公用事業(yè)管理的理論框架與及方法

公用事業(yè)管理的理論框架與方法政府管制理論看不見的手扶持之手攫取之手：改革政府管制，尋找合適的政府管制范圍傳統(tǒng)的公共管理理論與公用事業(yè)管制管制對(duì)市場失效的糾正對(duì)市場不提供公共物品的糾正對(duì)自然壟斷的糾正對(duì)信息不對(duì)稱的糾正對(duì)外部性問題的糾正對(duì)有益品供給過少的糾正公共物品的特性與政府管制生產(chǎn)的目的是為了滿足人們的需要。公共物品和私人物品公共物品的特性非排他性：技術(shù)原因或排除成本太高，某種公共物品一旦提供就會(huì)有眾多的受益者，大家將共同消費(fèi)這一物品，而不能或不應(yīng)排斥任何人非競爭性：增加一個(gè)消費(fèi)者對(duì)公共物品的消費(fèi)并不影響其他人的消費(fèi)，消費(fèi)者之間不必展開競爭或爭奪。公共部門比私人部門提供公共物品更有效率的原因一人使用某一物品的邊際成本等于零，不應(yīng)對(duì)物品實(shí)行限制性使用；但如果物品由私人企業(yè)提供，將收費(fèi)，從而限制該物品使用，造成效率損失完全依靠私人提供，可能導(dǎo)致公共物品供應(yīng)量的不足。公路的修建PTOQPQGDQLMCBECAMR通過能力收費(fèi)水平公路的臨界通過能力公用事業(yè)的特征與政府管制技術(shù)特征網(wǎng)絡(luò)傳輸系統(tǒng)：管網(wǎng)（自來水、煤氣、排污）、線網(wǎng)（電線、電力）、路網(wǎng)（鐵路、公路）、渠網(wǎng)（灌溉）、場站（機(jī)場、港口、碼頭、車站）沉淀資本：資產(chǎn)專用性；服務(wù)于特定區(qū)域公用事業(yè)的特征投資具有嚴(yán)格的不可分性規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益特別巨大。投資一旦完成，隨后產(chǎn)品或服務(wù)流量越大，平均成本就越低，邊際成本也將長期遞減初始投資量巨大，建設(shè)期長，但一旦建成，所需的經(jīng)營資本數(shù)額較小絕大多數(shù)公用事業(yè)具有自然壟斷性：規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)規(guī)模經(jīng)濟(jì)：擁有巨大成本優(yōu)勢的自然壟斷PPCPMOQCQMMRQD壟斷者的MC眾多企業(yè)的ΣMC（競爭狀態(tài)的供給曲線）范圍經(jīng)濟(jì)：成本的弱增性ACOQ1Q*Q2成本弱增性一家獨(dú)占的AC1兩家共享的AC2Q自然壟斷：由于技術(shù)原因或特定的經(jīng)濟(jì)原因而形成的壟斷。規(guī)模經(jīng)濟(jì)：生產(chǎn)要素的不可任意分割性范圍經(jīng)濟(jì)：成本的弱增性如：鐵路、運(yùn)輸、航空、通信、電力、煤氣、自來水、公用事業(yè)領(lǐng)域必然會(huì)存在壟斷，但企業(yè)一旦成為價(jià)格的制定者（Pricemaker)而不是價(jià)格的接受者（pricetaker)，就會(huì)制定大大高于成本的價(jià)格，攫取高額的壟斷利潤。準(zhǔn)入管制：形成和維持壟斷價(jià)格管制和其他管制手段：防治壟斷的不良經(jīng)濟(jì)后果壟斷價(jià)格與政府的價(jià)格管制PPMP2P1OQMMRQ2Q1DQACMCba價(jià)格管制邊際成本定價(jià)法：邊際成本曲線與市場需求曲線的交點(diǎn)處a點(diǎn)平均成本定價(jià)法：平均成本曲線與市場需求曲線的交點(diǎn)處b點(diǎn)信息不對(duì)稱與政府管制Akerlof，1970，themarketfor“l(fā)emons”PH（美元）10000SHDHDMDLMDLO250500QH(輛）QL(輛）500700OPL（美元）5000SLDMDLMDL高質(zhì)量舊車市場低質(zhì)量舊車市場政府管制：降低獲取信息成本（1）供給者通過使消費(fèi)者上當(dāng)受騙而獲得利潤，法律補(bǔ)償代價(jià)高（2）消費(fèi)者信息不全面而做出錯(cuò)誤判斷，代價(jià)很高（3）市場價(jià)格不足以反映該產(chǎn)品質(zhì)量好壞成本高低政府對(duì)信息不對(duì)稱的管制政府盡量設(shè)法收集公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的信息，并提供這些信息強(qiáng)制要求廠商對(duì)產(chǎn)品做確切表述建立或?qū)嵤┊a(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，向合格廠商發(fā)放生產(chǎn)經(jīng)營許可證外部性問題與政府管制公用事業(yè)的正外部效應(yīng)影響社會(huì)公眾的生產(chǎn)和生活提供一國發(fā)展所必須的基礎(chǔ)設(shè)施公用事業(yè)的負(fù)外部效應(yīng)自來水標(biāo)準(zhǔn)污水排放外部效應(yīng)與外部效應(yīng)的內(nèi)在化價(jià)格、效益和成本價(jià)格、效益和成本（A）負(fù)的外部效應(yīng)的內(nèi)在化（B）正的外部效應(yīng)的內(nèi)在化D=MSBS’=MSCS=MPC稅收=外部成本收縮擴(kuò)大補(bǔ)貼=外部收益S=MSCD’=MSBD=MPB“有限需求”與政府管制在人口稀少地區(qū)發(fā)展公用事業(yè)對(duì)促進(jìn)落后地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步和保持社會(huì)整體的正義與公平具有積極意義如：西部大開發(fā)政府對(duì)市場需求不足地區(qū)的扶持OQ*QOQ*Q價(jià)格補(bǔ)貼S’（補(bǔ)貼前）S’（補(bǔ)貼后）DD外部正收益S（私人供給）S’（公共供給）（A）以補(bǔ)貼為例（B）以政府提供為例“部門利益論”與政府管制施蒂格勒：企業(yè)尋求“被管制”謀求直接的貨幣補(bǔ)貼制定限制競爭者進(jìn)入的進(jìn)入壁壘政策謀求對(duì)那些影響該產(chǎn)業(yè)的替代物與補(bǔ)充物的干預(yù)謀求高于競爭價(jià)格的固定價(jià)格規(guī)定總結(jié)政府管制為誰服務(wù)？部門利益論——政府管制失效對(duì)“政府失效”的理論分析政府是完美的？代表多數(shù)人的利益理智、明智運(yùn)作是高效率、低成本的政府是一個(gè)有特殊性質(zhì)的社會(huì)組織機(jī)構(gòu)公共選擇理論分析法政府行為動(dòng)機(jī)委托-代理理論政府提供公共物品和私人部門提供的區(qū)別

公有企業(yè)不存在提供同種物品或服務(wù)的競爭公有產(chǎn)權(quán)的制度性缺陷政府官員不以利潤最大化為工作目標(biāo)信息不對(duì)稱式委托-代理出現(xiàn)缺陷問題官僚主義與效率最大凈收益O效益和成本效益和成本MSCAEBMSBQ*QBOQ*QBQB’TSCTSB’TSB(A)公共物品帕累托最優(yōu)的形成：MSC=MSB年產(chǎn)量年產(chǎn)量（B）當(dāng)MSC=MSB時(shí)，將獲得最大的社會(huì)凈收益產(chǎn)業(yè)組織理論分析法管制者能管制什么？施蒂格勒未能發(fā)現(xiàn)政府對(duì)電力公用事業(yè)的管制有任何顯著的效果管制的作用OQ產(chǎn)出S3S2S1價(jià)格P管制是產(chǎn)業(yè)自己爭取來的，管制的設(shè)計(jì)和實(shí)施是受管制產(chǎn)業(yè)利益服務(wù)的，即管制者被管制者“俘獲”。1976Peltzman模型利益集團(tuán)和管制者都是經(jīng)濟(jì)人利益集團(tuán)以其政治支持作為獲取有利的管制立法的交換條件交易費(fèi)用理論分析法科斯定理：交易費(fèi)用為零的前提下，制度安排無關(guān)緊要制度安排的目的：節(jié)約交易成本，是國家和企業(yè)的起源。企業(yè)內(nèi)部有組織成本，因此其替代市場的作用有限國家政府是超級(jí)的組織形式，也有巨大的組織成本，其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是其管制后的效用增加是否多于管制成本政府管制邊界理論：邊際方法分析隨管制而下降的市場交易成本是政府管制的邊際收益；隨管制而上升的組織成本則可以看做為政府管制的邊際成本例：1970-1991美國聯(lián)邦政府管制機(jī)構(gòu)的成本費(fèi)用每年都在遞增，而管制費(fèi)用的上升并未相應(yīng)帶來社會(huì)福利的增加價(jià)格管制的缺陷邊際成本定價(jià)法的缺陷管制價(jià)格越苛刻，政府負(fù)擔(dān)的財(cái)政補(bǔ)貼越沉重企業(yè)缺乏降低成本的激勵(lì)企業(yè)生存狀況的好壞取決于政府財(cái)政補(bǔ)貼，引發(fā)“尋租”等問題邊際成本定價(jià)下的廠商虧損OQACQ1Q價(jià)格PACP2P1MCDAACMN平均成本定價(jià)法的缺陷需求曲線與平均成本的相交價(jià)位上，即A點(diǎn)PAC，保障壟斷廠商的正常利潤售價(jià)高低直接與成本聯(lián)動(dòng)，因此，典型的道德的危害將成為常態(tài)企業(yè)對(duì)技術(shù)革新、降低成本、改善服務(wù)不敢興趣導(dǎo)致A-J效應(yīng)：使用資本密集高的技術(shù)，人為擴(kuò)大投資額和經(jīng)營額的比例，人為拉長折舊期，避免風(fēng)險(xiǎn)性技術(shù)革新等ROD管制的缺陷：A-J效應(yīng)RateofReturn：投資回報(bào)率R（p,q)=C+S(RB)缺陷信息不對(duì)稱導(dǎo)致合理的投資回報(bào)率S很難確定A-J效應(yīng)：過度投資不注意效率改善“世界上唯一能夠通過重新裝修辦公室而增加利潤的行業(yè)”A-J效應(yīng)（Averch-Johnsoneffect)：追求規(guī)模而漠視效率“重投資，輕建設(shè)；重規(guī)模，輕效益”Averch,H.andL.Johnson,“BehavioroftheFirmunderRegulatoryConstraint”,AmericanEconomicReview,52(1962),pp.1052-1069A-J效應(yīng)傳統(tǒng)價(jià)格監(jiān)管方法是采取投資回報(bào)率監(jiān)管。產(chǎn)生三個(gè)問題：什么是合理的投資回報(bào)率？怎樣確定投資回報(bào)率的資本基數(shù)？企業(yè)是否會(huì)通過投資決策影響和企業(yè)定價(jià)與利潤直接相關(guān)的資本基數(shù)，并會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)效率產(chǎn)生怎樣的扭曲后果？研究表明，在投資回報(bào)率監(jiān)管下，企業(yè)會(huì)產(chǎn)生一種盡可能擴(kuò)大資本基數(shù)的刺激，以便在規(guī)定的投資回報(bào)率下獲得較多的絕對(duì)利潤。這樣，為生產(chǎn)特定產(chǎn)品和服務(wù)，企業(yè)會(huì)運(yùn)用過多的資本投資以替代其他投入品，其結(jié)果會(huì)造成生產(chǎn)低效率。卡恩“美國的管制，壓制技術(shù)革新，姑息無效率性，引起了工資和價(jià)格的螺旋式上升，發(fā)生嚴(yán)重的資源無效率配置，引起成本推動(dòng)型通貨膨脹那樣的無益競爭擴(kuò)大，拒絕采取在競爭市場中所提供的收費(fèi)多樣性和質(zhì)量選擇”新公用事業(yè)管理理論：新公共管理理論的核心——市場化思想放松管制民營化浪潮公用事業(yè)物品是可收費(fèi)的混合物品薩瓦斯：排他性和消費(fèi)特征易于排他難于排他個(gè)人消費(fèi)個(gè)人物品（如食物、衣服、住房）公共資源（如海魚）共同消費(fèi)可收費(fèi)物品（如有限電視、電話、電力）集體物品（如國防、治安）自然壟斷管制理論的發(fā)展壟斷管制難題：壟斷定價(jià)問題自然壟斷的定義假設(shè)是規(guī)模經(jīng)濟(jì)？還是成本的弱增性？強(qiáng)自然壟斷與弱自然壟斷OACMCD1D2D3MCACQ1Q2Q3強(qiáng)壟斷弱壟斷對(duì)自然壟斷的管制對(duì)策壟斷的類型進(jìn)入有障礙進(jìn)入無障礙有承受力無承受力強(qiáng)自然壟斷管制，使價(jià)格高于邊際成本以消除企業(yè)虧損，同時(shí)避免壟斷價(jià)格不管制，借助潛在的競爭者進(jìn)入的威脅，迫使壟斷者制定盈虧相抵的價(jià)格管制：（1）使價(jià)格高于邊際成本以消滅困孫，同時(shí)避免壟斷價(jià)格；（2）不允許潛在競爭者進(jìn)入市場弱自然壟斷管制，使價(jià)格等于邊際成本，允許企業(yè)盈利不管制，借助潛在競爭者進(jìn)入市場的威脅，迫使壟斷者根據(jù)邊際成本制定價(jià)格管制：（1）使價(jià)格等于邊際成本，允許企業(yè)盈利；（2）不允許潛在競爭者進(jìn)入市場某些情況下，自然壟斷領(lǐng)域可以完全放松管制，甚至不需要管制弱自然壟斷領(lǐng)域解決了邊際定價(jià)的矛盾，邊際成本定價(jià)法在保證社會(huì)福利最大化的同時(shí)也保證了企業(yè)的盈利企業(yè)的承受力保證了壟斷企業(yè)不會(huì)被潛在競爭者擠出市場，可以用潛在的競爭代替政府的管制職能技術(shù)進(jìn)步對(duì)現(xiàn)代公用事業(yè)的影響電信業(yè)：光纖的使用，使固定大本大幅下降電力行業(yè)：天然氣的復(fù)合循環(huán)式汽輪發(fā)電機(jī)，發(fā)電成為競爭性業(yè)務(wù)航空業(yè)：安全性保障使私有企業(yè)經(jīng)營產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化產(chǎn)業(yè)間替代競爭的加劇——主要由技術(shù)變革引起產(chǎn)業(yè)替代競爭產(chǎn)業(yè)目前的替代競爭強(qiáng)度鐵路運(yùn)輸公路運(yùn)輸、水路運(yùn)輸強(qiáng)民用航空公路運(yùn)輸、鐵路運(yùn)輸較強(qiáng)城市燃?xì)怆娏χ械缺镜毓潭娫捯苿?dòng)電話較小國有經(jīng)濟(jì)的功能領(lǐng)域發(fā)生了變化——主要由經(jīng)濟(jì)發(fā)展引起郵電、鐵路—能源、鋼鐵政府治道之變內(nèi)部因素：私營部門的革新精神和改革成果對(duì)政府改革形成了巨大壓力外部因素：全球化趨勢迫使各國政府先后著手制度革新現(xiàn)實(shí)中公用事業(yè)的巨大資金缺口聯(lián)合國：為保證經(jīng)濟(jì)成功起飛，發(fā)展中國家的公用事業(yè)建設(shè)投資比例，一般應(yīng)維持在同期國內(nèi)生產(chǎn)總值的5%以上，或?yàn)楣潭ㄙY產(chǎn)投資的15%以上中國公用事業(yè)的融資及其風(fēng)險(xiǎn)主要由各級(jí)政府承當(dāng)，單一的融資渠道問題很大，允許和動(dòng)員非國有資本進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域已是大勢所趨政府管制放松的原因自然壟斷有相對(duì)的邊界市場的擴(kuò)大使壟斷局面不再有效率管制的核心是制衡機(jī)制政府治道變革和公用事業(yè)的投資缺口需要多渠道融資公用事業(yè)的改革前沿放松管制理論激勵(lì)管制理論放松管制理論在市場可以發(fā)揮作用的產(chǎn)業(yè)，完全或部分取消價(jià)格、市場進(jìn)入、投資、服務(wù)等方面的各項(xiàng)管制條款，促進(jìn)新企業(yè)和原有企業(yè)或原有企業(yè)之間的競爭目的：用競爭促進(jìn)企業(yè)改革，最大幅度增進(jìn)社會(huì)福利放松管制的含義完全撤銷，完全自由的企業(yè)競爭狀態(tài)部分取消管制西方國家放松管制的特點(diǎn)范圍是全方位的航空、鐵路、公路貨運(yùn)、公共交通、通信、電信、天然氣生產(chǎn)和輸送、電力、自來水、有線電視、銀行、保險(xiǎn)、證券等手法是漸進(jìn)式的“松緊結(jié)合”的管制改革放松經(jīng)濟(jì)性管制，加強(qiáng)社會(huì)性管制保留多種管制制度，并以激勵(lì)性管制方式改良傳統(tǒng)管制總體放松管制的前提下，局部強(qiáng)化管制激勵(lì)性管制理論國家針對(duì)政府管制中企業(yè)的低效運(yùn)營狀況而給予企業(yè)提高內(nèi)部效率的誘導(dǎo)和刺激性方法競爭刺激，外部力量迫使企業(yè)提高經(jīng)營效率特許投標(biāo)制度、區(qū)域間競爭提高經(jīng)營效率的誘導(dǎo)，給予企業(yè)報(bào)酬社會(huì)契約制度、價(jià)格上限管制Franchisebidding競爭投標(biāo)制得來的特許期內(nèi)的企業(yè)特許權(quán)P1P2P3AC1AC2AC3Q特許投標(biāo)制度下的最優(yōu)結(jié)果例子：1986年，倫敦商學(xué)院英國地方政府在公共環(huán)境衛(wèi)生業(yè)務(wù)中引入特許投標(biāo)制，成本平均下降20%，節(jié)約13億英鎊失敗的可能存在投標(biāo)者串謀的可能存在另一種信息不對(duì)稱：現(xiàn)有企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)型效益Yardstickcompetition將受管制的全國性壟斷企業(yè)分為幾個(gè)地區(qū)性企業(yè)，以獨(dú)立于本區(qū)域市場的其他區(qū)域中與本區(qū)域受管制的壟斷企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)相同、面臨的需求相似的壟斷企業(yè)的生產(chǎn)成本作為參照依據(jù)，制定本地區(qū)壟斷企業(yè)的價(jià)格管制水平。目的：使特定地區(qū)的企業(yè)在其他地區(qū)企業(yè)成就的刺激下提高自己的內(nèi)部效率社會(huì)契約制度socialcontract成本調(diào)整契約，指政府管制當(dāng)局與被管制企業(yè)簽訂合同，就產(chǎn)品價(jià)格、質(zhì)量、成本等一系列指標(biāo)作出