中國公共財政的困境 6200字

中國公共財政的困境6200字財政收支規(guī)模龐大，數(shù)據(jù)不清

市場經(jīng)濟需要建立公共財政，公共財政與國家分配是一組對立的概念。國家分配是與方案經(jīng)濟相適應(yīng)的，而公共財政是在市場經(jīng)濟條件下，政府依靠稅收收入進行公共支出，做眾人之事。目前，中國在財政收入及支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)上并沒有十分分明的數(shù)據(jù)，各級政府現(xiàn)在的債務(wù)規(guī)模同樣不分明。

政府的財政收入有一個大口徑，它包括預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入、制度外收入。以1995年為例，當年中國預(yù)算外收入、制度外收入、社會基金和不在財政收入反映的財政收入退庫四項合計金額為8532.1億元，再加上預(yù)算內(nèi)收入6242.2億元，政府收入占GDP的比重大約為25.4%。國家稅務(wù)總局科研所的張培森、劉佐的分析認為，1996年中國各項稅收收入占GDP比重為10.2%，各項基金、各種規(guī)費、社會保障收入約占GDP的10%，各級政府的亂收費、亂集資、亂罰款、亂攤派也占到GDP的10%，即政府收入已占GDP的30%。不少經(jīng)濟學(xué)家支持這一測算。還有經(jīng)濟學(xué)家認為中國的政府收入已占GDP的38%，甚至超過40%。但是這種分析多產(chǎn)生于運用某些地方個別樣本外推性計算，根本數(shù)據(jù)并不分明。政府的預(yù)算內(nèi)收入是分明的，預(yù)算外收入包括社會保障基金、財政退庫資金、政府規(guī)費是比擬分明的，這幾塊收入大略占到GDP的26%，而26%以上的局部主要是各級政府的制度外收入，最主要的是各級政府的亂集資、亂罰款、亂收費、亂攤派，這些數(shù)據(jù)目前無法搞分明。

筆者認為，中國的政府收入已經(jīng)占到了GDP的30%以上，其理由如下：

第一，20世紀80年代以前，中國預(yù)算內(nèi)的財政收入占GDP的比重都在30%以上，最高年份曾占到41%。改革開放的初期即1979年這一比例還高達28.4%;1997年之后逐年下降，最低是1996年，下降至10.6%;1997年之后開始上升，2000年到達14.6%。中國政府所承當?shù)穆毮芘c市場經(jīng)濟國家比擬，越位行為之廣、范圍之大是后者難以望其項背的。由此判斷中國政府收入占GDP的比重不可能低于30%。

第二，1988～1998年，政府稅外收費年均遞增23.21%，從1993年起，預(yù)算外收入開始超過預(yù)算內(nèi)財政收入。近幾年，預(yù)算外收入占GDP比重高于預(yù)算內(nèi)收入占GDP比重3～4個百分點。預(yù)算內(nèi)收入加預(yù)算外收入占GDP的25%～27%，這一局部是有賬可算的，不好計算的是政府的制度外收入。但據(jù)近幾年米建國、石小敏、溫鐵軍、劉佐等經(jīng)濟學(xué)家的諸多案例分析，制度外收入應(yīng)不低于GDP總量的10%。

第三，即使按最保守的估計，中國的宏觀稅負約占GDP的25%。根據(jù)社科院鄧英淘的計算，1978～1998年中國每年的庫存積壓占GDP總量的2.6個百分點。而2000年第10期?經(jīng)濟研究》刊文通過數(shù)學(xué)模型回歸出中國改革開放之后每年GDP計算的虛增局部大略為兩個百分點。由此推論，中國政府收入已占到GDP的30%以上。

相對于政府收入，中國政府支出的公開性和透明度更低。如果說過去是企業(yè)預(yù)算約束軟化，銀行預(yù)算約束軟化，現(xiàn)在的主要矛盾那么是政府的預(yù)算約束軟化。

中國現(xiàn)行財政存在著嚴重的"缺位"和"越位"，而且積重難返，預(yù)算制度根本仍然是一層層的領(lǐng)導(dǎo)拍板。安體富認為，中國行政管理支出占財政支出的比重由改革開放初期的4.7%增長到目前的15%。有統(tǒng)計顯示，1995年，中國吃財政飯的城市人口有3600萬人，占職工總數(shù)的32%，僅一年支付的工資和獎金就有4700億元，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村還有吃三提五統(tǒng)的1400萬人。1978～1995年國家財政收入增加了5.1倍，而財政支出中的行政費用增加了17.8倍，幾乎是每四年翻一番。筆者推算，大約三萬億的政府財政收入，其中2/3用于政府自身的開支。

通過以上分析，我們可以得出這樣一個結(jié)論，中國的稅賦負擔即財政總體負擔十分慘重。國際上通常認為，人均GDP在260美元下列的低收入國家，最正確稅負為13%左右;人均GDP在750美元左右的國家，最正確稅負為20%左右;人均GDP在2000美元以上的中等收入國家，最正確稅負為23%左右;人均GDP在一萬美元以上的高收入國家，最正確稅負為30%左右。按照國際規(guī)范，財政赤字占當年GNP的3%是一條警戒線;財政赤字占當年財政支出的15%又是一條警戒線，這樣的警戒線中國在1994年就已經(jīng)超過。

過去十年的數(shù)據(jù)說明，中國殘余產(chǎn)品占GDP的比重大約在31～33%之間，除2000年之外，國有企業(yè)的經(jīng)濟效益一直不佳。而稅收占GDP比重每增加一個百分點，經(jīng)濟增長率就下降0.36個百分點。

稅賦的國民待遇

中國稅賦不僅慘重，而且十分不公平。以主體稅種增值稅為例，1995年中國GDP為58478.1億元，其中第二產(chǎn)業(yè)為28538億元，如果對一、三產(chǎn)業(yè)忽略不計，僅對第二產(chǎn)業(yè)按法定稅率征稅，應(yīng)征得的稅款4851億元，而實際征到的稅款只有2602億元，實征稅率不到60%。從各種所有制征稅的負擔比擬，國有重于民營，民營重于外資。鄧英淘認為，如果將稅負一詞作為比稅收口徑更寬的國家財政收入，以1995年為例，如果各種所有制企業(yè)稅負是公平的，則該年國有單位就多負擔稅負2022億元，集體單位少負擔稅負674億元，其他所有制單位少負擔稅負1330億元，如果后兩類經(jīng)濟單位的實際稅負比例都到達國有單位的稅負占GDP的比例，即19.5%，則，1995年中國財政收入占GDP的比例將為19%，而不是現(xiàn)實的10.6%(不包括預(yù)算外等其他三項財政收入)。如果以19.5%為規(guī)范那么流失的財政收入為5202億元。其中集體所有制單位流失為2000多億元，其他所有制單位流失3000多億元。當然這只是如果，這里不可比的因素太多，比方國家對國有企業(yè)的投資和國有銀行對國有企業(yè)的傾斜。

國有企業(yè)在稅收中的權(quán)重如此之大，雖不合理卻很合情，為了保證政府財政的穩(wěn)定增長，舍此無它。只有配合有效的稅制改革，該征的征上來，該減的減下去，有增有減，國有企業(yè)稅賦過重的問題才能找到疏緩的渠道。否那么，就必然出現(xiàn)容易征收的但不一定都是應(yīng)該征收的征得很重，應(yīng)該征收的但很可能是不好征收的征得很輕。

示例，我國每年生產(chǎn)各類酒3000萬噸，按現(xiàn)行的酒類征稅政策(主要是消費稅、增值稅)一年應(yīng)征500多億元，而實際征稅只有100億元左右，靜態(tài)的數(shù)字算賬，流失400億元。酒稅之所以征不上來，一是名義稅率太重，照章納稅企業(yè)幾乎不能存活;二是小企業(yè)太多，多到很難建章建制，地方政府的地方愛護加袒護，包稅成為必然的選擇;三是生產(chǎn)領(lǐng)域和流通領(lǐng)域稅制短少銜接，漏洞多多;四是重復(fù)建設(shè)、低水平競爭，湖南、廣東、四川三個省酒廠分別到達5000家、6000家和7000家，人云："當好縣長先辦酒廠，一只大鍋幾只桶，勾兌勾兌就是酒"。這種局面再多的征稅人員也對付不了這般造酒大軍。

與公開、公平相悖，對不同企業(yè)歧視性的稅收政策造成稅負結(jié)構(gòu)畸輕畸重。諸種優(yōu)惠政策表現(xiàn)出愛老外沒商量。國家稅務(wù)總局許善達估計，1994年外商投資企業(yè)所得稅的負擔率為10%，比平均負擔率低25%，流轉(zhuǎn)稅負擔率為4%，比內(nèi)資企業(yè)低3個百分點。稅制改革后外資企業(yè)的稅負負擔比內(nèi)資企業(yè)約低5個百分點，外資企業(yè)在工資本錢、城市建設(shè)維護費、投資方向調(diào)節(jié)稅、進口設(shè)備關(guān)稅等方面享有諸多優(yōu)惠。這種政策使假合資、假外資大量增加。據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議估計，在中國的外商直接投資中，有20%是內(nèi)資出境后再流入的資本，按此估計，1997年流出再流入的資本約為128.8億美元，折合人民幣1065億元，占當年M1增量的16.8%。

稅收的宏觀調(diào)控與精兵簡政

這幾年的確是最舒坦的幾年，稅收連續(xù)7年超GDP增長。尤其是1997年之后，稅收彈性系數(shù)大幅度提高，1997～2000年，稅收的彈性系數(shù)分別為：1.98、1.89、1.88、2.5，而1990～1996年稅收彈性系數(shù)都小于1，平均為0.61。然而，粗放外延式的財政政策勢能將被耗光。

財政支出幾乎每三年半就翻一番，支出遠遠大于收入。其原因在于我們的政府不是一個便宜政府，而是一個最昂貴的政府。我們的政府之所以昂貴，不僅是因為需要養(yǎng)活4000多萬吃財政飯的人，而且還因為它不是一般的政府，它還是一個財政職能大大越位、世界上最大的企業(yè)。我們的政府是30萬個國有企業(yè)的最終結(jié)算單位，至今政府仍控制著主要資源和生產(chǎn)要素，一方面產(chǎn)生著尋租和腐敗，另一方面生產(chǎn)力要素的流動和組合仍十分困難，市場準入的門檻越來越高，能掙錢的東西經(jīng)常抓在自己的手里不放，不讓老百姓干，而又將許多包袱甩給老百姓。老百姓的預(yù)期不好，內(nèi)需就很難啟動，光靠增加赤字、發(fā)債和政府的投入解決不了緊縮綜合癥。民間發(fā)現(xiàn)的市場商機，利潤一露頭，馬上就有政府部《quot;標準管理"，設(shè)租、尋租，如此環(huán)境下，合法的不掙錢，掙錢的不合法。農(nóng)民進城打工，15年工資不變，已苦不堪言，現(xiàn)在又出現(xiàn)民工接受省和民工輸出省雙項收費。中國行政審批上馬的根底設(shè)施工程建設(shè)工程建成之日就開始虧損的占25%，真正經(jīng)過一個周期的運轉(zhuǎn)，能夠還本付息的不到5%。與國際接軌，實行低稅率、寬稅基、少減免、嚴征管的稅制，目前只是一種善良的愿望。中國政府已經(jīng)進行了4次機構(gòu)改革和人員精簡，結(jié)果都是越精簡越臃腫，開展再快的經(jīng)濟根底也撐持不起疊床架屋的上層建筑。

目前正在試點農(nóng)村的費改稅改革。農(nóng)村的稅費改革之所以困難，是因為在中國，城市和農(nóng)村在經(jīng)濟上實際上是一種二元結(jié)構(gòu)，城市正在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，而農(nóng)村除了少數(shù)興旺地區(qū)，仍然是以自然經(jīng)濟為主。農(nóng)產(chǎn)品的商品率仍然很低，農(nóng)民的負擔仍然主要以實物形態(tài)出現(xiàn)。而中國的主體稅種流轉(zhuǎn)稅、所得稅是一種市場經(jīng)濟的稅種。如果以這樣的稅種、稅率對一家一戶進行生產(chǎn)的農(nóng)民征稅，那就幾乎征不上什么。大多數(shù)的農(nóng)村仍然需要極古老的什一稅，也就是說要交地租。而土地在名義上又是集體的，向國家上繳很不順，不如提稅、明租、減費。這種稅收具有累退性，越是依靠種地生存的農(nóng)民負擔越重，越是經(jīng)濟不興旺的地區(qū)農(nóng)民負擔越重，只要農(nóng)村的城市化問題不解決，這種不得以而為之的事情就得干下去。農(nóng)民人均一畝多地，只夠生存保障基本就不可能用來發(fā)財致富，所以就有經(jīng)濟學(xué)家大聲質(zhì)問《quot;有誰見過向社會保障費收稅的《"

在政府機構(gòu)改革中，堅持稅收改革宏觀調(diào)控的正確方向，只能是漸進式的。1994年稅制改革最成功的經(jīng)驗就是分稅制，精兵簡政的初衷要想鍥而不舍地進行到底，不需要什么特別聰慧的辦法，只需要把完善分稅制進行到底。企業(yè)的約束軟化和銀行的約束軟化正在改變，多報產(chǎn)值要繳增值稅，多報利潤要多繳所得稅，企業(yè)不得不改弦更張，做實本錢。分稅制使企業(yè)的虧損透明化，也有利于政企分開。在分稅制條件下，政府侵吞企業(yè)的利潤是非法的，企業(yè)可以據(jù)理力爭，靠稅收吃飯必將成為各級政府生存所應(yīng)具備的根本功。在國有企業(yè)虧損的情況下，政府不僅得不到所得稅，還要承當虧損補貼。大環(huán)境正在改變，過去各級政府不論企業(yè)盈利或者不盈利，都去爭當企業(yè)的"婆婆"。作為最后記賬單位的政府，實質(zhì)上掌握著企業(yè)的人財物?，F(xiàn)在，對虧損企業(yè)政府開始望而卻步，政府開始愿意將虧損企業(yè)交出，政企分開具備了初始條件。所謂諸城經(jīng)驗，就是地方政府發(fā)售虧損企業(yè)，放棄徒有其名的國家所有，換取財政稅收的實質(zhì)增長。進一步完善的分稅制，還有利于克服地方政府盲目擴張的經(jīng)濟激動，有利于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源優(yōu)化配置，從而有效地打消市場分割的利益驅(qū)動。有增有減的調(diào)整，即便是適度的減稅，也不會減少稅收收入。以廣東省為例，1996年廣東省各類企業(yè)的平均稅負為7.61%，流轉(zhuǎn)稅稅負為7%，低于全國平均流轉(zhuǎn)稅稅負0.26個百分點;企業(yè)所得稅稅負為23.2%，低于全國平均稅負近10個百分點;外資企業(yè)所得稅稅負為8.86%，低于全國平均稅負11個百分點。但廣東省的稅收收入在全國是增長最快的，目前幾乎占到全國收入的1/7。1996年4月1日，關(guān)稅從35.9%下調(diào)到23%，當年關(guān)稅收入增長了16.45%，這是在大規(guī)模打擊走私之前。這幾年又有幾次大幅下調(diào)關(guān)稅，而關(guān)稅收入已成為2000年新的稅收增長點。該收的收上去，該減的減下來，逐步增加GDP中的含稅比例，挖掘GDP中應(yīng)征未征的稅源，逐步使稅收占GDP的份額到達25～30%之間，最大限度地減少收費，使整個結(jié)構(gòu)的調(diào)整趨于平衡合理。

現(xiàn)在的分稅制不夠完善，表現(xiàn)在分稅制的地方性過強，轉(zhuǎn)移支付制度是與增量返還相聯(lián)系的，越富裕的地方返還的越多;與此相聯(lián)系，分配決定權(quán)由中央政府掌握，其結(jié)果是東西部收入的差距越來越大。2000年1～10月，東部12省市稅收收入占增量的82%，而西部19省自治區(qū)稅收收入只占增量的18%，越富返還越多，越窮返還越少，通過分稅制平衡東西部差距的構(gòu)想未能實現(xiàn)。稅源結(jié)構(gòu)高度集中，中央、省、市比重逐步提高，縣、鄉(xiāng)所占比重越來越低;城鄉(xiāng)差異進一步拉大，由于不完善的分稅制，使現(xiàn)有的GDP結(jié)構(gòu)與稅源關(guān)系扭曲，農(nóng)民、農(nóng)業(yè)所承當?shù)亩愂毡戎胤炊?，這種扭曲的現(xiàn)象還需要進一步改革。

建立民主理財?shù)墓藏斦?/p>

公共財政是為了公共的目的，提供公共產(chǎn)品，滿足社會公共需要。在現(xiàn)代社會，這個任務(wù)是由政府來完成的，政府受社會公眾的委托籌集財力，形成公共收入，并按照社會公眾的意愿來安頓使用這些收入，形成公共支出。對納稅人來說，財政資金是公共的，因而必須公開透明，收入和支出必須受納稅人的監(jiān)督和約束，這是財政民主化的必然趨勢。從公眾手中集中的財力，其中有多少用于提供公共平安、公共秩序、公共教育、公共設(shè)施、公共社保、公共救濟;又有多少變成不斷膨脹的政府開支。現(xiàn)在不僅老百姓不分明，就是代表人民行使監(jiān)督權(quán)力的各級人大對各級政府的收入與支出也不甚了解。稅收取之于民，用之于民的提法與納稅人的感覺相去甚遠，稅務(wù)機關(guān)也成了這種不透明的財政體制的替罪羊。

中國現(xiàn)行的財政存在著嚴重的"缺位"和"越位"