中國洪水管理戰(zhàn)略進(jìn)展

中國洪水管理戰(zhàn)略

研究進(jìn)展汪自力黃河防汛搶險(xiǎn)技術(shù)研究所2006年4月5日介紹要點(diǎn)洪水的基本特性與洪水風(fēng)險(xiǎn)

洪水管理的定義與內(nèi)涵中國洪水管理戰(zhàn)略框架需抓緊研究的問題洪水的基本特性全面理解洪水的災(zāi)害特性、資源特性與環(huán)境特性及其相互之間的作用轉(zhuǎn)換關(guān)系，將為科學(xué)制定洪水管理戰(zhàn)略奠定認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)。

洪水的利害兩重性洪水的資源特性洪水的環(huán)境特性洪水的災(zāi)害特性洪水災(zāi)害的自然屬性洪水災(zāi)害的社會(huì)屬性圖1洪水的基本特性利的方面害的方面自然科學(xué)社會(huì)科學(xué)洪水災(zāi)害的自然屬性洪水災(zāi)害的社會(huì)屬性超常洪水成因洪水致災(zāi)強(qiáng)度天體外力異常氣候特定地理環(huán)境工程失事水文特性水動(dòng)力學(xué)特性水沙運(yùn)動(dòng)特性污染輸移特性大規(guī)模人類活動(dòng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展洪水災(zāi)害時(shí)空分布與風(fēng)險(xiǎn)特性的變化圖2防洪減災(zāi)領(lǐng)域?qū)W科建設(shè)的相互關(guān)系防洪保障體系與防災(zāi)、減災(zāi)技術(shù)洪水孕災(zāi)環(huán)境洪水調(diào)控能力承災(zāi)體災(zāi)敏性洪水災(zāi)害影響安全保障需求應(yīng)急管理能力風(fēng)險(xiǎn)(Risk)承災(zāi)體受災(zāi)可能性(Exposure)承災(zāi)體易損性(Vulnerability)危險(xiǎn)性(Hazard)圖3風(fēng)險(xiǎn)三角形洪水風(fēng)險(xiǎn)

從洪水管理戰(zhàn)略的角度來看，洪水事件不僅會(huì)造成損失與傷害，也同時(shí)帶來獲利的機(jī)遇；而局部地區(qū)一味消除風(fēng)險(xiǎn)，又難免以鄰為壑之嫌。洪水風(fēng)險(xiǎn)往往涉及到客觀存在于人與自然之間、人與人之間基于洪水風(fēng)險(xiǎn)的利害關(guān)系。洪水風(fēng)險(xiǎn)研究的意義，實(shí)質(zhì)上是探討如何更為合理地處理人與自然的關(guān)系以及在與洪水相處過程中的人與人的關(guān)系。

洪水風(fēng)險(xiǎn)的概念既不是洪水現(xiàn)象本身，也不等同于洪水災(zāi)害或洪水損失。以往所言“洪水風(fēng)險(xiǎn)”,通常是指發(fā)生由洪水造成的損失與傷害的可能性。

洪水風(fēng)險(xiǎn)的可管理性

天氣形勢降雨分布洪水過程淹沒狀況水災(zāi)損失災(zāi)害影響自然外力人類活動(dòng)圖4洪水管理的各個(gè)環(huán)節(jié)與可改變的后果

圖4中所有各環(huán)節(jié)上的不同，都與人類理性與非理性活動(dòng)的綜合效果有關(guān)。洪水管理就是在這一系列的不確定性中，通過建立健全、合理有效地運(yùn)作防洪減災(zāi)的各相關(guān)系統(tǒng)，去爭取最有利的可能性。

使水災(zāi)損失最小的治水方略未必是最合理的；今后更應(yīng)看重的，是利用洪水的可管理性，通過綜合治水，爭取在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)環(huán)境等各個(gè)方面獲得積極有利的“影響”。

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表1洪水災(zāi)害的影響評(píng)價(jià)影響可能的正面影響可能的負(fù)面影響政治影響抗災(zāi)救災(zāi)決策正確，措施得力，能公正處理水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的利害關(guān)系，政府威信提高，執(zhí)政黨地位更加鞏固。重大決策失誤，官員瀆職，抗災(zāi)救災(zāi)不力，確保安全承諾過高卻無力兌現(xiàn)，政府形象受損，執(zhí)政黨地位動(dòng)搖經(jīng)濟(jì)影響水災(zāi)損失在可承受的限度之內(nèi)，未對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生過大的沖擊；生產(chǎn)快速恢復(fù)且有后勁，從洪水資源化與洪泛區(qū)土地利用中獲取更大經(jīng)濟(jì)效益。水災(zāi)損失過重，波及范圍廣，超出承受能力；災(zāi)區(qū)長期難以恢復(fù)正常生產(chǎn)；生產(chǎn)力受到破壞；人為加重?fù)p失，或是損失搬家；減災(zāi)代價(jià)過大。社會(huì)影響一方有難，八方支援，體現(xiàn)社會(huì)公正與關(guān)愛；盡快恢復(fù)生產(chǎn)、重建家園，人心穩(wěn)定，社會(huì)安定，凝聚力增強(qiáng)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)提高。人員傷亡嚴(yán)重，災(zāi)民流離失所，失業(yè)增加，貧富差距加大，社會(huì)風(fēng)氣敗壞，矛盾激化，治安紊亂，盜賊四起，社會(huì)不安定；風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)降低。生態(tài)環(huán)境影響凈化河湖水域污染水體，回補(bǔ)地下水，改善土壤肥力與墑情，維持濕地與生物多樣性，維持河道行洪能力，保持河口海岸動(dòng)態(tài)平衡。痛失家園，損毀基礎(chǔ)設(shè)施，污水橫流，垃圾遍野，生存環(huán)境惡化；沙壓良田，生產(chǎn)條件喪失，流域中植被破壞，水土流失加劇等。圖5洪水風(fēng)險(xiǎn)的可管理性洪水風(fēng)險(xiǎn)的可管理性水災(zāi)自然屬性洪澇災(zāi)害信息管理系統(tǒng)洪水監(jiān)測、預(yù)測、預(yù)報(bào)系統(tǒng)防汛抗洪搶險(xiǎn)系統(tǒng)防洪排澇工程系統(tǒng)防洪調(diào)度決策支持系統(tǒng)管理的依據(jù)管理的手段與對(duì)象管理的效果關(guān)系到防災(zāi)決策及除害興利的成敗水災(zāi)社會(huì)屬性災(zāi)情評(píng)估與災(zāi)害影響評(píng)價(jià)系統(tǒng)防災(zāi)科研與技術(shù)開發(fā)應(yīng)用體系災(zāi)害警報(bào)、避難、救援系統(tǒng)洪水風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與補(bǔ)償系統(tǒng)災(zāi)后恢復(fù)重建系統(tǒng)防洪區(qū)土地利用管理系統(tǒng)防洪區(qū)建筑耐淹規(guī)范管理系統(tǒng)防災(zāi)教育系統(tǒng)與防洪減災(zāi)有關(guān)的法規(guī)體系與執(zhí)法監(jiān)督體系關(guān)系到減災(zāi)與興利對(duì)策的實(shí)施效果洪水災(zāi)害特性洪水環(huán)境特性洪水資源特性風(fēng)險(xiǎn)利害轉(zhuǎn)換關(guān)系介紹要點(diǎn)洪水的基本特性與洪水風(fēng)險(xiǎn)

洪水管理的定義與內(nèi)涵中國洪水管理戰(zhàn)略框架需抓緊研究的問題洪水管理

洪水管理的背景、定義與內(nèi)涵

洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的特點(diǎn)與本質(zhì)

洪水管理戰(zhàn)略及其特性

國內(nèi)外對(duì)待洪水的方式和態(tài)度經(jīng)歷了3個(gè)不同的階段：古代被動(dòng)地適應(yīng)洪水的階段

控制與防御洪水的階段有意識(shí)地主動(dòng)適應(yīng)洪水的階段

古代被動(dòng)地適適應(yīng)洪水的階階段控制與防御洪洪水的階段有意識(shí)地主動(dòng)動(dòng)適應(yīng)洪水的的階段國內(nèi)外對(duì)待洪洪水的方式和和態(tài)度經(jīng)歷了了3個(gè)不同的的階段：我國提出洪水水管理的背景景①河道行洪能能力與湖泊洼洼地的洪水調(diào)調(diào)蓄能力萎縮縮，平原區(qū)同同流量下洪水水位持續(xù)抬高高，導(dǎo)致小流流量高水位的的現(xiàn)象更加頻頻繁，水漲堤堤高；至21世紀(jì)中葉，，我國人口預(yù)預(yù)計(jì)將從13億增長到16億，糧食食與土地需求求的壓力會(huì)進(jìn)進(jìn)一步增大，，洪水高風(fēng)險(xiǎn)險(xiǎn)區(qū)域土地的的有效利用不不可避免，人人與水爭地的的矛盾會(huì)更加加突出。②防洪保護(hù)區(qū)區(qū)對(duì)堤防的依依賴性加大，，防汛搶險(xiǎn)任任務(wù)加重。我國提出洪水水管理的背景景③泛濫洪水的的成災(zāi)面積減減少，而內(nèi)澇澇成災(zāi)的面積積增加。在我國水災(zāi)損損失中，澇災(zāi)災(zāi)損失約為河河道洪水的2倍。澇災(zāi)態(tài)態(tài)勢日趨惡化化的成因主要要有兩個(gè)方面面：其一，平原地地區(qū)天然水面面嚴(yán)重萎縮，，原有水面被被大量圍墾，，成為低洼易易澇耕地。1950年代代長江流域中中下游平原地地區(qū)內(nèi)湖天然然水面面積約約占圩垸面積積19%，目目前已萎縮到到5%左右，，蓄澇能力減減少75%，，雖然修建了了大量的排澇澇設(shè)施，仍不不抵因蓄澇區(qū)區(qū)減少所增加加的澇水量，，加之平原區(qū)區(qū)積澇之時(shí)多多處于河道水水位較高的汛汛期，一方面面自流排澇困困難，甚至可可能出現(xiàn)河道道洪水倒灌的的情況而被迫迫關(guān)閉排澇涵涵閘，另一方方面為緩解河河道防洪壓力力，有時(shí)會(huì)強(qiáng)強(qiáng)制性地停用用機(jī)排設(shè)施，，形成“關(guān)門門淹”的局勢勢。這種情況況在各流域普普遍存在。其二，隨著城城市化進(jìn)程，，城市向周邊邊地區(qū)高速擴(kuò)擴(kuò)張，這些地地區(qū)又往往是是低洼地帶，，城市不透水水面積的增加加，導(dǎo)致地表表積澇水量增增多，加之在在城市發(fā)展過過程中對(duì)澇水水問題往往缺缺乏足夠的認(rèn)認(rèn)識(shí)，排澇通通道和滯蓄雨雨水設(shè)施不充充分，而造成成一旦發(fā)生較較強(qiáng)的降雨出出現(xiàn)嚴(yán)重內(nèi)澇澇的情況。我國提出洪水水管理的背景景④洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)區(qū)內(nèi)人口資產(chǎn)產(chǎn)密度提高，，水災(zāi)損失加加重；⑤經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)發(fā)展對(duì)供水、、供電、供氣氣、交通、通通訊等生命線線網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的的依賴性增大大，水災(zāi)間接接損失比重加加大，水災(zāi)影影響范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出受淹范范圍，災(zāi)后重重建負(fù)擔(dān)顯著著加重，要求求大災(zāi)之中能能夠基本維持持或盡快恢復(fù)復(fù)正常的生產(chǎn)產(chǎn)、生活秩序序，防洪安全全保障的難度度大為增加。。⑥平原洪水傷傷亡人數(shù)減少少，但是山洪洪、山地滑坡坡、泥石流與與沿海風(fēng)暴潮潮造成的傷亡亡所占比重加加大。我國提出洪水水管理的背景景⑦防洪調(diào)度中中區(qū)域間矛盾盾加劇，協(xié)調(diào)調(diào)難度加大，，蓄滯洪區(qū)運(yùn)運(yùn)用困難。目前我國以水水災(zāi)害加劇、、水資源短缺缺、水環(huán)境惡惡化為標(biāo)志的的水危機(jī)仍將將趨于激化。。人與自然之之間、區(qū)域與與區(qū)域之間基基于洪水風(fēng)險(xiǎn)險(xiǎn)的利害關(guān)系系更為敏感，，價(jià)值觀念的的差異與利害害關(guān)系的沖突突使得不同治治水方案之間間可協(xié)調(diào)的余余地大為減少少。蓄滯洪區(qū)大致致分兩種類型型，一是洪水水發(fā)生時(shí)首當(dāng)當(dāng)其沖、運(yùn)用用頻率較高的的；其二是為為防御特大洪洪水、保護(hù)重重要地區(qū)預(yù)留留的。對(duì)于大大堤間的行洪洪區(qū)，當(dāng)河道道水位達(dá)到一一定高度，將將自然漫決或或潰決，人為為分洪可使其其效果較好或或損失較少。。使調(diào)度運(yùn)用用面臨困境的的是后者，這這些蓄滯洪區(qū)區(qū)防洪標(biāo)準(zhǔn)都都較高，建成成后，許多從從未使用或幾幾十年沒用，，區(qū)內(nèi)社會(huì)經(jīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展甚至至比普通民垸垸更快，加之之相應(yīng)的管理理措施尚不健健全，一旦分分洪運(yùn)用，國國家將面臨巨巨大的經(jīng)濟(jì)和和社會(huì)壓力，，難以善后；；但若舍棄不不用，特大洪洪水的超額水水量又難以安安排，從而使使這類蓄滯洪洪區(qū)處于取舍舍兩難的境地地。我國提出洪水水管理的背景景⑧城鎮(zhèn)化加速速帶來防洪減減災(zāi)的新問題題與新要求。。新世紀(jì)中葉，，我國城市人人口的比重可可能由30%上升60%；由于于城市不斷地地向低洼地帶帶發(fā)展、不透透水面積的增增加、地面沉沉陷，排水系系統(tǒng)不完善等等原因，同等等降雨下的內(nèi)內(nèi)澇損失呈增增長趨勢。有有些城市的機(jī)機(jī)排能力雖然然很強(qiáng)，但城城市河道的宣宣泄能力卻難難以與之適應(yīng)應(yīng)，例如上海海市機(jī)排澇水水入蘇州河的的能力達(dá)到1800多m3/s，蘇州河河的最大排水水流量則不足足500m3/s。在江河河水位較高時(shí)時(shí)，除造成內(nèi)內(nèi)水難以排出出，出現(xiàn)關(guān)門門淹的情況外外，還有河道道洪水通過城城市排水通道道倒灌入城市市的可能，由由于河道水位位在同等降雨雨條件下有逐逐漸增高的趨趨勢，洪水倒倒灌的事例也也在逐漸增多多。我國提出洪水水管理的背景景⑨防洪工程體體系管理維護(hù)護(hù)任務(wù)加重。到20世紀(jì)末末，我國建成成了26萬km堤防（與與之相比，美美國堤防總長長度4萬km，日本不足足1萬km，，荷蘭海堤河河堤總長4800km，，印度2萬km，前蘇聯(lián)聯(lián)1000km）、8.5萬座水庫庫，設(shè)置了98處國家級(jí)級(jí)蓄滯洪區(qū)，，并在海河流流域和淮河流流域開辟了一一系列分洪道道，防洪工程程體系規(guī)模極極為龐大。龐龐大的工程體體系需要投入入巨額資金維維護(hù)管理，以以保證其質(zhì)量量和標(biāo)準(zhǔn)不至至于降低。據(jù)據(jù)估計(jì)僅我國國主要堤防（（一、二級(jí)堤堤防）的年維維護(hù)管理費(fèi)用用就需200多億元左右右，目前遠(yuǎn)不不能滿足。我國提出洪水水管理的背景景⑩科學(xué)調(diào)度決決策對(duì)信息系系統(tǒng)與決策支支持系統(tǒng)的要要求提高等等等。嚴(yán)峻的防洪形形勢與水資源源短缺、水環(huán)環(huán)境惡化、水水土流失加劇劇等問題交織織在一起，使使得現(xiàn)行有效效的防洪手段段面臨一系列列新的挑戰(zhàn)。。一方面，隨著著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的的發(fā)展，人們們的防洪安全全保障需求不不斷提高；另另一方面，人人們已經(jīng)意識(shí)識(shí)到單純依靠靠工程手段控控制洪水，不不僅不可能有有效解決防洪洪形勢變化下下出現(xiàn)的新問問題，而且如如果過于倚賴賴工程手段，，可能出現(xiàn)人人與自然惡性性互動(dòng)的問題題；如果違背背自然規(guī)律地地濫用工程手手段，還可能能引起區(qū)域間間矛盾的加劇劇，或?qū)е律鷳B(tài)環(huán)境的惡惡化。在市場場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展展階段，以最最小投入爭取取最大利益，，是一項(xiàng)普遍遍性的原則。。但是，恰恰恰是這項(xiàng)原則則，在處理人人與洪水的關(guān)關(guān)系時(shí)，最容容易引出發(fā)展展不可持續(xù)的的問題。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)濟(jì)發(fā)展與綜合合國力的增強(qiáng)強(qiáng)，我國防洪洪體系建設(shè)的的投入能力會(huì)會(huì)相應(yīng)增強(qiáng)。。通過加強(qiáng)管理理，有望提高高洪澇災(zāi)害的的抗御能力、、承受能力、、應(yīng)急反應(yīng)與與恢復(fù)重建能能力。-------科科學(xué)發(fā)展觀11洪水管理的定定義與內(nèi)涵洪水管理是人人類按可持續(xù)續(xù)發(fā)展的原則則，以協(xié)調(diào)人人與洪水的關(guān)關(guān)系為目的，，理性規(guī)范洪洪水調(diào)控行為為，增強(qiáng)自適適應(yīng)能力，適適度承受一定定風(fēng)險(xiǎn)以合理理利用洪水資資源，并有助助于改善水環(huán)環(huán)境等一系列列活動(dòng)的總稱稱。-------洪水管理要遵遵循可持續(xù)發(fā)發(fā)展的原則與洪水共存的的原則（防洪體系的建建設(shè)，是以將將洪水風(fēng)險(xiǎn)控控制在可承受受的限度之內(nèi)內(nèi)為目標(biāo)，而而不是消除洪洪水）保障發(fā)展的原原則（治水方略要調(diào)調(diào)整為有序地地與洪水協(xié)調(diào)調(diào)共處，必須須以保障社會(huì)會(huì)安定與經(jīng)濟(jì)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展為為前提，而不不是導(dǎo)致生產(chǎn)產(chǎn)力的破壞））社會(huì)公正的原原則（防洪減災(zāi)的政政策要有利于于縮小貧富差差距，而不是是使貧者更貧貧）分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原原則（無論什么地區(qū)區(qū)都有義務(wù)承承擔(dān)自己的固固有風(fēng)險(xiǎn)，即即使是確保安安全的地區(qū)，，也要對(duì)因提提高自身工程程保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)而而可能對(duì)其他他地區(qū)造成的的附加風(fēng)險(xiǎn)，，提供必要的的補(bǔ)償）鼓勵(lì)利害相關(guān)關(guān)者參與的原原則（“公眾參與””不僅是在規(guī)規(guī)劃的實(shí)施過過程中，而應(yīng)應(yīng)是在規(guī)劃編編制、方案制制定、措施落落實(shí)、管理與與監(jiān)督等整個(gè)個(gè)過程的廣泛泛參與，不是是我國通常講講的廣泛征求求意見，而是是實(shí)質(zhì)上的參參與討論、論論證、實(shí)施和和監(jiān)督。））以協(xié)調(diào)人與洪洪水的關(guān)系為為目的健全的水利工工程體系與更更為完善的防防洪安全保障障體系，是實(shí)實(shí)現(xiàn)人類“與與洪水共處””的基礎(chǔ)與前前提；在中國人多地地少的國情下下，人與自然然的和諧要體體現(xiàn)在人與洪洪水對(duì)洪泛區(qū)區(qū)土地合理、、有效的共享享上；防洪工程手段段不僅要從點(diǎn)點(diǎn)與線擴(kuò)展到到面，而且需需要綜合運(yùn)用用法律、經(jīng)濟(jì)濟(jì)、行政、教教育、技術(shù)等等非工程措施施來推動(dòng)更加加有利于全局局與長遠(yuǎn)利益益的工程措施施，在適當(dāng)承承受一定風(fēng)險(xiǎn)險(xiǎn)的前提下，，促使人與自自然的關(guān)系向向良性互動(dòng)轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變；有效規(guī)范人類類活動(dòng)，避免免急功近利、、人為增大洪洪水風(fēng)險(xiǎn)或以以鄰為壑的行行為。理性性規(guī)規(guī)范范洪洪水水調(diào)調(diào)控控行行為為充分分認(rèn)認(rèn)識(shí)識(shí)防防洪洪工工程程體體系系建建設(shè)設(shè)的的長長期期性性與與艱艱巨巨性性。。在在防防洪洪工工程程規(guī)規(guī)劃劃中中，，注注重重在在長長遠(yuǎn)遠(yuǎn)目目標(biāo)標(biāo)的的指指導(dǎo)導(dǎo)下下，，階階段段目目標(biāo)標(biāo)的的優(yōu)優(yōu)化化分分解解與與實(shí)實(shí)施施順順序序的的優(yōu)優(yōu)化化安安排排；；努力力避避免免、、消消除除或或緩緩解解防防洪洪工工程程建建設(shè)設(shè)可可能能產(chǎn)產(chǎn)生生的的負(fù)負(fù)面面影影響響；；克服服““急急功功近近利利，，急急于于求求成成””的的弊弊病病，，從從管管理理體體制制與與運(yùn)運(yùn)作作機(jī)機(jī)制制上上消消除除““重重建建輕輕管管””的的根根源源；；加強(qiáng)強(qiáng)防防洪洪工工程程體體系系優(yōu)優(yōu)化化調(diào)調(diào)度度的的研研究究，，認(rèn)認(rèn)真真分分析析與與協(xié)協(xié)調(diào)調(diào)好好區(qū)區(qū)域域間間基基于于洪洪水水風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)險(xiǎn)的的利利害害關(guān)關(guān)系系與與矛矛盾盾；；注重重防防洪洪工工程程體體系系自自身身的的安安全全保保障障問問題題，，努努力力避避免免水水庫庫潰潰壩壩、、堤堤防防意意外外潰潰決決等等惡惡性性事事故故的的發(fā)發(fā)生生等等。。增強(qiáng)強(qiáng)自自適適應(yīng)應(yīng)能能力力不同同類類型型突突發(fā)發(fā)性性水水災(zāi)災(zāi)的的分分級(jí)級(jí)響響應(yīng)應(yīng)體體制制的的健健全全；；高效可靠靠的洪水水預(yù)報(bào)預(yù)預(yù)警系統(tǒng)統(tǒng)與群防防群治、、自?；セゾ?、避避難遷安安、衛(wèi)生生防疫、、生命線線系統(tǒng)保保障與災(zāi)災(zāi)后重建建等體系系的完善善；洪泛區(qū)土土地利用用方式的的合理規(guī)規(guī)劃與調(diào)調(diào)整；洪水風(fēng)險(xiǎn)險(xiǎn)區(qū)中建建筑物結(jié)結(jié)構(gòu)與材材料的耐耐淹化；；高效可靠靠的避難難遷安、、救援、、防疫與與災(zāi)后重重建體系系等；各種適宜宜的洪水水風(fēng)險(xiǎn)分分擔(dān)與風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償償?shù)哪Ｊ绞?，及其其相?yīng)的的管理體體制與運(yùn)運(yùn)作機(jī)制制等等。。適度承受受一定風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)以合合理利用用洪水資資源洪水還有有維持河河道行洪洪能力，，補(bǔ)充地地下水源源，改善善水環(huán)境境與維持持生態(tài)系系統(tǒng)平衡衡等多種種功能，，需要適適度承受受一定風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)才可可能從洪洪水中獲獲得較大大的利益益；對(duì)于不同同量級(jí)的的洪水，，其資源源特性、、環(huán)境特特性以及及利害轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)換關(guān)系系是不同同的，對(duì)對(duì)所需承承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)險(xiǎn)的差異異要有充充分的估估計(jì)與全全面的評(píng)評(píng)價(jià)；水利工程程也可能能成為區(qū)區(qū)域之間間、人與與自然之之間爭奪奪“洪水水資源””的手段段。要避避免單純純以工程程措施造造成新的的人為災(zāi)災(zāi)難；（（紅旗渠渠）洪水資源源化的有有效途徑徑之一是是作好灘灘區(qū)、行行蓄洪區(qū)區(qū)、以及及農(nóng)田的的文章。。洪水風(fēng)險(xiǎn)險(xiǎn)管理的的特點(diǎn)與與本質(zhì)洪水管理理的實(shí)質(zhì)質(zhì)是對(duì)洪洪水的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理理。洪水的風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)管理理，是對(duì)對(duì)流域或或區(qū)域的的洪水風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)特性性進(jìn)行深深入的分分析研究究，在把把握洪水水風(fēng)險(xiǎn)特特性及其其演變規(guī)規(guī)律的基基礎(chǔ)上，，因地制制宜采取取綜合性的防洪減減災(zāi)措施施，將洪洪水風(fēng)險(xiǎn)險(xiǎn)降低到到可承受的限度之之內(nèi)，協(xié)協(xié)調(diào)好區(qū)區(qū)域之間間、人與與自然之之間基于于洪水的的利害關(guān)關(guān)系，以以保障和和支撐可可持續(xù)的的發(fā)展。。風(fēng)險(xiǎn)管理理的基本特點(diǎn)點(diǎn)是追求適度與有有限的目標(biāo)。洪水風(fēng)險(xiǎn)險(xiǎn)管理的的本質(zhì)，，就是綜綜合利用用法律、、行政、、經(jīng)濟(jì)、、技術(shù)、、教育與與工程手手段，合合理調(diào)整整客觀存存在于人人與自然然之間及及人與人人之間基基于洪水水風(fēng)險(xiǎn)的的利害關(guān)關(guān)系。介紹要點(diǎn)點(diǎn)洪水的基基本特性性與洪水水風(fēng)險(xiǎn)洪水管理理的定義義與內(nèi)涵涵中國洪水水管理戰(zhàn)戰(zhàn)略框架架需抓緊研研究的問問題洪水管理理戰(zhàn)略及及其特性性中國現(xiàn)階階段研究究的洪水水管理戰(zhàn)戰(zhàn)略,是是用于““指導(dǎo)或或決定如如何推動(dòng)動(dòng)洪水管管理這一一戰(zhàn)略性性轉(zhuǎn)變的的全局計(jì)計(jì)劃和策策略”。。洪水管理理戰(zhàn)略應(yīng)應(yīng)具有長遠(yuǎn)遠(yuǎn)性性全局局性性層次次性性包容容性性戰(zhàn)略略目目標(biāo)標(biāo)與與要要求求戰(zhàn)略略目目標(biāo)標(biāo)選選擇擇的的指指導(dǎo)導(dǎo)思思想想在全全面面建建設(shè)設(shè)小小康康社社會(huì)會(huì)、、保保障障公公共共安安全全與與實(shí)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)可可持持續(xù)續(xù)發(fā)發(fā)展展的的國國家家總總體體戰(zhàn)戰(zhàn)略略框框架架下下，，從從我我國國水水旱旱災(zāi)災(zāi)害害并并重重，，區(qū)區(qū)域域間間洪洪水水風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)險(xiǎn)特特性性差差異異大大，，經(jīng)經(jīng)濟(jì)濟(jì)處處于于快快速速發(fā)發(fā)展展階階段段但但發(fā)發(fā)展展不不平平衡衡的的基基本本國國情情出出發(fā)發(fā)，，為為了了滿滿足足全全社社會(huì)會(huì)日日益益提提高高的的水水安安全全保保障障需需求求，，要要努努力力實(shí)實(shí)踐踐科科學(xué)學(xué)發(fā)發(fā)展展觀觀和和治治水水新新思思路路，，全全面面啟啟動(dòng)動(dòng)，，梯梯次次推推進(jìn)進(jìn)向向洪洪水水管管理理的的戰(zhàn)戰(zhàn)略略轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變變，，逐逐步步實(shí)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)以以洪洪水水風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)險(xiǎn)管管理理為為核核心心的的洪洪水水綜綜合合管管理理,到到本本世世紀(jì)紀(jì)中中期期，，建建成成較較為為完完善善的的防防洪洪安安全全保保障障體體系系。。戰(zhàn)略略目目標(biāo)標(biāo)選選擇擇的的基基本本原原則則實(shí)事事求求是是，，因因地地制制宜宜，，把把握握機(jī)機(jī)遇遇，，循循序序漸漸進(jìn)進(jìn)，，使使向向洪洪水水管管理理的的轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變變，，既既遵遵循循自自然然規(guī)規(guī)律律，，又又順堅(jiān)持全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治、綜合治理的方針，抓住我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的黃金時(shí)期，在向洪水管理的轉(zhuǎn)變中，將完善防洪工程體系與健全非工程體系有機(jī)地結(jié)合起來，為水利與國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然的和諧共處創(chuàng)造條件；堅(jiān)持興利除害結(jié)合，防洪抗旱并舉，在向洪水管理的轉(zhuǎn)變中，以防為主，常備不懈，始終將保障生命安全放在首位，并積極為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定與環(huán)境保護(hù)創(chuàng)造基本的條件；

戰(zhàn)略目目標(biāo)選選擇的的基本本原則則風(fēng)險(xiǎn)分分擔(dān)、、利益益共享享，左左右岸岸兼顧顧，上上中下下游協(xié)協(xié)調(diào)，，城鄉(xiāng)鄉(xiāng)間互互補(bǔ)，，使向向洪水水管理理的轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變有有利于于縮小小城鄉(xiāng)鄉(xiāng)差別別與貧貧富差差距，，創(chuàng)造造公正正與和和諧的的社會(huì)會(huì)；政府主主導(dǎo)，，依法法行政政，公公眾參參與，，輿論論監(jiān)督督，在在洪水水管理理中，，政府府承擔(dān)擔(dān)主導(dǎo)導(dǎo)責(zé)任任，但但不負(fù)負(fù)無限限責(zé)任任；任任何區(qū)區(qū)域、、機(jī)構(gòu)構(gòu)、個(gè)個(gè)人在在發(fā)展展中，，有權(quán)權(quán)選擇擇風(fēng)險(xiǎn)險(xiǎn)但必必須自自己承承擔(dān)依靠科技進(jìn)步，提高管理水平，群專結(jié)合，協(xié)調(diào)行動(dòng)，增強(qiáng)應(yīng)急反應(yīng)與科學(xué)調(diào)控洪水的能力。

長遠(yuǎn)目目標(biāo)到21世紀(jì)中中葉，，全面面完成成由控控制洪洪水向向管理階段目目標(biāo)階段目目標(biāo)為為2020年前應(yīng)應(yīng)該爭爭取實(shí)實(shí)現(xiàn)的的目標(biāo)標(biāo)。由由于我我國經(jīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)發(fā)展不不平衡衡，經(jīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)發(fā)達(dá)地地區(qū)應(yīng)應(yīng)爭取取早日日實(shí)現(xiàn)現(xiàn)階段段目標(biāo)標(biāo)。加大防防汛抗抗旱工工作““兩個(gè)個(gè)轉(zhuǎn)變變”的的宣傳傳力度度，使使得““兩個(gè)個(gè)轉(zhuǎn)變變”的的理念念更加加普及及和深深入人人心，，變成成全行行業(yè)、、全社社會(huì)的的自覺覺行動(dòng)動(dòng)；建立健健全為為推進(jìn)進(jìn)“兩兩個(gè)轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變””所需需求的的各項(xiàng)項(xiàng)管理理體制制和運(yùn)運(yùn)行機(jī)機(jī)制，，適應(yīng)應(yīng)經(jīng)濟(jì)濟(jì)社會(huì)會(huì)的發(fā)發(fā)展變變化，，強(qiáng)化化洪水水風(fēng)險(xiǎn)險(xiǎn)管理理與應(yīng)應(yīng)急管管理的的體系系；加強(qiáng)和和完善善防洪洪工程程體系系的建建設(shè)與與改造造，適適度提提高中中小河河流的的防洪洪標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)，改改進(jìn)洪洪水預(yù)預(yù)報(bào)、、調(diào)度度系統(tǒng)統(tǒng)，建建立現(xiàn)現(xiàn)代化化的防防汛抗抗旱指指揮系系統(tǒng)，，做到到標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)內(nèi)洪洪水不不成災(zāi)災(zāi)，發(fā)發(fā)生標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)外外洪水水最大大限度度地保保障人人民生生命安安全，，減輕輕財(cái)產(chǎn)產(chǎn)損失失；在在進(jìn)一一步提提高整整體抗抗御洪洪水的的能力力的建立滿足推進(jìn)“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”所需求的科研教育體系，加強(qiáng)管理能力建設(shè)，為科學(xué)制定防洪工程規(guī)劃與制定應(yīng)急預(yù)案提供科學(xué)的依據(jù)，提高預(yù)案的可操作性，加強(qiáng)各地區(qū)的洪水風(fēng)險(xiǎn)分析與評(píng)價(jià)工作，規(guī)范水災(zāi)的評(píng)價(jià)方法,完成風(fēng)險(xiǎn)圖的制作，完善災(zāi)情統(tǒng)計(jì)制度。建立有計(jì)劃按比例各級(jí)政府分級(jí)負(fù)擔(dān)的防洪體系資金保障體系，形成穩(wěn)定的投入機(jī)制。建立社會(huì)化的減災(zāi)體系，提高全社會(huì)的水患風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。我國向向洪水水管理理轉(zhuǎn)變變的總總體戰(zhàn)戰(zhàn)略選擇有有風(fēng)險(xiǎn)險(xiǎn)的洪洪水管管理模模式人與自自然和和諧與與可持持續(xù)發(fā)發(fā)展，，雖然然是國國際上上洪水水管理理追求求的共共同目目標(biāo)，，但是是不同同國家家的國國情不不同，，所選選擇的的洪水水管理理的模模式卻卻有很很大的的差異異。試試與美美、日日兩國國作概概略的的比較較。比較項(xiàng)目美國日本中國可住地面積/陸地面積70.9%36.6%32.3%洪泛區(qū)面積/陸地面積4.1%10.0%8.0%洪泛區(qū)面積/可住地面積5.8%27.3%24.0%美國、、日本本、中中國洪洪泛區(qū)區(qū)、可可住地地與陸陸地面面積的的比較較注：美美國的的洪泛泛區(qū)面面積為為FEMA確定定的100年一一遇洪洪水的的淹沒沒范圍圍，約約38萬平平方公公里。。美國是是世界界上最最早倡倡導(dǎo)洪洪水管管理的的國家家。在在20世紀(jì)紀(jì)中期期，美美國人人口從從7600萬增增至2.8億，，洪泛泛區(qū)處處于被被侵占占的過過程中中。美美國的的防洪洪事務(wù)務(wù)逐步步形成成了工工程措措施與與非工工程措措施并并舉的的洪水水管理理模式式。有有人主主張““與其其讓洪洪水遠(yuǎn)遠(yuǎn)離人人群，，不如如讓人人群遠(yuǎn)遠(yuǎn)離洪洪水””。值值得注注意的的是,美國國實(shí)施施洪泛泛區(qū)管管理計(jì)計(jì)劃30年年余來來，洪洪泛區(qū)區(qū)內(nèi)建建筑物物增加加了53%，與與美國國同期期人口口增長長的速速度大大致相相當(dāng)，，說明明該模模式““對(duì)于于停止止或者者是有有所減減緩在在洪水水風(fēng)險(xiǎn)險(xiǎn)區(qū)中中的開開發(fā)活活動(dòng)沒沒起多多大作作用””，但但“已已經(jīng)明明顯降降低了了新建建筑在在洪水水中的的易損損性””。事事實(shí)說說明，，即使使在美美國這這種地地廣人人稀的的國家家，洪洪泛區(qū)區(qū)的開開發(fā)也也是難難以避避免的的事情情。日本在在僅占占國土土面積積10％的的洪泛泛區(qū)中中，居居住了了50％的的人口口并集集中了了70％以以上的的資產(chǎn)產(chǎn)，洪洪泛區(qū)區(qū)土地地早已已高度度開發(fā)發(fā)利用用，沒沒有退退路可可言。。日本本的洪洪水，，具有有源短短流急急，暴暴漲暴暴落的的特點(diǎn)點(diǎn)。為為保障障防洪洪安全全，日日本選選擇了了建設(shè)設(shè)高標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)防防洪工工程體體系輔輔以應(yīng)應(yīng)急管管理體體制的的模式式，強(qiáng)強(qiáng)調(diào)完完善的的防洪洪工程程體系系是人人與自自然和和諧的的基礎(chǔ)礎(chǔ)，百百折不不饒、、重建建家園園是人人與洪洪水共共存的的體現(xiàn)現(xiàn)。我國的相相關(guān)指標(biāo)標(biāo)與日本本較為接接近，與與美國相相差甚遠(yuǎn)遠(yuǎn)?，F(xiàn)在在，我國國的人口口比歷史史時(shí)期和和今天的的美國高高出了一一個(gè)數(shù)量量級(jí)，比比提出““蓄洪墾墾殖”時(shí)時(shí)的人口口增加了了２倍。。這種情情況下，，輕言““人不與與水爭地地”，則則可能導(dǎo)導(dǎo)致人與與人爭地地、人與與林爭地地，由此此引起的的社會(huì)問問題、環(huán)環(huán)境問題題會(huì)更為為尖銳。?！霸谖椅覈恋氐刭Y源相相對(duì)較少少的情況況下，平平均幾年年受淹一一次的土土地也應(yīng)應(yīng)該是可可以利用用的，但但要合理理利用，，承擔(dān)風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)”。。我國的基基本國情情決定了了只能選選擇有風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)的洪洪水管理理模式我國向洪洪水管理理轉(zhuǎn)變的的總體戰(zhàn)戰(zhàn)略選擇有風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)的洪洪水管理理模式，，在深入入細(xì)致把把握我國國各流域域水系洪洪水風(fēng)險(xiǎn)險(xiǎn)特性與與演變趨趨向的基基礎(chǔ)上，，因地制制宜，將將工程與與非工程程措施有有機(jī)地結(jié)結(jié)合起來來，以法法律、行行政、經(jīng)經(jīng)濟(jì)、科科技、教教育等非非工程措措施來推推動(dòng)更加加有利于于全局與與長遠(yuǎn)利利益、標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)適度度的工程程措施，，輔以風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)擔(dān)與風(fēng)險(xiǎn)