我國歷代住宅權相關制度及當代啟示,法制史論文

我們國家歷代住宅權相關制度及當代啟示,法制史論文摘要：作為人類個體生存和發(fā)展的重要物質基礎，獲得符合生存標準和發(fā)展需要的住宅必須被當作一個人最基本的權利。通過法律的形式確認或明確規(guī)定對住宅權進行保衛(wèi)是國家保障人民基本權利的重要內容?？v觀我們國家歷史，曾出現過很多與住宅權相關的制度，建“官屋〞“福田院〞“官為居養(yǎng)〞“準備房制度〞等等。研究這些在我們國家歷史上出現的住宅權相關制度及其對現代住房權保障有益的經歷體驗，有利于豐富我們國家法制史研究。本文關鍵詞語:中國歷代;住宅權;相關制度;Abstract：Asanimportantmaterialbasiscloselyrelatedtohumansurvivalanddevelopment,tohaveahousethatmeetsthelivingstandardsanddevelopmentneedsmustberegardedasapersonsmostbasicright.Therefore,wemustpayattentiontotheprotectionofhousingrightinthelegallevel.ThereweresomanymeasuresinthetraditionalChinesesocietyspropositionstosolvethepeopleshousingproblems.Wehopethatwecanlearnfromthehistoryandlearnusefulexperiencefortheprotectionofcontemporaryhousingrights,soastoenrichtheresearchofChineselegalhistory.Keyword：ChineseHistory;HousingRight;RelatedSystems;一、住宅權的概念及其理論基礎住宅權是指公民在維持其尊嚴的情況下，要求公平地為自個提供能夠維持基本生存需要且配備有基本物資裝備和服務設施的住房的權利。同時，在提供住房及其配套設施時，要求公民支付的費用也必須是公民所能夠負擔的。這一權利最早見于德國魏瑪共和國時期公布的(魏瑪憲法〕中。(魏瑪憲法〕明確提出了國家必須承當監(jiān)督并防止住宅權濫用的義務，確保每一個德國家庭，十分是子女多的家庭，能夠知足其住房和經濟住房用地的需求。應十分注意建立兵士宅基地立法[1]。在第二次世界大戰(zhàn)期間，隨著世界人口持續(xù)快速增長，和社會資源的分配集中化、不平衡分配的趨勢加劇，在世界范圍內出現了住房資源緊張的局面。在這里期間“福利國家〞這一理論的出現為解決這一問題提供了理論基礎，讓各國都認識到了國家應當因應公民的需要而制定相應的福利制度，并且這種社會福利應當涵蓋社會中的每一個人而不管其收入能力、性別，保障公民生活的基本需求，相應的公民也必須為國家提供的這種福利支付最基本的費用。聯(lián)合國在1948年有針對性地提出了(世界人權宣言〕，規(guī)定了每個人都應當享有由提供的保障本人及其家人健康和福祉的生活水平的權利，并且在這一權利中也應當包括吃、穿、住以及醫(yī)療等由所提供的必要的社會服務[2]。1996年，聯(lián)合國就住宅供需矛盾再次提出了人居議程。這一議程的出現進一步讓世界各國認識到了住房的重要性，也認識到了“人人有充分的住所和人類住區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，以及所有人與自然和諧相處的健康和富有成效的生活的權利。〞[3]至此，國民住宅權的實現，成了世界各國共同關注和努力的目的。如在(俄羅斯憲法〕第40條規(guī)定：“〔一〕每個人都有獲得住宅的權利。任何人不得被任意剝奪住宅。〔二〕由國家權利機關和自治地方的自治機關為住房權的實際落實創(chuàng)造條件?！踩骋婪ㄏ蜇毨丝诨蛘咂渌枰》康墓衩赓M提供住房，或者根據法律有關規(guī)定從國家、地方市政和其他住房基金中低價支付住房[4]。還有些國家則通過在司法應用中肯定對公民住宅權的保衛(wèi)來保障公民對住宅的需求。如印度法院在OlgaTellisv.BombayMunicipalCorporation一案中對印度憲法第21條做擴張性解釋，肯定了住宅在維護人性尊嚴中的重要地位。固然住房權沒有寫入我們國家的憲法，但是無論是在中國古代的歷代封建王朝還是近代的民國亦或新中國成立后都對保障居者有其屋而有所探尋求索，并制定出相關的規(guī)章制度。二、清代之前的住宅權在中國清朝之前的史料中，很少能見到關于住房權的相關文字規(guī)定。在所能找到的歷史文獻資料中，住房權的相關文字最早見于東漢時期班固的(同安輯令〕里關于官員住房的分配之中“為列侯食邑者，皆佩之印，賜大第室。〞[5]“吏二千石，徙之長安，受小第室。〞[5]公元497年，北魏孝文帝曾命令司州、洛陽兩地的官服，對本地窮人、病人和老人提供藥品、派醫(yī)生治療、共計事務和所需衣服[7]。而在唐代，唐武宗專門公布詔令，要求在長安和洛陽兩地設立悲田院，由專人管轄相關事務并且由國家撥給悲田院田產以供開支[8]。在宋朝1098年10月，官府公布法令“鰥寡孤單貧乏不得自存者……已居養(yǎng)而能自存者罷。從之。〞[9]這一條文顯示出我們國家在宋代就有了很多不同的有各自功能的特殊社會救助機構。它反映了國家通過“官邸〞支持寡婦、鰥夫、孤兒或窮人的想法。元朝遵循宋代的相關思想，在每個地方都建一個療養(yǎng)院，以的官房和建造官房來專門收養(yǎng)窮人[10]。到了明代，官府對解決無家可歸者的房屋問題愈加重視，公元1375年，明提出天下一家，人民更是一體，假如不能獲得其所需求，何談安身立命[11]。同時明還令全國各郡縣“訪窮民，無告者月給以衣食，無依者，給以屋舍。〞[12]即命令全國各地郡縣官員，都要去訪貧問苦，對窮人每月要給飯吃給衣穿，無房屋寓居的，要給房子。三、清代的住宅權清代的住房制度，主要針對居于統(tǒng)治者地位的滿族和蒙古族八旗，并沒有太多地牽涉到占人口大多數的平民百姓。1643年，清公布公房分配制度，詳見下表[13]。從上表可知，這一官員的“福利分房〞制度不是固定不變的，而是隨著官員的升遷和降、免職而相應的發(fā)生變化[14]。在清代，作為清朝首都的北京城，其總人口大致相當于或略低于明末時期。然而，由于多年的戰(zhàn)爭，北京城的宜寓居房一直難以知足城內及周邊人口的基本需要。為了優(yōu)先知足滿族和蒙古族八旗子弟的住房需求，清將漢族官員、商人和平民從原來所寓居的北京城內城遷至外城，只允許部分已經投靠到旗下的漢族人口寓居在內城，并且下令搬遷出去的百姓必須將原先寓居的房屋拆除后在城外重新建造，或者將原房屋進行買賣[14]。1683年8月，清王公大臣等針對八旗貧困憂苦兵丁缺少房地的問題上清奏議，康熙帝就此事下諭令：對于無房產的八旗貧困憂苦兵丁，劃撥城外空地給其造房寓居。同時也要求過去已經分占或額外購買房屋土地的八旗官員根據其所擁有的房屋數量分撥部分給無家可歸者寓居[14]。除此之外，為解決貧困皇族的住房問題，清不僅直接分配房屋土地“乾隆元年〔1736〕五月，乾隆皇帝下令飭查官房官地賞給八旗子弟以做產業(yè)。〞[14]“1740年，將入官地畝賞給八旗子弟作為恒產，借支庫銀在京城空地上蓋房，讓無房屋者寓居。〞[18]還撥付“房屋購置費〞以便皇族子弟自行購置房產“1746年，給付八旗皇族中貧困且無房屋田產者每人每年200兩。〞[18]從這一系列針對八旗子弟的“住房保障政策〞中能看出清代不僅八旗子弟享有“福利房〞和“福利購房款〞，但因華而不實握有大量房產的人也不在少數，八旗內部房屋分配仍然特別緊張。對于窮人、病人和殘疾人的住房問題，清仍然沿襲著前朝的習慣。1736年，乾隆皇帝下諭，要求全國各級行政單位都必須設立養(yǎng)濟院，以便將國內貧困憂苦之人盡皆收養(yǎng)[18]。四、民國時期的住宅權1924年，孫中山先生針對當時作為國民立國之本的三民主義發(fā)表觀點，他以為：應該與人民合力，促進農業(yè)的發(fā)展，以知足人民的需要；共謀織造之發(fā)展，以裕民衣；建造各種住宅區(qū)，讓人民安身立命：修治道路、運河，以利民行。〞[21]在這一觀點中，孫中山先生將人民的住房上升到民國必需要解決的首要事項，同時也要求作為解決包括住房問題在內的民生問題的主要氣力，必須擔負起責任。到了1931年5月，保衛(wèi)公民的住房權最終被寫入(中華民國訓政時期約法〕這一憲法性文件中，其第45條規(guī)定“借貸之重利及不動產使用之重租，應以法律禁止之〞[22]就從側面具體表現出了抑制過高的借貸影響。分析民國時期的法律文件，能夠簡單地將民國時期的住宅權保障制度分為下面幾類：〔一〕準備房制度準備房是指為防止住房短缺，由提供的隨時可供租賃的房屋。1930年，民國通過決議公布了(土地法〕，并在華而不實就準備房這一住房救濟制度作出了規(guī)定，1要求在解決住房問題時應當有一定的遠見性，在規(guī)劃城市時應當提早留存一部分供無房居民隨時租住的“準備房〞，以便在民眾出現無房可住的情況時提供有效的救濟。同時，為盡可能保障準備房制度的施行，民國還規(guī)定了當社會出現“準備房〞數量缺乏時，供租住的房屋租金不得隨意變動；減征或者少征房屋稅；由采取建設“住宅〞等措施，保障人民群眾的住宅權。〔二〕公營住宅制度公營住宅，是指由國家補貼的地方基金建設和管理的低標準公共住房。公營住宅制度不僅在歷史上發(fā)揮了特別重要的作用，甚至還影響著我們國家當代的住宅權保障制度。公營住宅這一制度緣起于歐洲大陸，經歷了慈善、外部性和住宅權三個理念的演進。不同國家對于公營住宅有著不同的稱呼，2但核心都是由主導興建、營運或以財政補貼的方式由地方興建或運營，并且以較為低廉的租金為低收入者提供住房。1939年，民國公布了(緩解內陸地區(qū)住房短缺辦法〕，對公營住宅做出了一些規(guī)定。在這一辦法中，首先明確了公營住宅的建筑規(guī)劃必須由當地上報上級機關進行核定，并由本地或上級進行興建或者管理。其次也明確規(guī)定了公營住宅應當建造在由依法征收的私人土地或者公有荒地上，不得在已有的住宅基地上興建公營住宅。再次，還確定了省級有權對地方公營住宅的建筑經費進行核定和支付。最后，為更好地解決市民的住房需求，還規(guī)定了應當將公營住宅建設在城市附近交通便利且環(huán)境適宜的地方。31943年中華民國公布的(社會援助法〕第34條規(guī)定：“在人口稠密區(qū)域，出現住房缺乏時，縣、市應當將建造的民用住房或宿舍以低價或免費出租〞[23]這條規(guī)定出臺后，各地積極修建或經營公營住宅，并低價租賃甚至免費提供應貧困居民、職工寓居。例如，隨著南京的發(fā)展，人口激增，現有房屋缺乏以知足需求。南京市提出了建設大型民房的計劃，以知足市民的需求[24]?！踩硰娖瘸鲎馀c房客保衛(wèi)制度在積極興建住房的同時，為防止住房資源向少數人手中集聚，進一步緩解住房緊張的實際，國民于1943年12月公布了(戰(zhàn)時房屋租賃條例〕。條例規(guī)定了強迫租賃和保衛(wèi)房客的制度。包括：對合適居民寓居的空置房屋，必須限期出租；超過房主實際寓居需要的自住住房，必須將超額部分住房出租；所有可供別人寓居的房屋，在任何情況下不得拆毀；現有的已經過別人租住的房屋，不得改作他用；被爆炸摧毀或毀壞的房屋假如還能夠修復的，房屋所有人應當予以修復并對外出租[25]。同時，為避免已經租住房屋的租客由于房屋資源短缺而被房東驅逐，國民在(戰(zhàn)時房屋租賃條例〕第7條中也明確規(guī)定了在房屋出租期間，房東不能以任何理由提高房租或變相增加房租。假如房東堅持驅逐房客，就必須支付房客的搬遷費用。民國的這一系列舉措，旨在保障人民在當時連年戰(zhàn)亂的情況下的住宅權，它以法律的形式明確了保障住房的責任和居民的住房權，并且初次將普通百姓納入了住房權的關注范圍。在(北平光復后的一年〕中，還建議將住房納入市政管理的范圍以緩解住房短缺的問題。以民國時期的北京為例，民國時期的北京針對當地存在的房屋緊缺、人民生計緊張的問題提出“自應以氣力，予以徹底糾正。本局職司地政，對房荒之解決，責無旁貸。〞當時的民國也曾提出：“在民生主義社會政策施行進程中，當前對衣、食、住、行各項問題之解決……對此應視為一種義務，不必作量入為出之計較〞[26]。在當時，不僅僅是地處北京的民國，全國各個地方的都非常重視解決其管轄范圍內居民的住房問題。例如，南京市曾在公報中提到，為了解決“一般貧寒市民住居失所，殊屬可憐〞的狀況，南京市國民“前特飭工務土地兩局，征收金川門外土地，從速建筑戊種平民住宅，以資救濟，現各項手續(xù)，業(yè)經該兩局完全辦好，住宅房屋，亦經建筑完竣。〞[27]青島市在1931年發(fā)布的(青島市民居管理和租賃規(guī)定〕中明確指出：本部門是為民政的利益而設立的，房間不多，暫時采取嚴格的規(guī)定，僅限于家庭苦力，街頭小販和城市中的貧窮婦女[28]。上海市為解決居民的住房問題采取了一系列措施。1928年10月8日，上海市決定成立一個民居委員會，為興建民居做準備。陸續(xù)建成了建安路100戶，斜土路和魯班路400戶，交通路300處。1935年4月1日，上海市民福利管理委員會成立，設立了其美路、普善路，大木橋路和中山路四個平民村。共建造瓦平房165幢。1941年，上海市社會事務局在中華新路租用了平民用地，建設了一個平民村，共修建了1000間茅屋[29]。六、新中國成立后的住宅權從中國成立后一直到改革開放這一重大國策提出之前，我們國家在嚴格的計劃經濟體制下，一直實行廉租公房制度和福利性住房分配制度。在這一時期，我們國家固然沒有在法律中正式對住宅權做出規(guī)定，但從未停止對住宅權保障的探尋求索。例如，自1949年以來，武漢市漢陽區(qū)每年都在住房建設上投入大量資金。到1959年，相繼建成了工人寓居區(qū)，辦公樓，商務樓和職工宿舍樓。漢陽區(qū)的房屋數量從10,512棟或60.91萬平方米增加到11,727棟或93.38萬平方米，增長了53%。到了1966年，居民的住房條件得到了初步改善，漢陽地區(qū)棚屋占房屋總數的比例下降了17.15%[30]。之后，國家一直通過對原有房屋的改造和有計劃地興建新房屋，擴大宜寓居房數量，保障人民住有所居。改革開放后，我們國家的住房制度和住房保障措施有了進一步的調整和改革。1980年通過的(全國基本建設會議報告綱要〕提出了在我們國家實行住房商品化政策。1982年，有關部門提出了為國家，單位和個人合理銷售房屋的原則，即個人支付房屋價格的1/3，其余2/3由和單位補貼。1988年，我們國家的住房制度改革已進入總體方案設計和綜合試點階段。1991年，決定改革公房低租金，逐步將公房實物收益分配制度轉變?yōu)樨泿殴べY分配制度。1994年，我們國家初次以政策形式明確住房保障體系建設的要求。在(關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定〕中指出，城鎮(zhèn)住房制度進行改革，主要任務在于全面實行住房公積金制度，改革住房房租，銷售公共住房，建設經濟適用房，大力發(fā)展房地產交易和社會化住房維護管理市場[31]。同年，房改領導小組明確，經濟適用房制度和公積金制度，為住房保障的兩個新制度。1998年7月，經研究后針對我們國家住房現在狀況，進一步推進住房改革，發(fā)布了(關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知〕〔下簡稱(通知〕〕。(通知〕中明確提出，以住房分配貨幣化替代住房實物分配，進一步完善以經濟適用房為主的多層城市住房供給體系。從(通知〕發(fā)布年度的下半年開場，調整住房投資構造，完全停止住房實物分配，并根據家庭收入情況實行有針對性的住房供給政策，并為收入較低的家庭提供住房補貼[32]。1999年，住房和城鄉(xiāng)建設部經會議討論后公布了(城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法〕，規(guī)定在通過行使其社會保障職能，為收入最低的家庭提供租金相對較低的普通住房。為了保證城鎮(zhèn)最低收入家庭的基本住房需求，保持和諧穩(wěn)定，2003年住房和城鄉(xiāng)建設部又公布施行了(城市最低收入家庭廉租住房管理辦法〕。2004年，我們國家在(城鎮(zhèn)低收入家庭廉租住房管理辦法〕的基礎上，修訂并正式公布施行了(城鎮(zhèn)低收入家庭廉租住房管理辦法〕。我們國家建設事業(yè)“十五〞計劃中也重申了我們國家已經初步建立了符合中國國情和人民實際需求的中華特點住宅權保障體系，但是人們收入水平越高住房面積需要越強烈。因而，建立符合社會市場經濟要求的新型住房制度，改善住房工業(yè)的當代化，增加居民的寓居面積，提高人民的生活水平和環(huán)境質量仍然是我們不斷追尋的目的?？傊轮袊闪⒑?，尤其是改革開放30年來，中國的住房保障體系在沒有進行持續(xù)改革和重大變革的情況下經歷了一個演變的經過，獲得了一定的成就。值得肯定的是，自2007年以來，中國的住房保障體系經過重新調整，正在構成愈加符合中國國情，相對健全的住房保障體系。結束語人對于住宅的需求是隨著人類本身的發(fā)展而不斷變化的，但無論怎樣改變，其核心對擁有自個的房屋和對房屋所能帶來的最基本的生存屬性的需要是一直貫穿于人類發(fā)展史中的。我們國家歷史上針對住房的規(guī)定也具體表現出著各個權利主體對這一問題的重視。從古代為貧困憂苦患病之人、特權階級提供住所，到近當代國家出臺種種措施保障國民住房需要，國家致力于解決住宅問題的措施屢見不鮮。隨著時代的進步，我們國家住房制度改革的全面推進，解決人民的住房問題對國家和提出了更高層次的要求———不僅要讓居民能夠居有所處，還要讓居民的寓居條件得到明顯改善，更要讓安全、健康、自由的寓居理念深切進入人心。以下為參考文獻[1]wr/wrv.Artikel155(1).[2](世界人權宣言〕第25條[3]agenda.[4](俄)阿瓦基揚俄羅斯憲法法[M]第5版北京法律出版社,2021.55.[5][6]班固顏師古注漢書[M].北京:中華書局,2000.[7]王康久，劉國柱,王甲午北京衛(wèi)生大事記第一卷[M].北京:北京科學技術出版社.1994.[8]劉晌.舊唐書[M]北京:國家圖書館出版社,2020.[9](清)秦緗業(yè)黃以周續(xù)資治通鑒長編拾補[M].北京:中華書局,2004.[10]陳高華元典章[M].天津:天津古籍出版社,2018.[11]明太祖寶訓[M]據廣方言館本補用嘉業(yè)堂本校,洪武八年正月癸酉條.[12]明實錄[M].卷之九十六,研究院歷史語言研究所校印,洪武八年春正月壬申條.[13]圣祖仁皇帝圣訓M]吉林:吉林出版集團,康熙二十二年八月甲寅條.[14][151[16[17](清)鄂爾泰欽定八旗通志[M]凱十七北京:國家圖書館出版社,2020.[18][19][20](清)允掏欽定大清會典則例[M].卷三十四北京:商務印書館,2020.[21]茅民復興記[M].北京:清華大學出版社,2020.[22]傅華伶朱國斌憲法權利與憲政-現代中國憲法問題研究[M].香港:香港大學出版社,2018.[23]張群.民國時期房