關于我省宜林地拍賣情況的調查報告

關于我省宜林地拍賣情況的調查報告最近，我們深入有關市縣對全省宜林地資源的拍賣情況進行了調查，根本摸清了我省宜林地資源拍賣工作的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)了一些制約宜林地開發(fā)利用的癥結問題，并結合這些問題提出了我們的初步意見。一、我省宜林地拍賣與治理的現(xiàn)狀

宜林地主要指合適植樹造林的荒山、荒地、荒灘，宜林地拍賣是指宜林地所有者將自己所有的宜林地使用權以拍賣的形式轉讓

給他人，取得一定出讓金的行為，實質上是一種新的承包經(jīng)營形式。通過宜林地拍賣把土地資源的使用權和所有權別離，可以充沛調動農民大眾和社會各界力量開發(fā)治理宜林地資源的積極性。

早在80年代，針對林業(yè)“三定〞以來，大眾承包的責任山長期得不到治理的問題，有些地方就將集體的宜林荒山、荒地和荒灘〔當時稱“三荒〞〕承包或無償分配給農民大眾開發(fā)治理。但由于大眾存有怕政策變等心理，開發(fā)治理功效不大。90年代以來，全省各地借鑒以前的經(jīng)驗教訓，把拍賣“三荒〞作為擴大我省森林資源，促進林業(yè)開展的重要措施，出臺了一系列文件。1990年省政府?關于發(fā)動全省社會力量加快開展林業(yè)的決定》規(guī)定：對林業(yè)“三定〞后在荒山、荒灘、荒地上營造的中幼齡林，在明確權屬的根底上，可以活立木為載體，實行營林勞動、管理、科技、資金投入的有償轉讓，或稱“買賣青山〞。1994年省林業(yè)廳制定下發(fā)了?關于進一步完善拍賣宜林“三荒〞工作的意見》，對我省宜林“三荒〞范圍、拍賣的程序、拍賣價格確實定、拍賣年限及保持林業(yè)政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性等問題進行了標準。各地也相繼出臺了一些拍賣“三荒〞的優(yōu)惠政策措施。全省出現(xiàn)了宜林地拍賣治理的高潮，到目前為止，全省共拍賣荒山、荒丘、荒灘、荒地520萬畝，共有78533戶，366家企事業(yè)單位和團體購置了宜林地，其中已有60得到了初步治理開發(fā)。

總結各地宜林地拍賣的形式，主要有下列幾種：

1、單戶公開競爭拍賣。對交通方便、立地條件較好，治理難度較小的宜林地，單戶有能力治理的，采用單戶公開競爭招標拍賣。

2、聯(lián)戶購置，股份開發(fā)。對宜林地面積較大，分布

相對集中，一家一戶難以治理的，由農民大眾通過聯(lián)戶購置，股份開發(fā)，按股分紅。入股的方式包括：資金入股、技術入股、投勞入股、土地入股等形式。入股的股東包括農戶、個體戶、社會團體、企事業(yè)單位、政府機關等。

3、均分到戶，拍賣治理。有些地區(qū)，為了防止在治理見效后出現(xiàn)“紅眼病〞，將宜林地按立地條件合理搭配，平均劃分到戶，由各戶向集體交納宜林地使用費或按收益分成。這種方式在遷西縣圍山轉治理中普遍存在，由于圍山轉多種植板栗等經(jīng)濟林木，效益較高，這種方式較受歡迎。

4、改包為賣。為了維持以前形成的承包關系，保持政策的連續(xù)性，進一步強化承包雙方的責任與義務，經(jīng)雙方協(xié)商，修改承包合同，合理作價，一次性賣給原承包者。對承包后逾期未治理或治理效果較差的，集體收回，統(tǒng)一作價，公開招標拍賣。

5、面向社會跨地區(qū)跨行業(yè)拍賣。到目前為止，全省已有366家企事業(yè)單位和社會團體購置了宜林地。目前，參與跨行業(yè)購置宜林地的主要有：城鎮(zhèn)下崗職工、城市個體工商戶、機關干部、企事業(yè)單位在職職工等。團體主要有：廠礦企業(yè)、政府機關、賓館飯店等，其購置的目的主要作為本單位的生產(chǎn)開發(fā)基地或休閑旅游度假基地。投資達200萬元以上。

目前，農村宜林地的開發(fā)工程主要是開展林果業(yè)、養(yǎng)殖、旅游業(yè)、建立工業(yè)原料基地。

二、我省宜林地拍賣的主要做法和存在問題

〔一〕主要做法

總結我省宜林地拍賣工作，主要做法是：

1、強化組織領導積極穩(wěn)妥推進

經(jīng)過近幾年來的宣傳動員，各地對宜林地拍賣工作較為重視，多數(shù)地區(qū)把這項工作擺上了議事日程。在調查的縣〔市〕發(fā)現(xiàn)，多數(shù)縣的縣委、縣政府都成立了由縣主要領導掛帥，林業(yè)、水利、土地等有關部門加入的宜林地拍賣領導小組，有關鄉(xiāng)村建立了拍賣組織，精心組織拍賣工作。曲周縣成立了由主管副書記任組長，主管副縣長任副組長，農工部、土地局、林業(yè)局、開發(fā)辦等單位主要領導為成員的領導小組。各鄉(xiāng)〔鎮(zhèn)〕、村也成立了相應組織，具體負責林地使用權拍賣工作的組織。

2、標準拍賣程序保證公道公開

在宜林地使用權拍賣過程中，各地著重抓了下列幾項工作：一是制訂拍賣計劃。在拍賣前對宜林地進行摸底調查，統(tǒng)一規(guī)劃。制訂拍賣計劃，交大眾代表討論，報鄉(xiāng)和縣有關部門審查。二是合理確定宜林地標底，公開競爭拍賣。由鄉(xiāng)村干部和大眾代表加入組成評估小組，根據(jù)宜林地的不同類型、立地條件合理確定標底，張榜頒布，公開競爭招標。三是簽訂合同，進行公證。一般作法包括：統(tǒng)一制作合同樣本，標準合同內容，包括四至界限、承包期、治理規(guī)范和時間，雙方權利和義務，違約責任等內容。合同簽訂后，進行司法公證，并報有關部門備案。土地和林業(yè)部門要及時確權發(fā)證

。四是搞好拍賣金管理。多數(shù)地區(qū)的宜林地拍賣金管理較為標準，主要作法是村有鄉(xiāng)管或村有村管，拍賣金主要用于宜林地治理和改善農村的社會公益事業(yè)。有的縣將宜林地拍賣金納入村有鄉(xiāng)管范疇，能夠用活用好。

3、合理確定宜林地拍賣的范圍、面積、期限、價格

各地根據(jù)實際情況，對宜林地的范圍進行了嚴格的界定，宜林地主要包括：荒山〔

約占全省宜林地面積的90以上〕、荒地、荒灘。有些地區(qū)對限制拍賣的宜林地也做了規(guī)定；宜林地的拍賣期限根據(jù)立地條件的不同而有所變化，立地條件較好的宜林地如遷西的圍山轉、平原地區(qū)的路、渠、廢耕地拍賣期為30年下列，立地條件一般的宜林地拍賣期為30-—50年，立地條件較差的遙遠山地一般確定為50-—70年；拍賣面積根據(jù)本地宜林地資源存量、購置者的治理能力，宜林地的分布特點及村民的意愿由村委會研究決定，一般控制在10--100畝，購置1000畝以上的大戶主要分布在承德市。關于拍賣價格確實定，一般由村委會組織有關人員，根據(jù)宜林地的立地條件等級、交通條件等確定底價。目前，大局部地區(qū)還沒有建立宜林地資源資產(chǎn)評估機構。相對而言，遷西縣的做法較為標準，對一般宜林地，由村集體組織有關人員進行現(xiàn)場考察，根據(jù)治理難易程度、適合栽植的樹種、預期效益及大眾認可程度等情況確定價格；對拍賣的圍山轉，由村委會委托縣農經(jīng)部門集體資產(chǎn)評估事務所，根據(jù)面積、株數(shù)、樹勢及效益等情況，進行資產(chǎn)評估。拍賣“三荒〞和圍山轉須一次交清拍賣金，并逐年按每畝不低于50元交納資源使用費。均包到戶的圍山轉，逐年按每畝50-—80元交納資源使用費，競爭承包的，實行逐年繳納承包費〔含資源使用費〕。

4、不斷完善宜林地拍賣政策

為促進宜林地開發(fā)治理，各地在實踐中積極探索，出臺了不少切實可行的政策和措施，如圍場、灤平、曲周、玉田、唐縣、遷西、元氏、贊皇等縣都出臺了關于加速開發(fā)治理宜林荒山、荒地的政策性意見。歸納起來，有下列幾個方面：〔1〕允許宜林地購置者依法擁有一定的經(jīng)營自主權，允許繼承、轉讓、租賃、抵押；〔2〕延長宜林地拍賣使用期限，由原來的30年延長到50年，最長的為70-—100年?！?〕購置宜林地可以分期付款；可以

在拍賣后產(chǎn)生效益前的3-—5年內，免收土地使用費或承包費；可以，依法適當減免農林特產(chǎn)稅、土地管理費、耕地占有稅、鄉(xiāng)村提留等?！?〕宜林地拍賣金主要用于宜林地開發(fā)的根底或配套設施建設，如在宜林地開發(fā)區(qū)修路、引水、架電等?！?〕各類林業(yè)項目工程投資、小流域治理或經(jīng)濟溝建設補助費可直接投資到宜林地購置戶?！?〕堅持誰購置、誰治理、誰受益；激勵下崗職工開發(fā)治理宜林地的。

〔二〕存在問題

我省宜林地拍賣中也存在一些不容無視的問題，表現(xiàn)在：

一是宜林地開發(fā)治理工作進展不平衡。目前全省宜林地面積仍有3000萬畝，主要分布在山區(qū)。盡管我省在拍賣宜林地，促進開發(fā)治理上，取得了可喜的成績，但多數(shù)地區(qū)在治理宜林地上還沒有突破，特別是有些山區(qū)縣，大面積宜林地長期得不到開發(fā)治理，難以擺脫貧困落后的狀況。

二是拍賣行為不標準。有些地方存在仗權拍賣現(xiàn)象，拍賣短少透明度；有的地方拍賣宜林地沒有整體計劃，沒有統(tǒng)一規(guī)劃和長遠打算，拍賣的程序和手續(xù)不健全，有的拍賣后沒有簽訂拍賣合同，有的雖然有合同，但合同容很不完善。

三是宜林地資源的價格評估不科學，評估結果不合法。宜林地拍賣價格偏低的現(xiàn)象普遍存在，有的每畝僅1元。有些地區(qū)拍賣合同不合理造成集體資產(chǎn)的流失，形成新的分配不公；有些地方拍賣金管理不善，資金不能及時收回，或收回后管理混亂，沒有建立起會計和審計監(jiān)督機制；有的村干部將宜林地拍賣作為自己以權謀私，發(fā)財致富的捷徑。

四是社會化效勞體系仍不健全。大眾治理宜林地不足技術指導和效勞；用于宜林地開發(fā)的根底設施不健全；在大眾投資能力有限的情況下，得不到及時的資金扶持或貸款從而限制了宜林地開發(fā)治理的進度；宜林地產(chǎn)品銷路問題沒解決，影響了開發(fā)的資金周轉。特別是資金、勞力、資源、技術、信息等生產(chǎn)要素的合理配置問題。仍是制約宜林地開發(fā)的主要問題之一。

五是宜林地開發(fā)后的土地流轉機制沒有建立，造成農民投入大量資金用于治理之后，短期內難以見到收益，從而給治理者造成新的“經(jīng)濟危機〞。

六是有些地方，為了搞形式，不顧大眾意愿，在宜林地拍賣中搞一刀切，將宜林地平均分配給農戶，難以到達宜林地治理的預期效果；有些地方為謀取短期利益，存在重拍賣輕治理的問題。

三、對我省宜林地拍賣工作的幾項倡議

為很好地解決上述問題，推動我省宜林地拍賣工作的健康開展，我們提出下列倡議：

1、更新觀念，加強領導

實踐證明，通過宜林地拍賣，開拓農村市場，可以形成新的經(jīng)濟增長點。從調查的情況看，宜林地開發(fā)存在著巨大的潛力。遷西縣有4.5萬戶農民投資1800萬元，購置了15萬畝荒山和圍山轉項目的使用權，通過宜林地治理使該縣的板栗產(chǎn)量由83年的700萬斤增加到96年的1500萬斤，全縣417個村靠治理宜林地開展林果實現(xiàn)奔小康，占全縣的53；圍場縣已經(jīng)出現(xiàn)了靠宜林地開發(fā)脫貧的百萬富戶〔按現(xiàn)有資源估價〕；由此可見，拍賣宜林地，對增加農村投資和消費總需求，確保經(jīng)濟增長目標的實現(xiàn)，具有重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。因此各級政府和主管部門，要更新觀念換腦筋，加強領導和引導，從政策中找出路，從機制上尋動力，因地制宜，把宜林地開發(fā)作為振興本地經(jīng)濟的突破口，切實抓緊抓好。

2、不斷完善拍賣政策，建立競爭鼓勵機制。

〔１〕合理確定拍賣承包期。目前導致宜林地長期得不到治理的主要原因是大眾擔憂政策變化。合理確定宜林地拍賣期限，可以打消大眾顧慮，調動他們的積極性，促使其積極投入人力、物力和財力，加快治理步伐，盡快形成經(jīng)濟、生態(tài)和社會效益。

〔２〕依法合理地給予購置者經(jīng)營自主權，允許其在合同和法律規(guī)定的范圍內自主經(jīng)營，允許繼承和轉讓土地使用權和治理成果。

〔３〕在法律和政策允許的范圍內，合理減免一定的費稅。特別是在宜林地治理的初期產(chǎn)生經(jīng)濟效益之前，減免稅費的政策十分必要。因為，目前農民大眾的經(jīng)濟實力還很單薄，治理初期無力負擔應交的稅費，適當減免，可以促使購置者集中精力投資治理宜林地。

〔４〕林業(yè)、水利、農業(yè)、土地等相關部門對于波及宜林地治理的項目工程可以搞一些直接投資入戶的政策。這樣不僅可以激發(fā)大眾治理宜林地的熱情，而且能夠加快項目的進度，提高項目的質量。

〔５〕激勵下崗職工及社會力量投資治理宜林地。激勵農民、城鎮(zhèn)職工、個體工商戶、企事業(yè)單位、社會團體等社會力量投資開發(fā)宜林地。在合乎國家政策和有關規(guī)定，遵守有關合同或協(xié)議的前提下，激勵他們投資開發(fā)治理宜林地，開展林果業(yè)。林業(yè)部門要積極提供技術、信息效勞，積極協(xié)助開拓市場。對于當?shù)剞r民無力開發(fā)的宜林地，可以面向社會通過招標、租賃、拍賣、聯(lián)營、股份合作等形式轉讓資源經(jīng)營權或使用權。通過開拓多元化投資渠道，促進社會各方面的資金、技術、勞力、信息、生產(chǎn)資料向宜林地流動。使宜林地開發(fā)形成集環(huán)境愛護、文化旅游、林果產(chǎn)品開發(fā)于一體的多元化產(chǎn)業(yè)體系。同時，各級政府要轉變觀念，樹立效勞意識，建立健全宜林地治理開發(fā)的社會化效勞體系，積極建立技術、信息、勞務、物資等社會化效勞網(wǎng)絡，促使各類生產(chǎn)要素與宜林地資源形成合理配置。

3、加強拍賣管理，標準拍賣行為

針對宜林地拍賣中存在的問題，各地在宜林地拍賣管理中應在下列環(huán)節(jié)中加以標準：

〔１〕嚴格界定拍賣范圍。各地要根據(jù)本地情況，嚴格界定拍賣范圍，宜林地拍賣應掌握：有林地不賣；有爭議的不賣；按規(guī)定經(jīng)營，合同期不滿的不賣，嚴防借拍賣宜林地之名，破壞森林資源和其它土地資源。

〔２〕合理確定拍賣價格。為了使拍賣行為納入標準管理，各地有關部門要成立專門的宜林地拍賣評估機構，合理確定拍賣價格，避免集體資產(chǎn)流失。要嚴格拍賣金管理。各地對拍賣金的使用和管理要加強檢查監(jiān)督，建立嚴格的會計審計制度，定期檢查拍賣金使用情況。

〔３〕標準拍賣程序。宜林地拍賣前要搞好宣傳動員，使大眾家喻戶曉，要對拍賣對象和標的張榜頒布，拍賣后要及時簽訂拍賣合同，并對合同進行司法公證。

〔４〕完善拍賣合同。為防止將來出現(xiàn)爭議，各地要制訂統(tǒng)一格式的合同，標準合同內容，合同中對雙方的責權利要充沛明確，特別對違約的責任，及違約后的裁定方式要嚴格規(guī)定。合同簽訂后，有關各方要簽字蓋章，有關部門要及時備案。

〔５〕合理確定拍賣面積，適度規(guī)模、自愿開發(fā)。各地要根據(jù)本地的宜林地資源總量、農民的治理要求和經(jīng)濟承受能力，合理確定承包、購置戶的開發(fā)治理規(guī)模。要保證既能調動農民大眾治理宜林地的積極性，又能愛護集體和本村農民的合法權益。一般掌握：對條件較好，單戶經(jīng)營干鮮果品等經(jīng)濟林的，每戶開發(fā)治理的面積以30-—50畝為宜，聯(lián)戶購置股份開發(fā)的或有較強經(jīng)濟實力的個體戶從事宜林地開發(fā)的，以50-—500畝為宜；對立地條件較差，從事防護林或用材林開發(fā)的，單戶以50-—200畝為宜；聯(lián)戶或大戶及團體以200-—2000畝為宜。

〔６〕及時確權發(fā)證。林業(yè)、土地等有關部門對已經(jīng)拍賣的宜林地要及時確權發(fā)證，對出現(xiàn)變化的，要及時在林權證或林地使用證上注明。

4、建立土地資源流轉機制，促使宜林地治理形成良性循環(huán)。為了使已治理的宜林地資源進入市場流轉，應盡快建立適應我省特點的土地資源流轉法律制度或政策規(guī)定，對土地流轉的方式、允許流轉的土地種類和范圍，土地價格的評估，及土地資源的分類規(guī)范加以規(guī)定。

5、因地制宜穩(wěn)步推進。

各地要根據(jù)本地的具體情況，因地制宜地推進宜林地的拍賣治理工作，在治理方式上要本著有利于環(huán)境愛護的原那么；有利于促使農民脫貧致富，振興當?shù)亟?jīng)濟的原那么；有利于加快宜林地開發(fā)治理的原那么，可以先治理后拍賣，也可以先拍賣后治理，各地可根據(jù)實際情況，選擇適于本地的治理方式。針對宜林地治理投資大，治理時間長的特點，結合目前農民大眾經(jīng)濟實力單薄的現(xiàn)狀，我們認為聯(lián)戶購置股份經(jīng)營的經(jīng)營方式很有推廣價值。這種方式，一是增強了購置者的投資治理能力，二是提高了抵制投資風險的能力，三是提高了購置者治理開發(fā)宜林地的積極性和責任感，四是有利于形成規(guī)模經(jīng)濟的形成。

要處理好改革和穩(wěn)定的關系，在建立新機制的同時，要注意保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，堅持