行政體系的雙重結(jié)構(gòu)區(qū)分和改革設(shè)想,行政管理論文

行政體系的雙重結(jié)構(gòu)區(qū)分和改革設(shè)想,行政管理論文摘要：公共行政體系包含雙重構(gòu)造：一種是顯露于外的顯性構(gòu)造，另一種是隱藏在顯性構(gòu)造背后的隱性構(gòu)造。每一層構(gòu)造都是由眾多要素構(gòu)成的，是構(gòu)造化的整體。然而，在公共行政研究中，人們所關(guān)注的僅僅僅僅是其顯性構(gòu)造，組織設(shè)計、制度布置以及行政行為的展開，都是在顯性構(gòu)造的層面上做文章，行政改革也總是在公共行政的顯性構(gòu)造層面上尋求變革，而公共行政的隱性構(gòu)造則遭到忽視?？墒?，公共行政的隱性構(gòu)造并不由于人們對它的忽視而不發(fā)揮作用，在現(xiàn)實的行政實踐中，隱性構(gòu)造及其構(gòu)成要素時時刻刻都發(fā)揮影響作用。所以講，科學(xué)的公共行政研究及其實踐需要在關(guān)注行政顯性構(gòu)造的同時，也去認(rèn)識行政隱性構(gòu)造，并著力把握它們之間的互動和互相轉(zhuǎn)化。只要這樣，才能總體性地把握公共行政體系，進(jìn)而獲得開展行動的科學(xué)方案。本文本文關(guān)鍵詞語語：公共行政；顯性構(gòu)造；隱性構(gòu)造。分析公共行政體系，能夠看到，它包含顯性構(gòu)造與隱性構(gòu)造、顯形構(gòu)造與隱形構(gòu)造、表層構(gòu)造與深層構(gòu)造。固然我們很難在它們之間畫上一條清楚明晰的線，但在公共行政中這兩個層面卻是客觀存在的。之所以人們沒有看到公共行政這種雙重構(gòu)造，那是由于，公共行政在20世紀(jì)的發(fā)展史一直是走在科學(xué)化、技術(shù)化的道路上，科學(xué)研究和技術(shù)布置總是在公共行政的顯性構(gòu)造上做文章?；蛘咧v，正是由于公共行政的研究遭到馬克斯韋伯關(guān)于官僚制的非人格化和價值祛魅等影響，才有意識地忽略了公共行政的隱性構(gòu)造。在管理思想史上，梅奧的霍桑實驗發(fā)現(xiàn)了組織的雙重構(gòu)造，即除了正式組織，還存在非正式組織；20世紀(jì)中后期的管理文化研究也在一定程度上意識到并試圖應(yīng)用管理硬件背后的軟件.在某種意義上，20世紀(jì)后期關(guān)于團隊的研究和應(yīng)用，正是一種把非正式組織和管理文化結(jié)合起來的產(chǎn)物，而且獲得宏大成功。然而，在公共行政研究中，除了學(xué)習(xí)和借鑒管理科學(xué)成果，還沒有產(chǎn)出自個的創(chuàng)新成果。有鑒于此，我們以為，公共行政研究以及實踐上的創(chuàng)新恰恰需要建立在對其顯性構(gòu)造和隱性構(gòu)造加以認(rèn)識的基礎(chǔ)上。假如我們成認(rèn)公共行政存在顯性構(gòu)造和隱性構(gòu)造，假如我們能夠搞清楚公共行政顯性構(gòu)造和隱性構(gòu)造的構(gòu)成狀況及其要素，假如我們能夠發(fā)現(xiàn)公共行政顯性構(gòu)造和隱性構(gòu)造的運行以及互相轉(zhuǎn)化的規(guī)律，就能夠加強公共行政變革的自覺性，就能夠在每一項行政目的的實現(xiàn)經(jīng)過中做出真正合理的布置。一、行政體系的雙重構(gòu)造。公共行政體系既包含顯露于外或時常宣示的方面，也包含隱藏在其運行機制以及行為方式背后的方面。前者表現(xiàn)為組織形式、制度以及體制框架、行政法治追求、效率目的、公平意識等，而后者則主要是指思維定式、倫理價值、行為慣性等因素，學(xué)者們也將其稱為組織隱喻。在公共行政的研究中，所提出的創(chuàng)新性意見本應(yīng)反映在打通這兩個方面的探尋求索中，要么謀求把顯性構(gòu)造的諸因素轉(zhuǎn)化為一種自然而然的行為習(xí)慣，要么促使組織隱喻外表化，即把組織隱喻轉(zhuǎn)化為規(guī)則、規(guī)范等。然而，自公共行政作為一種行政形式產(chǎn)生后，無論是在研究上還是在實踐上，人們的注意力都放在公共行政的顯性構(gòu)造上，至于它的隱性構(gòu)造，則被忽視，甚至根本就沒有人意識到公共行政包含一個與顯性構(gòu)造平行的隱性構(gòu)造。也許正是由于這個原因，在公共行政領(lǐng)域中產(chǎn)生的幾乎所有理論成果都顯得與公共行政的實踐相去甚遠(yuǎn)，而且，公共行政實踐中的每一次試圖擺脫窘境的改革也總是收效甚微。事實上，我們經(jīng)常看到的是行政改革的無效或失靈，即便存在一時收效的情況，也會在不久后的一段時間里發(fā)現(xiàn)其引發(fā)更多、更大、更嚴(yán)重的問題。在社會處于低度復(fù)雜性和低度不確定性的狀態(tài)時，行政改革能夠獲得一時的收效就是一種進(jìn)步，至于它引發(fā)的問題，完全能夠交由后繼者去加以解決。然而，當(dāng)社會呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性和高度不確定性特征時，行政改革中的任何失誤都有可能導(dǎo)致無可挽回的后果，會使人類在風(fēng)險社會中陷得更深。所以，公共行政的研究不應(yīng)僅僅知足于在其顯性構(gòu)造中有新的發(fā)現(xiàn)和提出新的見解，公共行政領(lǐng)域中的一切改革措施也都不能僅僅停留在謀求其顯性構(gòu)造的調(diào)整和變化上，而是需要看到公共行政體系是由其顯性構(gòu)造和隱性構(gòu)造兩個方面構(gòu)成的，需要將這兩個方面都納入到研究和改革的視野之中。只要這樣，才能構(gòu)成正確的研究成果和積極的改革方案。行政的顯性構(gòu)造和隱性構(gòu)造的并存是與公共行政的產(chǎn)生和成長經(jīng)過一致的，也就是講，當(dāng)行政在社會治理體系中還是一種混沌的行為及其經(jīng)過時，尚未顯現(xiàn)出顯性構(gòu)造與隱性構(gòu)造的區(qū)別。公共行政的產(chǎn)生，意味著構(gòu)成這一行政形式的各個方面的專門化，各個方面都是能夠加以分析的，即能夠進(jìn)行分門別類的考察和研究。在進(jìn)一步的歸類中，能夠把諸如機構(gòu)、體制、人員構(gòu)成、由規(guī)則組合而成的制度、行政目的、指導(dǎo)行政建構(gòu)以及開展行政活動的理論等看作顯性構(gòu)造的構(gòu)成要素，而將其背后的諸如尚未實現(xiàn)自覺卻又在發(fā)揮作用的因素確以為隱性構(gòu)造。比方，一些被稱為非正式制度的因素，還有組織視角中的非正式組織等，都能夠被作為公共行政的隱性構(gòu)造的構(gòu)成要素對待。在官僚制的祛魅原則下，道德等價值因素在公共行政的顯性構(gòu)造中遭到排擠，也由于這種排擠而使其以公共行政的隱性構(gòu)造要素的形式出現(xiàn)。由于，這些因素固然在制度布置和機構(gòu)設(shè)置中遭到排擠，卻又根深蒂固地附著于作為人的組織成員身上，而且也會在行政經(jīng)過中發(fā)揮作用。假如公共行政的顯性構(gòu)造遭到?jīng)_擊，或者由于其合理性的衰變而呈現(xiàn)出混沌狀態(tài)，即進(jìn)入一個所謂的熵增加經(jīng)過中，那個時候，很多隱性構(gòu)造中的構(gòu)成要素就會外表化，進(jìn)而發(fā)揮顯性作用，即顯露于外而發(fā)揮作用。這種情況的發(fā)生，往往是由于公共行政的顯性構(gòu)造對隱性構(gòu)造的制約和排擠作用的衰減而為隱性構(gòu)造發(fā)揮作用提供了空間，表現(xiàn)為一個自然經(jīng)過，展現(xiàn)給我們的也是一種自然狀態(tài)。但是，假如我們認(rèn)識到這一點并做出自覺布置的話，是完全能夠促進(jìn)這種行政隱性構(gòu)造向顯性構(gòu)造轉(zhuǎn)化的。?？怂购兔桌罩v：正式的機構(gòu)存在于使價值定位合法化的語境中〔例如，效率〕，這種價值定位既和文化聯(lián)絡(luò)在一起，又有歷史的偶爾性，而不完全是客觀的.我們的思維習(xí)慣影響著我們看待事物的方式。當(dāng)介入者、分析者或管理人員以為他們能表示出詳細(xì)的東西時，認(rèn)識就會輕易地被引導(dǎo)和固定化，而指涉物實際上就是要成為共有的觀念---策略地構(gòu)成一致同意的一套符號和期望。官僚制并不是觀念市場上的中立符號。符號引導(dǎo)我們建構(gòu)我們感覺到的東西，并且已經(jīng)對其進(jìn)行了判定。在這一方面，符號官僚制喜歡特殊的地位，由于它本身不僅僅僅是一種觀念，而且，一旦被物化，并被當(dāng)做一種客觀條件來對待，它就成為一種控制和分配其他很多觀念的媒介。不過，顯而易見，官僚制在人類社會互動之外并不存在。[1]97但是，在理論上，官僚制具有在科學(xué)上完美的合理性，根據(jù)官僚制的原則而建立起來的組織是不應(yīng)遭遇任何難以克制的問題的，更不可能使本身陷入尷尬的境地和出現(xiàn)官僚主義等問題。然而，就現(xiàn)實而言，與官僚制相伴隨的問題五花八門、難以盡數(shù)。為什么會這樣呢？答案::就是理性思維把我們引導(dǎo)到官僚制建立的方向上，而這一結(jié)果僅僅僅僅是使我們獲得一種顯性構(gòu)造。以形式出現(xiàn)的官僚制無非是公共行政的顯性構(gòu)造，與之并存的還有一種隱性構(gòu)造。而且，這種隱性構(gòu)造是無法為官僚制所同化的，甚至也無法由官僚制去加以規(guī)范。所以，以官僚制的形式出現(xiàn)的顯性構(gòu)造構(gòu)成要素就會與其背后的各種隱性構(gòu)造的構(gòu)成要素之間發(fā)生沖突，或者講，只要它們遭遇，就會發(fā)生沖突。當(dāng)然，在官僚制的運行中，作為顯性構(gòu)造的各個方面也會實現(xiàn)隱性化，比方，官僚主義就是顯性構(gòu)造隱性化之后又回射過來的表現(xiàn)。但是，在官僚制隱性化之后而構(gòu)成的那些屬于隱性構(gòu)造的構(gòu)成要素并不對官僚制構(gòu)成支持，反而對官僚制的形式合理性構(gòu)成沖擊。由于存在隱性構(gòu)造，后發(fā)展國家假如僅僅在顯性構(gòu)造的層面引進(jìn)行政管理技術(shù)決不是什么靈丹妙藥，倒往往會適得其反，它經(jīng)常會造成構(gòu)造性的畸變，造成不利的社會-政治突變和太多的行政監(jiān)督，于是加劇了社會上的不平等現(xiàn)象，進(jìn)一步加大早就存在于社會和行政管理之間的縫隙[2]2.然而，在西方中心主義的思維導(dǎo)向下，后發(fā)展國家往往表現(xiàn)出急迫追趕西方發(fā)達(dá)國家的渴望，在向西方國家學(xué)習(xí)時，并未意識到所引進(jìn)的那些技術(shù)由于隱性構(gòu)造而具有適應(yīng)性障礙。即使是在所引進(jìn)的技術(shù)引發(fā)某些消極后果時，也不愿意對這種做法進(jìn)行反思，反而會以為所引進(jìn)的技術(shù)不夠先進(jìn)、不夠全面，或者，會表現(xiàn)出更熱切地到西方去尋找矯正良策的癡念。哈伊因指出，在發(fā)展中國家引進(jìn)西方行政管理體系后，所出現(xiàn)的情況是，西方的行政管理體系不總是與人們所要求的公共服務(wù)相適應(yīng)的。無論從溝通的觀點來看，還是從各個部門的有機結(jié)合，以知足特定的社會-文化環(huán)境下的需求的觀點來看都是如此在很多國家里，西方民主的政治體系---在這種體系中，民眾的成員能夠通過自個選出的地區(qū)性或全國性代表，對行政管理規(guī)章提出異議---是很難行得通的，原因就在于在這些國家，或者沒有構(gòu)成有組織的國家官員整體，或者其行政機構(gòu)官員整體已經(jīng)西方化了[2]6-7.后一方面往往是更為常見的現(xiàn)象。由于，發(fā)展中國家在選取官員時，傾向于選擇那些接受過良好西方教育的人。同時，為了保證引進(jìn)的西方行政體系能夠良好地運行，也會把大批官員送到西方接受培訓(xùn)。然而，一些官員在遭到重塑和接受完好的西化教育后，在思想和觀念上都發(fā)生宏大變化，與自個的國家和人民有了鴻溝，甚至?xí)@得格格不入，某些行為變得不可思議的非理性。這講明，行政官員被顯性構(gòu)造所形塑后也就出現(xiàn)了異化，不再是他本來應(yīng)當(dāng)成為的那種人了。我們強烈感遭到的是，很多后發(fā)展國家在引進(jìn)西方行政管理形式后與其本國的實際需要不相適應(yīng)，其原因就在于這些國家中存在很多能夠成為或轉(zhuǎn)化為行政隱性構(gòu)造的因素。正是由于存在隱性構(gòu)造，或者講，正是由于存在會轉(zhuǎn)化為隱性構(gòu)造的因素，致使后發(fā)展國家在引進(jìn)西方行政管理技術(shù)時會導(dǎo)致某種變異。由于，對于后發(fā)展國家來講，不可能在引進(jìn)西方行政管理技術(shù)的時候也連同這些技術(shù)得以產(chǎn)生的環(huán)境也一并引進(jìn)，即不可能將那些與技術(shù)聯(lián)絡(luò)在一起的隱性構(gòu)造也引進(jìn)來。因而，其結(jié)果會嚴(yán)重地?fù)p害所引進(jìn)形式的意義和作為。這些變異有：行政管理構(gòu)造的錯位，意指該構(gòu)造的協(xié)調(diào)與控制機制因原設(shè)計所要求的環(huán)境形式不復(fù)存在，故不起作用；行政管理功能的驟變，意指由于對行政管理在發(fā)展中所起的作用期望過高，致使行政管理經(jīng)常成為權(quán)利之爭中的獵取對象，有時甚至被視為最合適的政治市場官僚控制機構(gòu)臃腫重疊，結(jié)果是國家每件事情都管，為每個人的福利操心，這會使民眾陷入政治上和心理上的冷漠；由于集中了所有行政的、政治的和經(jīng)濟的權(quán)利，促使國家資產(chǎn)階級增長，使得社會的不平等加劇[2]5-6.在這種情況下，假如改革的行動還是定位于向西方學(xué)習(xí)的話，只能使整個社會變得更糟，直至陷入政治以及社會的全面危機之中。當(dāng)然，在某種依附型發(fā)展的狀態(tài)中，由于資源、便宜勞動力以及低端產(chǎn)品出口貿(mào)易等方面的優(yōu)勢，能夠使一個國家一時獲得迅速發(fā)展的假象，進(jìn)而使社會矛盾以及危機不至于爆發(fā)。隨著這些方面的優(yōu)勢逐步消失，各種各樣的問題也就會暴露出來，十分是積累起來的貧富懸殊和眾多矛盾，就會以劇烈沖突的形式出現(xiàn)。此時，無論多么強大，也無法實現(xiàn)對整個社會的有效控制，甚至一些控制措施的應(yīng)用會引起劇烈的反彈，以致于加劇社會的動亂?？偟闹v來，無論是公共行政的研究還是實踐，一直是太多地將注意力集中在公共行政的顯性構(gòu)造上，表現(xiàn)出對公共行政本身以及對象構(gòu)造的關(guān)切。正如法默爾所指出的，當(dāng)代主義公共行政對認(rèn)識對象的構(gòu)造、對實用的和可預(yù)測的構(gòu)造有著十分的偏愛---對當(dāng)代性有著十分的偏愛[3]301.這種對構(gòu)造的偏愛一旦落實到建構(gòu)行動中，就會去建構(gòu)出一種剛性極強的組織構(gòu)造。結(jié)果就是讓構(gòu)造失去彈性，在組織