要求：規(guī)劃條件——出讓地塊面積、土地使用性質、容積率、建筑密度、建筑高度、停車泊位、主要出入口、綠地比例、必須配置的公共設施和市政基礎設施、建筑界線、開發(fā)期限等。附圖——標明地塊區(qū)位與現狀，地塊坐標、標高，道路紅線坐標、標高，出入口位置，建筑界線以及地塊周圍地區(qū)的環(huán)境與基礎設施條件。

第40頁/共64頁（1）發(fā)放建設工程規(guī)劃許可證的變化

管理部門的變化：除市、縣政府規(guī)劃主管部門外，?。▍^(qū)）、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)政府申請辦理建設工程規(guī)劃許可證。辦理條件的變化：使用土地的有關證明文件、建設工程設計方案等材料。需要修建性詳細規(guī)劃的建設項目，還應提交修建性詳細規(guī)劃。

第41頁/共64頁（1）發(fā)放建設工程規(guī)劃許可證的變化管理部門審核發(fā)放許可的基本要求：

A、程序與材料審核——申請人是否符合法定資格，申請事項是否符合法定程序和法定形式，申請材料、圖紙是否完備；

B、內容審核——是否符合依法審批的控制性詳細規(guī)劃、相關法律法規(guī)規(guī)章以及其他具體要求。

C、許可證可以規(guī)定有效期公示的要求：將經審定的修建性詳細規(guī)劃、建設工程設計方案的總平面圖予以公布。

第42頁/共64頁（2）增加了鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證

將原來的選址意見書變?yōu)猷l(xiāng)村建設規(guī)劃許可證。明確了發(fā)放許可證的范圍：在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設施和公益事業(yè)建設的。對村民住宅建設管理進行授權：使用原有宅基地進行農村村民住宅建設的規(guī)劃管理辦法，由省、自治區(qū)、直轄市制定。占用農用地特別規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設施和公益事業(yè)建設及村民住宅建設，確需占用農用地的，應依照《土地管理法》規(guī)定辦理農用地轉用審批手續(xù)后，由市、縣規(guī)劃主管部門核發(fā)鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證。

第43頁/共64頁（3）規(guī)劃許可范圍的變化

城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得在城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的建設用地范圍以外作出規(guī)劃許可。第44頁/共64頁5、加強對地下空間的規(guī)劃管理規(guī)劃先行、量力而行、安全第一的原則分階段規(guī)劃地下空間?？傮w規(guī)劃確定地下空間開發(fā)利用的原則和目標，對地下空間的開發(fā)利用進行綜合安排；詳細規(guī)劃階段，結合各項專業(yè)規(guī)劃，提出地上地下空間的銜接要求，對各項建設進行具體安排和設計?？紤]與《物權法》的銜接?！段餀喾ā芬?guī)定，“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立”。城鎮(zhèn)地下空間利用要統(tǒng)籌考慮空間所有權的問題，防止出現由于地下空間使用權設立不當阻礙城市基礎設施或城市安全設施無法建設的問題。

第45頁/共64頁6、城鎮(zhèn)臨時建設內容的變化對臨時建設的范圍做了限制：臨時建設影響近期建設規(guī)劃或者控制性詳細規(guī)劃的實施以及交通、市容、安全等的，不得批準。第46頁/共64頁7、增加了對建設項目后期管理的規(guī)定城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對建設工程是否符合規(guī)劃條件予以核實。（審核建設工程是否按批準的建設工程規(guī)劃許可證及其附件、附圖確定的內容進行建設）未經核實或者經核實不符合規(guī)劃條件的，建設單位不得組織竣工驗收。城市規(guī)劃法第三十八條城市規(guī)劃行政主管部門可以參加城市規(guī)劃區(qū)內重要建設工程的竣工驗收。關鍵詞：竣工驗收前進行規(guī)劃條件核實第47頁/共64頁8、對城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位的要求（1）對城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位的資質管理及責任追究規(guī)劃編制單位資質條件的規(guī)定規(guī)劃編制單位編制規(guī)劃的要求對規(guī)劃編制單位的責任追究（2）對注冊規(guī)劃師執(zhí)業(yè)的管理關鍵詞：相應資質單位承擔相應的規(guī)劃編制資質的五項條件注冊規(guī)劃師遵守國家標準

第48頁/共64頁9、強化法律責任1、追究政府和行政人員的責任2、追究城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位的責任3、追究違法建設行為的責任4、明確對違法行為給予罰款的范圍和數額5、授予政府對違法建筑的強制拆除權第49頁/共64頁（二）專項法專項法是針對城市規(guī)劃中特定議題的立法，如《上海市歷史建筑和街區(qū)保護條例》。（三）相關法城市建成環(huán)境的建設和管理包含多個方面和涉及多個行政部門，城市規(guī)劃只是其中的一部分。第50頁/共64頁第51頁/共64頁集權制度（中央集權）上