行政管理學(xué)-第七章-政府績效評估與管理(修正版)

第七章政府績效管理1本章要點(diǎn)一、政府績效與政府績效管理的內(nèi)涵二、政府績效的主要內(nèi)容三、政府績效管理的特征四、政府績效考核指標(biāo)體系五、個體績效考核技術(shù)六、系統(tǒng)績效考核技術(shù)七、中國政府績效管理實(shí)踐2第一節(jié)政府績效管理概述3一、公共部門績效管理的主要內(nèi)容（一）政府部門績效的概念政府績效：指政府在管理社會公共事務(wù)、提供公共服務(wù)過程取得的成績和效益。具體來說，政府部門的績效概念包含三方面內(nèi)容：1、公共行政的成本指的是行政活動中消耗的人力、物力、財力、信息、空間、時間、權(quán)威、信譽(yù)等各種有形與無形資源的總稱。2、公共行政的產(chǎn)出與效益產(chǎn)出指公共行政活動所形成的結(jié)果，它可能是有形的，也可以是無形的。4效益是指政府部門的產(chǎn)出對社會所產(chǎn)生的影響。3、公共行政成本與收益的比較公共部門的績效就是將公共行政的收益與成本相比而得到的結(jié)果。

（二）政府績效管理的功能政府績效管理：是一個包含績效計劃與實(shí)施、績效考核、績效反饋與改進(jìn)等環(huán)節(jié)的系統(tǒng)過程，強(qiáng)調(diào)通過持續(xù)開放的溝通形成組織目標(biāo)，并推動團(tuán)隊(duì)和個人達(dá)成目標(biāo)。1、績效計劃與實(shí)施2、績效考核3、績效反饋與改進(jìn)5政府績效教育科技績效生態(tài)環(huán)境績效生活質(zhì)量績效社會穩(wěn)定績效行政管理績效經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效政府績效的結(jié)構(gòu)要素6二、政府績效管理的特征1、政府績效管理的目的在于通過獎懲機(jī)制強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任意識和危機(jī)意識，根據(jù)評估結(jié)果進(jìn)行獎懲，不斷提高政府在經(jīng)濟(jì)、效率、效果和公平方面的績效。2、政府績效管理強(qiáng)調(diào)外部評價，對公民負(fù)責(zé)，這是由其目標(biāo)的公共性決定的。

3、政府績效管理具有合理、精細(xì)的指標(biāo)設(shè)計，能較好的滿足不同民眾的多方面要求。

4、政府績效評估過程中要吸引廣泛的公民參與。75、與企業(yè)績效評估的一般原則是“目標(biāo)導(dǎo)向”、“結(jié)果為本”不同，政府績效管理必須加強(qiáng)事前、事中監(jiān)督，在注重結(jié)果的同時更注重管理過程的有效性。6、政府績效管理要兼顧組織和個人績效的雙重要求。8第二節(jié)政府部門績效計劃與實(shí)施9一、績效計劃1、確定政府部門的戰(zhàn)略目標(biāo)（明確公眾的需求與愿望，制定計劃前充分考慮民意。）2、將戰(zhàn)略目標(biāo)分解為具體的任務(wù)或目標(biāo)，落實(shí)到各個崗位上(職位分析，工作分析，人員資格條件分析)3、績效計劃中的溝通和參與。（績效計劃是一個確定組織對員工的績效期望并得到員工認(rèn)可的過程，因此它是一個雙向溝通的過程。）10二、績效實(shí)施與過程管理

（處于績效計劃與考核之間）1、持續(xù)的績效溝通2、績效信息的收集和分析11

第三節(jié)政府部門績效考核12一、政府績效考核主體與考核對象（一）績效考核的多元主體績效評估主體指的是對評估對象做出評估的人，解決了“由誰評估”的問題。通常有六類績效評估主體，即上級評估、自我評估、同事（同級）評估、下屬（下級）評估、顧客（公眾）評估和專家評估等。13對于任何一類評估主體而言，由于評估主體自身特定的評估角度,有不可替代的比較優(yōu)勢,同時,不同評估主體的業(yè)務(wù)素質(zhì)、心理素質(zhì)和評估態(tài)度的不同，具有自身難以克服的評估局限性，并直接影響著評估結(jié)果的可靠性和有效性。14下級評估同級評估上級評估自我評估公眾評估專家評估

各類績效評估主體15（二）績效考核的對象對不同等級的公務(wù)員，要按照其管理權(quán)限實(shí)行分級分類考核。把同一級公務(wù)員放在一起考核既能增加可比性，又能強(qiáng)調(diào)主管領(lǐng)導(dǎo)在考核中的責(zé)任。實(shí)行分類考核的必要性在于政府機(jī)關(guān)的公職人員和公務(wù)人員都是分類管理的。不同類別的公務(wù)員，其職位內(nèi)容、要求、特點(diǎn)均不同，如在同一級政府中從事秘書工作和財務(wù)工作的公務(wù)員就難以套用同一標(biāo)準(zhǔn)。

16二、績效考核指標(biāo)體系績效指標(biāo)的設(shè)置上，應(yīng)遵循“SMART”的基本原則?！癝”---“Specific”，要求績效指標(biāo)應(yīng)是“具體的”、“明確的”、“切中目標(biāo)的”；“M”---“Measurable”，要求績效指標(biāo)最終是“可衡量的”、“可評價的”，能夠形成數(shù)量指標(biāo)或行為強(qiáng)度指標(biāo)，驗(yàn)證這些績效指標(biāo)的數(shù)據(jù)或者信息是可以獲得的；“A”---“Achievable”，要求績效指標(biāo)在付出努力的情況下是“能夠?qū)崿F(xiàn)的”，避免設(shè)立過高或過低的目標(biāo)；“R”---“Realistic”，要求績效指標(biāo)是“現(xiàn)實(shí)的”，可以證明和觀察；“T”---“Time

bound”，要求績效指標(biāo)具有“時效性”，注重完成績效指標(biāo)的特定期限。17一、政府績效評估的基本指標(biāo)（一）經(jīng)濟(jì)性（economy）（二）效率性（efficiency）（三）效果性（effectiveness）（四）公平性（equity）18（一）經(jīng)濟(jì)性評估經(jīng)濟(jì)性指在保證適當(dāng)質(zhì)量的前提下，以最低的成本取得所需要的人力和物力資源并提供合格的服務(wù)。從獲取資源的角度來說的，經(jīng)濟(jì)性評估強(qiáng)調(diào)的是節(jié)省程度，追求的是成本最小化。經(jīng)濟(jì)性評估目的是促進(jìn)政府或政府部門樹立成本意識、降低成本、節(jié)約開支。191、成本與投入的比率：主要目的是在獲得特定水平的投入時，使成本降低到最低水平。2、行政開支與業(yè)務(wù)開支的比率：直接用于服務(wù)對象的開支為業(yè)務(wù)開支；服務(wù)機(jī)構(gòu)本身的運(yùn)營開支為行政開支。行政開支與業(yè)務(wù)開支的比率越大表明政府成本越高。3、人均行政費(fèi)用支出評估。4、資源浪費(fèi)評估：政府工作失誤造成的經(jīng)濟(jì)損失。20我國行政管理支出從1986年的220.4億元增長到2006年7571.1億元，20年增長了34.4倍。同期，GDP、財政收入、財政支出分別增長了20.4倍、18.3倍、18.3倍。每個公民平均負(fù)擔(dān)的行政管理費(fèi)用增長了28倍；同期，人均GDP、財政收入、財政支出分別增長了16.5倍、14.9倍、15.0倍。由此得出結(jié)論：我國行政管理支出的增長速度快于GDP、財政收入、財政支出的增長速度；每個公民平均負(fù)擔(dān)的行政管理費(fèi)用增長速度快于人均GDP、財政收入和財政支出的增長速度。21（二）效率性評估效率性：以最小資源投入獲得一定數(shù)量的產(chǎn)出，強(qiáng)調(diào)的是產(chǎn)出與投入之間的比例關(guān)系。效率計量方法：單位產(chǎn)品成本和服務(wù)成本或單位成本能提供的產(chǎn)品和服務(wù)數(shù)量。英國政府設(shè)計開發(fā)了一套復(fù)雜的效率測定技術(shù)方法：“技術(shù)效率”、“配置效率”，包括不同的分析技術(shù)如回歸分析，數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)分析，參照系與非參照系比較技術(shù)等等。

22（三）效果性評估效果性：公共服務(wù)項(xiàng)目的執(zhí)行是否達(dá)到了預(yù)定的目標(biāo)？實(shí)現(xiàn)程度如何？產(chǎn)生了哪些效果？強(qiáng)調(diào)的是實(shí)際效果與預(yù)期目標(biāo)之間的關(guān)系。效果通常指產(chǎn)出對最終目標(biāo)實(shí)現(xiàn)所作貢獻(xiàn)的大小，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度如何？效果評估指標(biāo)包括：質(zhì)量指標(biāo)、顧客滿意度指標(biāo)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度指標(biāo)等。23（四）公平性評估關(guān)注的問題是接受公共服務(wù)的團(tuán)體或個人是否都受到公平的待遇？弱勢群體是否得到了公平對待？就業(yè)是否公平？收入分配是否公平？晉升是否公平？24成本投入產(chǎn)出目標(biāo)公平性效果性效率性經(jīng)濟(jì)性25三、個體績效考核技術(shù)1、自我報告法即利用書面形式對自己的工作進(jìn)行總結(jié)及考核的一種方法。比較適合管理人員或高層領(lǐng)導(dǎo)的自我考核，且測評的人數(shù)不宜太多。2、業(yè)績評定表法根據(jù)所限定的因素來對員工進(jìn)行考評，考核所選擇的因素有兩種較為典型，即與工作有關(guān)的因素和與個人特征有關(guān)的因素?？己苏咄ㄟ^明確的最能描述出員工及其業(yè)績的各種因素的比重來完成這項(xiàng)工作。263、因素考核法將一定的分?jǐn)?shù)按權(quán)重分配給各項(xiàng)績效考核指標(biāo)，使每一項(xiàng)績效考核指標(biāo)都有一個考核尺度，然后根據(jù)被考核者的實(shí)際表現(xiàn)在各考核因素上評分，最后匯總得出的總分，就是被考核者的考核結(jié)果。4、工作標(biāo)準(zhǔn)法即制定工作標(biāo)準(zhǔn)或勞動定額，然后把員工的工作與工作標(biāo)準(zhǔn)相比較，找出差距，以考核員工績效。在政府部門，能夠完全量化的工作標(biāo)準(zhǔn)很少，因此這種方法很少單獨(dú)使用。275、面談考核法面談考核是為了反映通過書面測驗(yàn)無法反映出的情況，能更進(jìn)一步了解員工對工作崗位的適應(yīng)情況及不足。6、個人績效合約根據(jù)組織績效目標(biāo)自上而下層層分解，確定不同員工的主要績效范圍，然后設(shè)定相應(yīng)的績效目標(biāo)并確定具體的考核目標(biāo)。員工與其直接上級進(jìn)行溝通后簽訂個人績效合約，上級負(fù)責(zé)監(jiān)督績效合約的完成并對其進(jìn)行考核。7、360度考核法由直接上級、下級、同事和服務(wù)對象對個體進(jìn)行多層次、全方位、多維度的評價，可以綜合不同評價者的意見，得出一個全面、公正的評價。28四、系統(tǒng)績效考核技術(shù)（一）關(guān)鍵績效指標(biāo)法（KPI）（keyperformanceindicator）關(guān)鍵績效指標(biāo)是用于衡量工作人員工作績效表現(xiàn)的量化指標(biāo)，是績效計劃的重要組成部分。它的含義有三方面：首先，關(guān)鍵績效指標(biāo)是一個標(biāo)準(zhǔn)化的體系，它必須是可量化的；其次，關(guān)鍵績效指標(biāo)體現(xiàn)對組織戰(zhàn)略目標(biāo)有增值作用的績效指標(biāo)，基于關(guān)鍵績效指標(biāo)對績效進(jìn)行管理，就可以保證真正對組織有貢獻(xiàn)的行為受到鼓勵；最后，關(guān)鍵績效指標(biāo)是進(jìn)行績效溝通的基石，它是連接個體績效與組織戰(zhàn)略目標(biāo)的一個橋梁。29關(guān)鍵業(yè)績績效指標(biāo)法是運(yùn)用關(guān)鍵業(yè)績指標(biāo)進(jìn)行績效考核，這一辦法的關(guān)鍵是建立合理的關(guān)鍵業(yè)績指標(biāo)。30案例：浙江省縣級地方政府績效評價指標(biāo)體系從行政管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定、教育科技、生活質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境等六個層面遴選了66個指標(biāo)建立了浙江省縣級地方政府績效的理論評價指標(biāo)體系；31領(lǐng)域?qū)又笜?biāo)層（評估指標(biāo)）變量標(biāo)識單位行政管理政府開支占財政支出的比重*公務(wù)員占總?cè)丝诒戎?本科以上學(xué)歷占公務(wù)員比重政策的穩(wěn)定性政務(wù)的公開性執(zhí)法的公正性對假冒偽劣產(chǎn)品打擊力度V1V2V3V4V5V6V7%%%等級等級等級等級32領(lǐng)域?qū)又笜?biāo)層（評估指標(biāo)）變量標(biāo)識單位經(jīng)濟(jì)發(fā)展GDP增長率原材料消耗強(qiáng)度人均GDP單位能耗產(chǎn)出GDP全員勞動生產(chǎn)率V8

V9V10V11V12%%萬元元/噸標(biāo)準(zhǔn)煤元/人·年33領(lǐng)域?qū)又笜?biāo)層（評估指標(biāo)）變量標(biāo)識單位社會穩(wěn)定城鎮(zhèn)登記失業(yè)率*人口自然增長率*居民消費(fèi)價格指數(shù)*生產(chǎn)事故死亡人數(shù)*社會保險覆蓋率V13V14V15V16V17%%-人%34領(lǐng)域?qū)又笜?biāo)層（評估指標(biāo)）變量標(biāo)識單位教育科技教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重大專以上學(xué)歷占總?cè)丝诒戎乜萍冀?jīng)費(fèi)占GDP比重萬人專利授權(quán)量科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率V18V19V20V21V22%%%件%35領(lǐng)域?qū)又笜?biāo)層（評估指標(biāo)）變量標(biāo)識單位生活質(zhì)量城鎮(zhèn)居民人均可支配收入農(nóng)村居民人均純收入人均居住面積人均道路面積萬人公交車擁有量百人固定電話擁有量人均年生活用電量V23V24V25V26V27V28V29元元平方米平方米輛門度36領(lǐng)域?qū)又笜?biāo)層（評估指標(biāo)）變量標(biāo)識單位生態(tài)環(huán)境環(huán)保資金投入占GDP比重工業(yè)廢水處理率工業(yè)廢氣凈化率工業(yè)固體廢物處理率人均二氧化硫排放量人均綠地面積人均耕地面積森林覆蓋率V30V31V32V33V34V35V36V37%%%%立方米公頃公頃%37（二）平衡計分卡法（BSC）（balancescorecard）平衡記分卡法由哈佛大學(xué)商學(xué)院教授羅伯特?卡普蘭創(chuàng)立，它是具有績效考核功能的管理系統(tǒng)。平衡計分卡是從財務(wù)（Financial）、客戶（Customer）、內(nèi)部運(yùn)營（InternalBusinessProcesses）、學(xué)習(xí)與成長（LearningandGrowth）四個角度，將組織的戰(zhàn)略落實(shí)為可操作的衡量指標(biāo)和目標(biāo)值的一種新型績效管理體系。381、財務(wù)層面：由營業(yè)收入成長與組合、成本下降生產(chǎn)力提高、資產(chǎn)利用投資策略等指標(biāo)構(gòu)成。2、顧客層面：由市場占有率、顧客延續(xù)率、顧客爭取率、顧客滿意度及顧客獲利率等五大核心指標(biāo)構(gòu)成。3、企業(yè)內(nèi)部流程層面：可以分解為創(chuàng)新、運(yùn)營、售后服務(wù)等三大流程。4、學(xué)習(xí)與成長層面：包括企業(yè)通過增強(qiáng)員工潛力、信息處理能力、明確權(quán)責(zé)和目標(biāo)來提升員工滿意度、員工留職率及員工生產(chǎn)力。39平衡計分卡最初的焦點(diǎn)和運(yùn)用是改善私營企業(yè)的管理，但是平衡計分卡在改善公共部門的管理上也能取得很好效果，發(fā)揮了集中重點(diǎn)，激發(fā)潛能和提高責(zé)任感的作用。BSC在20世紀(jì)90年代初提出，到了1993年美國政府就通過了《政府績效與結(jié)果法案》（TheGovernmentPerformanceandResultAct）。今天，美國聯(lián)邦政府的幾乎所有部門、各兵種及大部分州政府都已建立和實(shí)施了績效管理。40平衡記分卡為公共部門提供了其存在的基本原理，即服務(wù)于公民而非僅僅控制預(yù)算開支。對公共部門來說，財務(wù)層面提供的是一個約束而不是一個目標(biāo)值，公共部門必須把開支控制在預(yù)算之內(nèi)，但是不能以能否維持開支和預(yù)算平衡來衡量它們是否成功。公共部門平衡記分卡應(yīng)把顧客方面的考核放在最上層，將滿足顧客或利益相關(guān)者的要求作為主要目標(biāo)，其他各方面的改善是實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)的手段，而不是目標(biāo)本身。41五、政府績效評估結(jié)果的運(yùn)用績效評估結(jié)果的運(yùn)用，是政府績效評估程序中最重要的一環(huán)，也是政府績效評估的目的和動力。如果只強(qiáng)調(diào)評估，不注重評估結(jié)果的運(yùn)用，評估結(jié)束后就把評估結(jié)果束之高閣，為評估而評估，一評了之，不僅評估就會變得毫無意義，而且評估也難以進(jìn)行下去，反正評與不評一個樣，結(jié)果好壞一個樣，評還不如不評。英國政府績效評估制度能夠持久地堅持根本原因在于特別重視績效評估結(jié)果的使用，把績效評估的結(jié)果與評估對象的利益掛鉤，增強(qiáng)了評估主體和評估客體執(zhí)行評估制度的自覺性和主動性。42政府績效評估結(jié)果可運(yùn)用于以下三個方面1、建立以績效論獎懲的激勵約束機(jī)制；2、建立以績效為導(dǎo)向的干部選撥淘汰機(jī)制；3、建立以績效為基礎(chǔ)的財政預(yù)算機(jī)制，實(shí)行績效與財政預(yù)算撥款掛鉤。

43第四節(jié)中國政府績效管理實(shí)踐44一、中國政府績效管理的現(xiàn)狀（一）現(xiàn)狀分析1、普適性的政府機(jī)關(guān)績效管理2、具體行業(yè)的組織績效評估3、專項(xiàng)績效評估45（二）存在的主要問題1、績效目標(biāo)的制定存在問題（1）許多地方政府職能部門年度考核指標(biāo)逐年遞增，使職能部門壓力過大，不得已采取消極應(yīng)對措施，甚至虛報數(shù)字，無法反映真實(shí)績效。（2）績效目標(biāo)制定偏向注重短期目標(biāo)，忽視長遠(yuǎn)發(fā)展，導(dǎo)致政府短期政績得到彰顯，但可持續(xù)發(fā)展能力受到削弱。（3）績效目標(biāo)的制定缺乏廣泛參與。政府部門績效目標(biāo)往往是上級部門和領(lǐng)導(dǎo)制定的，下級和普通工作人員參與少，認(rèn)同率低，執(zhí)行中動力不足。462、績效指標(biāo)的設(shè)定存在問題（1）指標(biāo)的設(shè)定往往根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的偏好設(shè)定，上級關(guān)注什么，績效考核就考什么，上級不關(guān)注的職能往往不考核或權(quán)重較輕；（2）指標(biāo)的設(shè)定缺乏對環(huán)境變量的思考（3）地方政府的績效指標(biāo)體系中，存在許多“一票否決”指標(biāo)的設(shè)置，即一項(xiàng)指標(biāo)不合格，其他指標(biāo)分值再高也不合格，這種指標(biāo)設(shè)置很不科學(xué)。473、績效考核中存在的問題（1）考核程序沒有規(guī)范化，容易使本應(yīng)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目己肆饔谛问?；?）考核多為定性，很少采用定量；（3）政府部門的考核以官方為主，多是上級對下級的評估，缺乏公眾對政府的評估；（4）多頭考核成了下級部門的沉重負(fù)擔(dān)；（5）政府績效考核過程封閉，缺乏外界監(jiān)督。484、績效管理重評估，輕過程我國的績效管理目前還處于重評估的階段，并沒有把績效管理作為一個完整的系統(tǒng)引入到公共部門管理中，看到最多的就是績效考核和評估，考核后的結(jié)果缺乏溝通，也缺乏配套改進(jìn)措施。5、績效管理缺乏統(tǒng)一的法律、法規(guī)和相關(guān)政策作為法定依據(jù)49二、中國政府績效管理問題的原因分析1、政府的產(chǎn)出難以量化2、公共行政價值取向的多元性3、績效管理項(xiàng)目的復(fù)雜性4、績效指標(biāo)制定困難5、政府部門信息收集和處理困境50三、中國政府績效管理優(yōu)化1、建立完整的政府績效管理體系2、加強(qiáng)績效管理立法工作3、完善公民參與機(jī)制4、建立健全合理的評估體制5、完善績效數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)和建設(shè)信息公開的電子政府

51四、我國地方政府績效管理模式（一）珠海模式-----“萬人評政府”1999年10月，珠海市啟動“萬人評政府”活動，用無記名方式對被測評單位做出“滿意”或“不滿意”的評價。之后，珠海市又連續(xù)大規(guī)模地開展這種活動，形成了“珠海模式”。52具體做法：1、評議主體構(gòu)成：體制內(nèi)評議主體-------“三類代表”和機(jī)關(guān)干部；體制外評議主體--------企業(yè)和公民；“三類代表”指黨代表、人大代表和政協(xié)委員。2.評議方法：對評議對象的評議刻度分為5個檔次：很滿意、滿意、比較滿意、基本滿意和不滿意。組織者對各類評議主體的權(quán)重進(jìn)行了有差別的設(shè)定，市領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)重占15%、三類代表占30%、機(jī)關(guān)干部占15%、企業(yè)占20%、群眾占20%。這樣的權(quán)重設(shè)計有利于體制內(nèi)評議主體主導(dǎo)評議結(jié)果，這個技術(shù)設(shè)